COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Mardi 30 octobre 2007

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PLFSS pour 2008 - Audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav)

La commission a procédé à l'audition de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (Cnav) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

M. Nicolas About, président, a souhaité connaître la position du conseil d'administration de la Cnav, ainsi que le sentiment personnel de sa présidente sur les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Cnav, a tout d'abord souligné que le régime général enregistrera en 2007 un déficit supérieur d'un milliard d'euros aux prévisions. Ce dérapage important ne s'explique pas uniquement par l'engouement des assurés sociaux pour le dispositif de longue carrière. Il correspond également à un souhait quasi unanime des seniors de liquider leur pension dès que possible. Dans ces conditions, les besoins de financement de la Cnav ne peuvent que s'accroître pour atteindre 10 milliards d'euros par an à l'horizon 2010-2012.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 comporte un ensemble de mesures coercitives destinées à dissuader les entreprises de recourir aux mécanismes bien connus de préretraite et autres cessations précoces d'activité. Ces dispositions ont fait l'objet d'un accueil globalement favorable de la part du conseil d'administration de la Cnav. Cela n'a pas été le cas, en revanche, de la perspective envisagée par le Gouvernement consistant à augmenter la durée nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein. Face à l'ampleur des départs précoces, il convient déjà de tout faire pour que les entreprises cessent de se séparer de leurs salariés âgés.

La Cnav entend apporter sa propre contribution aux débats de 2008 sur les retraites. Il est encore prématuré d'en présenter les détails, mais les travaux préparatoires s'organisent autour de plusieurs idées force :

- les projections financières des comptes du régime général illustrent la nécessité de fournir un effort supplémentaire ;

- cette action, dont les contours restent à définir, est susceptible de porter sur le montant, sur l'élargissement de l'assiette et sur la durée de cotisation ;

- l'enjeu consiste à redonner confiance aux assurés sociaux sur la pérennité même du système de retraite par répartition.

S'exprimant à titre personnel, Mme Danièle Karniewicz a souligné combien les jeunes actifs sont inquiets et craignent même de cotiser à perte. L'une des questions majeures de la prochaine réforme des retraites consiste à mettre un terme à cette dérive qui menace de tuer l'esprit de la retraite par répartition. Si la collectivité nationale n'est pas capable d'envoyer un signal clair pour les rassurer, les jeunes générations auront tendance à s'adresser à des assureurs privés. Il convient donc de fournir les efforts nécessaires et de rétablir la crédibilité de l'assurance vieillesse.

Elle a constaté par ailleurs que beaucoup de salariés du secteur privé expriment une sensibilité de plus en plus forte à l'égard des régimes de retraite spéciaux restés jusqu'ici à l'écart des réformes successives de l'assurance vieillesse. Ce sujet des régimes spéciaux, de même que celui de la pénibilité, sera l'un des principaux thèmes du rendez-vous de 2008 sur les retraites.

Mme Isabelle Debré s'est interrogée sur les critères permettant de définir la notion de pénibilité.

A titre personnel, là encore, Mme Danièle Karniewicz a estimé qu'il convient d'appréhender le dossier de la pénibilité en veillant à ne pas créer uniquement un mécanisme de départ anticipé supplémentaire. Les grilles de référence actuellement utilisées par les branches professionnelles ne correspondent plus toujours à la réalité. Ainsi, elles ne prennent en compte, le plus souvent, que la pénibilité physique des tâches effectuées, en faisant abstraction des troubles psychologiques et moraux qui affectent la santé d'un nombre croissant de salariés. Il serait également nécessaire de promouvoir la prévention de la pénibilité, notamment en permettant aux assurés de bénéficier d'une formation tout au long de leur vie professionnelle.

La notion de pénibilité correspond à une réalité indéniable du monde du travail, qu'il est toutefois difficile d'apprécier. Sans doute peut-on se fonder sur le critère de l'espérance de vie. Mais les autres dimensions du dossier apparaissent problématiques. Comment assurer la « traçabilité » de la pénibilité des parcours professionnels individuels ? Cette mission devrait-elle être du ressort du médecin du travail, du médecin traitant, du médecin de la sécurité sociale ou des trois ensemble ? Est-il possible d'appréhender le risque, pour une personne ayant exercé un métier pénible mais se trouvant actuellement en bonne santé, de développer ultérieurement une maladie professionnelle ? Comment financer les mesures qui seraient prises pour traiter le problème de la pénibilité, lorsque le régime général consacre déjà plus de 2 milliards d'euros par an aux carrières longues ?

Après avoir souligné le très fort impact de la réforme Balladur de 1993 sur le niveau des retraites, Mme Danièle Karniewicz a estimé qu'il convient désormais de mettre un terme à cette évolution. Prenant le contrepied des opinions généralement avancées par beaucoup d'experts et de décideurs publics, elle a considéré qu'il faudrait accroître le montant des pensions, ne serait-ce que pour donner confiance aux jeunes générations. Cela supposerait d'améliorer le mode d'indexation des salaires portés au compte des assurés sociaux tout au long de leur carrière professionnelle, en allant au-delà du seul indice des prix.

Elle a également avancé l'idée de définir un taux de remplacement minimum par rapport au dernier salaire d'activité. Pour y parvenir, il faudrait toutefois établir une répartition précise des efforts à fournir par la Cnav d'une part, par les régimes complémentaires, d'autre part. A défaut, une telle garantie serait dépourvue de toute effectivité.

Elle a ensuite exprimé son attachement au travail réalisé par les services de la Cnav dans le domaine de l'action sociale, en mettant en garde contre le réflexe qui consisterait à vouloir s'en remettre exclusivement aux conseils généraux.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour la branche vieillesse, a constaté que ce projet de loi de financement de la sécurité sociale ne fait qu'aborder la question des retraites, en attendant le lancement de la prochaine réforme. Il a rappelé les préoccupations exprimées de longue date par la commission - préserver le système par répartition et réduire les disparités entre les assurés sociaux - et a approuvé l'article qui propose de restreindre et pénaliser financièrement les cessations précoces d'activité dans les entreprises.

En ce qui concerne la pénibilité, il a fait part de sa perplexité à l'égard de l'issue des négociations engagées entre les partenaires sociaux. A ses yeux, il faudrait avant tout améliorer les conditions de travail et insister sur la prévention. La prise en compte de la pénibilité ne doit pas se traduire uniquement par des préretraites supplémentaires.

Au-delà du rendez-vous de 2008, il convient d'engager une réflexion pour aboutir à une réforme structurelle plus importante à l'horizon 2012. Dans cette perspective, il est essentiel de connaître l'évolution probable, au cours des prochaines décennies, du taux de remplacement, c'est-à-dire du pourcentage que représente la retraite par rapport au dernier salaire d'activité. Il semble d'ailleurs que les prospectives disponibles fassent état de fortes disparités entre les salariés du secteur privé et les ressortissants des trois fonctions publiques. Cette question mériterait d'être approfondie, comme d'ailleurs celle des futurs adossements des régimes spéciaux.

Faisant référence à un sondage réalisé à la demande de la Cnav, Mme Danièle Karniewicz s'est inquiétée du sentiment d'exaspération à l'égard du monde du travail que manifestent les salariés arrivant à l'âge de la retraite. Bon nombre d'entre eux, y compris les plus modestes, vont même jusqu'à racheter à un coût élevé des trimestres de cotisations pour partir le plus vite possible. Il faudrait engager des efforts très importants pour sortir de cette situation. Les négociations sur la pénibilité pourraient être l'occasion d'élaborer un véritable pacte citoyen dans les entreprises afin d'améliorer les conditions de travail et les parcours professionnels, de façon à garder les seniors en activité.

