COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Mercredi 14 novembre 2007

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

PJLF pour 2008 - Mission « Sécurité sanitaire »  - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2008 de M. Daniel Soulage sur les crédits de la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que la structuration budgétaire de la mission interministérielle « Sécurité sanitaire », qui dépend à la fois du ministère de la santé, de la jeunesse et des sports, pour son programme « Veille et sécurité sanitaires », et du ministère de l'agriculture et de la pêche, pour son programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », avait pour ambition de permettre de « visualiser » la politique de sécurité sanitaire du pays. Cette politique publique est en effet essentielle pour la santé de nos compatriotes et pour l'équilibre économique du pays.

Pour en souligner l'importance, il a noté qu'en avril dernier, l'OMS avait consacré sa Journée mondiale de la santé à la sécurité sanitaire et que Mme Roselyne Bachelot, ministre de la santé, de la jeunesse et des sports, avait annoncé le 30 octobre que la sécurité sanitaire serait l'un des points forts de la présidence française de l'Union européenne en 2008. Prenant en outre pour exemple la préparation à une éventuelle pandémie de grippe d'origine aviaire, il a fait le point sur les développements actuels de la maladie, soulignant notamment le rôle attribué par les scientifiques aux canards et oies domestiques dans la diffusion du virus, observant que les foyers asiatiques étaient toujours actifs et que si le niveau de risque en France était passé « d'élevé » à « faible » le 2 octobre dernier, le Royaume-Uni venait à nouveau d'être contaminé. Il a du reste relevé l'inquiétude du ministère de la santé, qui prévoit que le monde connaîtra fatalement, dans les années à venir, une pandémie susceptible de faire de très nombreuses victimes.

Puis M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, s'est demandé si l'efficacité d'une politique de sécurité sanitaire coordonnée nécessitait l'existence, au plan budgétaire, d'une mission particulière regroupant deux programmes gérés par des ministères différents. Cette question, posée par d'éminents experts, rejoint les interrogations nées de l'expérience de l'examen budgétaire par le Parlement dans le cadre rénové de la LOLF, loi qui ne semble pas avoir toujours apporté les avantages attendus.

Au titre des experts, il a évoqué les conclusions des rapports d'audits réalisés sur les deux programmes de la mission par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) en 2006 et en 2007, qui préconisent la suppression de cette mission, qualifiée « d'artificielle » au double motif de l'absence de coordination des objectifs et des responsabilités entre les deux programmes, qui sont simplement juxtaposés, et du caractère trop restreint et très flou de leurs périmètres qui conduit nombre de crédits concernant directement la sécurité sanitaire, notamment en matière de personnels, à se trouver éparpillés dans une dizaine d'autres missions.

Il a ensuite relevé que la configuration actuelle de la mission entravait les pouvoirs donnés au Parlement par la LOLF. Rappelant avoir lui-même déjà indiqué, l'an dernier, qu'il était impossible d'apprécier le nombre des agents nécessaires à l'efficacité de la mission, ni les crédits réellement mis en oeuvre, il a donné pour exemple le travail de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) en matière de contrôle de la qualité sanitaire des aliments, dont la mission ne fait aucunement mention, ni au plan budgétaire, ni au plan administratif. En outre et surtout, il a souligné qu'en dépit de l'autorisation de principe, le transfert par amendement parlementaire de crédits d'un des deux programmes vers l'autre était en pratique impossible en raison de leur répartition par ministère, comme l'ont démontré les oppositions que lui-même, comme sa collègue rapporteure spéciale de la commission des finances, avait rencontrées l'an dernier. Il a ajouté que l'expérience révélait en outre que la collaboration entre les services de la direction générale de l'alimentation (DGAL), de la direction générale de la santé (DGS) et de la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes (DGCCRF), à Paris comme dans les départements, n'avait pas besoin d'un regroupement budgétaire pour être efficace.

Aussi, tout en affirmant croire à l'efficacité de l'affichage budgétaire d'une politique, même au sein d'une mission composite et peu orthodoxe au regard de la LOLF, il a estimé utile que, dans le cadre de la Revue générale des politiques publiques actuellement menée par le Gouvernement, une réflexion de fond soit conduite sur le format de la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a ensuite brièvement présenté les crédits demandés au titre de la mission pour l'exercice 2008, qui s'élèvent à plus de 712 millions d'euros en crédits de paiement, soit + 8,3 % par rapport à l'an passé, et à 676 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit + 11,8 %. Il a noté que ces importantes augmentations globales n'étaient pas homogènes entre les deux programmes de la mission et résultaient presque exclusivement d'un supplément de dotation attribué au ministère de la santé pour financer l'activité d'une nouvelle agence sanitaire créée cette année : l'Etablissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS). Il a expliqué que cet établissement serait désormais chargé d'anticiper sur toutes les grandes épidémies, en particulier la grippe aviaire, et d'organiser, le cas échéant, la gestion des crises, en activant notamment la réserve sanitaire en cours de constitution. Il a ajouté que l'EPRUS, s'il atteindra sa vitesse de croisière en 2008, est déjà intervenu en Martinique pour contribuer à la lutte contre l'épidémie de dengue en cours, notamment par l'envoi sur l'île de quatorze personnels de santé métropolitains.

