Mercredi 4 juillet 2007
- Présidence de M. Jacques Valade, président. -Audiovisuel et médias - Audition de M. Michel Boyon, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)
La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Michel Boyon, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).
M. Jacques Valade, président, a tenu à souligner les liens étroits unissant traditionnellement la commission des affaires culturelles et le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Il a rappelé que la commission considérait le CSA comme un partenaire de travail prioritaire et a souhaité le maintien de relations professionnelles cordiales et fructueuses.
Après avoir remercié le président Valade pour son accueil, M. Michel Boyon, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), a exposé aux membres de la commission l'état d'esprit dans lequel travaillait le CSA.
Il a précisé que le travail accompli par le Conseil selon les principes fixés par la loi répondait à trois exigences : aller le plus vite possible, éviter la création de fractures géographiques et sociales et mettre les techniques au service des téléspectateurs et de la diversité des programmes.
Il a indiqué que le Conseil souhaitait répondre efficacement aux exigences des Français en matière audiovisuelle, ceux-ci aspirant légitimement à une meilleure qualité en matière d'images et de son, mais aussi et surtout à un nombre plus important de chaînes et à une meilleure qualité des programmes proposés.
Il a rappelé également l'attachement de l'autorité de régulation à la défense et à l'illustration de l'exception culturelle française.
Il a enfin souligné la volonté du Conseil de prendre en compte les demandes sociales des Français tant en matière de développement durable qu'en matière de diversité culturelle et sociale.
Evoquant la situation du paysage audiovisuel français, M. Michel Boyon a insisté sur la nécessité pour le CSA de maintenir un équilibre harmonieux entre les trois piliers du secteur que sont les entreprises du service public, les grands groupes privés, ainsi que la pléiade de petites et moyennes entreprises caractérisant le secteur de la production audiovisuelle.
Il a affirmé ainsi l'importance de garantir aux principaux groupes privés les moyens de faire face à la concurrence internationale et de préserver la vitalité des petites et moyennes entreprises du secteur, qui constituent un bassin d'emploi non négligeable.
Rappelant le caractère neutre, objectif et indépendant du CSA, il a fait part de sa volonté de faire de celui-ci un espace de dialogue, de réflexion et d'innovation. Après avoir regretté la relative faiblesse de l'audiovisuel français en matière de réflexion prospective tant au niveau des entreprises qu'au niveau universitaire, il a annoncé le début imminent des travaux d'une commission de prospective ouverte à tous les membres du Conseil.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jacques Valade, président, a indiqué que le groupe d'études nouvelles technologies, médias et société créé par la commission et ouvert à l'ensemble des sénateurs participait activement à la réflexion prospective sur le secteur de l'audiovisuel.
Il s'est interrogé sur les moyens d'action dont dispose le CSA pour influencer la politique éditoriale et industrielle des grands groupes audiovisuels français.
M. Louis de Broissia, rapporteur de la commission pour le budget des médias, a souhaité connaître l'avis du CSA sur la couverture médiatique des récentes campagnes électorales. Ayant constaté à cette occasion plusieurs irrégularités, il s'est demandé si le régulateur ne devrait pas fixer des règles plus transparentes.
Concernant l'extension de la couverture territoriale de la télévision numérique terrestre (TNT), il a regretté le manque de moyens susceptibles de permettre au CSA de communiquer efficacement sur l'arrivée de ce nouveau mode de réception dans les différents territoires.
Il a souhaité enfin connaître le calendrier fixé par le CSA concernant le lancement des services locaux de télévision.
Après avoir rappelé que la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, chargeait le CSA de déterminer le calendrier de diffusion des chaînes historiques pour 95 % de la population française par voie hertzienne terrestre en mode numérique, M. Bruno Retailleau, rapporteur pour avis de ce texte, s'est interrogé sur l'état d'avancement de ce calendrier.
Il s'est intéressé également aux engagements de couverture complémentaires pris par les « nouveaux entrants » de la TNT, aux modalités de mise en place du « service antenne » par satellite prévu par la loi ainsi qu'aux expérimentations menées en matière de télévision mobile personnelle.
M. Michel Boyon a affirmé que les dirigeants des principales entreprises audiovisuelles françaises ne pouvaient rester totalement insensibles aux recommandations du CSA. Il a affirmé, à cet égard, que l'autorité de régulation devait changer d'attitude et promouvoir le dialogue avec les entreprises privées afin de faire de celles-ci de véritables partenaires, et non plus seulement des administrés.
S'agissant des différentes campagnes électorales, il a indiqué que le bilan était globalement encourageant : jamais autant de temps d'antenne n'a été consacré à une campagne présidentielle. Si certains dérapages ont été constatés lors des premières semaines de campagne, ceux-ci ont été rectifiés par les chaînes. Il a souligné que pour aboutir à ce résultat, le Conseil avait innové en convoquant l'ensemble des dirigeants des principaux groupes audiovisuels français afin d'évoquer les irrégularités constatées.
Concernant la campagne officielle, il a affirmé que l'assouplissement des obligations imposées aux candidats avait permis d'obtenir de bons résultats puisque, par rapport à 2002, les programmes ont été regardés par 25 % de téléspectateurs en plus.
Il a reconnu, toutefois, que tout n'était pas encore parfait et que certaines modifications devaient encore être apportées au régime juridique en vigueur. Il a évoqué notamment, les difficultés relatives à l'organisation de débats lors des semaines précédant le premier tour de l'élection présidentielle en raison de l'application du principe de stricte égalité. Il a indiqué que le Conseil avait mis en place un groupe de travail afin de traiter de l'ensemble des difficultés en liaison avec les différents services audiovisuels.