Elle a ensuite réaffirmé ses réticences à l'égard du dispositif de cumul emploi-retraite, qui n'est pas exempt d'effets pervers. A l'inverse de la présentation qui en est faite généralement par le patronat, il ne s'agit en aucun cas du quatrième pilier de la retraite : actuellement, ce dispositif serait essentiellement utilisé par des salariés placés en préretraite, mais contraints de reprendre une activité professionnelle en raison de la modicité de leur pension.

S'exprimant à titre personnel, Mme Danièle Karniewicz a fait valoir le désarroi d'une partie croissante des classes moyennes à l'égard du principe de solidarité sur lequel est fondé notre système social. Nombreux sont nos concitoyens qui ont le sentiment d'être mis à contribution toujours davantage et de ne recevoir en contrepartie que des prestations de plus en plus faibles. A ce titre, un dispositif comme le bouclier sanitaire est susceptible de susciter de vives critiques dans la population.

En ce qui concerne les adossements, elle a indiqué que les négociations engagées avec l'Etat au sujet de la RATP sont au point mort pour deux raisons : la Cnav refuse le principe de l'intervention du fonds de solidarité vieillesse (FSV) pour les avantages familiaux et elle estime que le taux d'actualisation proposé par la puissance publique n'est pas suffisant. D'autres contacts ont été engagés avec les services de La Poste, mais une telle opération constituerait à l'évidence une première, puisque cette entreprise est majoritairement composée de fonctionnaires.

Mme Isabelle Debré s'est déclarée favorable à la mise en oeuvre d'un pacte citoyen pour l'emploi des seniors dans les entreprises. La réussite d'une telle initiative ne passe pas nécessairement par la loi, mais par la mobilisation de l'ensemble des acteurs du monde du travail.

Mme Gisèle Printz a observé que tous les salariés âgés ne veulent pas partir en retraite le plus tôt possible. Beaucoup, à l'inverse, y sont contraints par la direction de l'entreprise qui les emploie.

M. Guy Fischer s'est inquiété de la baisse des pensions, notamment celles des femmes et des personnes âgées, et du problème posé par le mode d'indexation sur les prix. Il a souhaité savoir quel a été l'impact de la réforme Balladur sur ce point précis et s'il est exact que ce mode de calcul entraîne mécaniquement un effondrement du taux de remplacement. Il a également souhaité connaître le sentiment de Mme Karniewicz sur le niveau d'1,1 % proposé pour la revalorisation des pensions en 2008.

Mme Marie-Thérèse Hermange a approuvé les propos de Mme Karniewicz sur l'importance de l'action sociale de la Cnav.

Faisant référence à l'article du projet de loi de financement de la sécurité sociale consacré aux mises à la retraite d'office, M. Alain Vasselle a souhaité connaître l'opinion de Mme Karniewicz sur les craintes formulées par certains employeurs : la pénalisation des mises à la retraite d'office ne risque-t-elle pas d'avoir les mêmes effets pervers que la contribution Delalande pour le taux d'emploi des seniors ? Il a également souhaité savoir si la position personnelle de la présidente de la Cnav sur le dossier de la pénibilité est partagée par d'autres interlocuteurs syndicaux.

M. Jean-Pierre Godefroy a observé que dans bon nombre d'entreprises, mais aussi dans le corps des ouvriers d'Etat auquel il appartenait lui-même, les salariés ont été placés, contraints et forcés, en préretraite à cinquante-deux ou cinquante-trois ans. Il a estimé en outre que le problème de la pénibilité doit être prioritairement traité, par le biais d'une amélioration des conditions de travail, la cessation précoce d'activité devant être réservée aux pathologies professionnelles, dans le cas de l'amiante par exemple.

Mme Danièle Karniewicz a confirmé que les trente années passées de mauvaises pratiques dans les entreprises ont toujours un impact dévastateur pour l'emploi des seniors. Répondant à Alain Vasselle, elle a estimé que la pénalisation financière des mises à la retraite d'office ne recèle pas d'effets pervers. A l'inverse, des mesures coercitives sont nécessaires pour montrer aux employeurs le chemin à accomplir. D'autres pays européens, comme les Pays-Bas, y ont eu recours avec des résultats significatifs. Il faut néanmoins combiner mesures incitatives et contraignantes pour sortir de l'impasse actuelle sur la faiblesse du taux d'emploi des seniors.

Les négociations en cours sur la pénibilité traduisent progressivement une évolution de la position des partenaires sociaux. En ce qui concerne l'indexation des pensions sur les prix, l'impact de la réforme Balladur peut être estimé à - 15 % depuis 1993, par rapport à la situation qui aurait prévalu si l'on avait conservé pour référence l'évolution des salaires. La question de la revalorisation des pensions constitue une vraie préoccupation, qui conduit à poser le principe de la répartition des efforts entre les différentes générations et entre actifs et inactifs. A ce titre, elle a précisé que sa proposition d'amélioration du mode d'indexation concerne non pas les pensions, mais les salaires portés au compte durant la carrière professionnelle des assurés sociaux.

Après avoir fait part de ses réticences sur la technique de gestion des retraites par points, elle a jugé que la Cnav fournit un travail remarquable dans le domaine de l'action sociale : l'aide à domicile, le portage des repas et les services fournis aux personnes âgées avant qu'elles ne soient dépendantes sont indispensables.

Projet de loi de finances pour 2008 - Missions « Travail et emploi » et « Solidarité, insertion et égalité des chances » - Audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, et M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté

La commission a procédé à l'audition de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, et M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté sur le projet de loi de finances pour 2008 (missions « Travail et emploi » et « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

A titre liminaire, M. Nicolas About, président, a précisé que les crédits consacrés à l'emploi et à la formation professionnelle ne relèvent pas de la compétence de M. Xavier Bertrand, mais du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a d'abord présenté les crédits dont il a la charge au sein de la mission « Travail et emploi ». Ces crédits sont répartis entre deux programmes :

- le programme « amélioration de la qualité du droit et des relations du travail », qui permet de financer trois priorités de l'action gouvernementale : la diversification des financements consacrés aux risques professionnels ; le soutien à la négociation collective ; l'organisation des élections prud'homales de 2008, dotée de 60 millions d'euros ;

- le programme « conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail », qui rassemble les moyens des services compétents du ministère, dont la progression sera limitée à celle de l'inflation.

Bien que réparties entre deux ministères, les politiques du travail et de l'emploi continueront d'être menées conjointement au niveau local, les directions régionales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DRTEFP) jouant un rôle pivot.

Afin de garantir l'effectivité du droit du travail, des moyens supplémentaires seront accordés à l'inspection du travail, dont les effectifs vont s'accroître grâce au recrutement de 170 agents en 2008. En contrepartie, des postes seront supprimés, notamment dans l'administration centrale.

M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a ensuite présenté les crédits relevant de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », qui est subdivisée en trois programmes.

Le premier, consacré à l'« action en faveur des familles vulnérables », finance essentiellement l'allocation parent isolé (API) ; 150 millions d'euros supplémentaires lui seront affectés l'an prochain, ce qui permettra de freiner l'augmentation de la dette de l'Etat vis-à-vis de la branche famille de la sécurité sociale. Le ministre a insisté sur sa volonté d'intensifier la lutte contre la fraude à cette prestation, par exemple en renforçant le contrôle de l'absence de vie maritale.

Les crédits consacrés aux tutelles et curatelles augmenteront de 20 % afin de faire face à la progression continue du nombre de mesures de protection prescrites. Les textes d'application de la loi du 5 mars 2007, portant réforme de la protection juridique des majeurs, seront publiés en 2008.