S'agissant du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », qui subit pour sa part une légère réduction de ses crédits comme des emplois budgétaires qui lui sont affectés, il a regretté l'absence d'explications sur l'origine et l'affectation des importants fonds de concours qui l'alimentent : alors que ces fonds, dont le total est estimé à 33,5 millions d'euros, représentent plus d'11 % des crédits de fonctionnement hors charges de personnel, d'investissement et d'intervention du programme, le Parlement ne dispose dans le projet annuel de performances (PAP) d'aucune information à leur sujet, hormis leur montant, et les réponses ministérielles apportées au questionnaire budgétaire s'avèrent confuses et incomplètes. Aussi en a-t-il fait part, lors de son audition, au directeur général de l'alimentation, qui s'est engagé à fournir l'an prochain toutes les informations utiles dans le PAP.

M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a enfin indiqué que la reprise de l'épizootie de fièvre catarrhale ovine (FCO) l'été dernier, après la première alerte connue en 2006, l'avait conduit à consacrer la troisième partie de son rapport budgétaire à cette question. Après avoir rappelé les caractéristiques de cette maladie infectieuse considérée pendant longtemps comme exotique, qui ne touche que les ruminants et se transmet par un insecte piqueur vulnérable au froid, il a fait l'historique de l'apparition de cette maladie dans le bassin méditerranéen en 2000, puis en Europe septentrionale en raison sans doute du réchauffement climatique. Il a ensuite présenté un tableau précis de la situation actuelle dans la dizaine de pays touchés par le sérotype 8 de la FCO ainsi qu'en France, où 9.000 foyers ont été jusqu'à présent dénombrés, à 80 % de nature bovine, et où la zone dite « réglementée » couvre désormais presque les deux tiers du territoire. Il a souligné qu'afin d'éviter l'écroulement de l'activité commerciale des filières de l'élevage, des dérogations aux interdictions de mouvements entre zone réglementée et zone indemne avaient été mises en oeuvre, sous des conditions très strictes. Il a ajouté qu'un règlement communautaire autorisait depuis le 2 novembre, sous les mêmes réserves techniques, les exportations vers les Etats membres, ce qui devait permettre de régler la question des « broutards » du Massif central et de Bourgogne envoyés à l'engraissement dans la plaine du Pô, en Italie.

Il a également présenté les dispositions de soutien économique et sanitaire aux éleveurs, faisant état des initiatives prises par la Fédération nationale des groupements de défense sanitaire (FNGDS) dans le cadre de la solidarité professionnelle, pour un montant total de 6,6 millions d'euros, de la création envisagée d'une caisse de solidarité « Santé animale » qui, abondée par des cotisations, permettra de couvrir de manière pérenne un champ de risques plus large que la seule FCO, et du plan gouvernemental de soutien de 13,5 millions d'euros annoncé par le ministre de l'agriculture et de la forêt le 19 septembre dernier.

Puis, évoquant les mesures de lutte contre la FCO envisagées pour l'an prochain, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a fait état de la probable mise sur le marché d'un vaccin contre le sérotype 8. Il a cependant souligné que demeuraient entières les questions relatives à la date à laquelle il serait disponible, aux zones concernées par son administration et au nombre de doses nécessaires pour assurer une bonne couverture non seulement du cheptel français, mais aussi des cheptels européens. Il a également relevé que l'achat du vaccin contre le sérotype 8, mais peut-être aussi contre le sérotype 1, les frais de la ou des campagnes de vaccination, les prévisions à faire en matière de mesures de soutien économique et de lutte sanitaire en cas de reprise de l'épidémie, etc. allaient représenter un coût très onéreux. A cet égard, il a estimé que les crédits demandés pour 2008 au titre de la lutte contre la FCO, s'ils sont légèrement supérieurs de 100 000 euros à ceux inscrits dans la loi de finances pour 2007, étaient totalement déconnectés des besoins. Aussi a-t-il jugé nécessaire que le ministère de l'agriculture et de la forêt abonde ces lignes budgétaires, soit par amendement au projet de loi de finances pour 2008, soit dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2007.

Dans cette attente et sous ces réserves, il a proposé à ses collègues d'adopter les crédits de la mission « Sécurité sanitaire ».

A l'issue de cette intervention, M. Jean-Paul Emorine, président, a suggéré que la commission procède à l'audition d'un représentant de l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE), eu égard tant à la propagation de l'épizootie de FCO en Europe qu'aux inquiétudes des membres de la commission s'étant rendus au Brésil en septembre dernier en ce qui concerne la diffusion endémique de fièvre aphteuse dans certains pays d'Amérique du Sud.