Répondant sur le calendrier de déploiement de la télévision numérique terrestre, M. Michel Boyon a annoncé que la mise en service de trois nouveaux émetteurs, le 21 juillet prochain, permettrait de couvrir près de 70 % de la population française.
Après avoir précisé que le calendrier d'extension de la couverture numérique des chaînes historiques au-delà des 85 % de la population métropolitaine était en préparation, il a souligné, que pour atteindre l'objectif de 95 % fixé par la loi tout en garantissant l'équité territoriale, le Conseil avait décidé de promouvoir une approche département par département.
Affirmant que la méthode utilisée jusqu'à présent tendait à favoriser les grandes métropoles, il a fait part de sa volonté de rétablir un certain équilibre et de garantir une couverture départementale aussi homogène que possible. A cet effet, il a annoncé la publication, fin juillet, d'une première liste de 300 émetteurs visant à couvrir tous les chefs lieu de département métropolitains.
Il a rappelé que les « nouveaux entrants » devaient, quant à eux, formuler leurs engagements de couverture avant le 10 juillet pour pouvoir obtenir de la part du Conseil, dans la limite de cinq ans, la prorogation de leur autorisation de diffusion en mode numérique.
Il a annoncé que le Conseil avait confirmé la date du 31 octobre 2007 pour l'arrivée de la TNT dans sept zones en Alsace (Mulhouse, Strasbourg), et en Lorraine (Forbach, Metz, Nancy, Sarrebourg, Verdun), les parties frontalières des départements concernés bénéficiant quant à elles des signaux numériques français et allemand.
M. Michel Boyon a souligné que seulement 20 % de la population étaient à l'heure actuelle équipés en adaptateurs numériques. Ce taux devrait toutefois continuer à progresser rapidement, la télévision numérique terrestre ayant déjà fait, en deux ans, ce que le câble n'a pas réussi à faire en 20 ans.
S'agissant du « service antenne » par satellite, il a indiqué que le groupe Canal+ venait de lancer « TNT Sat ». Grâce à cette offre, tous les foyers français pourront accéder aux 18 chaînes gratuites de la TNT, notamment dans les zones non couvertes par le signal numérique hertzien. Il a précisé que la phase expérimentale de ce service commencerait dans le bassin de Metz et se poursuivrait dans le Var, autour de Draguignan. A partir de septembre, le déploiement de l'offre pourra être généralisé à l'ensemble des zones non couvertes par la TNT.
En matière de télévision mobile personnelle, il a rappelé que le lancement des appels à candidatures devait se dérouler le 31 octobre prochain, date de fin des expérimentations en cours. Deux questions restent toutefois en suspens : la nature du modèle économique et celle des programmes proposés. Si la réponse à ces deux questions appartient aux opérateurs, le Conseil sera attentif à ce que les choix effectués assurent le succès de ce nouveau service.
A propos des télévisions locales, il a souligné que, conformément aux dispositions de la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 précitée, les 18 services locaux actuellement diffusés en analogique bénéficieraient d'une diffusion numérique sans lancement d'appel à candidatures. Il a toutefois précisé que cette procédure devrait néanmoins être utilisée lorsque la diffusion numérique entraîne le triplement du bassin de population couvert par le service en cause. Enfin, un nouvel appel à candidatures sera lancé afin de sélectionner 17 nouveaux services appelés à émettre dans les régions Nord, Alsace, Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Bretagne.
M. Paul Blanc a souhaité savoir qui financerait la numérisation des émetteurs de faible puissance installés par les collectivités territoriales.
M. Michel Boyon a répondu qu'à sa connaissance, l'Etat ne s'était pas engagé à prendre en charge ce financement.
M. Bruno Retailleau a précisé que la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007 ne mettait pas à la charge des collectivités territoriales le financement de la couverture hertzienne numérique comprise entre 85 % et 95 % de la population métropolitaine. Il a jugé qu'il serait abusif de financer la modernisation du réseau de cette manière, dans la mesure où les éditeurs de chaînes sont appelés à économiser plusieurs millions d'euros par an grâce à la numérisation de leurs signaux.
M. Michel Boyon a précisé que le financement de la numérisation des émetteurs permettant de couvrir jusqu'à 95% de la population serait intégralement pris en charge par les éditeurs de chaînes. Ce n'est qu'au-delà de ce taux de couverture que les collectivités pourraient être appelées à financer la numérisation des émetteurs.
Après s'être félicité du choix du CSA de prendre le département comme unité de déploiement des dernières phases de la TNT, M. Louis de Broissia a rappelé que le réseau hertzien analogique existant ne couvrait pas 100 % de la population métropolitaine.
M. David Assouline s'est demandé dans quelle mesure une autorité de régulation pouvait garantir le pluralisme quand les conditions du marché ne le permettent plus. Il a stigmatisé, notamment, un excès de concentration dans le secteur et le rôle joué par les commandes publiques dans les résultats financiers de certains groupes audiovisuels.
S'agissant de la campagne électorale, il a souligné la présence de plus en plus fréquente des sujets politiques dans les émissions de divertissement. Il a affirmé que ce type d'émission, compte tenu de leur impact sur le public, pouvait provoquer des déséquilibres importants entre les candidats.