Des crédits seront également consacrés aux partenaires associatifs qui contribuent à la médiation familiale et à l'insertion des jeunes, avec un effort particulier en direction des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents.

Le deuxième programme, dédié à l'« égalité entre les hommes et les femmes », constitue une priorité du Président de la République et sera doté de 28,5 millions d'euros l'année prochaine. Ces crédits permettront de conforter les initiatives déjà lancées dans le domaine des violences faites aux femmes et de renforcer les actions d'insertion professionnelle, notamment par la signature de contrats de mixité conclus avec des petites et moyennes entreprises dans des secteurs d'activité qui emploient traditionnellement peu de femmes. Une conférence tripartite sur l'égalité professionnelle se réunira le 26 novembre prochain pour élaborer de nouvelles propositions en matière d'égalité salariale et de carrière.

Le troisième programme, intitulé « conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », rassemble les crédits de fonctionnement des Ddass et des Drass. Ces administrations verront leurs effectifs diminuer, en raison du non-remplacement d'un agent sur deux partant en retraite, mais aussi du transfert de moyens de la direction des populations et des migrations vers le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et de la coopération.

Enfin, le ministre a souligné la montée en puissance du programme de validation des acquis de l'expérience (VAE) des professions sanitaires et sociales, avec une prévision de 60 000 dossiers traités en 2008, ce qui devrait permettre de répondre aux importants besoins de recrutement dans ces secteurs.

Puis Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a présenté les crédits du programme « Handicap et dépendance » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Sur un montant total de 8,1 milliards d'euros, 5,4 milliards sont destinés au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), dont le nombre de bénéficiaires a connu, en 2007, une progression limitée à 0,6 %. Pour 2008, le projet de loi de finances prévoit une hausse de 0,5 %.

Par ailleurs, conformément à la promesse du Président de la République, une première revalorisation de l'AAH devrait intervenir dès 2008. Sa faible ampleur est justifiée par le souci d'éviter une rupture d'égalité entre personnes handicapées titulaires de prestations différentes, une désincitation au retour à l'emploi et la création d'une iniquité entre salariés valides et handicapés. Pour ces raisons, une approche globale de la question des ressources des personnes handicapées et une démarche progressive seront privilégiées. Il s'agit d'abord de revaloriser l'AAH à un niveau supérieur à celui de l'inflation grâce à une hausse en deux temps, en janvier et en septembre 2008. Une réflexion d'ensemble sera parallèlement engagée dans le cadre du comité de suivi qui s'est mis en place le 23 octobre.

Une seconde priorité sera accordée à l'accès à l'emploi des personnes handicapées grâce à trois types de mesures :

- l'expérimentation d'un parcours d'insertion pour les allocataires de l'AAH, qui comprend un bilan d'employabilité, un accompagnement vers l'emploi et l'accès à des formations adaptées ;

- l'extension des compétences de l'Agefiph et du FIPHFP à la mise en accessibilité des locaux professionnels et au développement d'aides au recrutement dans les petites entreprises ou collectivités ;

- l'amélioration de l'accueil en établissements et services d'aide par le travail (Esat), auxquels le projet de loi de finances pour 2008 consacrera plus de 2,3 milliards d'euros, qui permettront notamment de financer deux mille places nouvelles, dont mille places expérimentales « d'Esat hors les murs » destinées à favoriser l'insertion des personnes handicapées, ainsi que la réforme de la rémunération garantie qui ouvre la possibilité aux salariés des Esat d'accéder aux dispositifs de formation professionnelle et à la prévoyance.

Enfin, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a assuré que le comité de suivi de la réforme de la politique du handicap qu'elle préside et que pilotent conjointement le délégué interministériel aux personnes handicapées et un représentant de l'assemblée des départements de France, veillera à l'application pleine et entière de la loi du 11 février 2005.

Des groupes de travail thématiques travailleront à la recherche de solutions pragmatiques pour surmonter les dysfonctionnements identifiés dans les domaines de l'accessibilité, de la scolarisation des enfants handicapés, des établissements spécialisés, des ressources et de l'accès à l'emploi des personnes handicapées et, enfin, des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Le bon fonctionnement de ces nouveaux guichets uniques conditionne les progrès dans un grand nombre d'autres domaines. Outre les personnels mis à leur disposition pour 2008, les MDPH bénéficieront d'une enveloppe de 60 millions d'euros financée à parité par l'Etat et la CNSA. Mais il faudra aussi résoudre les difficultés liées à la gestion du personnel, notamment le problème posé par les mises à disposition.

En ce qui concerne la politique en faveur des personnes âgées, les principales mesures sont inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, le projet de loi de finances consacre 17 millions d'euros à la reconversion de structures hospitalières en établissements de moyen et long séjour pour personnes âgées, au financement des associations têtes de réseau et à la politique de lutte contre la maltraitance, notamment le développement du réseau Alma (Allo maltraitance personnes âgées) et la mise en place d'un dispositif de prévention et d'accompagnement des institutions et des professionnels.

Enfin, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a précisé que le programme relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes consacrera en 2008 trois millions d'euros à un plan triennal de lutte contre les violences faites aux femmes au sein du couple, qui comprend notamment la mise en place du « 39.19 », numéro national unique d'aide et de secours aux victimes.

Puis M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a exposé les actions conduites en faveur de l'expérimentation de politiques sociales innovantes dans le cadre du programme qui relève de sa compétence au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

L'expérimentation du revenu de solidarité active (RSA) en constitue le coeur : 25 millions d'euros y sont consacrés en 2008 pour financer son versement aux bénéficiaires de l'API dont l'Etat a la charge, la moitié du surcoût qui résulte, pour les départements volontaires, de son versement aux allocataires du RMI, ainsi que les dépenses d'accompagnement et d'animation nécessaires à sa mise en oeuvre et à son évaluation. Une clause de rendez-vous permettra d'ajuster, le cas échéant, le montant de la compensation prévue par la convention de financement signée par l'Etat avec chaque département.

Dix-sept conseils généraux, déjà autorisés à conduire cette expérimentation, en commenceront la mise en oeuvre dès le 1er novembre. Dix autres départements devraient être prochainement sélectionnés parmi les vingt et une candidatures dûment enregistrées au 31 octobre. Pour répondre à cet engouement, le Gouvernement étudie actuellement la possibilité d'accroître le nombre de départements éligibles.

Le RSA expérimental fera l'objet d'une évaluation approfondie portant à la fois sur le nombre de bénéficiaires, la durée hebdomadaire de travail, le niveau de salaire horaire moyen, le type et la longueur des contrats. Grâce aux résultats obtenus, il sera ainsi possible d'ajuster le dispositif avant de le généraliser.

Enfin, M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que plusieurs appels à projet ont été lancés auprès des collectivités territoriales, des associations et de divers opérateurs publics pour préparer la mise en place de nouveaux programmes expérimentaux relatifs à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté, la formation ou la santé, mobilisant chercheurs et acteurs de terrains.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'est étonné de ce que les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale et celles de l'Etat diffèrent sur le montant des crédits nécessaires au financement de l'API pour 2008.

En remplacement de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la mission « Travail et emploi », M. Nicolas About, président, a interrogé le ministre sur les pistes envisagées en matière de conditionnalité des allègements de charge, sur les projets du Gouvernement concernant le contrat « nouvelles embauches » (CNE) et sur l'état d'avancement du plan de recrutement à l'inspection du travail lancé par son prédécesseur.

Mme Isabelle Debré a souligné les difficultés que rencontrent les communes pour recruter et fidéliser des personnels compétents dans le domaine de la petite enfance. Outre les normes contraignantes qui s'appliquent aux crèches, des blocages excessifs freinent la validation des acquis de l'expérience (VAE) dans ce secteur.