M. Gérard Bailly a félicité le rapporteur pour avis d'avoir choisi de faire le point sur la FCO, dont les effets s'avèrent très lourds pour les éleveurs, et même dramatiques pour les éleveurs d'ovins, déjà confrontés à des difficultés récurrentes, et indiqué à cet égard qu'il espérait que sa question orale avec débat portant sur cette maladie serait inscrite à l'ordre du jour du Sénat après l'examen du projet de loi de finances. Après avoir apporté un certain nombre de précisions techniques obtenues lors des auditions organisées sur la FCO par le groupe d'études sur l'élevage, qu'il préside, il a rendu hommage aux filières de l'élevage, qui ont démontré leur sens de la solidarité professionnelle, et estimé essentiel que l'Union européenne se mobilise pour éradiquer cette maladie. Enfin, regrettant l'insuffisance des crédits budgétaires disponibles pour l'aide économique et sanitaire apportée aux éleveurs et à la protection des élevages, il s'est déclaré scandalisé par les sommes inscrites au budget de soutien aux prédateurs et a annoncé qu'il déposerait un amendement visant à opérer un transfert de crédits entre ces deux types d'actions.

A M. Bernard Dussaut qui l'interrogeait sur l'élimination des farines animales, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a indiqué que les 550.000 tonnes encore stockées au 1er janvier 2008 seraient totalement éliminées d'ici à la mi-2010, selon un calendrier permettant de diminuer chaque année les crédits rendus nécessaires par le stockage.

Puis M. Gérard Larcher s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles la partie italienne entendait mettre en oeuvre le règlement européen du 27 octobre 2007, s'inquiétant des conséquences économiques sur la filière bovine. M. Jean-Paul Emorine a indiqué que cette préoccupation était partagée par les éleveurs bourguignons, dont aucun des animaux n'a pu être transporté avant que la région ne soit touchée par le virus, et M. Georges Gruillot a trouvé quelques analogies entre la situation actuelle et l'application des quotas laitiers il y a quinze ans. En réponse, M. Daniel Soulage, rapporteur pour avis, a précisé que la Commission européenne avait été sollicitée par la France pour que le texte du règlement communautaire ne puisse plus faire l'objet d'interprétations discordantes.

A la suite de ces échanges de vue, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission, le groupe socialiste s'abstenant.

PJLF pour 2008 - Mission « Participations financières de l'Etat » - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2008 de M. Michel Bécot sur les crédits de la mission « Participations financières de l'Etat ».

M. Michel Bécot, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la mission « Participations financières de l'Etat » consistait en un compte d'affectation spéciale retraçant à la fois les recettes et les dépenses liées aux participations détenues par l'Etat dans un peu plus de 70 entités publiques ou privées.

Il a précisé que ce nombre avait augmenté cette année, sous le double effet :

- d'une part, de la transformation de la direction des monnaies et médailles du ministère des Finances en établissement public industriel et commercial ;

- et d'autre part, de la création, à Lyon, Toulouse-Blagnac et Bordeaux-Mérignac, de trois sociétés aéroportuaires dans les conditions prévues par la loi du 20 avril 2005.

Il a ensuite présenté les recettes du compte, regrettant que les 4,97 milliards d'euros affichés ne soient que purement formels, dans la mesure où ce montant a été obtenu en calculant la moyenne des recettes annuelles enregistrées depuis la création du compte d'affectation du produit des privatisations en 1986. Il a estimé, dès lors, qu'il ne pouvait pas s'agir d'une évaluation fiable et sincère.

En illustration de ce propos, il a fait observer que le même montant avait été affiché dans le projet de loi de finances pour 2007 et que la réalisation en fin de cet exercice devrait se limiter à 3,85 milliards d'euros après la prochaine ouverture du capital de la société de gestion du marché de Rungis dans quelques semaines. Il a précisé que l'affichage du montant de 4,97 milliards d'euros avait en fait pour seul objectif de n'envoyer aucun message particulier quant au rythme des cessions de participations auxquelles l'Etat pourrait procéder en 2008. S'il a admis la nécessité d'une certaine prudence quant aux prévisions concernant des sociétés cotées, il a toutefois estimé que cela ne pouvait pas justifier la quasi-absence d'information sur les recettes de l'exercice 2008.

Aussi a-t-il suggéré que le « rapport sur l'Etat actionnaire », déjà annexé au projet de loi de finances, puisse au minimum indiquer une liste non exhaustive d'opérations ou déterminer un montant global de recettes qui soit budgétairement plus sincère.

Il a par exemple fait valoir que le budget 2008 pourrait être l'occasion d'avoir un débat de principe sur les différents scenarii actuellement à l'étude pour la privatisation d'Areva.

Il a fait part de son souhait de formuler cette demande au Gouvernement au cours de la discussion en séance publique.