Il s'est interrogé, enfin, sur les moyens de réguler le temps de parole du président de la République.
M. Michel Boyon a déclaré que le degré de concentration du paysage audiovisuel français n'avait rien de préoccupant, le lancement de la TNT ayant permis l'arrivée de « nouveaux entrants » sur les ondes hertziennes.
S'agissant de la présence de sujets politiques dans les émissions de variétés, il a distingué deux types de situation. Lorsqu'un candidat participe directement à l'émission en cause, le temps d'antenne lui est décompté. En revanche, lorsque celui-ci n'intervient pas directement, mais bénéficie néanmoins du soutien de la part d'artistes ou d'animateurs, le temps d'antenne ne peut lui être décompté. Précisant qu'en ce domaine le CSA appliquait la jurisprudence du Conseil d'Etat, il a appelé le législateur à légiférer en cas de difficulté.
M. Michel Boyon a évoqué les sanctions prévues par le législateur pour réprimer les abus des éditeurs. Précisant que le Conseil ne prenait qu'une dizaine de sanctions par an, il a déclaré que le collège était parfois gêné par la nature disproportionnée de celles-ci et devait être prudent afin qu'elles ne se transforment pas en véritable « exécution de l'intéressé ».
Après avoir dénoncé la domination du principal groupe audiovisuel privé, M. Jack Ralite a réaffirmé la nécessité de faire échapper les questions de l'esprit aux règles gouvernant le marché. Regrettant l'arrêt du programme Théma sur ARTE, il a appelé de ses voeux la mise en place d'une réflexion relative à la question de l'existence d'une responsabilité publique en matière intellectuelle.
M. Michel Boyon a précisé que sa volonté était d'assurer un équilibre harmonieux entre les trois piliers de l'audiovisuel français, et non d'équilibrer lesdits piliers.
Après s'être déclaré préoccupé par le sort réservé à la culture sur les différentes antennes, il a fait part de son incompréhension devant les résultats d'audience obtenus par France 2 lors de la diffusion de la pièce Cyrano de Bergerac. Il a estimé que la présence d'une case régulière consacrée au théâtre dans la grille de la chaîne permettrait sans doute de fidéliser un grand nombre de téléspectateurs.
Reconnaissant que le théâtre n'avait pas forcément vocation à être filmé, M. Ivan Renar a souligné que la pièce avait néanmoins été regardée par plus d'1,5 million de téléspectateurs. Ce chiffre est loin d'être négligeable et permet de relativiser les résultats d'audience.
S'interrogeant sur les moyens de mieux appréhender les envies des Français en matière audiovisuelle, il a souhaité connaître la position du Conseil supérieur de l'audiovisuel à l'égard de la nouvelle définition de l'oeuvre audiovisuelle adoptée à l'unanimité au Sénat lors de la discussion de la loi du 5 mars 2007.
M. Michel Boyon a affirmé que le souhait principal des téléspectateurs était de personnaliser les programmes télévisés. Tout en se demandant s'il s'agissait d'un effet de mode ou d'un phénomène durable, il a observé que les plus jeunes se faisaient déjà eux-mêmes leur programmation audiovisuelle. Il a considéré toutefois que la télévision devrait rester à l'avenir le média de masse par excellence.
Il a indiqué enfin que le Conseil devait être saisi très prochainement par le ministre de la culture et de la communication d'un projet de décret relatif à la nouvelle définition de l'oeuvre audiovisuelle.
M. André Vallet a regretté l'importance prise par le parrainage dans la grille de programmes des différentes antennes de Radio France. Il s'est demandé si ce type d'intervention ne relevait pas de la publicité clandestine.
Soulignant le nombre de plaintes reçues par les élus provenant de services de radio ne pouvant disposer de fréquences hertziennes nécessaires à la diffusion de leur programme sur certaines parties du territoire national, il a souhaité savoir pourquoi Radio France ne faisait pas l'effort d'abandonner une partie du spectre hertzien utilisé pour la double diffusion de certaines de ses antennes, et notamment France-Culture.
M. Michel Boyon a rappelé que la loi distinguait clairement la publicité et le parrainage. Dans le cas de Radio France, le groupe public respecte globalement ses obligations en matière publicitaire et sélectionne attentivement les parrains des programmes.
Il a précisé que le pouvoir du CSA en matière d'attribution des fréquences aux stations du groupe Radio France était limité, dans la mesure où cette compétence était dévolue au Gouvernement. Il a rappelé que les difficultés liées à la pénurie de fréquences hertziennes devraient partiellement être résolues par le développement prochain des services de radio numérique.
En guise de conclusion, M. Michel Boyon a annoncé que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, réuni en assemblée plénière le mardi 12 juin 2007, avait décidé de lancer un appel à candidatures pour la diffusion de services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique et en haute définition sur le multiplex R5 de la télévision numérique de terre.
Après avoir affirmé que la haute définition serait certainement la télévision du futur, il a précisé que cet appel portait sur la diffusion de deux services de télévision, une troisième place étant réservée pour la diffusion d'une chaîne publique, conformément au droit d'usage prioritaire établi par la loi en faveur du service public.
Compte tenu du nombre de postes équipés par la haute définition déjà vendus, il a indiqué que le grand public plébiscitait, d'ores et déjà, cette technologie.
Enseignement scolaire - Participation des communes au financement des écoles privées - Communication
La commission a entendu, ensuite, la communication de Mme Annie David sur ses travaux concernant la participation des communes au financement des écoles privées.