Mme Gisèle Printz a souhaité connaître les mesures envisagées à l'encontre des employeurs qui se séparent de leurs salariés âgés.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a d'abord regretté que l'article 53 du projet de loi de finances prévoie de supprimer les exonérations de cotisations sociales spécifiques attachées aux contrats de professionnalisation, jugeant que cela pénaliserait les groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification (GEIQ), qui regroupent des petites entreprises embauchant des personnes éloignées de l'emploi. Elle a ensuite souhaité obtenir des précisions sur la VAE des salariés à domicile et des auxiliaires de vie scolaires recrutés pour assister les élèves handicapés.

M. Guy Fischer s'est félicité de l'apurement de la dette contractée par l'Etat vis-à-vis de la branche famille au titre de l'API et a souhaité que les crédits alloués à cette prestation pour 2008 soient suffisants pour ne pas reconstituer cette créance. Il a par ailleurs souhaité savoir quels sont les ministres compétents en ce qui concerne la lutte contre la perception frauduleuse de minima sociaux.

Mme Raymonde Le Texier a insisté sur l'absence de lien entre les inégalités salariales observées entre hommes et femmes à niveau équivalent de compétence et le problème que pose, pour les familles, la garde des enfants lorsque les deux parents travaillent. Ces inégalités traduisent, selon elle, une forme de discrimination persistante vis-à-vis des femmes dans le domaine professionnel.

M. Bernard Seillier a indiqué s'être rendu récemment à l'assemblée générale des GEIQ, où il a obtenu l'assurance que le Gouvernement ne s'opposera pas à un amendement tendant à éviter la pénalisation financière de ces structures dans le prochain budget.

En réponse à Mme Raymonde Le Texier, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a précisé qu'il convient de distinguer trois sujets, sans forcément les relier entre eux : l'objectif d'égalité salariale entre hommes et femmes à niveau de compétence équivalent, dont l'échéance, fixée à 2010, devrait être anticipée grâce à la mise en place d'une démarche plus volontariste assortie d'indicateurs fiables ; l'ouverture aux femmes de certaines formations jusque-là réservée aux hommes  et la création, d'ici à la fin du quinquennat, d'un droit opposable à la garde d'enfants qui suppose une réflexion de fond sur le coût et la diversité des modes de garde. Regrettant l'excès parfois coûteux des réglementations dans ce domaine, il a souhaité que les parlementaires travaillent à la recherche de solutions innovantes, s'inspirant éventuellement de modèles étrangers.

Concernant la lutte contre la fraude, il a confirmé la mobilisation de son ministère et de celui de la santé, ainsi que de l'ensemble des caisses primaires d'assurance maladie et d'allocations familiales, l'articulation étant faite par M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. Le plan mis en oeuvre prévoit le renforcement des contrôles grâce aux échanges d'informations et à une meilleure coordination. Les sommes détournées pourront ainsi être redistribuées aux personnes qui en ont réellement besoin.

Sur l'emploi des seniors, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a souligné que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de taxer les préretraites et les mises à la retraite d'office. Lui-même réfléchit à un système de bonus-malus qui favoriserait les entreprises vertueuses en matière d'emploi des seniors. Après avoir déploré que dans certaines entreprises publiques, comme la SNCF ou EDF, des « clauses-couperet » interdisent aux salariés de poursuivre leur activité au-delà d'un certain âge, quand bien même ils n'auraient pas encore droit à une retraite à taux plein, il a insisté sur la nécessité de s'engager dans une véritable politique de gestion prévisionnelle des ressources humaines, ce qui suppose de donner aux salariés des perspectives d'évolution en fin de carrière. Il faut savoir que les salariés français ne partent pas en retraite à 60 ans, mais à 58,7 ans en moyenne, ce qui place la France dans une position défavorable par rapport aux objectifs définis au niveau européen en matière d'emploi des seniors.

Répondant aux questions posées au nom de M. Louis Souvet, il a rappelé que 180 agents ont été recrutés à l'inspection du travail en 2007 et que 170 recrutements supplémentaires sont programmés pour 2008. L'accroissement des moyens de l'inspection doit s'accompagner d'une nouvelle organisation, notamment la création d'équipes pluridisciplinaires ; il a demandé, à cette fin, l'élaboration de plans régionaux. Au niveau national, il a souhaité la création d'une autorité centrale de l'inspection du travail chargée de mieux piloter ses travaux et annoncé la mise en place prochaine d'un conseil national de l'inspection du travail, organe indépendant à vocation consultative.

Au sujet du CNE, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a souligné que ce contrat avait répondu à des besoins qui s'étaient exprimés dans un contexte donné, mais qu'il a moins de succès aujourd'hui. Il a déclaré avoir toujours considéré qu'il n'est pas acceptable, au XXIe siècle, de licencier un salarié sans lui en donner le motif. Cela ne permet pas de créer de relation de confiance dans l'entreprise. Il s'est néanmoins prononcé en faveur d'une plus grande « flexi-sécurité », position qu'il défend au niveau européen.

Evoquant la conditionnalité des allègements de charges, le ministre a estimé qu'il ne s'agit pas d'un sujet tabou. Il saisira prochainement le conseil d'orientation pour l'emploi (COE) de cette question. La piste envisagée consisterait à réduire les allégements de charges dans les branches qui n'ont pas engagé de négociation salariale. Cette idée est cependant complexe à mettre en oeuvre : il ne faut pas en effet pénaliser une entreprise qui aurait un comportement exemplaire, mais qui relèverait d'une branche peu vertueuse en matière de négociation salariale. Il s'agit en réalité de concevoir un mécanisme qui garantisse que tout gain de croissance pour l'économie française se traduira par un gain de pouvoir d'achat pour les salariés.

Concernant la VAE, M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité, a convenu qu'au-delà de l'insuffisance des crédits, qui crée dans certains domaines des goulets d'étranglements, des réticences persistent au sein de certaines professions qui craignent de s'en trouver déclassées. L'objectif du Gouvernement est de traiter 60 000 dossiers de VAE en 2008, soit 20 000 de plus qu'en 2007.

En réponse à M. Paul Blanc, il a indiqué que les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale n'intègrent pas les mesures d'économies prises par le Gouvernement contre la fraude et en faveur du retour à l'emploi des bénéficiaires de l'API.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'est étonné de l'absence de crédits, en 2008, pour les fonds départementaux de compensation du handicap, les services d'auxiliaire de vie et le fonds interministériel pour l'accessibilité des personnes handicapées (FIAH). Par ailleurs, quelles sont les solutions envisagées par le Gouvernement pour financer la prise en charge de la dépendance ?

Mme Gisèle Printz s'est félicitée de la mise en place d'un plan de lutte contre les violences faites aux femmes. Ne doit-on toutefois pas craindre que les fermetures annoncées de tribunaux dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire allongent le délai de traitement des plaintes ?

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a souligné les difficultés particulières que rencontrent les travailleurs dont le handicap est compris entre 50 % et 80 %, pour bénéficier des parcours d'insertion réservés aux personnes inscrites à l'ANPE depuis plus d'un an. Ces salariés qui, le plus souvent, occupent un emploi à temps partiel subi mais souhaitent accroître leur niveau de qualification, n'ont pas accès à ces dispositifs.

Mme Sylvie Desmarescaux a demandé le soutien du Gouvernement pour surmonter les obstacles qui empêchent l'ouverture d'un établissement d'accueil temporaire pour personnes handicapées dans son département.