Ensuite, M. Michel Bécot, rapporteur, a présenté les dépenses du compte des participations financières, rappelant que celles-ci se décomposaient en deux programmes :

- d'une part, le programme n° 731 retraçant les interventions de l'Etat au profit des entreprises dont il est actionnaire ;

- d'autre part, le programme n° 732, correspondant à l'effort de désendettement public.

Il a souligné que la priorité était, pour la troisième année consécutive, clairement donnée au désendettement, qui devrait représenter plus de 4 milliards d'euros, soit 85 % des recettes attendues, contre une moyenne de 20 % entre 1986 et 2004. Sous les réserves déjà exprimées quant à la sincérité de l'évaluation des recettes, M. Michel Bécot, rapporteur, a estimé qu'il s'agissait là d'une orientation très favorable.

Il a tenu à préciser que cette évolution ne résultait pas d'une volonté de désengagement de l'Etat, mais d'une amélioration continue des performances des entreprises à participation publique, elle-même mesurée par les indicateurs économiques et financiers du programme n° 731.

Sur ce point, il a estimé que s'ouvrait une nouvelle période, marquée par une forme de maturité de nombre de ces entreprises, diminuant les besoins d'interventions de l'Etat.

Il a illustré cette évolution en rappelant que la principale opération prévue en 2008 était le versement de la cinquième et dernière tranche de recapitalisation de GIAT Industries par l'Etat, pour un montant de 300 millions d'euros.

Tout en rappelant la nécessaire vigilance quant à la qualité de service offerte sur le terrain par les grandes entreprises de service public, il a fait valoir que le contribuable français ne pouvait que se féliciter de la meilleure gestion des entreprises à participations publiques, condition de la préservation de leur capacité de développement.

Il a en outre souligné que cette amélioration de la situation des entreprises à participations publiques était liée, pour une part incontestable, à l'action de l'Agence des participations de l'Etat, qui a profondément professionnalisé les fonctions de l'Etat actionnaire.

Enfin, il a considéré qu'il était difficile d'analyser l'action de l'Etat actionnaire, sans s'interroger sur le rôle exact joué par la Caisse des dépôts et consignations dans la prise de certaines participations, question qui se pose avec une certaine acuité suite à la récente affaire EADS qui s'est traduite par une perte sèche de 126 millions d'euros après impôt.

Sans revenir sur la situation générale de l'entreprise, analysée par le rapport d'information de MM. Jean-François Le Grand et Roland Ries, ni sur les circonstances particulières de présomption de délit d'initié, il a tenu à mettre en évidence l'existence d'un problème structurel de gouvernance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Il a précisé que cette dernière bénéficiait d'un statut absolument dérogatoire, aux termes duquel le directeur général décide seul quant aux prises de participations et ce, sans réel contrôle.

Ainsi, s'est-il prononcé en faveur de la tenue d'un débat sur le fonctionnement de la Caisse des dépôts à l'occasion de la prochaine loi de modernisation de l'économie. Il a ajouté qu'alors même que cet organisme n'entre pas dans le périmètre de la mission « Participations financières de l'Etat », il avait déjà évoqué cette question l'an dernier s'agissant du contrôle de la participation de la CDC au dispositif « France Investissement », et que si l'affaire EADS constituait une occasion de réforme, il était essentiel de la saisir.

En conclusion, il a proposé à la commission des affaires économiques de rendre un avis favorable sur l'adoption du budget de la mission « Participations financières de l'Etat » pour 2008, considérant que celle-ci traduisait incontestablement la poursuite de la nouvelle politique de l'état actionnaire engagée il y a quatre ans, dont les finances publiques commencent à recueillir les fruits.

A l'issue de cette présentation, M. Jean-Paul Emorine, président, a souligné qu'il était effectivement très utile que la commission ait une bonne connaissance des participations financières publiques tant l'Etat se trouvait parfois présent dans le capital d'entreprises très éloignées de missions d'intérêt général, comme par exemple Renault.

Il a précisé que le suivi de ces participations consistait aussi, par exemple, pour la commission, à s'intéresser à certaines entreprises en particulier, comme le groupe Areva, dont la présidente devrait être prochainement auditionnée.

Il a enfin estimé qu'il était nécessaire de bien distinguer les privatisations et les simples ouvertures de capital, qui sont trop souvent confondues, notamment par la presse.

Après quoi, M. Charles Revet a estimé nécessaire que la commission puisse étudier de façon approfondie la situation de la CDC et de ses satellites, ainsi que l'évolution actuelle qui tend à la constitution d'un secteur semi-public de plus en plus complexe, voire de plus en plus opaque, compte tenu de l'existence de participations croisées entre les entreprises.

Faisant suite à cette demande, M. Jean-Paul Emorine, président a marqué son accord pour que la commission des affaires économiques procède à plusieurs auditions sur la question des participations publiques en général et sur la Caisse des dépôts et consignations en particulier.