M. Jacques Valade, président, a exprimé, au préalable, ses regrets de voir Mme Annie David quitter la commission des affaires culturelles pour rejoindre celle des affaires sociales.
Puis Mme Annie David a rappelé que la commission l'avait désignée, en octobre 2006, rapporteur sur deux propositions de loi relatives à l'article 89 de la loi du 13 août 2004, concernant la participation des communes au financement des écoles privées :
- celle présentée par M. Yves Détraigne et d'autres membres du groupe de l'Union centriste-UDF, visant à encadrer les modalités de cette participation ;
- et celle qu'elle a présentée avec les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à abroger cet article.
Elle a indiqué avoir mené, au cours des derniers mois, des auditions lui ayant permis d'entendre les différentes parties prenantes au débat qu'ont suscité l'adoption et la mise en oeuvre de ces dispositions : les représentants des maires, par la voix de l'association des maires de France et de l'association des maires ruraux, le secrétariat général de l'enseignement catholique (SGEC), le comité national d'action laïque (CNAL), regroupant des syndicats et fédérations de l'enseignement public, l'association des directeurs de l'éducation des villes (ANDEV), et le sous-directeur de l'enseignement privé du ministère de l'éducation nationale.
Elle a rappelé que l'article 89, introduit au Sénat par voie d'amendement dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales, avait pour objet d'étendre aux élèves scolarisés dans des écoles privées sous contrat l'application des trois premiers alinéas de l'article L. 212-8 du code de l'éducation. De fait, il rend obligatoire, comme c'est le cas pour les écoles publiques, la contribution des communes de résidence, jusqu'alors facultative, aux charges de fonctionnement des écoles privées situées sur le territoire d'autres communes, quand celles-ci accueillent leurs enfants. A défaut d'accord entre les communes, il revient désormais au préfet de fixer la contribution de chacune d'entre elles.
Ces dispositions ont été encadrées à l'occasion des débats sur la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école : ainsi, la contribution à la charge de chaque commune ne peut être supérieure au coût qu'aurait représenté l'élève s'il avait été scolarisé dans une école publique, ou, en l'absence d'école dans la commune, au coût moyen départemental des classes publiques. En outre, une circulaire des ministres de l'éducation nationale et de l'intérieur est parue le 2 décembre 2005 pour préciser les modalités d'application de l'article 89 : elle a notamment réaffirmé que ces dispositions devaient être lues à la lumière du principe de parité entre les écoles publiques et privées ; par ailleurs, ce texte a rappelé, en annexe, la liste des dépenses à prendre en compte pour le calcul de la contribution communale ou intercommunale aux écoles privées.
Mme Annie David a relevé que cette circulaire avait plus contribué à attiser les tensions qu'à lever les inquiétudes des maires ou dissiper certaines ambiguïtés d'interprétation. En effet, les dépenses obligatoires énumérées en annexe sont apparues, d'une part, aller au-delà de celles prises en compte jusqu'alors, suscitant, comme l'ont souligné les représentants des maires, des revendications de revalorisation du montant du forfait communal par les représentants des établissements d'enseignement privé. D'autre part, la circulaire n'a pas apporté de réponse claire au principal point d'achoppement. Pour les enfants scolarisés dans une école publique située dans une autre commune que celle de leur résidence, le législateur a prévu certaines exceptions qui exonèrent la commune de résidence de sa participation. Tel est le cas quand elle dispose de capacités d'accueil, sauf si le maire a donné son accord à l'inscription d'un enfant dans une école d'une autre commune, ou dans certaines situations liées par exemple à des raisons médicales ou aux obligations professionnelles des parents. Au nom du principe de liberté d'enseignement, ces exceptions ne valent pas pour la scolarisation dans une école privée sous contrat. Or il existe sur ce point une divergence d'interprétation entre les maires et l'enseignement catholique.
Mme Annie David a souligné, à cet égard, qu'un accord avait été conclu en mai 2006 entre le ministère de l'intérieur, l'association des maires de France et le secrétariat général de l'enseignement catholique, pour tenter d'apaiser les tensions. Ce compromis rappelle que les accords locaux entre communes doivent être privilégiés et que, dans l'attente que la divergence d'interprétation soit tranchée, l'article 89 s'applique quand la commune de résidence n'a pas de capacité d'accueil ou dans les situations justifiant la scolarisation d'un enfant dans une autre école, comme le législateur l'a prévu pour le public.
Elle a indiqué, par ailleurs, qu'à la suite d'un recours déposé en février 2006 par le comité national d'action laïque (CNAL), le Conseil d'Etat, dans une décision rendue le 4 juin dernier, avait annulé, pour un motif formel, la circulaire prise en application de l'article 89. Elle a considéré que cette décision, sans remettre en cause l'application des dispositions issues de l'article 89, relançait néanmoins le débat sur les conditions de leur mise en oeuvre effective, alors que l'association des maires ruraux, ainsi que le CNAL, demandent l'abrogation de cet article, pour les motifs suivants :
- tout d'abord, le choix des familles échappe aux maires quand celles-ci décident de scolariser leur enfant dans une école privée ;
- en outre, le traitement est inéquitable entre l'école publique et privée, dès lors que les exceptions prévues pour l'une ne valent pas expressément pour l'autre ;
- enfin, les craintes sont grandes d'une déstabilisation des petites écoles des communes rurales et d'une charge sur les finances des communes ; sans que celles-ci soient totalement fiables, certaines évaluations du coût de cette mesure ont été avancées, tant par le CNAL que par le secrétariat général de l'enseignement catholique, qui estiment le coût de cet impact respectivement à 275 millions d'euros et à 132 millions d'euros ; le Conseil d'Etat a reconnu, par ailleurs, à la suite d'un recours contre la circulaire de décembre 2005 présenté par la ville de Clermont-Ferrand, que ces dispositions étaient de nature à créer des charges supplémentaires pour les communes.