En réponse à M. Paul Blanc, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a indiqué que, du fait de la mise en place de la nouvelle prestation de compensation du handicap (PCH), le nombre résiduel de forfaits d'auxiliaires de vie serait financé sur des fonds de concours de 15 millions d'euros. De même, les fonds départementaux de compensation du handicap et le FIAH seront abondés par l'Etat via des fonds de concours, respectivement à hauteur de 14 millions et 4 millions d'euros. Pour le FIAH, cet abondement viendra en complément des 7 millions d'euros non consommés en 2007, malgré le financement de 171 opérations.

Concernant la prise en charge de la dépendance, elle a mis en évidence l'enjeu que représente la création d'un droit universel à la compensation de la perte d'autonomie, sachant que la population française comptera près de 2 millions de personnes âgées de plus de quatre-vingt-cinq ans à très court terme. Il s'agit d'améliorer à la fois la prise en charge à domicile et l'accueil en maison de retraite, en limitant le reste à charge pour les personnes âgées. Le Président de la République a plaidé en faveur d'un financement mixte alliant prévoyance individuelle et collective et solidarité nationale. Une concertation avec l'ensemble des partenaires sociaux et associatifs sera ouverte le 5 novembre lors de la remise officielle du rapport de la CNSA consacré à ce sujet.

En réponse à Mme Gisèle Printz, Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a fait valoir que la sensibilisation des juges et des policiers et la mise en réseau des différents intervenants devraient faciliter le parcours des victimes et accélérer le traitement des dossiers de plaintes des femmes victimes de violences conjugales.

Souscrivant aux propos de Mme Annie Jarraud-Vergnolle, elle a convenu que la revalorisation de l'AAH doit être coordonnée avec la logique de retour à l'emploi.

Concernant la création d'un établissement d'accueil temporaire pour les personnes handicapées dans le département du Nord, elle en a reconnu l'initiative, rappelant que son existence permet d'accorder un répit aux familles, mais aussi de les accompagner et les soutenir.

M. Marc Laménie s'est inquiété de l'effet de ciseaux qui résulte du transfert de charges importantes vers les départements et de la disparition des recettes afférentes à la vignette automobile. L'augmentation rapide du nombre de bénéficiaires de l'Apa, notamment, pose avec acuité le problème de la compensation financière par l'Etat de ces transferts.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat chargée de la solidarité, a indiqué qu'un des enjeux de la réforme de la prise en charge de la dépendance est la définition claire des responsabilités de l'Etat et des autres intervenants pour aboutir à un financement équilibré. Le Gouvernement, pleinement conscient de l'urgence à trouver une solution, s'est engagé à traiter cette question dès 2008.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », a souhaité connaître le calendrier de l'expérimentation du RSA et de sa généralisation et les modalités d'une éventuelle fusion des minima sociaux.

Raymonde Le Texier s'est inquiétée des difficultés de retour à l'emploi des bénéficiaires du RMI et de l'API éligibles au RSA, du fait de leur faible niveau de formation. Concernant l'API, elle a fait valoir que les difficultés d'accès aux dispositifs de garde des enfants et leur coût peuvent expliquer que certaines familles démunies perçoivent frauduleusement cette allocation, quitte à retarder de trois ans la reconnaissance de l'enfant par son père.

Souscrivant à l'analyse de Mme Raymonde Le Texier, M. Guy Fischer a convenu des problèmes que pose le retour à l'emploi de personnes ayant un faible niveau de qualification. En outre, ces populations sont souvent concentrées dans les mêmes quartiers, ce qui accentue leur difficulté à accéder à un emploi pérenne. Il a craint que les conseils généraux, qui supportent de lourdes charges financières, ne soient tentés d'offrir des emplois précaires aux titulaires du RMI, pour en réduire le nombre. Enfin, il a souhaité connaître les étapes de mise en oeuvre du RSA expérimental et de sa généralisation, ainsi que les grands axes de la réforme annoncée des minima sociaux.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, s'est dit convaincu que la résorption de la pauvreté ne se résume pas à l'octroi d'une allocation financière (le RSA), mais qu'elle suppose de trouver un ensemble de solutions (garde d'enfant, mobilité, logement,...) permettant l'insertion durable des personnes concernées. D'où l'intérêt des programmes locaux qui permettent de trouver des solutions adaptées aux réalités du terrain.

Concernant la fraude, les difficultés financières extrêmes que rencontrent certaines familles peuvent effectivement expliquer quelques abus. Il en a toutefois relativisé la portée, rappelant que le RSA, précisément destiné à sécuriser le niveau de revenus des titulaires de minima sociaux, pourrait limiter les tentations de fraude. Au-delà des économies qui pourraient résulter de contrôles plus fréquents, il a défendu l'idée d'un meilleur suivi des bénéficiaires de l'API par l'Etat afin de favoriser leur insertion avant qu'ils ne basculent dans le RMI. Il s'est félicité de la multiplication des initiatives locales en ce sens, qu'il s'agisse de la création de pôles de compétitivité ou du développement de réseaux de transports plus efficaces pour garantir l'accès aux zones riches en emplois.

Puis M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a rappelé les différentes étapes de l'expérimentation du RSA : un quart des départements, ruraux ou urbains, de droite ou de gauche, mettront en oeuvre le RSA dès le mois de janvier de 2008. Au terme de cette expérimentation, le comité de suivi et d'évaluation appréciera l'efficacité du dispositif, et notamment la qualité des emplois créés.

Mme Isabelle Debré a souhaité connaître la proportion de départements urbains dans l'échantillon retenu.

M. Martin Hirsch, haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a indiqué que sur les dix-sept départements sélectionnés, on constate un relatif équilibre entre départements urbains et ruraux. Il faut d'ailleurs surtout considérer ceux qui comportent à la fois des zones urbanisées et rurales, le Rhône ou la Côte-d'or par exemple.

Il s'est enfin félicité de l'intérêt suscité par le RSA lors de la réunion de lancement de la concertation avec l'ensemble des partenaires sociaux le 23 octobre dernier. Un premier projet de réforme sera présenté au début de l'année 2008, qui servira de base au projet final à soumettre au Parlement au troisième trimestre de 2008.

Mercredi 31 octobre 2007

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) - Prélèvements obligatoires - Examen du rapport

La commission a tout d'abord procédé à la présentation du rapport de M. Alain Vasselle, établi au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), dans le cadre de la préparation du débat sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que la réflexion de la Mecss porte sur deux séries de questions touchant au financement de la sécurité sociale : avec quelles ressources peut-on alimenter aujourd'hui la protection sociale ? Faut-il fusionner la loi de finances et la loi de financement, dès lors qu'elles sont toutes deux alimentées par des prélèvements obligatoires payés par les mêmes personnes ?

La Mecss a procédé à une trentaine d'auditions pour entendre les représentants des principales institutions de la protection sociale et des corps de contrôle, des hauts fonctionnaires, des universitaires et des praticiens du secteur social. Ces auditions ont laissé apparaître une grande convergence de vues sur chacune des questions posées.

Le premier sujet, celui du financement de la protection sociale, conduit évidemment à évoquer la question de la TVA sociale.

