COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Mercredi 12 novembre 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président -

PJLF pour 2009 - Mission Pouvoirs publics - Examen du rapport spécial

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Pouvoirs publics ».

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a souligné le caractère particulier de l'exercice, lié à un contexte budgétaire marqué par les incertitudes concernant particulièrement les dotations des assemblées parlementaires.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a relevé que le budget de l'Assemblée nationale prévoyait une augmentation de 3,80 %, mais qu'en raison du contexte économique actuel, un amendement de réduction de crédits devrait être adopté, le ramenant ainsi au niveau de la dotation en euros courants votée en 2008. L'économie ainsi réalisée s'élèverait à 20,3 millions d'euros.

S'agissant de la dotation du Sénat, soulignant l'effort préalable de limitation de progression de ses crédits, qui se traduisait par une baisse en volume de 0,2 %, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué qu'un mouvement identique à celui de l'Assemblée nationale devrait être réalisé.

Concernant la dotation de la Présidence de la République, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, s'est félicité de l'effort de transparence et de sincérité de la présentation des crédits qui permettait d'afficher un coût complet et de faire ainsi une analyse sereine et objective de la dotation. Il a souligné la nécessité de prendre en compte, au titre du budget 2008, des dépenses qui avaient été sous-évaluées, concernant les pensions des militaires affectés à la surveillance du palais de l'Elysée (4,2 millions d'euros) et les frais d'entretien des avions présidentiels (5 millions d'euros). La progression de la dotation s'élève ainsi à 2,11 %, pour un montant global de 112,3 millions d'euros.

M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a évoqué la situation exceptionnelle du Conseil constitutionnel, pour lequel d'importants travaux sont programmés, nécessitant une progression de sa dotation de 60 % par rapport à celle de 2008.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a proposé l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Un débat s'est ensuite ouvert.

Répondant à M. Aymeri de Montesquiou, qui s'interrogeait sur les possibilités d'économies au Sénat et sur la perfectibilité de son organisation interne, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a souligné la volonté du nouveau président du Sénat d'oeuvrer à une bonne gestion des crédits. Il a évoqué l'annonce que ce dernier devrait faire le 18 novembre 2008 sur ce thème et le lancement d'audits de rationalisation des dépenses afin de les recentrer sur les missions législative et de contrôle du Sénat. Il a rappelé que le Sénat s'était doté des procédures adéquates de contrôle et qu'il avait, pour cela, fait appel à l'ordre des experts comptables afin de bénéficier de toutes les garanties en ce domaine.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est étonné que le budget des chaînes parlementaires, LCP-AN et Public Sénat, représente, selon lui, l'équivalent des crédits de La Chaîne Info-LCI, pour une audience moindre et M. François Trucy a regretté que Public Sénat ne soit pas suffisamment au service de l'institution. M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a répondu que les coûts d'élargissement de la couverture de diffusion par la télévision numérique terrestre (TNT) avaient pour corollaire l'accroissement du taux de pénétration de la chaîne et ainsi expliquait l'accroissement des crédits. Néanmoins, il sera utile, en 2009, de maîtriser l'évolution des dépenses.

Répondant enfin à Mme Michèle André, M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a précisé que la diminution des crédits du Musée du Luxembourg tenait à l'achèvement des travaux de mise aux normes et de sécurité engagés les années précédentes et n'était pas liée à la programmation des expositions.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Pouvoirs publics » pour 2009.

PJLF pour 2009 - Examen des articles de la première partie - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2009, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il proposerait, dans l'attente d'un certain nombre d'informations complémentaires, de réserver l'examen de certains articles du présent projet de loi de finances pour 2009 jusqu'à la réunion de la commission, qui aura lieu le vendredi 21 novembre 2008 au matin.

La commission a adopté sans modification l'article premier relatif à l'autorisation de percevoir les impôts et l'article 2 concernant l'actualisation du barème de l'impôt sur le revenu pour 2009.

Un large débat s'est ensuite tenu sur la nécessité de soumettre l'indemnité pour préjudice moral, prononcée par une décision de justice, à l'imposition, comme le prévoit l'article 2 bis du présent projet de loi de finances, adopté à l'initiative de l'Assemblée nationale. La question s'est posée de savoir s'il convenait de défendre la sécurité juridique en appliquant la loi, quelles que soient les circonstances, et en refusant la rétroactivité de la loi fiscale, ou si des considérations morales relatives à un cas particulier devaient entraîner l'adoption d'une règle de droit. Après que M. Philippe Marini, rapporteur général, eut rappelé que le présent article était contraire aux principes juridiques et à la jurisprudence de la Cour de cassation, et après les interventions de Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Albéric de Montgolfier, Alain Lambert, Michel Charasse et Jean-Pierre Fourcade, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'article 2 bis relatif au régime fiscal des indemnités pour préjudice moral sur décision de justice. Les groupes socialiste et CRC ont indiqué s'abstenir.

Elle a ensuite adopté, à l'article 2 ter portant réduction d'impôt sur le revenu et déduction de l'impôt sur les sociétés pour le financement de projets économiques dans les pays en voie de développement, un amendement de suppression.

La commission a adopté sans modification l'article 2 quater relatif au régime fiscal du capital versé aux mineurs pour le rachat de leur droit au logement et au chauffage.

Après les interventions de MM. Michel Charasse et Jean-Pierre Fourcade, elle a adopté, à l'article 2 quinquies exonérant de l'impôt sur le revenu les primes versées au titre du prix Nobel, un amendement visant à élargir le bénéfice de l'exonération aux récompenses internationales dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat.

La commission a adopté l'article 3 portant exonération des primes versées par l'Etat aux médaillés olympiques et paralympiques de Pékin de l'impôt sur le revenu.

La commission a ensuite adopté, après l'intervention de Mme Nicole Bricq, un amendement portant article additionnel après l'article 3 apportant des précisions quant aux modalités d'exonération de l'impôt de solidarité sur la fortune de la valeur capitalisée des rentes viagères, constituées dans le cadre de l'épargne retraite.

Un large débat, auquel ont pris part MM. Michel Charasse, Alain Lambert, Jean-Jacques Jégou et Mme Marie-France Beaufils, s'est ensuite ouvert sur l'opportunité d'inciter à l'abondement par l'employeur des versements sur un plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP) ouvert par ses salariés.

La commission a décidé de réserver son vote sur l'article 3 bis concernant la déductibilité de certaines charges des bénéfices imposables.

Après les interventions de M. Jean-Jacques Jégou, Mme Nicole Bricq, M. Albéric de Montgolfier et Mme Marie-France Beaufils, la commission a adopté, à l'article 3 ter prorogeant certaines incitations fiscales dans le domaine de l'environnement, un amendement limitant la prorogation du dispositif à l'année 2011.

La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 3 quater relatif au régime fiscal de certains entrepreneurs indépendants, l'article 4 supprimant l'imposition forfaitaire annuelle sur trois ans et l'article 5 diminuant la défiscalisation accordée aux biocarburants.

La commission a décidé de réserver son vote :

- sur l'article 5 bis portant création d'un régime fiscal pour le carburant E10 ;

- et après les interventions de MM. Michel Charasse, Jean-Pierre Fourcade et Mmes Marie-France Beaufils et Nicole Bricq, sur l'article 6 concernant la reconduction de la taxe exceptionnelle mise à la charge des entreprises pétrolières en vue de financer la prime à la cuve versée aux foyers les plus modestes.

La commission a adopté, sans modification, les articles 7 et 7 bis relatifs respectivement à la majoration du taux de l'amortissement dégressif pour certains matériels des entreprises de première transformation du bois et au régime fiscal des « parachutes dorés ».

Après les interventions de MM. Jean-Pierre Fourcade, Michel Charasse et de Mme Marie-France Beaufils, la commission a adopté, à l'article 7 ter, un amendement abaissant à 50 % le seuil de consolidation à partir duquel les PME peuvent bénéficier le régime du bénéfice mondial consolidé.

Après l'intervention de M. Michel Charasse, la commission a adopté, sans modification, l'article 7 quater relatif au régime des dons aux sociétés, dont l'Etat est actionnaire unique, qui ont pour activité la représentation de la France aux expositions universelles.

Après l'intervention de M. Jean-Pierre Fourcade, la commission a adopté trois amendements portant articles additionnels après l'article 7 quater : le premier tend à reporter la date d'entrée en vigueur des règles relatives au plafond de détention du capital des sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC), le deuxième vise à proroger, sous condition, le régime fiscal des SIIC et le troisième aménage les règles relatives à l'obligation de conservation des immeubles par les SIIC.

Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a ensuite adopté, à l'unanimité, un amendement de suppression de l'article 8 portant ajustement des tarifs de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers, M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant toutefois précisé qu'il s'agissait ainsi d'engager le débat avec le Gouvernement.

A l'article 9 relatif à l'aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), suite aux interventions de MM. Gérard Miquel, Jean-Jacques Jégou, Philippe Adnot, Albéric de Montgolfier et Mmes Marie-France Beaufils et Nicole Bricq, la commission a adopté un amendement demandant un rapport au Parlement sur la TGAP des déchets ménagers. Par ailleurs, elle a donné mandat à M. Philippe Marini, rapporteur général, pour prévoir deux amendements lors de la seconde réunion de commission, le vendredi 21 novembre : le premier relatif à la modulation des tarifs de la TGAP-incinération ; le second amendement portant sur l'affectation aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et aux départements de la moitié du produit de la TGAP sur les granulats.

Après les interventions de MM. Michel Charasse et Philippe Adnot et de Mme Nicole Bricq, la commission a décidé de réserver son vote sur l'article 9 bis concernant l'application du taux réduit de TVA aux rémunérations versées par les communes ou leurs groupements aux exploitants assurant le déneigement de la voirie.

Puis elle a adopté à l'unanimité un amendement de suppression de l'article 9 ter visant à instaurer un abattement sur le « malus » automobile tenant compte de la composition du foyer.

Après les interventions de M. Philippe Adnot et de Mme Nicole Bricq, à l'article 9 quater instaurant un abattement sur le malus automobile au bénéfice des véhicules « flex-fuel », la commission a adopté un amendement tendant à un abattement de 50 % sur le montant du « malus », et non de 40 % sur l'assiette.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 9 quinquies visant à l'aménagement du régime de la taxe sur les surfaces commerciales et l'article 9 sexies concernant le régime des contrats d'assurance complémentaire santé.

Après les interventions de M. Michel Charasse et Mme Nicole Bricq, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 9 sexies tendant à permettre une imputation du droit à restitution sur les impositions directes locales et l'impôt de solidarité sur la fortune.

Elle a ensuite décidé, à l'initiative de M. Jean Arthuis, président, de créer un groupe de travail ad hoc sur les conditions d'application du « bouclier fiscal », et notamment sur les modalités de définition du « revenu fiscal de référence ».

Après les interventions de M. Michel Charasse et Mme Marie-France Beaufils, la commission a adopté sans modification l'article 10 traitant de l'indexation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur l'inflation prévisionnelle. M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il prendrait les initiatives appropriées si le Gouvernement ne garantissait pas l'indexation de la DGF à 2 %, et cela, quel que soit le niveau anticipé d'inflation pour 2009.

Elle a également adopté sans modification les articles 11 et 12 relatifs à la reconduction, respectivement, du montant de certaines dotations de fonctionnement et de certaines dotations d'investissement.

Après les interventions de MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Philippe Adnot et Jean-Jacques Jégou, elle a adopté à l'unanimité un amendement de rétablissement de l'article 13 visant à la prorogation du bénéfice du FCTVA pour les infrastructures passives de téléphonie mobile des collectivités territoriales.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 14 tendant à la reconduction du dispositif du fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI).

A l'article 15 concernant l'évolution des compensations d'exonérations, après les interventions de MM. Philippe Adnot, Albéric de Montgolfier, Gérard Miquel, Michel Charasse et de Mmes Nicole Bricq et Marie-France Beaufils, elle a adopté un amendement tendant à limiter la diminution des variables d'ajustement de l'enveloppe élargie, étant noté que les modalités proposées pourraient être revues.

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 16 et 17 visant à la compensation, respectivement, des transferts de compétences aux départements et aux régions.