M. Michel Teston a souhaité que le débat puisse porter plus généralement sur le rôle de l'Etat dans l'économie, estimant que les pouvoirs publics ne devaient pas privilégier une simple gestion financière des participations, mais qu'ils devaient utiliser leurs moyens d'action pour définir et engager de véritables stratégies de développement économique.

Mme Odette Terrade a regretté le désengagement de l'Etat de plusieurs autres secteurs, prenant l'exemple de l'ouverture du capital de la société de gestion du marché de Rungis cité par le rapporteur.

En réponse, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé qu'il revenait à la commission de proposer un diagnostic de la situation des participations financières de l'Etat, étant entendu que chacun conservait sa liberté d'appréciation sur la politique conduite par le Gouvernement.

Puis M. Michel Bécot a répondu à l'intervention de M. Charles Revet en précisant que si la Caisse des dépôts et consignations n'entrait pas dans le périmètre des participations financières de l'Etat stricto sensu, mais que tel était en revanche le cas des entreprises elles-mêmes filiales d'entreprises publiques.

En référence à l'intervention de M. Michel Teston, il a fait valoir que l'Etat avait démontré sa capacité à engager des stratégies industrielles, comme en témoigne le plan de sauvetage d'Alsthom, la fusion entre GDF et Suez ou la réflexion actuelle sur l'avenir d'Areva.

S'agissant du marché d'intérêt national de Rungis, il a enfin précisé que l'ouverture du capital aujourd'hui envisagée était modeste et qu'elle pouvait être de nature à dynamiser l'entreprise.

Puis la commission a adopté les recettes et les crédits de la mission « participations financières de l'Etat », les groupes UMP et UC-UDF votant pour, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen votant contre et le groupe RDSE s'abstenant.

PJLF pour 2008 - Mission « Pilotage de l'économie française »  - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2008 de Mme Odette Terrade sur les crédits de la mission « Pilotage de l'économie française ».

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que la mission « Pilotage de l'économie française » ne présentait pas de gros enjeux budgétaires en tant que tels, puisque sur les 841 millions d'euros dont elle est dotée pour 2008, 70 % sont des crédits de personnel, le reste portant essentiellement sur des crédits de fonctionnement. En revanche, a-t-elle estimé, elle soulève des questions cruciales s'agissant des outils de pilotage de l'économie française, puisque la moitié de ses crédits concerne le financement de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), qui se trouve cette année au coeur de plusieurs débats importants, l'autre moitié concernant les personnels de la direction du Trésor, en charge, notamment, de l'élaboration de la prévision de croissance.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a ensuite précisé que le premier programme de la mission, intitulé « Statistiques et études économiques », regroupait les crédits relatifs aux 6.131 équivalents temps plein travaillés de l'INSEE, ce qui représente 84 % des 448 millions d'euros du programme et a observé que cette direction avait été marquée, récemment, par plusieurs débats largement relayés par la presse. S'agissant du premier d'entre eux (l'indice des prix), elle a relevé que la commission s'en était largement fait l'écho l'an dernier et jugé que, depuis, les points principaux expliquant le décalage entre l'indice des prix et la perception des Français avaient été identifiés. Le premier point est l'insuffisante prise en compte des dépenses liées au logement : les achats immobiliers, considérés comme de l'investissement, ne sont pas pris en compte dans l'indice en tant que tels alors qu'ils pèsent durant de longues années sur le budget des ménages. Le deuxième point concerne les « dépenses contraintes », qui ont fortement augmenté et comprennent par exemple les assurances et les abonnements divers : l'INSEE a montré que le poids de ces dépenses avait fortement crû ces dernières années et était particulièrement élevé pour les plus bas revenus. Le troisième point porte sur l'hétérogénéité des structures de consommation suivant les ménages : l'INSEE a publié, pour la période 1996-2006, des indices de prix catégoriels, qui révèlent qu'il y a eu une plus forte inflation pour les ménages pauvres et les ménages ruraux. Enfin, le quatrième point est « l'effet qualité » : quand le prix d'un produit augmente du fait de son amélioration, cette hausse n'est pas prise en compte dans l'indice, alors même que pour les ménages, qui n'ont plus le choix d'acheter un produit moins cher, il s'agit bien d'une amputation supplémentaire de leur budget.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a expliqué que la ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, Mme Christine Lagarde, avait annoncé la constitution d'une commission consacrée à la mesure du pouvoir d'achat, qui proposera de nouveaux indicateurs pouvant être publiés dans le courant de l'année 2008. Celle-ci devrait notamment aboutir à une définition consensuelle des dépenses contraintes et mettre au point des indicateurs distinguant l'évolution du coût de la vie pour les locataires et pour les propriétaires.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a estimé que la commission pouvait se féliciter de cette prise de conscience, mais a regretté que, d'après les informations lui ayant été communiquées, il n'était pas envisagé de modifier l'indice des prix lui-même. Elle a relevé à ce sujet que cet indice, qui reflète mal l'évolution réelle de l'inflation pour les ménages les plus pauvres, servait aujourd'hui, par exemple, à calculer l'augmentation du SMIC. Elle a jugé opportun, en conséquence, d'engager une réflexion afin que l'inflation subie soit réellement prise en compte dans le pilotage des politiques économiques et sociales.