Sa réussite repose sur le fait que son effet potentiellement inflationniste serait compensé par la baisse du coût du travail engendrée par la diminution, ou la disparition, des cotisations patronales et que cette baisse inciterait l'employeur à embaucher. Or, deux phénomènes sont susceptibles de faire dérailler ce scénario et d'entraîner un surcroît d'inflation, sans avoir un effet positif sur l'emploi :

- tout d'abord, le fait que les entreprises françaises affichent aujourd'hui des marges très faibles. Elles auront spontanément tendance à les reconstituer si la diminution des cotisations patronales le leur permet. L'exemple allemand incite de ce point de vue à la plus extrême prudence : alors que leurs entreprises sont dans une situation plus favorable que les nôtres, on constate des effets inflationnistes, même s'ils restent pour l'instant relativement maîtrisés ;

- ensuite, le fait que l'impact de la TVA sociale sur l'emploi est réputé d'autant plus fort que la mesure est ciblée sur les entreprises employant des salariés payés au Smic ou proche du Smic. Or, les allégements Fillon font qu'il n'existe d'ores et déjà quasiment plus de cotisations patronales à ce niveau. Pour ces entreprises, évidemment, la hausse de TVA aura un effet nul en matière d'emplois et leur perte de compétitivité sera immédiate, sauf à créer pour elles des cotisations sociales négatives, ce qui serait mal venu dans le contexte actuel de déficit de la sécurité sociale.

D'autres pistes doivent donc être explorées pour le financement futur de la protection sociale.

La première est celle des « niches sociales ». Deux méthodes sont possibles, sans être d'ailleurs exclusives l'une de l'autre : soit remettre en cause certaines de ces niches, en les taxant dans des conditions normales, comme a commencé de le faire l'Assemblée nationale avec les stock options ; soit appliquer une flat tax, c'est-à-dire taxer faiblement toutes les niches, ou du moins le plus grand nombre possible.

On peut aussi envisager la création de taxes nutritionnelles, ciblées sur des produits alimentaires nocifs, notamment les sodas et sucreries, ainsi que la nouvelle fiscalité écologique, dont il serait légitime qu'une partie au moins soit fléchée vers le financement de l'assurance maladie. S'il fallait choisir de renforcer un prélèvement déjà existant, la CSG présente de réels avantages : elle est simple d'utilisation, bien acceptée par les Français, car clairement identifiée comme allant au financement de la protection sociale, essentiellement de la maladie, et dépourvue d'impact potentiellement dépressif sur l'économie, à la différence de la taxe à la valeur ajoutée.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur, a abordé le second volet de la réflexion de la Mecss portant sur l'évaluation des avantages et des inconvénients d'une budgétisation, totale ou partielle, de la sécurité sociale.

Cette option a notamment été envisagée dans le rapport présenté en 2006 par Alain Lambert et Didier Migaud, qui faisait valoir, à l'appui de cette thèse, que les finances publiques sont « unes », sont alimentées par des prélèvements obligatoires versés par les mêmes contribuables, ménages ou entreprises, et que la cohabitation de deux lois financières est une source de complexité.

Certes, a reconnu le rapporteur, l'existence de deux textes, l'un pour le budget de l'Etat, l'autre pour la sécurité sociale, crée des risques d'incohérence. Mais la réalité du problème est un peu différente : en effet, la sécurité sociale constitue une « variable d'ajustement » commode du budget de l'Etat ; celui-ci n'hésite pas à s'affranchir des contraintes de la Lolf, en ne payant pas ses dettes et en reportant unilatéralement une partie de ses charges sur les organismes de protection sociale. Le sentiment de confusion et de complexité créé par l'existence de deux textes vient d'abord de ce mélange des genres. D'ailleurs, ce jugement est désormais largement partagé, au point de figurer dans un rapport conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales.

Dans ces conditions, on peut régler la principale difficulté suscitée par l'existence de deux textes en obtenant de l'Etat qu'il reconnaisse les obligations contractées à l'égard de la sécurité sociale et en traçant une ligne de séparation plus nette et plus stricte entre les champs couverts par les deux lois financières.

C'est d'ailleurs à cet objectif que participent la création d'un ministère des comptes publics et le remboursement récent de 5,1 milliards d'euros de dette cumulée, au 31 décembre 2006, par l'Etat à l'égard du régime général.

D'autres progrès restent toutefois à réaliser : d'abord, pour que l'Etat rembourse aussi la dette contractée à l'égard des régimes de base autres que le régime général, soit 1,3 milliard d'euros ; ensuite, pour qu'il ne laisse pas se reconstituer une telle dette, préjudiciable au régime général. Or, les arriérés de paiement pour l'exercice 2007 seraient d'environ 1,5 à 2 milliards d'euros et dépasseront les 2 milliards en 2008, si rien n'est fait.

Par ailleurs, la Mecss propose que soit reconnue aux lois de financement une plus grande autonomie en matière de recettes : instauration d'un monopole des lois de financement pour autoriser les exonérations de cotisations et de contributions sociales ; suppression de l'asymétrie existant au profit de la loi de finances, qui conserve une compétence de principe dès lors qu'une fraction, même minime, d'une ressource reste attribuée au budget de l'Etat, alors que la loi de financement n'a de compétence sur une recette que si celle-ci est intégralement affectée à la sécurité sociale. La logique voudrait que l'une ou l'autre loi soit compétente lorsque plus de 50 % de la ressource revient soit à l'Etat, soit à la sécurité sociale.

Parmi les nombreux arguments qui militent contre la fusion ou contre la budgétisation, même partielle, de la sécurité sociale, l'un paraît plus particulièrement convaincant : le fait qu'on y perdrait les avantages tirés du pilotage de la sécurité sociale par des soldes individualisés, un pour chaque branche.

La gestion par les soldes non seulement facilite le repérage des origines du déficit, mais elle a aussi une fonction pédagogique essentielle : d'abord, parce qu'elle confronte des recettes et des dépenses, ce qui rend plus acceptable par le cotisant ou le contribuable l'effort qu'on lui demande ; ensuite, parce qu'elle donne aux gestionnaires, notamment l'assurance maladie, un instrument essentiel de négociation à l'égard des professionnels de santé en montrant les limites de la ressource face à une dépense potentiellement dynamique.

A ces arguments, s'en ajoute un autre, subsidiaire peut-être, mais qui a son importance : la budgétisation entraînerait la disparition de la participation des partenaires sociaux, ce qui n'est pas souhaitable.

Si la fusion ou la budgétisation sont donc de « fausses bonnes » idées, il n'est pas douteux que les instruments offerts par les lois de finances et les lois de financement pourraient être mieux coordonnés et plus performants.

Le Parlement pourrait ainsi légitimement réclamer un document de politique transversale ou un « Jaune » budgétaire consacré à la politique familiale, pour laquelle il ne dispose d'aucune vision d'ensemble. De même, les finances sociales doivent se voir accorder plus de place dans le débat d'orientation qui se tient traditionnellement au début de l'été et qui réserve au budget de l'Etat l'essentiel de la réflexion.

D'une façon générale, les commissions des affaires sociales devraient se montrer plus présentes dans la discussion de la première partie du projet de loi de finances et dans celle du collectif budgétaire où des dispositifs importants, à fort impact sur l'équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale, se trouvent souvent insérés. Dans le même souci, ces commissions devraient être destinataires des référés relevant de leur compétence, que la Cour des comptes envoie aux ministres lorsque la gestion de leur administration est en cause. Enfin, un travail pourrait être mené sur certains sujets d'intérêt commun, avec la commission des finances, par exemple, sur la question du financement de la dépendance.

Au-delà de cette meilleure coordination entre les organes parlementaires, des améliorations techniques peuvent encore être apportées, notamment dans la présentation des annexes pluriannuelles retraçant les prévisions du projet de loi de financement.

De même, la procédure du comité d'alerte pourrait utilement prévoir d'inscrire, dans la loi de financement de l'année, les mesures susceptibles d'être prises si l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) est dépassé en cours d'exercice.

Pour conclure, M. Alain Vasselle, rapporteur, a envisagé, suivant la recommandation du rapport Pébereau, que l'on confère valeur organique, voire constitutionnelle, au principe du vote à l'équilibre de la branche maladie, lorsque les déficits passés auront été résorbés, comme symbole d'une interdiction morale de report des dépenses sur les générations futures.