Puis la commission a également adopté sans modification l'article 18 relatif à la compensation aux départements des charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA).

Enfin, la commission a adopté par coordination un amendement à l'article 19 concernant l'évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Elle a adopté sans modification l'article 20 concernant les dispositions relatives aux affectations. A l'article 21 tendant à la création du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », elle a adopté un amendement ayant pour objet de garantir qu'au moins 15 % de ces ressources sont affectées au désendettement de l'Etat.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 22 relatif à l'affectation et à la perception par le Centre national de la cinématographie (CNC) des taxes, prélèvements et autres ressources destinés au financement des industries et activités du cinéma, de l'audiovisuel, de la vidéo et du multimédia.

Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 22 visant à la modification du crédit d'impôt en faveur des entreprises de production phonographique prévu à l'article 220 octies du code général des impôts (CGI).

La commission a adopté sans modification l'article 23 relatif aux ressources des organismes de l'audiovisuel public. Puis elle a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 23 tendant à des aménagements du régime de la provision pour investissements des entreprises de presse. M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité ainsi affirmer une position de principe et refuser les décrets d'application remettant en cause l'intention clairement exprimée du législateur.

Elle a décidé de réserver son vote sur l'article 24 relatif à la répartition du produit de la taxe de l'aviation civile (TAC) entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Puis elle a adopté sans modification l'article 25 tendant à la répartition du produit des amendes des radars automatiques, l'article 26 visant à l'augmentation de la contribution exceptionnelle de France Telecom au compte d'affectation spéciale « Pensions » et l'article 27 concernant le redressement financier du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA).

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 28 relatif aux opérations financières avec l'Entreprise de recherches et d'activités pétrolières (ERAP), afin d'engager un débat en séance publique.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 29 relatif à la dissolution d'autoroutes de France (ADF), l'article 30 concernant l'augmentation du droit de timbre perçu sur les demandes de passeport, l'article 31 visant à la reconduction de l'affectation des produits du droit de francisation et de navigation des bateaux (DAFN) au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) et l'article 32 relatif à l'affectation du solde de la liquidation de l'Etablissement public d'aménagement des rives de l'étang de Berre (EPAREB).

Puis elle a décidé de réserver son vote sur l'article 32 bis concernant le volet immobilier de l'accompagnement de la restructuration du ministère de la défense.

Elle a adopté sans modification l'article 32 ter autorisant la perception de la redevance destinée à couvrir les frais d'acheminement des certificats d'immatriculation des véhicules.

Puis la commission, suivant en cela la préconisation émise le 22 octobre 2008 par M. Denis Badré, rapporteur spécial, a confirmé l'adoption de l'article 33 relatif à l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes et adopté l'article 34 portant équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois, dans la rédaction qui résultera des votes du Sénat sur la première partie du projet de loi de finances pour 2009.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter en première lecture l'ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2009 ainsi modifié.

Programmation des finances publiques - Désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire

Enfin, la commission a désigné MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, Alain Vasselle, Yann Gaillard, Jean-Pierre Fourcade, Mme Nicole Bricq et M. Thierry Foucaud, candidats titulaires, et M. Philippe Adnot, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Denis Badré, Joël Bourdin, Albéric de Montgolfier et François Trucy, candidats suppléants, pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

PJLF pour 2009 - Mission Ville et logement (et article 82) - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement » et l'article 82 rattaché.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que la mission se caractérisait par une modification importante de son périmètre et de son architecture ainsi que par une forte diminution de ses crédits budgétaires.

S'agissant de la structure de la mission, il a noté le rattachement du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », la fusion dans un nouveau programme « Politique de la ville » de deux anciens programmes et la création d'une action supplémentaire au sein du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

Concernant la création de 350 délégués des préfets, prévue par le plan « Espoir banlieues », il s'est félicité de la reconnaissance du rôle joué par les délégués de l'Etat dans les quartiers qui ont inspiré le dispositif, tout en soulignant que le contrôle budgétaire qu'il avait mené en 2006 sur cette question ne l'avait pas toutefois conduit à recommander la professionnalisation de ces fonctions.

Il a évoqué ensuite la très forte débudgétisation des dépenses d'intervention prévue par le projet de budget 2009, impliquant la quasi-disparition des crédits de la rénovation urbaine et de la lutte contre l'habitat indigne, ainsi que la baisse des dotations contribuant au logement locatif social.

Il a souligné que ces diminutions étaient compensées par le recours à des ressources extra-budgétaires, en provenance principalement du 1 % Logement, et que le Gouvernement comptait également dégager des moyens supplémentaires pour les bailleurs sociaux par la mise en place de mécanismes de « mutualisation » entre bailleurs, par le produit des ventes de logements sociaux et les surloyers.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé que les dépenses fiscales liées à la mission, représentaient plus de 11 milliards d'euros, en progression de 15,7 % par rapport à 2008. La hausse de ces dépenses résulte quasi exclusivement de celle du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts pour l'acquisition d'une résidence principale.

Présentant ensuite les quatre programmes de la mission, il a constaté :

- que le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », qui faisait régulièrement l'objet de sous-dotations au cours des exercices antérieurs, bénéficie d'une remise à niveau de ses crédits, notamment pour les aides spécifiques en direction des personnes âgées ou handicapées sans domicile fixe et la dotation pour l'aide alimentaire et le secours d'urgence ;

- que le nouveau programme « Politique de la ville » ne comporte plus de crédits à destination du programme national de rénovation urbaine dont le financement est reporté sur le 1 % Logement, ce qui ne remettra pas en cause la réalisation des projets ANRU pour 2009, compte tenu des excédents de trésorerie de l'agence, mais menacera la soutenabilité de ces projets à compter de 2011. Le projet de budget prévoit aussi une annulation pour régularisation d'1,5 milliard d'euros d'autorisations d'engagement antérieures, ce qui se justifie comptablement, mais apparaîtra comme un signal négatif adressé aux collectivités territoriales qui sont engagées dans des projets lourds de restructuration de quartiers ;

- que la subvention de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui constitue la quasi-totalité du programme « Aide à l'accès au logement » est diminuée de 1 % sur la base d'hypothèses économiques qui ne sont plus d'actualité. Le montant de la sous-dotation peut être estimé à 150 millions d'euros. La subvention de l'Etat a été déterminée, en outre, en tenant compte d'une augmentation sensible, de 30 à 33 euros, du « terme constant » représentant la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ;

- que dans le cadre du programme « « Développement et amélioration de l'offre de logement », les moyens de l'ANAH seraient préservés en 2009 malgré la débudgétisation, de même que le financement du logement social permettant la production de 120.000 logements sociaux. Les bailleurs sociaux seront, toutefois, appelés à se tourner vers de nouvelles sources de financement dès 2009, comme le produit des ventes de logements sociaux estimé à 275 millions d'euros pour 10.000 logements, le produit des surloyers combiné à la diminution des plafonds de ressources qui pourrait dépasser 300 millions d'euros et, enfin, le produit de la nouvelle taxe sur les organismes HLM prévue par le projet de loi de mobilisation pour le logement en cours d'examen.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a enfin présenté deux observations relatives à la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo) soulignant que les crédits destinés au financement de l'externalisation de certaines prestations liées à l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation étaient simplement reconduits à l'identique par rapport à 2008, et qu'aucune dotation n'avait été inscrite au titre des condamnations auxquelles l'Etat est exposé en 2009 du fait de l'entrée en vigueur du recours contentieux pour non-respect du droit au logement opposable.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le « surfinancement » de certaines opérations par l'Agence nationale de l'habitat et s'est étonné du poids des dépenses fiscales rattachées à la mission.

M. Jean-Jacques Jégou a exprimé des doutes quant au réalisme de l'objectif fixé en matière de ventes de logements HLM.

M. Yann Gaillard a souhaité connaître l'opinion du rapporteur spécial sur la question de la réforme de l'article 55 de la loi SRU et l'intégration des logements en accession sociale à la propriété dans le calcul du taux de logements sociaux.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et logement » comprend, pour moitié, le coût du taux réduit de TVA sur les travaux d'amélioration des habitations principales ;

- le niveau actuel des ventes de logements HLM s'établit à 4.000 par an. Les sociétés anonymes d'HLM sont plus favorables que les offices d'HLM à l'augmentation des ventes qui resteront très complexes à réaliser ;

- le Sénat a repoussé globalement la modification de l'article 55 de la loi SRU à l'occasion de l'examen du projet de loi de mobilisation pour le logement, ce qui n'a pas permis d'étudier les conditions complémentaires qui auraient pu lui être associées, comme le respect par la commune ou l'EPCI de leurs objectifs triennaux de construction ou l'obligation de ne prendre en compte que les logements acquis par des anciens locataires du parc social.

M. Jean Arthuis, président, ayant ensuite évoqué la réforme des critères de la dotation de solidarité urbaine proposée par le projet de loi de finances pour 2009, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé que le critère des bénéficiaires des aides au logement présentait, par rapport au critère du nombre de logements sociaux, l'intérêt de comptabiliser également les occupants du « parc social de fait ».

Puis la commission a procédé à l'examen de l'article 82 rattaché qui plafonne le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU et supprime le mécanisme de « sortie en sifflet » du régime d'exonération.

Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 82, eu égard aux conséquences néfastes de ces modifications sur les entreprises et l'emploi dans des quartiers difficiles particulièrement vulnérables dans un contexte de crise économique.

Elle a ensuite adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 82, afin :

- d'indexer le montant de la participation personnelle des ménages, bénéficiaires des aides au logement, sur l'indice de référence des loyers pour des augmentations trop brutales ;

- de prévoir que l'Etat fait bien figurer la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable dans le compte général qui est annexé au projet de loi de règlement, en vue de répondre au souci de sincérité des comptes prévu par la LOLF et désormais inscrit dans la Constitution.

A l'issue de ces débats, la commission a adopté les crédits de la mission « Ville et logement » sans modification. Elle a supprimé l'article 82 rattaché et a adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 82.

Contrôle budgétaire - Droit au logement opposable - Examen du rapport d'information

Puis la commission a entendu une communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur le droit au logement opposable.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que son contrôle budgétaire sur la mise en oeuvre du droit au logement opposable, qu'il avait engagé en mai 2008, avait deux objectifs principaux :

- vérifier la capacité de l'administration à mettre en place, dans les délais extrêmement brefs qui lui sont imposés, le dispositif voté dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ;

- mesurer les enjeux budgétaires et financiers de l'ouverture de ce nouveau droit.

Il a précisé avoir conduit des investigations complémentaires depuis la communication d'étape présentée le 26 juin 2008 devant la commission. Il a notamment évoqué sa participation aux commissions de médiation de Seine-Saint-Denis et d'Ille-et-Vilaine ainsi que l'audition du responsable du service des systèmes d'information du ministère de l'intérieur sur les systèmes de gestion du contingent préfectoral des logements sociaux.

Il a souligné également qu'un certain nombre de préconisations avaient fait l'objet d'amendements de la commission lors de la discussion du projet de loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l'exclusion en octobre 2008.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a ensuite présenté le dispositif du droit au logement opposable.

Il a énuméré les critères qui caractérisent les bénéficiaires prioritaires admis à exercer un droit de recours amiable devant les commissions départementales de médiation, sans attendre la fin du délai anormalement long défini au niveau départemental pour l'accès au logement social.

Il a observé que le recours contentieux devant le juge administratif serait ouvert le 1er décembre 2008 aux demandeurs prioritaires qui n'auront pas obtenu satisfaction après une décision favorable de la commission de médiation et qu'il serait élargi au 1er janvier 2012 à toutes les personnes éligibles au logement social qui n'ont pas obtenu de logement à l'expiration d'un délai anormalement long.

Il a ensuite présenté des éléments sur le bilan du droit au logement opposable à la date du 1er septembre 2008, précisant que plus de 40.000 recours, dont 93 % concernent le logement et 7 % l'hébergement, avaient été déposés sur la France entière, sur un rythme régulier de 5.000 recours par mois.