Mme Annie David a mis l'accent sur deux voies d'aménagement possibles :
- d'une part, une amélioration de l'information en amont des maires sur l'inscription des élèves dans des écoles privées sous contrat ; il s'agit non pas d'entraver le principe de libre choix des familles, mais de donner aux maires une meilleure visibilité sur les flux d'élèves, avant la rentrée scolaire ;
- d'autre part, un encadrement du champ d'application de l'article 89, en vue de limiter l'obligation de participation financière des communes de résidence à celles ne disposant pas d'école sur leur territoire ; dans les autres cas, la contribution des communes resterait facultative, soumise à des accords intercommunaux.
Faisant remarquer que, de l'avis du représentant des maires ruraux, « une commune a toujours une école », dont elle relève au titre de la sectorisation, Mme Annie David a souligné la nécessité, dans la perspective d'une réécriture de l'article 89 ou de sa circulaire d'application, de bien préciser les choses à cet égard. Elle a estimé, sous cette réserve, que ces clarifications préserveraient l'équilibre dans le financement, par les communes, des écoles publiques et privées. En outre, elle a souhaité, si une nouvelle rédaction de la circulaire annulée par le Conseil d'Etat était proposée, que soit revue la rédaction de son annexe énumérant, de façon jugée extensive par les maires, les dépenses à prendre en compte dans le calcul du forfait, afin que, seules, les dépenses obligatoires y soient mentionnées.
En conclusion, Mme Annie David a indiqué qu'elle maintiendrait, au nom de son groupe, la proposition d'abrogation de l'article 89, tout en reconnaissant que les pistes ainsi tracées permettent d'envisager des possibilités d'aménagement de ces dispositions.
A l'issue de cette intervention, M. Jacques Valade, président, s'est réjoui que ces travaux aient permis d'approfondir la réflexion sur ce sujet. Il a regretté, toutefois, que la table ronde que devait organiser la commission, afin que chacune des parties prenantes au débat puisse s'exprimer, ait dû être annulée, les représentants du secrétariat général de l'enseignement catholique ayant refusé d'y participer. Enfin, il a précisé que le Gouvernement, conscient des problèmes soulevés par l'article 89 en question, envisageait d'en proposer une nouvelle rédaction. Les observations présentées par Mme Annie David dans la présente communication pourraient alors être intégrées dans les conclusions de la commission.
Relevant le coût élevé de l'application des dispositions issues de l'article 89 pour les communes, M. Louis de Broissia a souhaité que la situation financière de celles-ci puisse être prise en compte dans le calcul de la contribution.
M. Jean-François Voguet a souligné que les communes n'opéraient pas de distinction entre les élèves, qu'ils soient scolarisés dans des écoles privées ou publiques, pour les faire bénéficier des équipements sportifs par exemple. Cependant, il s'est inquiété que l'application de l'article 89 ne crée des inégalités de traitement entre enseignement public et privé. Il a relevé, en effet, que les familles les plus aisées pourraient être amenées à rechercher la meilleure école pour leur enfant, les communes devant ensuite assumer les conséquences financières de ce choix. Aussi a-t-il défendu la proposition tendant à abroger cet article.
M. Jacques Valade, président, a reconnu, en effet, que l' « évasion » d'enfants vers des écoles privées pouvait menacer de fermeture certaines classes publiques, dans les petites communes rurales notamment.
En réponse, Mme Annie David a indiqué que la situation financière des communes, prise en compte dans le calcul de la contribution intercommunale aux écoles publiques, devrait l'être également s'agissant de la participation aux écoles privées. Elle a suggéré, en outre, que les maires soient signataires des contrats d'association passés avec l'Etat, réaffirmant la nécessité de renforcer leur information en amont sur les inscriptions d'élèves dans une école privée, afin qu'ils ne soient pas placés « devant le fait accompli ».
Jeudi 5 juillet 2007
- Présidence de M. Jacques Valade, président. -Libertés des universités - Audition des représentants des syndicats d'étudiants
La commission a tout d'abord procédé à l'audition des représentants des syndicats d'étudiants sur le projet de loi relatif aux libertés des universités : M. François Laurin, président de la conférence nationale des étudiants vice-présidents d'université (CEVPU), M. Thiébaut Weber, président de la fédération des associations générales des étudiants (FAGE), Mlle Nadine Vrignaud, présidente de la promotion et défense des étudiants (PDE), M. Bruno Julliard, président de l'union nationale des étudiants de France (UNEF), M. Olivier Vial, délégué national de l'union nationale interuniversitaire (UNI), Mlle Julie Coudry, présidente de la confédération étudiante (CE).
Après avoir précisé que la conférence nationale des étudiants vice-présidents d'université (CEVPU) n'était pas, à proprement parler, un syndicat étudiant, mais un organisme transversal représentant les étudiants exerçant des responsabilités de vice-président, M. François Laurin s'est réjoui que le projet de loi prévoie la présence de représentants des étudiants au sein des conseils d'administration des universités, et que ceux-ci soient associés à l'équipe de direction de l'université. Il a cependant regretté que la formulation retenue risque de réduire leur champ d'intervention à la vie étudiante et témoigne d'une conception restrictive de leur rôle.