M. Alain Gournac a souhaité que la commission des affaires sociales prenne toute sa place, aux côtés de la commission des finances, dans les débats touchant aux finances publiques. Il a plaidé pour une meilleure maîtrise du Parlement sur les finances sociales, alors que les équilibres restent aujourd'hui encore trop dépendants de décisions échappant à son contrôle. De ce point de vue, la proposition du rapport Pébereau de prévoir un vote à l'équilibre de l'assurance maladie doit être approuvée.

M. François Autain s'est dit en accord avec les conclusions du rapporteur sur la TVA sociale et l'absence de fusion des lois de finances et des lois de financement, mais sceptique sur la réalisation de l'objectif fixé par le Président de la République d'une baisse de quatre points des prélèvements obligatoires sur la législature, le jugeant irréaliste au regard de l'importance des déficits publics.

Contestant le lien entre baisse des cotisations et hausse du travail, il a estimé qu'un rapport peut en revanche être établi entre baisse des cotisations et chute du pouvoir d'achat, dans la mesure où la première a favorisé le développement d'emplois rémunérés au Smic.

Il s'est enfin interrogé sur la portée du transfert, vers un ministère des comptes publics, de la compétence générale sur les lois de financement de la sécurité sociale, faisant observer que cette nouvelle organisation semble légitimer le principe de maîtrise comptable des dépenses d'assurance maladie.

M. André Lardeux a estimé nécessaire une remise à plat des exonérations de cotisations sociales car elles ont favorisé, à son avis, la « smicardisation » de la société française.

Il a approuvé les propos du rapporteur sur la nécessité de préserver l'autonomie de la branche famille, souhaitant même que son champ de compétence soit élargi aux congés de maternité, qui relèvent pour l'instant de la branche maladie.

Sur l'obligation de vote à l'équilibre, il a soutenu qu'elle devrait s'appliquer à toutes les branches, car même celles qui semblent les mieux préservées sont susceptibles de recevoir des charges nouvelles : la réparation des affections liées à l'amiante pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) ou la mise en place de nouvelles prestations coûteuses, comme les allocations familiales au premier enfant, dont le poids incomberait à la branche famille.

M. Jean-Claude Etienne a demandé des précisions sur les montants supplémentaires des ressources susceptibles d'être mobilisées par une augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG).

M. Alain Vasselle a indiqué que la CSG est un impôt très productif, mais que la Mecss ne propose d'y recourir qu'après la mobilisation d'autres recettes, et au premier chef la taxation des « niches sociales ».

Mme Isabelle Debré a souhaité que la Mecss approfondisse sa réflexion sur ces « niches », ce à quoi M. Alain Vasselle, rapporteur, s'est engagé en rappelant que tous les membres de la commission peuvent s'associer aux travaux de la mission, même s'ils n'en sont pas formellement membres.

Enfin, la commission a approuvé ces propositions et autorisé la publication du présent rapport.

Communication - Programme de travail

La commission a ensuite entendu une communication de M. Nicolas About, président, sur le programme de travail de la commission.

M. Nicolas About, président, a indiqué avoir réuni le bureau de la commission le 10 octobre dernier, pour faire le point des travaux susceptibles d'être engagés si l'ordre du jour législatif en laisse le loisir.

Il a au préalable présenté les nouvelles règles applicables aux missions à l'étranger, qui ont été récemment arrêtées par le Bureau du Sénat. La première décision, qui paraît très opportune, est d'interdire la présence de tiers dans les délégations des commissions, qu'il s'agisse des conjoints ou de journalistes.

La seconde, moins convaincante, a été de limiter désormais l'effectif d'une mission à 10 % de l'effectif de la commission, soit en l'occurrence cinq commissaires, plus le président de la délégation. Cette formation ne permettra donc plus d'assurer la présence minimale d'un représentant par groupe si l'on veut aussi respecter une certaine proportionnalité dans la représentation de chacun des groupes. Dès lors que le Bureau de la commission a estimé que ces missions ont aussi pour objectif de favoriser les échanges entre commissaires d'appartenance politique différente, la commission sera sans doute amenée à effectuer désormais deux missions par an.

Pour 2008, qui a pour particularité d'être une année de renouvellement sénatorial, le Bureau a envisagé de conduire une double mission outre-mer pour étudier les différences de législation existant sur les droits sociaux : l'une pourrait se rendre dans les Dom, l'autre dans les Tom, pour établir ensuite un rapport commun. Ceci étant, d'autres suggestions ou propositions peuvent être présentées avant le choix définitif de la destination et de l'objet de ces missions.

M. Nicolas About, président, a ensuite énuméré les différentes études que la commission pourrait engager au cours de cette session. Elle mènera notamment un certain nombre de travaux communs avec la commission des finances : d'abord, une mission d'information commune sur la dépendance, à lancer en janvier ; ensuite, un contrôle budgétaire commun qui pourrait porter sur l'agence française de l'adoption.

Par ailleurs, M. Bernard Seillier a évoqué le projet de constituer une mission d'information sur la lutte contre les exclusions, qui fera l'objet prochainement d'une demande d'autorisation si la commission en est d'accord. M. Alain Milon travaillera sur la question de la prise en charge psychiatrique, d'abord dans le cadre de l'Opeps qui l'a désigné en qualité de rapporteur, puis le cas échéant, en complétant cette première étude par une réflexion à mener au sein de la commission.

Enfin, divers autres sujets ont été évoqués lors de la réunion de Bureau : M. Jean-Pierre Godefroy propose de poursuivre le suivi de l'application de la loi handicap et des travaux de la mission d'information « amiante » ; Mme Anne-Marie Payet demande l'organisation d'une journée d'auditions sur les addictions, notamment celle aux jeux, en complément de l'étude récemment établie par M. François Trucy pour la commission des finances ; Mme Annie David a soumis le thème de la pénibilité au travail qui, en tout état de cause, sera étudié lors de la réforme des retraites.

Enfin, M. Nicolas About, président, a indiqué avoir demandé l'organisation de deux journées d'étude ouvertes aux commissaires : la première dans un laboratoire de recherches ; la seconde à Bruxelles en prévision de la prochaine présidence française de l'Union européenne.

Mme Marie-Thérèse Hermange a évoqué la question des cellules prélevées sur le sang de cordon ombilical. Le faible nombre de lignées disponibles en France conduit à des importations coûteuses pour la sécurité sociale. Il conviendrait d'attirer l'attention du Gouvernement sur ce point et de prendre des mesures, simples à son sens, pour améliorer cette situation.

A M. François Autain qui voulait obtenir confirmation du travail auquel s'était engagée précédemment la commission sur les programmes d'observance, M. Nicolas About, président, a indiqué que des auditions seront organisées en janvier dans l'objectif d'établir une proposition de loi sur ce sujet qui semble, désormais, ne plus faire l'objet d'une polémique.

M. Bernard Seillier a précisé que la mission d'information qu'il souhaite voir constituer a pour objectif de démontrer l'utilité de mener des politiques globales et cohérentes de lutte contre la pauvreté et l'exclusion, seules à même de produire l'effet transversal nécessaire à leur efficacité.

Communication - Application des lois

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Nicolas About, président, sur l'application des lois.

M. Nicolas About, président, a rappelé combien le contrôle de l'application des lois est un exercice fondamental pour mesurer le degré de difficulté pratique d'application de la législation votée et, plus encore, pour savoir si les lois adoptées cette année et au cours des précédentes sessions s'appliquent réellement.