La répartition entre les régions, qui reste stable, fait apparaître une très forte disparité : près des deux tiers des recours sont déposés en Ile-de-France (soit 26.000) et près du quart à Paris (soit 9.200), 90 % des recours étant toujours concentrés dans six régions.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a souligné le décalage existant entre les besoins initialement estimés, soit près de 600.000, et le nombre des recours effectivement déposés. Il en a attribué la raison autant aux lacunes de l'information mise en place à destination des bénéficiaires qu'à l'incertitude entourant les chiffres du « mal-logement ».

Il a considéré que la modération de l'afflux des recours avait permis aux commissions de médiation de répondre globalement à la demande, dans la mesure où 46 % des recours déposés en vue de l'attribution d'un logement ont été examinés par ces commissions, qui ont donné une majorité de décisions favorables (57 %).

Il a observé, toutefois, que si l'accélération du travail des commissions avait permis d'améliorer le pourcentage de recours examinés, c'était au prix d'un examen très rapide des dossiers par les commissions les plus sollicitées et que subsistait, par ailleurs une divergence importante entre les jurisprudences des commissions.

Il a fait part de ses inquiétudes sur la capacité à faire face à la demande dans les zones tendues, qu'il s'agisse de l'examen des dossiers dans le délai de 6 mois imposé par la loi ou des propositions de logements adaptés qui doivent être faites aux bénéficiaires par les préfets dans un délai identique.

Il a toutefois souligné le taux élevé de refus (19 %) opposé par les bénéficiaires aux propositions de logement qui leur sont présentées.

Il a insisté aussi sur la nécessité de provisionner le coût des éventuelles condamnations de l'Etat, du fait de la mise en cause de sa responsabilité dans les recours contentieux, et a signalé le risque non négligeable d'un détournement de l'objet du droit au logement opposable, qui a été conçu comme une voie de recours ultime, mais pourrait devenir une « filière » supplémentaire pour l'obtention d'un logement social.

Abordant les améliorations souhaitables, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a évoqué la nécessité, à court terme, d'améliorer les conditions de travail des commissions et leur efficacité. Il a précisé qu'il avait défendu, sur ce point, deux amendements comme rapporteur pour avis de la commission sur le projet de loi de mobilisation pour le logement, l'un permettant la création de plusieurs commissions par département si nécessaire et l'autre mettant en place un guichet unique de réception des recours en Ile-de-France pour éviter les doubles examens de dossiers et alléger le travail des commissions. Il s'est déclaré convaincu qu'en 2009 seraient mis en place des systèmes de gestion informatique fiables pour la gestion des contingents préfectoraux et des recours.

Il a suggéré, à moyen terme, plusieurs voies d'optimisation des procédures et des financements disponibles, grâce à l'harmonisation des jurisprudences des commissions et à l'utilisation des contingents du 1 % Logement au profit des salariés pauvres.

Il s'est enfin prononcé pour une évolution de la législation permettant de prendre en compte le contexte particulier de certaines zones, notamment de l'Ile-de-France, et de redéfinir le périmètre de gestion actuel du logement et de l'hébergement d'urgence.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné de la divergence entre l'évaluation des besoins initiaux et le nombre effectif des demandes, suggérant que l'examen en urgence du projet de loi instituant le droit au logement opposable avait été entouré d'une « forte pression médiatique ». Il a observé également que le risque élevé de condamnation de l'Etat au titre du droit au logement opposable justifiait que la commission ait adopté un amendement visant à provisionner ce risque dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, au titre de la mission « Ville et logement ».

La commission a alors décidé, à l'unanimité, de publier ces travaux sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2009 - Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a expliqué que cette mission serait fortement modifiée par deux décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques.

Il s'agit tout d'abord de la suppression, à l'horizon 2012, de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) dont les activités seront transférées à d'autres structures existantes, mais aussi de la rationalisation de la direction du service national (DSN) ; les marges de manoeuvre financières dégagées par la révision des structures déconcentrées de la DSN permettront de rendre en compte les questions de sécurité intérieure et de solidarité entre générations pendant la Journée d'appel de préparation à la défense, conformément aux orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Il a relevé que le programme  « Liens entre la Nation et son armée » verrait également son périmètre recentré par le transfert des crédits de communication et de valorisation du patrimoine culturel vers la mission « Défense ». Il a considéré que si cette décision était justifiée, elle posait toutefois le problème de la fongibilité des crédits d'un programme ne comportant plus que deux actions et dont l'une d'elles ne représente que 4 % des crédits du programme.

Il a constaté qu'après ce transfert, qui représente 670 emplois, la mission ne comprendrait plus que les effectifs de la DSN et ceux de la DSPRS. Il a précisé que les emplois pour 2009 étaient en diminution totale de 900 ETPT et que, sur la période 2008-2013, ils passeraient de 2.750 ETPT à 1.600 ETPT.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a ensuite présenté les crédits de paiement de la mission qui s'établiront, en 2009, à 3,5 milliards d'euros, soit une diminution de 4 %, tout en soulignant que les crédits d'investissement de la Politique de mémoire étaient augmentés de 55 %. Il s'est cependant inquiété du cas des militaires en opérations extérieures (OPEX) qui souhaiteraient, par alignement sur ce qui a été accordé il y a quelques années aux anciens combattants d'Afrique du Nord, se voir attribuer la carte du combattant dès 4 mois en intervention.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a informé la commission sur l'élaboration du deuxième contrat d'objectifs et de moyens de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), qui devrait être présenté avant la fin de l'année, pour couvrir la période 2009-2013, et précisé qu'à cette occasion le fonctionnement de l'Office serait réexaminé.

Il a évoqué la mission d'expertise sur l'indemnisation des orphelins de guerre et des pupilles de la Nation, confiée au préfet Jean-Yves Audoin, qui devait remettre prochainement au ministre ses propositions.

Enfin, il a approuvé l'extension du dispositif d'indemnisation au cas des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (RAD et KHD), tout en formulant le souhait que les indemnisations interviennent bien dès l'exercice 2008 ainsi que cela avait été annoncé.

Pour conclure, il a présenté l'article rattaché 59 quinquies, adopté en première délibération par l'Assemblée nationale sur amendement gouvernemental, qui vise à relever la retraite du combattant de 2 points d'indice, à compter du 1er juillet 2009.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a apprécié cette initiative qui vient consolider les efforts déjà entrepris les trois années précédentes et témoigne de l'intérêt de la Nation envers ses combattants d'hier. Il en a donc proposé l'adoption sans modification.

Après avoir été interrogé par M. Yann Gaillard sur ses contacts avec les représentants du monde combattant, M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, a précisé à M. Philippe Dallier que les désordres constatés au mémorial de l'Ile de la Cité résultaient d'un défaut d'étanchéité qui nécessiterait une intervention lourde.

La commission a alors décidé d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » ainsi que l'article rattaché 59 quinquies

PJLF pour 2009 - Mission Santé - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, sur la mission « Santé ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a rappelé que cette mission rassemblait 1,13 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 1,16 milliard d'euros de crédits de paiement. Il a relevé que son architecture évoluait fortement entre 2008 et 2009, car elle recouvrait désormais l'ensemble des crédits « sanitaires ». Mais elle ne comprenait toujours pas de crédits de personnel, ceux-ci restant inscrits dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Il a précisé que cette mission était modeste si on la rapportait aux dépenses d'assurance maladie ou aux dépenses fiscales rattachées.

S'agissant du programme « Prévention et sécurité sanitaire », M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a mis en évidence trois points :

- il a relevé la diminution de 14,7 millions d'euros des crédits inscrits au titre de la lutte contre le cancer, qui pouvait s'expliquer au regard de leur sous-consommation constatée lors de l'exécution budgétaire de 2007. Il a rappelé les critiques de la Cour des comptes, s'agissant de la mise en oeuvre parcellaire du plan cancer et des faiblesses de son suivi. Il s'est interrogé sur cette sous-consommation, alors que la lutte contre le cancer doit demeurer une priorité nationale ;

- il a insisté sur le saupoudrage des crédits versés à divers comités, commissions, observatoires et associations, car leur multiplication est source de chevauchements de compétences et de dispersion de moyens financiers et humains ;

- enfin, il a souhaité évoquer le nombre élevé d'opérateurs rattachés, dont le montant des subventions pour charge de service public représente la moitié des crédits du programme. Etant donné leur poids important, il est essentiel de veiller à leur intégration dans une démarche de performance, notamment l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS), dont la gestion soulève des interrogations.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a relevé que les crédits dédiés à la formation médicale initiale des internes avaient fait l'objet de sous-budgétisations les années passées, de sorte que Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé, avait annoncé leur revalorisation entre 2008 et 2011.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a noté que cela se concrétisait dans le présent projet de loi de finances, puisque 76,48 millions d'euros sont prévus au titre de la formation médicale initiale des internes, contre 59,65 millions d'euros en 2008.

S'agissant des frais de justice au titre desquels le ministère détenait des dettes à l'égard des établissements de santé, à hauteur de 37,2 millions d'euros (intérêts non compris), il a précisé que le ministère avait adopté une politique de « règlement transactionnel ».

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que l'Etat ne verserait pas de subvention au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie en 2009, en raison de la mise à contribution des organismes complémentaires à hauteur d'un milliard d'euros.

Il a noté que les crédits consacrés au financement de l'aide médicale de l'Etat (AME) - qui atteignent 490 millions d'euros - avaient longtemps été sous-évalués. Un effort d'assainissement avait été mené en 2007, mais s'était révélé insuffisant, l'Etat conservant encore des dettes importantes. Dans ce cadre, il a jugé que la réévaluation de la dotation de l'Etat prévue pour 2009 était la bienvenue. Il s'est toutefois interrogé sur les mesures d'économies envisagées et a, en particulier, souhaité obtenir des précisions de la part du gouvernement sur la mise en place éventuelle d'une participation forfaitaire des bénéficiaires de l'AME.

M. Jean Arthuis, président, a salué les efforts du rapporteur spécial pour veiller à la sincérité budgétaire et relevé que cette mission « Santé » restait de faible ampleur par rapport aux crédits inscrits en projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Auguste Cazalet s'est étonné de la sous-consommation des crédits destinés à la lutte contre le cancer, alors que cette maladie, comme d'ailleurs les pathologies provoquées par l'inhalation de poussières d'amiante, concernait un nombre important de personnes.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a rappelé les critiques formulées par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2008 : seul, un tiers des 70 mesures du plan cancer a été complètement réalisée ; les dépenses effectives en matière de prévention et de dépistage n'ont pas été recensées de façon précise ni par le ministère de la santé, ni par l'assurance maladie, ni par l'institut national du cancer (INCA) ; l'évaluation du plan, dispositif qui avait été pourtant prévu, n'a pas été mise en oeuvre.

S'agissant des pathologies liées à l'amiante, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a souligné la montée en puissance du coût lié à leur indemnisation : le coût total de la prise en charge des victimes de l'amiante (indemnisation et cessation anticipée d'activité) serait compris entre 1,3 et 1,9 milliard d'euros par an et entre 26,8 et 37,2 milliards d'euros pour les vingt prochaines années.

Il a rappelé son opposition à la suppression de la contribution des employeurs au Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), tel que le propose l'article 67 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, compte tenu du caractère « déresponsabilisant » de cette mesure.

Interrogé sur la réforme de l'hôpital par M. Jean Arthuis, président, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a exprimé des doutes sur les résultats à attendre du projet de loi « Hôpital, santé, patients, territoires ». Il a rappelé que la réforme de l'hôpital ne pouvait se concevoir sans une action résolue de développement des systèmes d'information dans un cadre interopérable, soulignant l'importance d'une mise en place rapide du dossier médical personnel (DMP).

M. Denis Badré a indiqué qu'il avait également pu constater en sa qualité de rapporteur spécial des « Affaires européennes », la multiplication des agences au niveau communautaire, estimant qu'il conviendrait de vérifier si, en ce domaine, le principe de subsidiarité est bien respecté.

En réponse à M. Philippe Dallier, qui s'est interrogé sur la nature des dettes contractées en matière d'aide médicale de l'Etat, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a précisé qu'il s'agissait d'une dette due par l'Etat aux organismes de sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le montant global de l'indemnité versée aux médecins accueillant des stagiaires.

S'agissant de l'article 73 rattaché, M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial, a indiqué que le présent article tendait à supprimer ou modifier le mode de calcul et de recouvrement de certaines taxes affectées à l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS).