Il a également souhaité que soit réintroduite, dans l'article 8 relatif au conseil des études et de la vie associative, la présence d'un « étudiant vice-président de l'université », plutôt que celle initialement envisagée d'un « vice-président étudiant », qui risque de susciter des divergences entre les représentants des étudiants au sein du conseil d'administration et au sein du CEVPU.
M. Jacques Valade, président, a observé que la dernière version de cet article ne mentionnait pas le terme « étudiant », ce qui lui a semblé une précision indispensable.
M. Thiébaut Weber a rappelé que la fédération des associations générales des étudiants (FAGE) s'était opposée au caractère optionnel de l'autonomie des universités, initialement envisagé, et s'est réjoui que le Président de la République soit finalement revenu sur cette décision pour prévoir l'accès à l'autonomie de l'ensemble des universités dans un délai de cinq ans. Il a souhaité que l'on ne modifie pas le projet de loi sur ce point.
M. Jacques Valade, président, lui a confirmé qu'il était, à titre personnel, et comme le rapporteur, favorable à cette seconde solution.
M. Thiébaut Weber a estimé que le projet de loi restait encore perfectible sur un certain nombre de points et a présenté ses propositions.
Il a estimé, en premier lieu, que si la décision de substituer, à l'effectif de 20 membres initialement envisagé, une fourchette de 20 à 30 membres allait certes dans le bons sens, il convenait d'aller plus loin et de prévoir plutôt une fourchette de 25 à 35 membres, à l'image de ce que prévoyait la loi de 1984 sur l'enseignement supérieur. L'expérience montre, en effet, que c'est sur la représentation des étudiants que pèse toujours le plus lourdement la réduction de l'effectif des conseils.
Il a souhaité, ensuite, que le renforcement des pouvoirs du président de l'université, dont il n'a pas contesté l'intérêt, soit contre-balancé par la possibilité pour le conseil d'administration d'émettre un vote de défiance à son égard, en cas de manquement grave et avéré.
Il a considéré que les différents conseils au sein de l'université -non seulement le conseil d'administration, mais aussi le conseil des études et de la vie universitaire et le conseil scientifique auquel l'on a, bien à tort, tenté d'imputer tous les maux de l'université par le passé, devraient tous disposer d'un pouvoir délibératif à part entière afin de jouer un véritable rôle dans la vie de l'université.
Il a demandé que la cinquième mission conférée par l'article 1er au service public de l'enseignement supérieur ne se limite pas, comme le prévoit le projet de loi, à « la coopération internationale », mais vise aussi « la participation à la construction d'un espace européen de l'enseignement supérieur ».
Il a recommandé, en outre, la création d'une nouvelle instance au sein des universités : celle d'un bureau université-emploi, qui aurait vocation à jouer un rôle de relais entre l'université et le monde du travail et qui pourrait notamment accompagner les étudiants dans l'organisation de leurs stages en entreprise, et constituer un organisme d'aide à la décision pour le président d'université, dans le prolongement de la nouvelle mission que le projet de loi propose de confier à l'enseignement supérieur en matière d'insertion professionnelle.
Enfin, relevant que les relations entre l'université et la tutelle exercée par l'Etat se ramèneraient à un simple lien contractuel, il a souhaité que le conseil supérieur de l'enseignement supérieur et de la recherche puisse définir un certain nombre de critères que devront respecter ces contrats, de façon à garantir l'égalité entre les étudiants.
M. Jacques Valade, président, a jugé pertinente la suggestion de compléter la cinquième mission assignée par l'article premier du projet de loi par une mention explicite de la construction d'un espace européen de l'enseignement supérieur. Tout en jugeant intéressante la proposition de création d'un bureau université-emploi, il s'est cependant demandé dans quelle mesure elle ne relevait pas plutôt du domaine réglementaire.
Mme Nadine Vrignaud a rappelé que la promotion et défense des étudiants (PDE) s'était, dès 2003, prononcée en faveur de l'autonomie des universités. Elle a attribué les mauvais fonctionnements actuels des universités au fait que les présidents d'université ne disposaient pas d'une marge de manoeuvre suffisante, et que les conseils étaient trop souvent enlisés dans des problématiques administratives. Elle s'est, en conséquence, déclarée satisfaite par un projet de loi qui se donne pour ambition de renforcer la gouvernance des universités, tout en jugeant que celle-ci devait, en contrepartie, être rééquilibrée par des contre-pouvoirs, et en particulier par celui des étudiants.
Elle a approuvé les nouvelles responsabilités proposées aux universités en matière budgétaire, tout en souhaitant que l'action sociale bénéficie d'une enveloppe spécifique afin que ses dotations ne puissent être utilisées à d'autres fins.
Elle s'est également déclarée favorable à l'évaluation globale des établissements, tout en demandant que celle-ci soit conduite sur des critères clairs et transparents. Elle s'est réjouie que l'autonomie des universités permette à celles-ci de recruter leurs enseignants chercheurs et de confier à des étudiants des fonctions de tutorat.
Elle a souhaité que la démocratie interne s'accompagne d'une bonne information des élus, et notamment des élus étudiants. Elle a proposé que la reconnaissance et la formation des élus étudiants puisse être prise en compte dans les diplômes universitaires.