Abordant ensuite le deuxième débat ayant concerné l'INSEE cette année, elle a rappelé le report, par l'institut, au mois de mars, de la publication du chiffre du chômage 2006. A l'époque, selon les données fournies par l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), le chômage 2006 se situait aux alentours de 9,1 %, c'est-à-dire en nette baisse par rapport à 2005. Or les résultats de l'enquête Emploi effectuée par l'INSEE, qui ont été disponibles en mars, étaient divergents, puisque le taux de chômage 2006 s'établissait, selon cette enquête, plutôt aux alentours de 9,8 %. Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que ce débat montrait qu'il était difficile d'évaluer l'ampleur de la baisse du chômage depuis deux ans et qu'une réflexion avait été engagée à ce sujet, au sein du Conseil de la statistique, afin d'améliorer les outils de suivi du chômage. Observant que l'INSEE venait de publier le taux de chômage 2006 et avait, à cette occasion, modifié assez profondément sa méthode de calcul, aboutissant ainsi à réduire le taux de chômage de 0,9 point, elle a regretté que l'institut n'ait pas attendu les conclusions de la mission confiée au Conseil national de la statistique avant de modifier ses méthodes de calcul.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que les résultats de l'enquête Emploi étaient marqués par une marge d'imprécision que, seul, un doublement de la taille de l'échantillon interrogé pourrait réduire. Elle a relevé que ce doublement nécessiterait une augmentation des moyens de l'INSEE, notamment en personnels.

Abordant le troisième sujet de débat, relatif à l'indépendance de l'INSEE, elle a précisé que le code de bonnes pratiques de la statistique européenne, promulgué en 2005, prévoit que l'indépendance de l'autorité statistique est inscrite dans le droit, la France étant l'un des rares pays européens où tel n'est pas le cas. Observant qu'une réflexion était en cours à l'INSEE sur ce sujet, elle a jugé souhaitable qu'au-delà de l'inscription, formelle, de son indépendance dans une loi, celle-ci soit garantie, en pratique, par la création d'un Haut conseil composé de personnalités qualifiées et indépendantes. En tout état de cause, elle a souligné qu'il serait très préjudiciable de transformer l'INSEE en établissement public ou en agence, le statut public des administrateurs de l'institut garantissant à la fois leur indépendance, leur très grande compétence, leur polyvalence et leur rôle de coordinateur de l'ensemble des statistiques produites par les différents ministères.

Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le deuxième programme de la mission, doté de 392,7 millions d'euros, qui regroupe notamment les crédits des personnels de la direction générale du Trésor. Ce programme a subi directement les conséquences des modifications intervenues au mois de mai dans les structures ministérielles, puisque la politique économique et la politique de l'emploi ont été regroupées sous l'autorité d'un même ministère. Conséquence de ce changement, le programme « Politique économique et de l'emploi » comprend désormais les moyens de fonctionnement de la Direction générale du trésor et ceux de la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle auparavant rattachés au ministère de l'emploi. Ce regroupement a pour objectif affiché de faciliter la fluidité des personnels entre l'économie et l'emploi, mais présente toutefois comme inconvénient de déconnecter totalement, au niveau budgétaire, les personnels en charge de la politique de l'emploi des crédits d'intervention en faveur de l'emploi, qui sont restés dans la mission « Travail et emploi ». En outre, ce changement s'est effectué dans une certaine précipitation, ce qui explique sans doute que le programme ne comporte aucun objectif ni aucun indicateur de performance relatif à la politique de l'emploi.

En conclusion, Mme Odette Terrade, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la mission étaient globalement stables dans le budget 2008, mais que les récents débats sur le chiffre du chômage et sur l'indice des prix attestaient du besoin croissant de statistiques, y compris au niveau local, et qu'on pouvait en conséquence s'interroger sur l'opportunité d'une réduction mécanique d'année en année des effectifs de l'INSEE. Sous le bénéfice de ces observations, elle a proposé à la commission d'adopter un avis d'abstention sur les crédits de cette mission.

Revenant sur le report par l'INSEE de la publication du taux de chômage pour 2006, M. Michel Teston a relevé que la note publiée ces derniers jours par l'institut montrait que le taux de chômage, loin d'être à son niveau le plus bas depuis vingt-cinq ans, était à son niveau de l'hiver 2002-2003 et s'est interrogé sur les raisons du décalage entre les données de l'ANPE et celles de l'INSEE.