Etant donné l'importance des recettes fiscales affectées à l'agence - 90 % du budget de l'agence en 2008 - et de l'absence de données chiffrées précises de l'impact budgétaire de ces modifications, il a proposé de réserver le vote de la commission sur cet article.

Après que la commission eut adopté les trois amendements proposés par le rapporteur spécial, elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Santé » ainsi modifiés. Elle a décidé de réserver sa position sur l'article 73 rattaché.

PJLF pour 2009 - Mission Immigration, asile et intégration - Examen du rapport spécial (et articles 62 et 63)

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport spécial de M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, sur la mission « Immigration, asile et intégration » et les articles 62 et 63 rattachés.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a rappelé que cette mission, créée par la loi de finances pour 2008, constituait le support budgétaire du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire. Il a indiqué qu'elle n'était pas la seule à concourir à la politique française de la politique de l'immigration et de l'intégration : ses crédits de paiement - 513,8 millions d'euros en 2009 - ne représentent que 20 % de l'ensemble des dépenses consacrées à cette politique.  Au total, la politique française de l'immigration et de l'intégration atteindrait, selon le document de politique transversale, 2,6 milliards d'euros en 2009.

Il a observé que cette mission était :

- un facteur de constitution d'un service public des étrangers cohérent, afin d'améliorer les conditions d'accueil et d'intégration des personnes étrangères que la France souhaite recevoir sur son territoire ;

- la déclinaison d'une stratégie fondamentalement européenne, telle que l'avait définie le pacte européen sur l'immigration et l'asile adopté par le Conseil européen du 16 octobre 2008, à l'initiative de la France ;

- l'application d'une politique souhaitée par le Président de la République, telle que précisée dans la lettre de mission en date du 9 juillet 2007 adressée au ministre de l'immigration.

Enfin, il a noté une difficulté de périmètre administratif, entre la mise en oeuvre d'un premier accueil des personnes étrangères assurée par le ministère de l'immigration, et une politique plus transversale d'insertion dans la société française, qui ne relevait pas de la mission.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a précisé que la mission, qui se composait de deux programmes, présentait trois caractéristiques :

- 53 % de la dépense (267,6 millions d'euros) est liée à l'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés ;

- le ministère délègue l'essentiel de ses crédits à des opérateurs de l'Etat (l'OFPRA, qui instruit les demandes d'asile, l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), qui est l'organe exécutif du ministère, ou une société d'économie mixte, l'ADOMA, ex-SONACOTRA, compétente pour le logement des travailleurs migrants) ;

- la mission regroupe 613 emplois, soit uniquement les effectifs d'une administration d'état-major, les services déconcentrés ne figurant pas au sein de la présente mission. Le ministère doit donc exercer son autorité sur des services aux cultures hétérogènes, afin de renforcer la cohérence de la politique de l'immigration et de l'intégration, et son efficacité.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a ensuite formulé ses principales observations.

Il a souligné que la prévision budgétaire pour l'ANAEM n'apparaissait pas plus satisfaisante en 2009 qu'elle ne l'avait été en 2008, puisqu'elle ne permettait pas au Parlement de constater la nécessité d'une subvention pour charge de service public de 15 millions d'euros, ou celle d'un relèvement des taxes affectées, à hauteur de 18 à 20 millions d'euros, pour faire face à des besoins sur lesquels il existait un réel manque de visibilité. Ce manque de transparence budgétaire, non spécifique à l'ANAEM, mais concernant l'ensemble des opérateurs de l'Etat, était bien le symptôme d'une « agencisation de l'Etat » mal contrôlée.

Puis il a observé que les crédits consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile apparaissaient sous-dotés, ce qui rendait l'exécution du budget 2009 difficilement soutenable : ces sous-dotations concernent l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et l'allocation temporaire d'attente. En effet, en 2008, on a assisté à deux phénomènes :

- après une période de plusieurs années de forte baisse, la demande d'asile s'accroît de manière sensible et non anticipée. A la fin du mois de septembre 2008, on enregistrait une hausse de 12,6 % par rapport à la même période en 2007. D'ici à la fin 2008, la demande d'asile pourrait donc augmenter de 15 % par rapport à 2007 ;

- les délais de jugement de la Cour nationale du droit d'asile augmentent (ils sont passés de 357 jours en 2007 à 415 jours en 2008, alors qu'on attendait au contraire une baisse).

Il a montré que ces paramètres avaient un impact sur la dépense consacrée à l'hébergement des demandeurs d'asile, impact qui n'avait été prévu, ni pour 2008, ni pour 2009. Si en 2008, la question avait été résolue par l'ouverture de crédits supplémentaires dans le cadre d'un décret d'avance, gagé par le non versement de la subvention à l'ANAEM, pour 2009, la situation est beaucoup plus délicate.

Aussi, si la demande d'asile se stabilisait en 2009, le besoin supplémentaire de financement serait de 45,2 millions d'euros, et si elle progressait encore de 10 % en 2009, ce besoin serait de 55,8 millions d'euros.

Enfin il a évoqué les reconduites à la frontière, indiquant que le développement de l'aide au retour volontaire devait être conforté : le coût de l'aide au retour volontaire est très en deçà de celui d'une reconduite à la frontière, qu'une première estimation, à affiner, permettait d'évaluer à 20.970 euros par personne, bien au-delà du coût d'un départ volontaire. Il a précisé que ces retours volontaires représentaient en 2008 de l'ordre d'un tiers des reconduites à la frontière, mais qu'il était possible de faire davantage.

Compte tenu de ces éléments, M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a proposé tout d'abord un amendement portant sur les crédits, visant à recentrer l'ANAEM, et l'établissement public appelé à lui succéder, sur ses missions et donc à réduire la subvention pour charge de service public d'1,5 million d'euros et à redéployer ces crédits pour faire face aux besoins au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile.

Puis M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter les crédits de la mission ainsi modifiés.

Enfin,  il a présenté les deux articles rattachés.

L'article 62 simplifie le régime des taxes sur l'immigration familiale et de travail, et supprime un certain nombre d'exonérations. Il l'a jugé opportun dans son principe et conforme aux orientations de la commission sous réserve de trois amendements :

- le premier pour éviter les effets pervers liés à la taxe acquittée par l'employeur au titre de l'embauche d'un travailleur étranger permanent. Afin d'en moderniser le régime, il a proposé de substituer au tarif actuel un taux proportionnel ;

- le deuxième pour corriger un défaut structurel des droits de timbre, en proposant leur indexation automatique sur l'inflation ;

- le troisième relatif à la contribution spéciale s'appliquant à l'employeur ayant embauché un travailleur étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France, afin de doubler cette contribution spéciale.

S'agissant de l'article 63, tirant les conséquences d'un arrêt du Conseil d'Etat du 18 juin 2008 relatif à l'allocation temporaire d'attente versée aux demandeurs d'asile et qui donne une base légale à une disposition règlementaire, il en a proposé l'adoption sans modification.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Philippe Dallier s'est étonné qu'il existe encore des « poches » de surbudgétisation. Il a exprimé ses réserves quant à un éventuel relèvement de la contribution spéciale, en rappelant qu'au moment de la régularisation d'un salarié en situation irrégulière, les préfectures imposaient comme préalable aux employeurs le paiement de cette contribution, et qu'il s'ensuivait de la part de certaines entreprises la tentation de déposer leur bilan afin d'échapper à la taxation. Il a donc souhaité que la mesure proposée n'ait pas de conséquences négatives pour les salariés concernés. Il ne fallait donc pas lier la décision de régularisation d'un salarié en situation irrégulière au paiement par l'employeur de la contribution spéciale.

M. Jean Arthuis, président, a invité le rapporteur spécial à vérifier si la sanction administrative était déductible des résultats des entreprises.

M. Denis Badré, évoquant les reconduites à la frontière, a considéré que le coût élevé de ces dernières devait pouvoir être réduit.

M. Pierre Bernard-Reymond, rapporteur spécial, a rappelé que le montant de la contribution spéciale payée par les employeurs indélicats était proche de celui versé par les entreprises qui embauchaient des personnes en situation régulière. Il a souligné que l'amendement visait à interroger le Gouvernement sur le recouvrement effectif de la taxe. S'agissant des reconduites à la frontière, il a rappelé que leur coût était supérieur à celui présenté par les documents budgétaires, qui ne prenaient en compte que le prix des billets d'avion. Il a fait valoir que les premières estimations qu'il avait réalisées n'intégraient pas les crédits publics consacrés au contentieux des étrangers et à l'aide juridictionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que cette mission paraissait contrevenir à l'exigence de sincérité posée par la LOLF, car certaines dotations sont sous-évaluées, tandis que d'autres lignes budgétaires apparaissent surdotées.

Après que la commission eut adopté l'amendement portant modification de crédits et trois amendements sur l'article 62 rattaché, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » et l'article 62 ainsi modifiés, ainsi que l'article 63 sans modification.

Jeudi 13 novembre 2008

- Présidence de M. Yann Gaillard, vice-président -

Contrôle budgétaire - Refus d'apurement des dépenses agricoles communautaires en France - Audition pour suite à donner

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de MM. Christian Descheemaeker, président de la 7e chambre de la Cour des comptes, Dov Zerah et Jean-Louis Berthet, conseillers-maîtres, M. Philippe Josse, directeur du budget, M. Michel Cadot, directeur de cabinet de M. le ministre de l'agriculture et de la pêche, MM. Jean-Louis Sciacaluga et de Erwan de Rancourt, conseillers techniques au cabinet du ministre, MM. François de la Guéronnière, directeur du service des affaires financières, et Eric Allain, directeur-adjoint de la direction générale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires au ministère de l'agriculture et de la pêche, et M. Michel Jau, directeur général de l'Agence unique de paiement, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes sur le refus d'apurement des dépenses agricoles communautaires en France.

M. Yann Gaillard, président, a rappelé que cette audition avait pour objet les corrections financières que la Commission européenne infligeait à la France lorsque celle-ci ne se conformait pas à la réglementation communautaire encadrant la gestion des aides de la politique agricole commune (PAC). En confiant une enquête sur ce sujet à la Cour des comptes, la commission avait souhaité mesurer l'ampleur du phénomène et son impact sur les finances publiques, connaître les motifs de ces corrections et les modalités de leur inscription en loi de finances.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que le refus d'apurement se traduisait par une réfaction opérée par la Commission sur les remboursements des actes agricoles « pré-payés » aux Etats membres. Après avoir présenté les modalités de calcul de ces corrections et décrit le cadre français de contrôle de la gestion de ces aides, il a indiqué que les corrections affectant la France avaient représenté, de 1996 à 2007, en moyenne 1,02 % des dépenses agricoles effectuées sur notre territoire. Ce pourcentage, faible à première vue, correspond toutefois à une moyenne de 97,25 millions d'euros par an et à un total de corrections d'1,167 milliard d'euros sur la même période. Par ailleurs, selon des statistiques de la Commission européenne établies sur la période 1999-2007, la France est le 4e pays de l'Union le plus affecté par les refus d'apurement pour non-conformité, derrière la Grèce, l'Italie et l'Espagne.

M. Christian Descheemaeker, président de la 7e chambre de la Cour des comptes, a relevé que le refus d'apurement était le résultat d'une carence, d'une défaillance ou d'une irrégularité et que leur montant, en valeur absolue, n'était pas négligeable. D'autres pays de l'Union européenne, tels que l'Allemagne, ont d'ailleurs une meilleure performance que la France, avec un taux de correction de 0,25 %, au lieu de 0,93 % pour la France sur la période 1999-2007. De surcroît, les apurements pour non-conformité font apparaître de fortes récurrences sur des secteurs ou types de mécanismes. Elles intéressent aujourd'hui le secteur des fruits et légumes, les aides au développement rural, les défaillances des systèmes de contrôle, ainsi que les conditions d'attribution et de gestion des crédits communautaires dans les départements d'outre-mer.