Le bilan de l'activité de la commission, au cours de l'année parlementaire écoulée, montre que sur les quarante-cinq lois adoptées par le Parlement, onze ont relevé, au fond, de la compétence de la commission ; douze en réalité, en comptant la loi « service minimum dans les transports », soumise à une commission spéciale. Ce sont donc deux fois plus de textes qui ont été étudiés que l'année précédente, pour une période de travail amputée d'un bon tiers en raison des échéances électorales du printemps.

S'y ajoutent huit avis présentés sur le projet de loi de finances, deux saisines pour avis sur les textes « protection juridique des majeurs » et « travail, emploi et pouvoir d'achat » ainsi que neuf rapports d'information publiés cette année, dont quatre rédigés par la Mecss.

M. Nicolas About, président, a ensuite présenté les statistiques établies pour cette année. Sur les douze lois votées, quatre étaient d'application directe et sont donc pleinement en vigueur. En revanche, aucune des huit autres n'a reçu l'ensemble de ses mesures d'application. Ceci étant, cinq sont déjà partiellement applicables dans des proportions allant de 13 % (participation et actionnariat salarié) à 89 % (création d'un ordre des infirmiers).

Le bilan est donc plutôt favorable, surtout si l'on rappelle la tendance lourde des lois à caractère sanitaire et social à requérir un volume important de textes d'application. Ainsi, les douze lois votées cette année appellent 192 mesures, soit une moyenne de dix sept par loi, c'est-à-dire près de 35 % de l'ensemble des mesures réglementaires découlant de toutes les lois votées au cours de la session écoulée.

La situation des lois plus anciennes est également assez satisfaisante, car on note aussi un effort soutenu d'application.

Cette année, 141 mesures réglementaires ont été prises, contre 241 en 2004-2005 et 189 en 2003-2004. Cette moindre progression est la conséquence des efforts accomplis précédemment pour résorber le stock en attente plutôt qu'elle ne traduit un relâchement du suivi des lois. Notamment, les grandes lois emblématiques votées depuis 2002 ont été particulièrement bien traitées : 89 % d'application pour la loi « retraites » et pour la loi « programmation pour la cohésion sociale » ; 84 % pour la loi « assurance maladie » et 83 % pour la loi « handicap ». Ces taux sont d'autant plus notables que ces quatre lois attendaient, en tout, 388 mesures d'application, dont 139 pour la loi « handicap » et 136 pour la loi « retraites ».

Trois lois de la session 2005-2006 sont en outre devenues pleinement applicables cette année (majoration de retraite pour les personnes handicapées ; retour à l'emploi ; égalité salariale homme-femme). En conséquence, le taux d'application moyen de cette session est désormais de 71 %, contre 43 % un an plus tôt.

En définitive, le bilan de la XIIe législature s'établit comme suit : entre 2002 et 2007, la commission a examiné quarante-sept lois et trente-quatre d'entre elles ont reçu au moins 75 % de leurs décrets.

Qui plus est, les délais moyens de parution des mesures ont eu tendance à raccourcir au fil de la législature. Pour les textes votés cette année, 97 % d'entre elles ont été prises dans les six mois prescrits par la circulaire du 1er juillet 2004, contre 68 % l'an dernier.

M. Nicolas About, président, a ensuite évoqué les motifs d'insatisfaction qui perdurent.

D'abord, trois lois de la dernière session n'ont reçu aucune mesure d'application : « organisation des professions de santé », « adaptation des médicaments au droit communautaire » et « protection de l'enfance ».

Ensuite, la loi-symbole « égalité des chances » du 31 mars 2006 n'est applicable qu'à 64 % : c'est trop peu pour un texte dont on soulignait l'importance et l'urgence. On observera d'ailleurs que l'ouverture des classes préparatoires aux élèves provenant de zones d'éducation prioritaires ou le CV anonyme - deux dispositions issues d'initiatives sénatoriales - sont toujours inapplicables, ce qui rend plus visible, et peut-être même choquante, l'absence de texte d'application.

Enfin, deux lois de 2004 sur la bioéthique et la politique de santé publique ne sont applicables qu'à 51 % et 64 %. La situation s'améliore mais bien lentement et ce, malgré les initiatives prises par la commission pour accélérer leur mise en oeuvre réglementaire.

En ce qui concerne l'urgence, on constate à nouveau qu'elle n'a pas d'effet d'accélération sur les délais de parution des mesures réglementaires. Cette année, le résultat est même flagrant en sens inverse, car le taux d'application des lois votées selon cette procédure (« médicaments », « participation » ou « droit au logement opposable ») est en moyenne deux fois moins élevé que pour celles examinées selon la procédure classique.

Un autre aspect décevant tient au fait que le suivi réglementaire des dispositions législatives issues d'initiatives sénatoriales, que l'on pensait en amélioration, se dégrade cette année. Ce taux approchait 33 % pour la dernière session, soit presque celui des mesures introduites par voie d'amendements gouvernementaux (36 %). Il n'est désormais plus que de 16 %, au moment où le Sénat marque de plus en plus son empreinte sur les textes, comme le montre l'adoption cette année d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale : celle relative aux menaces sanitaires de grande ampleur.

Enfin, en ce qui concerne les rapports demandés au Gouvernement dans les textes, les statistiques confirment leur manque d'opérabilité : sur les 107 rapports réclamés par les lois adoptées avant 2006, seuls 42 ont effectivement été déposés. Pour cette raison, la commission a sensiblement réduit ses exigences au fil des ans : vingt-sept rapports demandés en 2004, quatorze en 2005, quatre seulement en 2006, mais douze cette année.

A Mme Catherine Procaccia, qui souhaitait savoir ce que recouvrait exactement l'expression « initiatives sénatoriales », M. Nicolas About, président, a indiqué qu'elle vise à la fois les propositions de loi déposées par des sénateurs et les amendements adoptés à leur initiative.

M. François Autain a déploré le fait que des dispositions législatives votées quatre ou cinq ans auparavant puissent n'être toujours pas applicables. L'exemple du comité de démographie médicale créé par la loi « assurance maladie » de 2004 et jamais constitué depuis lors, illustre ce travers. Ne serait-il pas légitime dans ce cas de procéder formellement à la suppression de ces dispositions et de rendre officiel un constat d'impuissance ou de carence ?

M. Nicolas About, président, a distingué le cas de figure particulier dans lequel la majorité politique a changé entretemps : on peut alors comprendre que, pour des dispositions qui ne correspondent plus au programme de la nouvelle majorité, l'abstention soit volontaire. En revanche, lorsque le Parlement a voté des dispositions auxquelles il est attaché, mais que le gouvernement qu'il soutient tarde à mettre en oeuvre, ne serait-il pas singulier qu'il se soumette, de lui-même, à cette résistance et retire volontairement les mesures en cause ?

M. Alain Vasselle a rappelé qu'il plaide de longue date pour la présentation simultanée des projets de loi et des décrets qui sont susceptibles de permettre sa mise en oeuvre.

M. Nicolas About, président, a souligné les limites techniques de cet exercice et a indiqué qu'il est arrivé une fois cette année, sur la loi « droit au logement opposable », qu'un décret soit publié simultanément avec la promulgation du texte législatif.

Mmes Marie-Thérèse Hermange et Gisèle Printz ont fait observer que la loi « accès au crédit des personnes présentant un risque de santé aggravé » semble être mal respectée dans les faits.

M. Nicolas About, président, a fait observer que le problème n'est pas ici celui de l'application de la loi. Ce texte ne nécessitait pas de mesure réglementaire, il est donc entré en vigueur aussitôt. Ceci étant, il est évidemment nécessaire que les autorités s'assurent de la stricte application et du respect de la loi par les établissements de crédit.

Enfin, la commission a donné acte à son président de cette communication.