Soulignant qu'on assistait à un phénomène de précarisation des classes moyennes et estimant que l'INSEE en rendait très mal compte, M. François Fortassin a vivement déploré l'insuffisante intégration des dépenses liées au logement dans l'indice des prix et s'est demandé s'il ne conviendrait pas de faire une pause de deux ans dans la publication de cet indice, le temps de l'améliorer.

Mme Odette Terrade, rapporteur, a précisé qu'elle avait auditionné l'intersyndicale de l'INSEE ainsi que son nouveau directeur général et relevé que celui-ci était très conscient des questions soulevées par la mesure du chômage et par l'indice des prix. Soulignant qu'il était nécessaire d'augmenter la taille de l'échantillon de l'enquête Emploi, elle a expliqué que l'INSEE allait créer de nouveaux indicateurs de la hausse des prix, prenant notamment mieux en compte les loyers. Enfin, elle a estimé que les agents de l'INSEE étaient bien formés et compétents et qu'il serait nécessaire d'augmenter leurs moyens du fait des exigences croissantes en matière de statistiques.

M. Gérard Larcher a tout d'abord indiqué qu'il existait quatre instruments statistiques de mesure du chômage : les données mensuelles fournies par l'ANPE, corrigées par la Direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) sous le contrôle de l'INSEE, les redressements trimestriels effectués par l'institut, son enquête annuelle, qui fournit le chiffre annuel du chômage au sens du Bureau international du Travail (BIT) et les chiffres de l'UNEDIC, l'institut Eurostat effectuant quant à lui une « compilation » de toutes ces données. Il a ensuite expliqué qu'au début de l'année 2007, l'INSEE avait constaté un taux de retour sur son enquête très en recul par rapport à l'année précédente et a souligné que, selon les quatre instruments de mesure, le chômage avait baissé, surtout à partir de fin 2005-2006, et ce, dans toutes les catégories, y compris celle des chômeurs de longue durée, ce dont on ne pouvait que se féliciter. Il a ensuite indiqué qu'il serait peut-être opportun de modifier la taille de l'échantillon de l'enquête INSEE et d'adapter celle-ci à l'évolution de l'économie, de plus en plus tertiaire. Enfin, il a insisté sur l'importance de l'indépendance de l'INSEE, notamment au regard des enjeux que recèle la qualité des statistiques vis-à-vis de l'Union européenne, où une quinzaine de pays produisent des statistiques vraiment fiables. C'est pourquoi il a estimé utile, parallèlement à la mission de réflexion en cours au Conseil national de la statistique, d'effectuer des audits externes, notamment dans le cadre de la revue générale des politiques publiques, afin d'améliorer le fonctionnement de l'institut.

Puis, nonobstant la proposition faite par son rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pilotage de l'économie française », dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, les groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'abstenant.

OCM vitivinicole - Nomination d'un rapporteur - Délai limite - Communication

Puis la commission a ensuite nommé, à l'unanimité, M. Gérard César rapporteur sur la proposition de résolution n° 68 rectifié (2007-2008) qu'il a présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de règlement du Conseil portant organisation commune du marché vitivinicole et modifiant certains règlements (E 3587).

Le délai limite pour le dépôt des amendements est fixé au mardi 20 novembre 2007 à 17 heures.

Avant sa nomination, M. Gérard César a indiqué que sa proposition de résolution avait pour objectif majeur de renforcer les positions des représentants de la France chargés de négocier le texte définitif de l'OCM vitivinicole en obtenant le soutien unanime du Sénat aux positions de la commission des affaires économiques sur lesquelles toutes les familles politiques la composant s'étaient retrouvées. Il a précisé que la rectification apportée à son texte initial avait pour objet de tenir compte du rejet par la commission du projet de libéralisation des droits à produire. Le texte initial utilisait l'expression « prend acte » qui ne traduisait pas correctement cette position ; la rectification remplace cette formule par « s'oppose fermement ».

Organismes extraparlementaires - Désignation de membres

La commission a ensuite désigné M. François Fortassin comme membre appelé à siéger à la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

Puis la commission a procédé à la désignation de deux membres appelés à siéger au Conseil national des transports.

M. Marcel Deneux a été désigné comme titulaire, M. Daniel Reiner comme suppléant.

Groupes de travail - Désignation de membres

Enfin, la commission a désigné :

- MM. Michel Billout, Marcel Deneux, Jean-Marc Pastor, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Henri Revol et Bruno Sido comme membres du groupe de travail « Paquet Energie » ;

- MM. Jean Boyer, Gérard Cornu, Bernard Dussaut, Pierre Hérisson, Dominique Mortemousque, Daniel Raoul et Mme Odette Terrade comme membres du groupe de travail « Développement de la concurrence au service des consommateurs ».

Application des lois - Bilan au 30 septembre 2007 - Communication

La commission a ensuite pris connaissance de la communication de M. Jean-Paul Emorine, président, sur l'application des lois du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007.