Pour traiter la question du caractère volontaire ou non des irrégularités ou manquements constatés, M. Christian Descheemaeker a précisé qu'il s'était appuyé sur diverses statistiques dont découle un constat préoccupant : une part importante des refus d'apurement résulte de choix délibérés du ministère de l'agriculture et de la pêche, d'interprétations de la réglementation communautaire ou de modalités d'application critiquables. La part de la négligence et du manquement délibéré est très largement prépondérante par rapport à la mauvaise interprétation des règles, et les refus d'apurement qualifiés de « systémiques » et de « systémiques récurrents » (erreur décelée et non corrigée) l'emportent largement sur les refus « circonscrits ».

A la demande de la commission, M. Christian Descheemaeker est revenu sur le recours à des lettres interministérielles, ou « LIM », moyen juridique pour les ministres de couvrir, à l'égard de la Cour de discipline budgétaire et financière, des fonctionnaires agissant dans des conditions irrégulières. Il a rappelé que la Cour des comptes avait critiqué ce procédé à plusieurs reprises et que les ministères chargés de l'agriculture et des finances ne parviennent guère à défendre ce procédé consistant à faire couvrir par deux signatures ministérielles des décisions contraires à la réglementation, nationale ou européenne. Par ailleurs, l'urgence ou les circonstances exceptionnelles qui sont invoquées dans des cas tels que les crises sanitaires sont loin de justifier toutes les LIM existantes. Au total, la part des refus d'apurement résultant d'une attitude délibérée ou d'une négligence montre que les montants découlant pour le budget de la France des refus d'apurement peuvent être fortement réduits si la volonté politique en est manifestée.

Abordant enfin la question de la traduction budgétaire et comptable des refus d'apurement, M. Christian Descheemaeker a estimé que l'absence, dans le budget du ministère de l'agriculture et de la pêche, de toute inscription en loi de finances initiale (LFI) relative aux refus d'apurement paraissait en contradiction avec l'exigence de sincérité des documents budgétaires et qu'elle ne permettait pas d'expliciter la responsabilité du ministère. Il a suggéré l'inscription en LFI d'un montant correspondant aux sanctions les plus faibles constatées ces dix dernières années, soit 23 millions d'euros. Il a ajouté que, dans ses travaux de certification des comptes de l'Etat de 2007, la Cour des comptes avait constaté que le risque pour l'Etat de devoir faire face aux charges de remboursement de crédits communautaires en raison des refus d'apurement devait être provisionné dans les comptes. En effet, près de 93 % des refus notifiés par la Commission à la France en 2006 ont été identifiés avant que la Commission ne rende sa décision, les 7 % restant sont dus à des erreurs d'interprétation de la réglementation. La Cour des comptes est convenue avec le producteur des comptes de reprendre l'examen de la question lors de la certification des comptes 2008.

M. Michel Cadot, directeur de cabinet du ministre de l'agriculture et de la pêche, a souligné l'importance attachée par le ministre aux refus d'apurement et sa volonté d'en réduire les causes. Il a toutefois observé que, depuis 2005, la situation avait connu une nette amélioration en raison de la mise en place effective d'un système intégré de gestion et de contrôle. Sur 2000-2007, la France connaît un taux de refus d'apurement de 0,7 %, ce qui constitue une moyenne convenable par rapport à nos voisins européens. Par ailleurs, la modernisation des systèmes d'information et la simplification de la réglementation en matière de développement rural contribuent à limiter les risques d'irrégularités et de refus d'apurement qui en découlent. La mise en oeuvre des décisions de la révision générale des politiques publiques a également abouti à la fusion de l'Agence unique de paiement (AUP) et du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA), au rapprochement effectif des équipes de contrôle et à la simplification des échanges avec la Commission européenne.

M. Michel Cadot a ensuite indiqué que les refus d'apurement comptable étaient évalués à 8,6 millions d'euros. S'agissant des refus d'apurement de conformité, il a imputé le caractère récurrent des motifs de correction à la forte concentration des aides et à la volonté du Gouvernement de défendre, parfois avec succès, ses interprétations de la réglementation communautaire.

M. Michel Jau, directeur de l'Agence unique de paiement, a souscrit à l'analyse de M. Michel Cadot sur les effets bénéfiques, en matière de régularité des opérations, de la réforme des procédures et de la fusion des opérateurs. Il a également jugé que le respect scrupuleux de la réglementation européenne devait être combiné avec un nécessaire discernement face à des situations agricoles très variées.

M. Philippe Josse, directeur du budget au ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a souligné que la dépense résultant des refus d'apurement était erratique et ne devrait, idéalement, pas exister. Compte tenu des récurrences constatées, une action est donc nécessaire pour maîtriser les causes de refus d'apurement et diminuer la dépense qui en découle pour le budget de l'Etat. Il a également observé que la pratique de la Commission européenne n'est pas exempte de défauts et que la longueur des procédures présente un caractère « déresponsabilisant », dans la mesure où la sanction intervenait souvent lorsque les auteurs des irrégularités ont quitté leurs fonctions.

Après avoir rappelé le circuit budgétaire et comptable des refus d'apurement, M. Philippe Josse a insisté sur le fait que c'est le budget de l'Etat qui supporte le coût des refus d'apurement, et non les exploitants agricoles. Il a estimé que la budgétisation des corrections financières en loi de finances initiale est contestable en principe, s'agissant d'une dépense aléatoire, et non légitime. Cette budgétisation ex ante pourrait, en outre, présenter un caractère « auto-réalisateur », l'inscription de crédits en LFI valant en quelque sorte reconnaissance préalable des irrégularités commises aux yeux des autorités communautaires.

M. Philippe Josse a toutefois admis qu'une budgétisation minimale, par exemple calquée sur les meilleures performances de nos voisins européens, était envisageable, sous réserve d'arbitrages avec les autres postes de dépenses de la mission « Agriculture ».

M. Michel Cadot a approuvé les conclusions du directeur du budget, indiquant toutefois qu'une budgétisation des refus d'apurement a minima n'avait pas été prévue dans les plafonds 2009 et 2010 de la mission. Il a souhaité que le temps soit laissé au ministère pour perfectionner les contrôles qu'il venait de mettre en oeuvre, sauf à opérer des arbitrages susceptibles de diminuer les interventions publiques en faveur du monde agricole.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a observé que l'incertitude liée au montant des refus d'apurement communautaire n'était pas une raison suffisante pour ne pas prévoir de crédits en LFI. Il a également contesté que l'inscription de crédits pour faire face à d'éventuelles sanctions vaille reconnaissance « de culpabilité » de la part des autorités françaises, et argué que les entreprises privées constituaient, elles, de telles provisions. Puis il a souhaité obtenir des précisions sur les risques de sanction liés au régime des prêts bonifiés et résultant de l'absence de recouvrement auprès des exploitants des aides indues.

M. Christian Descheemaeker a précisé que les incertitudes pesant sur les montants des prêts et des bonifications, liées notamment à l'insuffisance des informations délivrées par les banques, portaient sur un total de 130 millions d'euros.

M. Philippe Josse a nuancé la situation respective de l'Etat et des entreprises privées à l'égard de l'inscription de provisions budgétaires. Il a, en effet, relevé que les comptes et budgets de l'Etat étaient publics et sujets à débats. L'inscription de provisions pour sanctions potentielles pouvait donc placer la France en situation de faiblesse dans le cadre de ses négociations avec la Commission européenne. Pour autant, la constitution d'une provision minimale n'est pas à exclure.

M. Michel Cadot a complété ce propos en relevant que le propre du ministère de l'agriculture et de la pêche était de devoir faire face à de nombreuses dépenses imprévisibles, liées aux aléas climatiques ou sanitaires, et qui n'étaient pas toutes intégralement budgétées. Compte tenu de la contrainte budgétaire qui pèse sur le ministère, et sauf à rebaser totalement son budget, il ne serait donc possible que d'inscrire une provision symbolique au titre des refus d'apurement.

S'agissant de la faible récupération des créances indues, M. Michel Cadot a estimé qu'elle résultait, pour partie, de la lourdeur et de la lenteur des procédures mises en oeuvre, mais aussi du caractère très sensible de plusieurs situations. Le Gouvernement actuel a toutefois souhaité assumer pleinement les conséquences de l'illégalité de certaines aides, en s'engageant à les recouvrer auprès des bénéficiaires. Les récentes décisions prises pour récupérer plusieurs dizaines de millions d'euros auprès des pêcheurs illustrent cette détermination.

M. Gérard César a commenté les irrégularités relevées en matière de restructuration du vignoble et souligné les divergences entre réglementations nationale et communautaire. Il s'est également félicité du rapprochement de l'AUP et du CNASEA, initiative portée par le Sénat lors du vote de la dernière loi d'orientation agricole.

M. Michel Cadot a vu dans la restructuration du vignoble un exemple emblématique des cas dans lesquels la France avait obtenu gain de cause face aux services de la Commission européenne.

Mme Odette Herviaux est revenue sur certaines déclinaisons françaises de la réglementation communautaire, parfois plus contraignantes que le droit européen ne l'exigeait, et sur les coûts associés à la mise en oeuvre de procédures complexes.

M. Eric Allain, directeur-adjoint à la direction des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires au ministère de l'agriculture et de la pêche, a précisé que les modalités d'application de la réglementation communautaire en matière de mesurage des surfaces étaient source de nombreuses divergences d'interprétation avec les Etats membres.

La commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2009 - Mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, le compte spécial Développement agricole et rural et les articles 59 A à 59 D, 59 et 59 bis à 59 quater rattachés - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », le compte spécial « Développement agricole et rural » et les articles 59 A à 59 D, 59 et 59 bis à 59 quater rattachés.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que les crédits de la mission « Agriculture » représentaient 3,2 milliards d'euros en AE et 3,5 milliards d'euros en CP, dont la moitié est consacrée à des dépenses d'intervention. La mise en oeuvre de la programmation pluriannuelle et de la révision générale des politiques publiques (RGPP) conduit à une reconfiguration de la mission en 2009, qui intègre un programme consacré à la sécurité et à la qualité sanitaire de l'alimentation et opère la fusion de deux programmes porteurs de la plus grande partie des dispositifs d'intervention du ministère. Le rapporteur spécial a indiqué que la modernisation administrative du ministère avait toutefois épargné le service chargé des questionnaires budgétaires, puisque seules 37,7 % des réponses sont parvenues au Sénat dans les délais fixés par la loi organique, ce qui n'est pas acceptable.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a expliqué qu'aux termes de la programmation pluriannuelle 2009-2011, les CP du programme « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » baisseront de près de 10 % en 2010. Cette baisse semble gagée sur des redéploiements attendus de la réforme de la PAC. Le suivi des préconisations de la RGPP se traduit, lui, par la baisse ou la disparition des crédits dédiés à l'hydraulique agricole, à l'animation rurale et aux préretraites, ainsi que par la baisse des subventions pour charges de service public des opérateurs.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a constaté que la gestion des crises et aléas climatiques, économiques et sanitaires était, de nouveau, faiblement dotée et qu'aucun crédit n'était inscrit pour le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA). Enfin, les orientations annoncées pour l'évolution des Haras nationaux sont conformes aux recommandations de la commission : leur recentrage sur les missions de service public et leur évolution vers un « office du cheval » permettront de mieux structurer la filière et se traduiront par un plan de réduction des effectifs de l'opérateur à hauteur de 147 ETP sur 2009-2011 ainsi que par la diminution progressive de leur subvention pour charges de service public.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les crédits du programme « Forêt » diminuaient de 2009 à 2011 en raison de la réforme de l'Office national des forêts et des centres professionnels de la propriété forestière, ainsi que de l'extinction progressive des dépenses du Plan Chablis consécutif à la tempête de 1999.

Il a ajouté que l'ONF verrait sa subvention diminuer à 167 millions d'euros en 2010 puis à 161 millions d'euros en 2011. Il versera un dividende à l'Etat en fonction de l'évolution des cours du bois et il devra réaliser des gains de productivité et réduire ses effectifs selon la trajectoire définie par son contrat d'objectifs 2006-2011, soit 458 ETP sur 2009-2011.