Elle s'est également déclarée favorable à l'accession à l'autonomie de l'ensemble des universités.
Elle a déploré toutefois que le projet de loi marque un recul par rapport aux lois antérieures pour la représentation des étudiants au sein du conseil d'administration, et que le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire ne jouent plus qu'un rôle consultatif. Elle a souhaité, en conséquence, que le poids relatif des étudiants soit renforcé au sein du conseil d'administration et que les deux autres conseils voient leurs compétences élargies.
Estimant que les étudiants ne devaient pas être considérés comme de simples usagers du service public de l'enseignement supérieur, mais comme des partenaires, elle a souhaité la présence d'un vice-président étudiant au sein du pouvoir exécutif, regrettant que cette mention ait finalement disparu du texte adopté en conseil des ministres, au risque de se situer en recul par rapport à certaines des pratiques actuelles.
Enfin, elle a souhaité la généralisation des bureaux de la vie étudiante.
M. Bruno Julliard, président de l'union nationale des étudiants de France (UNEF), a fait part, d'abord, de ses motifs d'insatisfaction, liés d'une part aux délais impartis à la phase de négociation et, d'autre part, au périmètre de la réforme, limité à la gouvernance des universités. Il a jugé nécessaire de procéder à une réforme large, concertée et négociée avec l'ensemble des acteurs du système universitaire pour relever les défis majeurs posés à l'université française.
Abordant la question de l'excellence, il a regretté que le statut administratif des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) n'ait pas constitué l'amorce de la discussion. Il a rappelé que l'UNEF était favorable à leur intégration au sein des universités.
M. Jacques Valade, président, a observé que les classes préparatoires aux grandes écoles et les sections de technicien supérieur relevaient de la tutelle du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Tout en soulignant que le modèle universitaire actuel avait réussi en vingt ans à doubler le nombre d'étudiants accueillis, M. Bruno Julliard a admis le besoin d'une réforme afin de disposer d'une meilleure réactivité, en particulier pour le recrutement d'enseignants-chercheurs à l'international ou en matière de gestion budgétaire.
Après avoir approuvé le caractère obligatoire de l'autonomie, il a exprimé sa crainte d'un accroissement des inégalités, compte tenu du dispositif proposé par le projet de loi.
Toutefois, il s'est déclaré satisfait des modifications apportées au texte au cours de la négociation, tout en suggérant d'autres améliorations.
S'agissant du statut des personnels de l'université, il a proposé la fixation d'un quota d'emplois pour les agents contractuels, et l'obligation de les recruter au niveau ou au dessus de la grille de la fonction publique, pour éviter la précarisation des emplois et ses conséquences sur l'encadrement et le service rendu aux étudiants.
Il a regretté que les dispositions du projet de loi ne permettent pas de limiter le poids du localisme en matière de recrutement d'enseignants-chercheurs.
Il a suggéré que le nombre de membres du conseil d'administration soit compris entre 20 et 40, et que la proportion d'élus étudiants soit calquée sur la loi de 1984. Il a préconisé également que le président soit élu par le congrès afin de lui conférer une légitimité plus forte au sein de l'université et que les différents conseils puissent disposer de compétences décisionnaires.
En conclusion, M. Bruno Julliard a affirmé que l'engagement du Gouvernement d'abonder de 5 milliards d'euros sur cinq ans les moyens affectés à l'université devait être tenu pour que la réforme ne soit pas vouée à l'échec.
M. Olivier Vial, délégué national de l'union nationale interuniversitaire (UNI), a rappelé que son organisation avait toujours soutenu le principe de l'autonomie des universités.
Il a indiqué que l'attribution de nouvelles missions aux universités était freinée par un contexte centralisé. L'autonomie permettra d'encourager les initiatives en leur donnant des outils nouveaux.
Il s'est déclaré très favorable à l'assouplissement des procédures de recrutement des personnels de l'université. Il a précisé que l'emploi d'agents contractuels et d'étudiants permettra de mettre en phase les compétences avec les nouvelles missions assignées aux universités.
Il a relevé que la possibilité offerte aux universités de créer des fondations favorisait l'élargissement de leurs sources de financement.
Il a considéré que la question de la gouvernance, devenue un des points de « crispation » lors des négociations, était un élément marginal du débat au regard des outils et de la compétence définis dans le cadre de l'autonomie.
Tout en approuvant le principe d'un conseil d'administration restreint, il a insisté sur la nécessité de préserver une représentation large des étudiants, des enseignants-chercheurs, ainsi que des différentes disciplines. Il a suggéré que le projet de loi ne remette pas en cause la représentation des étudiants définie par la loi de 1984 et que leur nombre puisse être porté à 6, notant que la présence d'un ancien étudiant dans le collège des personnalités extérieures, sur laquelle il s'est interrogé, accordait une marge de manoeuvre.
Il a regretté, s'agissant du recrutement des enseignants-chercheurs, que plusieurs modifications apportées au texte soient susceptibles de renforcer des pratiques auparavant critiquées par l'UNI.
Pour conclure, M. Olivier Vial a appelé de ses voeux un renforcement de l'autonomie interne et décentralisée des universités. Il a souhaité que puissent se constituer, à l'intérieur même des établissements, des instituts, sur le modèle des instituts universitaires de technologie (IUT).
Mlle Julie Coudry, présidente de la confédération étudiante, a dressé tout d'abord un tableau de la situation actuelle de l'université française.