A titre liminaire, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité des quelque 270.000 visites d'internautes, sur les pages du Sénat consacrées à l'application des lois au cours de l'année parlementaire 2006-2007, traduisant la transformation de cet exercice de contrôle technique en véritable « enjeu citoyen ».

Puis, évoquant la vigilance de la commission auprès du Gouvernement sur la nécessité de ne pas négliger ce pan de son activité normative, il s'est déclaré satisfait des résultats enregistrés.

Dans un premier temps, M. Jean-Paul Emorine, président, a salué le sursaut réglementaire opéré en juin dernier et parachevant l'effort constaté tout au long de la XIIe législature : 68 % des décrets attendus pour l'application des lois votées de 2002 à 2007 relevant de la commission ont été publiés. Il a ensuite illustré son propos par l'exemple de l'application de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, promulguée le 30 décembre dernier. Elle a atteint un taux d'application de 46 % début octobre 2007, 9 mois après son entrée en vigueur. De surcroît, 13 des 65 mesures d'application prévues ont été prises dans un délai inférieur à 6 mois.

S'agissant de l'année parlementaire 2006-2007, M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité d'une hausse de la production réglementaire de 9,4 %, ainsi que de l'obtention d'un taux moyen d'application des lois relevant de la commission de 52 %.

Il a ensuite salué l'application de l'article 67 de la loi de simplification du droit de 2004, puisqu'onze rapports ont été transmis au Parlement au cours de la session sur l'état de l'application des lois relevant des compétences de la commission.

Dans le cadre de son analyse des évolutions du suivi de l'application des lois, il s'est interrogé sur l'émergence d'une « culture de résultat » au sein de plusieurs directions ministérielles, sous l'impulsion des ministres concernés.

Rappelant les différentes réformes structurelles des méthodes de travail des ministères et du secrétariat général du Gouvernement, entreprises depuis 2003, il a évoqué la mise en oeuvre, en avril dernier, d'un système dématérialisé d'élaboration des normes sous l'acronyme Solon. Il a jugé que ce nouveau système devrait permettre non seulement un cheminement interministériel des mesures normatives plus rapide, en supprimant les saisies intermédiaires, mais également de localiser précisément l'autorité réglementaire en possession du décret en préparation, afin de faciliter les relances. Il a estimé que la récente mise en oeuvre de Solon avait constitué un facteur décisif d'augmentation des taux d'application sous la XIIe législature.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est félicité de ce que le Sénat ne soit pas étranger à ce sursaut réglementaire, évoquant les questions des parlementaires, qui constituent autant de rappels insistants sur les dispositions oubliées des autorités réglementaires.

Illustrant son propos par l'utilisation des questions orales avec débat (QOAD), il a souligné leur impact auprès des directions administratives interpellées au travers de leur ministre. Rappelant notamment que la QOAD sur la loi relative au développement des territoires ruraux avait conduit à un contrôle particulièrement efficace l'an dernier, il s'est félicité de l'impact similaire, cette année, de la QOAD de M. Gérard César, sur la loi d'orientation agricole (dont le taux d'application, 20 mois après sa promulgation, s'élevait à 91 %), ainsi que de celle de M. Gérard Cornu sur l'application de la loi en faveur des petites et moyennes entreprises, comme instrument incitatif et politique.

Dans un second temps, M. Jean-Paul Emorine, président, a déploré la persistance de difficultés.

En premier lieu, il a constaté un décrochage entre les résultats obtenus en matière de taux -qui sont satisfaisants- et ceux relatifs aux délais qui restent insuffisants. Le délai de publication des décrets est plus proche des 11 mois qu'il ne l'est des 6 mois préconisés par le guide légistique.

Observant que la concertation interministérielle pouvait parfois constituer un véritable parcours du combattant, il a considéré que le nouveau système Solon devrait raccourcir significativement les délais.

En second lieu, il a déploré la relative inertie du stock, observant que l'effort réglementaire souligné précédemment avait porté essentiellement sur les lois adoptées entre 2002 et 2006. Un seul décret a été publié pendant l'année parlementaire pour rendre applicable la loi de 2001 d'orientation sur la forêt. Quinze mesures sont encore attendues. Son taux d'application n'est que de 61 %.

A l'issue de cette présentation, il a appelé de ses voeux un effort particulier du Gouvernement afin de résorber le stock de dispositions législatives en attente d'application, soulignant que la crédibilité du Parlement et celle des pouvoirs publics en général étaient en jeu.

M. Jean-Paul Emorine, président, a enfin insisté sur la nécessité d'ancrer la volonté administrative dans la durée et a souhaité que cette prise de conscience s'étende à toutes les directions ministérielles. Rappelant le caractère crucial de l'impulsion politique en cette matière, il a fait valoir que l'application des lois devait s'inscrire dans une perspective de continuité, eu égard aux bons résultats constatés depuis 2003.