S'agissant des dépenses fiscales du programme, dont l'évaluation laisse à désirer, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a relevé que sur les trois principales dépenses dont la fiabilité de l'estimation était jugée « bonne » ou « très bonne », les différences de chiffrage entre le PAP 2009 et les travaux du comité interministériel d'audit des programmes s'établissaient à + 75 % pour le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement forestier et à - 80 % pour l'exonération partielle de droits d'enregistrement et de timbre. Il a estimé qu'à l'heure où le Parlement s'apprêtait à renforcer les encouragements fiscaux en faveur de la forêt, l'évaluation des dépenses existantes devait donc être améliorée.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que l'intégration du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » à la mission « Agriculture » résultait de la suppression de la mission « Sécurité sanitaire », dont la commission avait relevé le caractère artificiel. La dotation du programme baissera de 5,36 % en 2010 et de 3,24 % en 2011, en raison de la réforme du service public de l'équarrissage et de l'extinction des dépenses d'élimination des farines animales. Pour 2009, 13,7 millions d'euros sont prévus au titre de la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO). Pour le ministère, ce montant devrait être suffisant dans la mesure où les frais importants de vaccination de l'année 2008 ne seront plus pris en charge par l'Etat, mais par les éleveurs et, éventuellement, par l'Union européenne. Par ailleurs, le montant prévu au titre des « indemnisations de mortalité », soit 1,5 million d'euros, semble relativement modeste. Compte tenu de l'ampleur de la reprise épizootique de l'automne 2008, le rapporteur spécial a estimé que le caractère suffisant de cette enveloppe dépendrait de la qualité de la stratégie vaccinale mise en oeuvre.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » regroupait la très grande majorité des crédits de personnel de la mission, et que cette concentration n'est plus justifiée. Il conviendra donc de les ventiler, à l'avenir, au sein des programmes opérationnels.

Il s'est enfin félicité de ce que l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR) ait prononcé sa dissolution le 11 septembre 2008, conformément aux préconisations de la commission.

Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR) finançait des actions de développement agricole via les chambres d'agriculture et les instituts techniques. Il a observé que l'évolution des cours agricoles et le déplafonnement de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles entraînaient une augmentation des recettes du compte de 113,5 millions d'euros.

Concernant les dépenses, il a indiqué que 10 millions d'euros de crédits étaient désormais dédiés au financement de thématiques innovantes et émergentes, ce qui constituait une adaptation opportune du CAS-DAR à la fréquence des aléas qui frappent le secteur agricole. Les crédits dédiés à l'appel à projets augmenteront, quant à eux, à compter de 2010, ce que le rapporteur spécial avait appelé de ses voeux dans ses précédents rapports. La justification des crédits doit toutefois être améliorée pour garantir que ceux-ci ne sont pas distribués en vertu d'une logique « d'abonnement » aux aides des organisations agricoles par lesquelles ils transitent.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a enfin présenté les huit articles rattachés à la mission. Il a précisé que les articles 59 A à 59 C prévoyaient la remise au Parlement de rapports sur l'évaluation des conséquences de la RGPP en matière de politique forestière. Il a approuvé le principe de ces articles tout en proposant de les fusionner en un seul, par le biais de trois amendements.

Le rapporteur spécial a par ailleurs recommandé l'adoption sans modification :

- de l'article 59 D, prévoyant la remise au Parlement d'un rapport sur l'évolution de la fiscalité agricole et des activités en lien avec l'agriculture ;

- de l'article 59, fixant, comme chaque année, le plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture ;

- de l'article 59 bis, portant une réforme du service public de l'équarrissage réclamée de longue date par la commission ;

- de l'article 59 ter, ayant pour objet de soustraire à l'application de certaines dispositions relatives aux pratiques anticoncurrentielles les activités du centre national et des centres régionaux interprofessionnels de l'économie laitière relatives à l'information sur la tenue des marchés et la formation des prix de cession ;

- et de l'article 59 quater, aménageant le régime de la taxe pour le développement des industries de l'ameublement ainsi que des industries du bois, afin de tenir compte de la situation des entreprises du bâtiment ayant également une activité de fabrication de produits en bois.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité des suites données au contrôle du rapporteur spécial sur l'AFICAR. Il a suggéré que la suppression de cet opérateur se traduise par une économie pour le budget du ministère de l'agriculture.

La commission a alors adopté un amendement réduisant de 700.000 euros la dotation du programme 154, somme correspondant à la moitié de l'ancienne subvention pour charges de service public de l'AFICAR, et ayant fait l'objet d'un redéploiement à l'Assemblée nationale, en faveur de la bonification des prêts aux coopératives d'utilisation du matériel agricole (CUMA) et des associations oeuvrant en faveur du développement rural.

A M. Yann Gaillard qui s'interrogeait sur la mise en oeuvre par l'Office national des forêts des préconisations de la RGPP, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a précisé que la commission avait confié, pour 2009, une enquête à la Cour des comptes sur l'ONF au titre de l'article 58-2 de la LOLF. Cette enquête sera l'occasion, pour la commission, de faire le point sur la modernisation de l'office et sur son implication dans la mise en oeuvre des orientations du Grenelle de l'environnement et des Assises de la forêt.

M. Eric Doligé a souhaité que l'examen des crédits de la mission soit l'occasion de préciser les modalités d'intégration au sein de l'ONF de l'Inventaire forestier national et M. Pierre Jarlier a suggéré au rapporteur spécial d'interroger le ministre sur les modalités précises de financement du plan d'urgence en faveur des agriculteurs, récemment annoncé.

A l'issue de ces débats, la commission a adopté les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » ainsi modifiés et les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » sans modification. Elle a adopté un amendement à l'article 59 A rattaché, a supprimé les articles 59 B et 59 C, et a adopté sans modification les articles 59 D, 59 et 59 bis à 59 quater.

PJLF pour 2009 - Mission Outre-mer (et articles 64 et 65) - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-mer » et les articles 64 et 65 rattachés.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a précisé que la mission « Outre-mer », avec 1,97 milliard d'euros en autorisations d'engagement (AE) en 2009, représentait moins de 15 % de l'effort budgétaire en faveur de l'outre-mer. Elle ne donnait donc qu'une vision parcellaire de l'effort de l'Etat, car le document de politique transversale « Outre-mer » recense, pour 2009, un total de 13,3 milliards d'euros de crédits. Il convient d'ajouter à ce montant 3,3 milliards d'euros de dépenses fiscales, en hausse de 17 % par rapport à 2008.

Au regard de cette augmentation « incontrôlée », M. Marc Massion, rapporteur spécial, s'est félicité de la mise en place de mesures destinées à limiter leur montant. Issues de la révision générale des politiques publiques (RGPP), elles se sont traduites d'une part, dans le présent projet de loi de finances, à travers la réforme du régime des exonérations de cotisations patronales et le plafonnement des opérations de défiscalisation en outre-mer et, d'autre part, dans le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer (la LODEOM), qui prévoit le recentrage de la défiscalisation sur le logement social.

Il a ajouté que la structure du secrétariat d'Etat à l'outre-mer avait évolué de manière satisfaisante depuis l'année dernière. En effet, une unique délégation générale à l'outre-mer avait été créée au 1er septembre 2008 pour remplacer les deux directions préexistantes. L'objectif est de réorienter le secrétariat d'Etat vers des missions de coordination, d'expertise et d'évaluation de l'action de l'Etat en outre-mer, conformément aux souhaits formulés par la commission.

En termes de crédits, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a déclaré que la mission « Outre-mer » faisait figure d'exception, car ses dotations augmentaient de 19 % en AE et de 16 % en CP.

Pour le programme « Emploi outre-mer », l'augmentation porte essentiellement sur les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale le manque à gagner résultant des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer, ce qui doit mettre fin à des sous-budgétisations fréquemment relevées par la commission.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a relevé que les crédits du programme « Conditions de vie outre-mer » bénéficient également de la hausse globale des crédits de la mission.

En matière de logement, s'il s'est félicité de ce que le montant des AE augmente fortement (+ 9,3 %), prenant acte des besoins réels des collectivités territoriales d'outre-mer, il a déploré que l'écart entre les AE et les CP croisse à nouveau, ce qui risque, comme la commission l'avait déjà relevé, de générer des factures impayées et l'accumulation d'une dette auprès des bailleurs sociaux.

Par ailleurs, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, s'est réjoui de ce que les crédits consacrés au financement des opérations contractualisées entre l'Etat et les collectivités d'outre-mer augmentent de 13 %, car des problèmes de sous-budgétisation ont été relevés les années précédentes.

Il a regretté un manque de clarté dans l'évolution des dotations spécifiques aux collectivités d'outre-mer, et notamment de la dotation globale de développement économique (DGDE) de la Polynésie française, qui s'élève à 151 millions d'euros en 2009. A l'inverse, d'autres dotations sont manifestement insuffisantes pour remplir leur objectif, comme la dotation de premier numérotage de Mayotte (150.000 euros).

Enfin, il a noté la mise en place d'un fonds exceptionnel, doté de 40 millions d'euros en AE, destiné au financement d'investissements structurants pour les collectivités territoriales d'outre-mer.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a abordé l'article 64 rattaché, qui vise à proroger jusqu'en 2011 deux dotations spécifiques à Mayotte : la dotation exceptionnelle liée à la réforme de l'état civil, et la dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires. Cette prorogation est essentielle pour permettre à Mayotte de rattraper son retard en équipements scolaires et de faire face à sa croissance démographique. Il a proposé d'adopter cet article sans modification.

Enfin, M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a présenté l'article 65 rattaché, qui propose de réformer le dispositif spécifique d'exonérations de cotisations patronales dont bénéficient les entreprises des départements d'outre-mer.

Actuellement, ce dispositif prévoit une exonération totale des cotisations patronales dues pour l'ensemble des salariés, jusqu'à une limite qui varie entre 1,3 et 1,5 SMIC, en fonction du degré d'exposition du secteur à la concurrence.

Il a précisé que le champ de cette exonération est très vaste, puisqu'il concerne toutes les entreprises de moins de 11 salariés, ainsi que la quasi-totalité des secteurs économiques.

M. Eric Doligé, rapporteur spécial, a indiqué que l'article 65 proposait, d'une part, d'harmoniser les plafonds d'exonération à 1,4 SMIC et, d'autre part, de rendre dégressive l'exonération, qui serait totale à 1,4 SMIC, pour diminuer linéairement et s'annuler à 3,8 SMIC. Il a précisé que cette dégressivité était souhaitable pour concentrer les aides sur les bas salaires et qu'une exonération plus importante était mise en place pour certains secteurs prioritaires.

Au total, il a estimé que la réforme paraissait efficace et équilibrée.

En termes financiers, il a indiqué que cela permettrait de dégager une économie de 138 millions d'euros en année pleine, pour financer une partie des zones franches globales d'activité prévues par le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer (LODEOM).

Il a présenté un amendement concernant la date d'entrée en vigueur de cet article pour la prévoir explicitement lorsque la LODEOM serait promulguée.

Sous réserve des réponses aux questions soulevées, MM. Marc Massion et Eric Doligé, rapporteurs spéciaux, ont proposé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Outre-mer ».

Concernant l'article 65, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a indiqué qu'il souhaitait, à titre personnel, sa suppression, dans l'attente de l'examen de la LODEOM.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que cette proposition avait un objectif identique à celui de M. Eric Doligé, rapporteur spécial. Il a par ailleurs souhaité que la liste des dépenses fiscales soit exhaustive et indique, notamment, celles dont bénéficient les collectivités de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en matière d'exportations.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur la présence dans les crédits de la mission « Outre-mer » des majorations de pensions de retraite spécifiques aux territoires ultramarins.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que l'article 63 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoyait une réforme de ce dispositif.

A ce sujet, M. Marc Massion, rapporteur spécial, a rappelé que la mission « Outre-mer » ne représentait que 15 % de l'effort global de l'Etat en direction de l'outre-mer.

A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Outre-mer » ainsi que l'article 64 rattaché. Elle a adopté l'article 65 modifié par l'amendement présenté par M. Eric Doligé, rapporteur spécial.

PJLF pour 2009 - Mission Sécurité - Examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, sur la mission « Sécurité ».

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que la mission « Sécurité » était dotée de 16,155 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 16,226 milliards d'euros de crédits de paiement (hors fonds de concours), soit une augmentation, d'une année à l'autre de 2,2 %.

Il a observé qu'avec 13,877 milliards d'euros, les dépenses en personnel constituaient 85,5 % des crédits de la mission « Sécurité », ce qui induisait une vraie rigidité dans son pilotage.

Il a déclaré que l'année 2009 serait d'ailleurs marquée par une évolution notable : le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, qui ne remettait pas en cause le statut militaire de la gendarmerie, ni le dualisme « policier », mais permettait d'améliorer l'efficacité de la politique de sécurité.

Il a rappelé que la baisse de la délinquance, sous toutes ses formes, était le premier objectif de la mission. Il a souligné que les bons résultats obtenus en la matière étaient liés, notamment, à la montée en puissance de la police technique et scientifique.

Il a insisté, en outre, sur la dimension internationale, via le service de coopération technique internationale de police (SCTIP), de cette mission, qui permettait non seulement un retour en sécurité intérieure, mais aussi de créer ou de nouer des contacts avec des pays restant en marge des relations internationales.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a rappelé que le programme « Police nationale » comportait 8,632 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 2,2 %.

Il a précisé que ce programme enregistrait une réduction de ses effectifs de 2.383 emplois temps plein travaillé (ETPT) qui s'inscrivait dans une programmation triennale avec, à son terme, la suppression de 4.000 ETPT de policiers.

Il a rappelé que, comme la police, la gendarmerie allait connaître, en 2009, une réduction de ses effectifs de 1.625 ETPT, qui s'inscrivait dans une programmation triennale prévoyant la suppression de 3.000 ETPT de gendarmes.

Il a souligné, toutefois, que le projet de loi de finances pour 2009 prévoyait les mesures nécessaires pour permettre un déroulement identique de carrière, pour les sous-officiers et les officiers de gendarmerie et les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a regretté que, malgré des demandes répétées, toutes les informations concernant la révision générale des politiques publiques (RGPP) n'aient pas été transmises par le Gouvernement.

Il a estimé que le dualisme « policier » présentait plusieurs risques : les doublons, la non-interopérabilité et la concurrence exacerbée, mais que le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur induisait de nouvelles possibilités en matière de mutualisations.

Il a déclaré que le dispositif de formation initiale, tout d'abord, devait être reformaté, l'annonce récente de la fermeture de quatre écoles de gendarmerie s'inscrivant dans ce sens.

De même, afin de développer l'expertise immobilière au sein du ministère et d'optimiser le coût financier des opérations, la création d'une agence, véritable « pôle de compétence immobilière » pour la police et la gendarmerie, devait être demandée.

La mutualisation des fichiers devait, en outre, être encouragée, mais il a déploré que l'interopérabilité des réseaux de communication des deux forces ne soit pas assurée, sauf en région parisienne.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a rappelé que la police avait vocation à s'inscrire dans une logique de police territoriale d'agglomération, tandis que la gendarmerie devait faire porter ses efforts en vue d'un meilleur contrôle des flux sur les territoires plus ruraux qu'elle connaît bien.

En région parisienne, le « particularisme » de la préfecture de police de Paris faisait courir le risque de doublons, en particulier en matière de renseignement, et devait donc être revu.

Il a relevé que l'organisation actuelle des transfèrements imposait un transfert de charges indues, de la mission « Justice » vers la mission « Sécurité », et que face à cette situation inacceptable, des solutions existaient : système de refacturation interne, vidéoconférence ou déplacements de magistrats en prison.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a regretté que la RGPP ne se traduise que par une économie d'emplois de 0,88 % et de 0,39 % de son budget.

Il a rappelé qu'en 1998, dans un rapport au Premier ministre, le président Jean-Jacques Hyest avait évalué à 1.300 heures par an, soit 25 heures par semaine, le temps de travail dans la police.

En conclusion, il a proposé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Sécurité ».

Un débat s'est engagé.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que certains tabous méritaient d'être brisés, comme par exemple celui du temps de travail des forces de police.

M. Yann Gaillard a estimé que le nombre d'heures travaillées par semaine au sein de la police nationale méritait d'être étudié au regard des astreintes pesant sur ces agents de l'Etat.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a rappelé l'existence de problèmes de logement pour les policiers, en particulier en région parisienne. Il a toutefois ajouté que des efforts pour mieux répartir les compagnies républicaines de sécurité (CRS) sur le territoire avaient été accomplis.

M. Eric Doligé a suggéré qu'au sein du pôle de compétence immobilière demandé par le rapporteur spécial, soient représentées les collectivités territoriales, dans la mesure où celles-ci sont très sollicitées pour apporter leur financement aux projets immobiliers (casernes, ...). Il s'est en outre interrogé sur l'interopérabilité entre le réseau Antares de la sécurité civile et les réseaux des forces de police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que les collectivités territoriales devaient, en effet, être associées au pôle de compétence dont il propose la création. Concernant l'interopérabilité des réseaux, il a rappelé que, depuis de nombreuses années, les administrations tenaient un discours rassurant, alors même que les progrès restaient modestes.

M. François Trucy a relevé que des grades et des fonctions militaires avaient été créés au sein de la police et que ces créations pouvaient préfigurer une unification complète des deux forces. Il s'est par ailleurs interrogé sur l'existence d'une réelle parité salariale entre les policiers et les gendarmes.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a remarqué qu'en dépit de convergences croissantes, la police et la gendarmerie présentaient des compétences et des aspirations différentes.

M. Albéric de Montgolfier a observé que le contrôle des autoroutes avait longtemps été placé sous la responsabilité de la gendarmerie et qu'il était désormais transféré progressivement à des sociétés d'autoroutes.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a considéré que ce transfert correspondait à une externalisation et à un recentrage de la gendarmerie sur son coeur de métier et que cette évolution lui apparaissait donc souhaitable.

M. Albéric de Montgolfier a rappelé que, dans les aéroports français, les contrôles étaient assurés par la police des airs et des frontières (PAF), tandis que dans la plupart des autres pays, cette activité était assurée par les compagnies aériennes elles-mêmes.

Rappelant son récent déplacement sur la plateforme aéroportuaire de Roissy-Charles-de-Gaulle, M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a estimé que les contrôles dits « en porte de cabine » permettaient d'éviter l'entrée d'immigrés en situation irrégulière sur le territoire national. Alors qu'il s'est prononcé en faveur de ce type de contrôle, il a en revanche estimé que la question de la responsabilité des vérifications d'identité au moment de l'embarquement pouvait, en effet, se poser.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le financement des projets immobiliers de la police nationale au moyen de la mobilisation de 40 millions d'euros sur le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » par anticipation de l'encaissement du produit de l'aliénation d'immeubles affectés aux services de police.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial, a indiqué que, parmi ces anticipations, pourrait figurer la vente de l'immeuble accueillant aujourd'hui la direction générale de la gendarmerie nationale à Paris.

La commission a alors proposé d'adopter sans modification les crédits de la mission « Sécurité ».

PJLF pour 2009 - Mission Travail et emploi (et articles 79 à 81) - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Serge Dassault, rapporteur spécial, sur la mission « Travail et emploi » et les articles 79 à 81 rattachés.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a rappelé les principales données budgétaires concernant la mission, pour laquelle il est prévu 11,81 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2009, soit une baisse de 5,2 % par rapport à 2008. Il a souligné que le périmètre budgétaire de la mission ne représente qu'un cinquième des dépenses globales de la politique de l'emploi qui mobilise 55 milliards d'euros pour 2009, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2008, due essentiellement à la hausse des exonérations de cotisations sociales. Celles-ci représenteraient un coût de 33 milliards d'euros, répartis entre 23,4 milliards d'euros d'allègements généraux de charges, 3,1 milliards d'euros d'exonérations relatives aux heures supplémentaires instituées par la loi du 21 août 2007 relative au travail, à l'emploi et au pouvoir d'achat (TEPA), et 6 milliards d'euros d'exonérations ciblées. En outre, les dépenses fiscales s'élèveraient à 10,24 milliards d'euros, dont 3,9 milliards d'euros au titre de la prime pour l'emploi.

Toutefois, il a salué la présentation, par le Gouvernement, d'un véritable budget de réforme, s'agissant notamment de la fusion de l'ANPE et des Assédic ou de la réforme des contrats aidés.

Il s'est félicité de la création du Pôle emploi et a souhaité que l'impact financier de ce regroupement, que la commission avait évalué à près de 350 millions d'euros, soit compensé par l'émergence d'économies d'échelle dans la gestion du nouvel opérateur, la rationalisation du parc immobilier et la réalisation de gains de productivité.

M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a indiqué que les contrats d'accompagnement vers l'emploi et les contrats d'insertion dans l'emploi seraient regroupés sous le label commun de « contrat unique d'insertion » (CUI). Néanmoins, il a souligné le coût élevé de ces dispositifs et le très faible taux de réinsertion, de l'ordre de 30 %, dans l'emploi durable des contrats du secteur non marchand. Il a précisé que l'ensemble des contrats aidés représenterait une charge d'1,6 milliard d'euros en 2009, à laquelle il convient d'ajouter les 100.000 contrats aidés supplémentaires, annoncés par le Président de la République dans son discours de Rethel du 28 octobre 2008, dont le coût est évalué à 250 millions d'euros. Estimant que ce surcoût était une hypothèse basse, il a considéré que l'exécution prévisible de la mission « Travail et emploi » dépasserait les 12 milliards d'euros en 2009, remettant ainsi en cause l'objectif de réduction progressive des dépenses présenté par le projet de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012.

Afin de rétablir l'équilibre des finances publiques, il a appelé de ses voeux une réduction des dépenses fiscales dont il estime, pour ce qui concerne la prime pour l'emploi et les exonérations des heures supplémentaires, qu'elles ne relèvent pas de la politique de l'emploi, mais de la « redistribution sociale » de pouvoir d'achat. Par ailleurs, il a considéré que les dispositifs d'exonération de cotisations patronales sur les bas salaires ne devaient plus représenter l'outil principal de la politique de l'emploi.

Considérant que les allègements généraux de charges constituaient des « trappes à bas salaire » néfastes tant pour l'évolution des rémunérations que pour la reconnaissance des compétences au sein de l'entreprise, il a souligné que la compétitivité économique de la France devait reposer sur le développement de la formation, la valorisation des savoirs tout au long de la vie et la mise en place d'une organisation du travail qualifiante.

Enfin, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a souhaité que la politique de l'emploi prenne en compte les problématiques posés par l'échec scolaire et l'insuffisance tant de la formation professionnelle que de l'apprentissage.

En conclusion, il a insisté sur la nécessité de réduire le poids que représentent, sur le budget de l'Etat et la dette publique, les sommes mobilisées au titre de la mission « Travail et emploi ». Il a souhaité qu'une évaluation de l'efficacité sur l'emploi de toutes les exonérations de charges soit présentée au Parlement par le Gouvernement avant de supprimer ou de limiter dans le temps, et dans leur montant, les dispositifs qui ne se justifient plus.

S'agissant des trois articles rattachés, M. Serge Dassault, rapporteur spécial, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption, sans modification, de l'article 79 tendant au prélèvement de 50 millions d'euros sur le fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés, et de l'article 80 relatif à la suppression de la prise en charge par l'Etat de l'allocation de fin de formation.

Il a ensuite présenté un amendement tendant à supprimer l'article 81, qui propose de réduire de 15 à 10 points le taux de réduction de cotisations patronales des particuliers employeurs.

Enfin, il a présenté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 81 visant à demander la remise au Parlement d'un rapport du Gouvernement sur l'efficacité des allègements généraux de cotisations sociales au regard de la politique de l'emploi.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la constance des propositions du rapporteur spécial en faveur de la résorption de la dette publique et des dispositifs d'exonération de charges.

Sur la recommandation de son rapporteur spécial, la commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Travail et emploi » et les articles 79 et 80 rattachés, ainsi que l'amendement portant suppression de l'article 81 et l'amendement portant article additionnel après l'article 81.

PJLF pour 2009 - Mission Politique des territoires - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. François Marc, rapporteur spécial, sur la mission « Politique des territoires ».

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé que cette mission interministérielle avait été réduite à deux programmes en 2008. Par le volume de ses crédits (386,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 374,8 millions d'euros en crédits de paiement), elle constituait la plus petite mission du budget général dotée d'objectifs de performance. Néanmoins, il a souligné sa place centrale dans la politique de l'aménagement du territoire.

Le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » doit représenter, pour 2009, 346,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 339 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits visent à financer des dispositifs très divers, dont les contrats de projets Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité et les pôles d'excellence rurale.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé qu'en 2007 et en 2008, un important effort de couverture en crédits de paiement des engagements antérieurs avait été entrepris. L'endettement du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) avait diminué en conséquence. A l'inverse, il a noté que le niveau des autorisations d'engagement du programme, en 2009, doit être supérieur à celui des crédits de paiement. La programmation de la mission pour les années 2010 et 2011, cependant, tend à rétablir, selon lui, un « rapport vertueux » entre autorisations d'engagement et crédits de paiement, de nature à éviter les tensions de financement.

Par ailleurs, il a signalé qu'une trentaine de dépenses fiscales se trouvent rattachées au programme, pour un montant total de 910 millions d'euros. En la matière, il a déploré une tendance au « saupoudrage », ainsi que l'absence d'une mesure des performances.

Concernant le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont il a rappelé la nature expérimentale et dérogatoire, il a précisé que les performances, en 2006 et 2007, étaient souvent restées en-deçà des objectifs fixés. Toutefois, il a reconnu au PITE une réelle souplesse de gestion, les préfets pouvant mobiliser en un seul budget les contributions de plusieurs ministères. Il a également souligné que le PITE conférait une forte visibilité budgétaire et politique aux actions qu'il retraçait. A ce titre, il a cité l'exemple du plan « nitrates » destiné à restaurer la qualité de l'eau en Bretagne, mis en oeuvre dans le contexte d'un risque important, pour la France, d'être condamnée dans le cadre d'un contentieux communautaire.

Pour 2009, ce programme est réduit à quatre actions, concernant respectivement l'eau en Bretagne, les investissements en Corse, l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone dans les sols de la Guadeloupe et la Martinique, cette dernière action étant nouvelle. Il a précisé que la majorité des crédits demandés (soit au total 39,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 35,7 millions d'euros en crédits de paiement) devait bénéficier aux actions « Eau Agriculture en Bretagne » et « Plan exceptionnel d'investissements en faveur de la Corse ». En outre, cette dernière action devait être abondée par des fonds de concours, à hauteur de 40 millions d'euros, versés par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Enfin, il a exposé les lacunes de la mesure des performances du programme, et a préconisé une amélioration rapide de ce dispositif.

Un débat s'est alors engagé.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, a estimé que l'évaluation des diverses politiques d'aménagement du territoire retracées par la mission restait insuffisante. En particulier, il a cité les pôles de compétitivité, dont il a souhaité qu'ils bénéficient davantage, à l'avenir, aux petites et moyennes entreprises, et les pôles d'excellence rurale, pour lesquels il a proposé que soit mise en place une fongibilité des crédits entre projets. Par ailleurs, il a fait part de sa préoccupation quant à la situation économique des zones de revitalisation rurale (ZRR).

M. François Marc, rapporteur spécial, a précisé que les pôles d'excellence rurale avaient été conçus, en priorité, au bénéfice de projets menés en ZRR. Il a indiqué que, s'il était encore trop tôt pour évaluer les résultats de ce dispositif, un premier bilan était cependant en cours, mené conjointement par la DIACT et un cabinet d'étude extérieur. S'agissant des pôles de compétitivité, il a rappelé que la reconduction du financement de l'Etat pour la période 2009-2011 avait été décidée sur la base d'une évaluation positive, réalisée en juin 2008 par un cabinet d'audit. Pour le reste, il a reconnu qu'un important travail d'évaluation s'imposait dans le domaine de l'aménagement du territoire en général.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la pertinence du niveau des crédits prévus, au sein de la mission, en faveur du plan national d'accompagnement des territoires touchés par les restructurations militaires.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Politique des territoires ».

PJLF pour 2009 - Mission Engagements financiers de l'Etat et compte spécial Participations financières de l'Etat - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport spécial de M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, sur la mission « Engagements financiers de l'Etat » et le compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, a indiqué que le besoin de financement de l'Etat devait s'élever, en 2009, à 165 milliards d'euros.

Il a ensuite indiqué que la charge d'intérêts de la dette de l'Etat représentait, en 2009, 44,3 milliards d'euros, mais que cette prévision avait été révisée à 43,1 milliards d'euros lors de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, en fonction de nouvelles prévisions pour l'inflation et les taux d'intérêt à court terme.

Puis il a relevé que la prévision de recettes de privatisations inscrite dans le compte « Participations financières de l'Etat » ne faisait que reproduire, pour 2009, les prévisions de la loi de finances initiale pour 2008, afin d'éviter de donner aux marchés un « signe » qui pourrait être préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'Etat actionnaire.

Il s'est alors attaché à montrer que cette mission et ce compte subissaient les effets de la crise financière mondiale.

En premier lieu, l'évolution des taux d'intérêt affecte la charge de la dette de l'Etat. Ainsi, il a rappelé que la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008 avait révisé cette charge, pour 2008, à hauteur de 45,1 milliards d'euros, soit une hausse de 4 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale.

Il a souligné la progression continue du stock de la dette de l'Etat, ainsi que l'aggravation de la dette publique. Cette dernière, en effet, était estimée à 66,2 % du PIB pour la fin 2008 et 67,9 % du PIB pour la fin 2009. Il a déploré que la possibilité donnée à l'agence France Trésor d'émettre pour le compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), introduite par la loi de finances initiale pour 2006 à l'initiative de la commission, n'ait jamais pu être mise en oeuvre, faute de décret d'application.

En deuxième lieu, il a évalué les risques du dispositif mis en place par la loi de finances rectificative pour le financement de l'économie.

D'une part, la Société de financement de l'économie française (SFEF) devrait rester neutre quant au déficit budgétaire et à la dette de l'Etat et, tant que l'Etat ne serait pas appelé en garantie, également quant à l'endettement public au sens « maastrichien », la société n'étant détenue qu'à 34 % par l'Etat. Au demeurant, il a estimé que le risque d'appel en garantie de l'Etat était modéré, eu égard aux précautions aménagées par la loi. Il a précisé que la SFEF avait procédé, le mardi 12 novembre 2008, à sa première émission, qui s'était déroulée dans des conditions très satisfaisantes.

D'autre part, la Société des prises de participation de l'Etat (SPPE), dans la mesure où l'Etat en était l'unique actionnaire, ne devrait probablement pas donner lieu à appel en garantie, mais augmenterait l'encours de la dette publique à due concurrence de ses emprunts. Cependant, la rémunération dont bénéficierait cette société devrait profiter, in fine, à l'Etat.

En troisième lieu, il a signalé que le recours des ménages aux valeurs « refuge » de l'épargne réglementée impacterait le niveau des crédits nécessaires au financement des primes d'épargne logement. Il s'est d'ailleurs demandé, eu égard aux « sous-budgétisations » avérées pour les exercices 2006 et 2007, si la prévision pour 2009 du programme « Epargne » (1,16 milliard d'euros) était véritablement « sincère ».

Enfin, il a souligné combien les conditions de marché rendaient incertaines les prévisions de cessions de participations financières de l'Etat. En 2008, au mieux, les recettes de privatisations devraient atteindre 1,3 milliard d'euros, dont 530 millions d'euros pour la cession de 8 % du capital d'Aéroports de Paris. A priori, seuls 150 millions d'euros environ devraient être affectés au désendettement public, en pratique à l'Etablissement public de financement et de restructuration (EPFR) chargé d'amortir la dette « Crédit Lyonnais ».

Dans ce contexte, il a fait observer la forte volatilité de la valeur des participations cotées de l'Etat (117,5 milliards d'euros à la clôture du 12 novembre 2008, contre 149 milliards d'euros à la clôture du 1er septembre 2008).

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a fait observer que la gestion et la gouvernance des entreprises publiques s'étaient sensiblement améliorées dans les années récentes, avec la mise en place de l'Agence des participations de l'Etat et de comptes consolidés.

M. Yann Gaillard a estimé que le désendettement de l'Etat serait fonction de sa capacité à réduire ses dépenses.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, a jugé que le recours aux produits de cessions patrimoniales de l'Etat, qu'il s'agisse de participations financières ou de biens immobiliers, était aujourd'hui « en panne ». Au demeurant, les principaux Etats occidentaux se trouvaient dans une situation d'endettement similaire, dès lors que l'on prenait en considération l'endettement des ménages en même temps que la dette publique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait observer que la dépense publique ne comprenait pas seulement les crédits budgétaires, mais également les dépenses fiscales. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles étaient négociés les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat. Il a souhaité qu'un compte-rendu en soit fait au Parlement.

M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens. En outre, il a souhaité que les engagements « hors bilan » de l'Etat soient mieux pris en compte dans le débat budgétaire.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial, a observé que la crise financière affectait particulièrement ces engagements « hors bilan ».

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et du compte spécial « Participations financières de l'Etat ».

PJLF pour 2009 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport spécial de M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a tenu à rappeler l'originalité de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui regroupe un ensemble de services du Premier ministre exerçant des fonctions d'état-major de l'action gouvernementale, et non des crédits consacrés à une politique publique spécifique.

Il a ensuite indiqué que cette mission bénéficiait pour 2009 de 492,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 541,7 millions d'euros en crédits de paiement.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a tout d'abord, précisé que le programme « Coordination du travail gouvernemental » était doté de 393,2 millions d'euros en crédits de paiement et 399,8 millions d'euros en autorisations d'engagement. Insistant sur l'augmentation de plus de 140 % des crédits du service d'information du Gouvernement (SIG), il s'est interrogé sur la nature des économies budgétaires qui devraient être corrélativement réalisées dans les budgets de communication des autres ministères. Il s'est également enquis de la nature des campagnes d'information qui étaient envisagées par le SIG.

S'agissant du programme « Présidence française de l'Union européenne » (PFUE), doté de 70 millions d'euros en crédits de paiement, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a observé que ce programme ne retracerait, en 2009, que les paiements d'opérations engagées pendant la présidence française de l'Union européenne, du 1er juillet au 31 décembre 2008. Constatant que l'ensemble des crédits inscrits, d'un montant de 190 millions d'euros, ne seraient probablement pas consommés, il a mis l'accent sur l'évaluation initiale particulièrement ambitieuse de ces crédits.

Mentionnant alors les observations des précédents rapporteurs spéciaux de la mission, il a rappelé que la commission avait demandé une enquête à la Cour des comptes sur les crédits du programme Présidence française de l'Union européenne (PFUE) en application de l'article 58-2 de la LOLF.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, s'est ensuite félicité de la création du programme « Protection des droits et libertés », suite aux initiatives réitérées, ces trois dernières années tant de la commission que de la commission des lois du Sénat, afin de regrouper les crédits des autorités administratives indépendantes (AAI) dans un programme spécifique.

Indiquant que le montant des crédits des AAI s'élevait à 78 millions d'euros en crédits de paiement et 92,6 millions d'euros en autorisation d'engagement, il a constaté que la légère hausse de ce programme avait été répartie de manière inégale entre les AAI afin de faire face à l'accroissement global de leur champ d'intervention.

Il s'est ensuite félicité de l'intégration dans ce programme d'une nouvelle autorité, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, insistant sur le vaste périmètre d'intervention de ce dernier, puisque sont recensés 5.800 lieux de détention, allant de la prison à l'asile psychiatrique.

Il s'est, en revanche, inquiété de la légère baisse des crédits du Médiateur de la République, de 0,15 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, tant pour les sollicitations croissantes que connaît cette autorité que vis-à-vis de la perspective de la création du Défenseur des droits, appelé à reprendre une partie des attributions du Médiateur de la République.

En conclusion, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial a également appelé de ses voeux l'élaboration d'indicateurs reflétant les délais de traitement des dossiers par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), eu égard à une augmentation de plus de 600 % de son activité ces quatre dernières années.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le montant élevé des crédits alloués aux dépenses d'immobilier du Médiateur de la République. En réponse, M. Yves Krattinger, rapporteur spécial, a précisé que le montant de 2,6 millions d'euros représentait près du quart du budget de cette AAI.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».