Après avoir souligné la paupérisation croissante du système universitaire, l'aggravation des inégalités tout autant entre universités qu'entre étudiants, et l'importance du taux d'échec en premier cycle, elle a reconnu que la réforme de l'université était devenue un enjeu vital.
Elle a rappelé que la réalisation des objectifs de Lisbonne et de Bologne, fondés sur la construction d'une véritable société de la connaissance, supposait une augmentation du nombre d'étudiants et de diplômés de l'enseignement supérieur.
Elle a insisté pour que le principe de non-sélection à l'entrée de l'université ne soit pas affaibli par la mise en place d'une sélection sociale en accordant aux universités la libre fixation du montant des droits d'inscription.
Par ailleurs, elle a souhaité que soit entreprise une réforme du système d'aide sociale, avec une attention particulière portée aux étudiants issus des classes moyennes.
Elle a déclaré que son organisation avait mené une campagne intense auprès des différents candidats à l'élection présidentielle pour que l'insertion professionnelle des étudiants constitue la troisième mission des universités. Consciente du changement politique majeur induit par cette nouvelle mission, elle a considéré que sa mise en oeuvre dépendait des différents acteurs de l'université et nécessitait des engagements en termes de compétences, de personnels et financiers.
Elle a argumenté pour un élargissement de la représentation des différentes composantes de l'université au sein du conseil d'administration. Elle a rappelé que la diffusion à ce même conseil d'un rapport annuel d'évaluation avait été suggérée par son organisation et retenue par le conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER). Elle a souhaité, également, que soit accordé au conseil des études et de la vie étudiante un droit de délibération afin de lui confier un rôle stratégique.
En ce qui concerne le rôle de l'Etat, elle a suggéré que le contrôle de légalité des actes des universités exercé par les recteurs soit renforcé, citant l'exemple des frais illégaux d'inscription.
Elle a insisté sur la nécessité de définir les conditions de recrutement d'agents contractuels par les établissements d'enseignement supérieur, ainsi que les missions qui leur incombent, pour éviter toute tentation de les substituer aux titulaires de la fonction publique.
S'agissant de la dévolution du patrimoine immobilier, elle a demandé que la mise aux normes ou la remise en l'état des bâtiments soient financées par l'Etat, avant transfert, par le biais de conventions signées entre l'Etat et les établissements.
En conclusion, Melle Julie Coudry a rappelé son attachement au principe d'égalité entre les établissements et d'autonomie pour toutes les universités.
M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a indiqué partager plusieurs interrogations des représentants des organisations étudiantes. Il s'est déclaré attentif aux modalités de la représentation des étudiants et à leurs responsabilités au sein du conseil d'administration, ainsi qu'au contrôle susceptible d'être exercé au regard des compétences nouvelles accordées au président.
Il a fait part de son interrogation sur le choix du scrutin majoritaire pour l'élection des membres des conseils des universités, tout en indiquant qu'il réfléchissait à un système plus équilibré.
Il a mentionné que, sur sa suggestion, le Gouvernement avait inscrit dans le projet de loi la possibilité pour le conseil des études et de la vie universitaire, ainsi que le conseil scientifique, d'émettre des voeux.
Enfin, il a mis en avant la nouvelle mission d'orientation et d'insertion professionnelle confiée aux universités.
M. Yannick Bodin a indiqué que l'absence de mention d'un vice-président étudiant résultait probablement d'une erreur matérielle dans la rédaction du projet de loi.
Il s'est déclaré satisfait que l'autonomie ne soit plus optionnelle, même si sa mise en oeuvre peut être source d'interrogations.
Abordant la question du transfert du patrimoine immobilier, il a cité, à titre de réflexion, l'exemple de la rénovation des collèges et des lycées, dont les programmes lancés en 1986 dans la région Ile-de-France, après les lois de décentralisation, n'ont pas encore été complètement achevés. Il a signalé qu'il se montrerait vigilant sur les moyens mis à disposition des établissements pour rendre effective l'application du principe d'autonomie dans le délai prévu de cinq ans.
Il a rappelé, en dernier lieu, que la mission d'information portant sur la diversité sociale et l'égalité des chances dans la composition des classes préparatoires aux grandes écoles, créée à l'initiative de la commission des affaires culturelles et dont il est le rapporteur, proposerait des éléments de réflexion dans le cadre d'un débat plus large sur l'avenir des CPGE.
M. David Assouline s'est étonné du nouvel intitulé du projet de loi adopté en conseil des ministres, qui contribue à une politisation du dispositif législatif, alors que se dessinait un consensus sur la notion d'autonomie et l'organisation de la gouvernance.
Il a souligné la dichotomie entre l'excellence française et le faible rang des universités françaises dans le classement de Shanghaï, regrettant que cette notion d'excellence soit réservée aux grandes écoles.
Insistant sur la nécessité d'une réflexion pour faire revenir l'université française dans ce cadre, il s'est prononcé en faveur de l'intégration des CPGE dans l'université.
Il a exprimé le voeu que les personnels de la communauté universitaire puissent recevoir des assurances sur la pérennité de leur statut.
Mme Marie-Christine Blandin a exprimé son soutien à la proposition d'un poste de vice-président étudiant, rappelant les responsabilités qui lui sont attachées.
Critiquant à son tour le nouvel intitulé du projet de loi, elle s'est inquiétée des dérives possibles liées aux sources de financement privé, notamment en matière de contrôle susceptible d'être exercé sur le contenu des programmes.
Enfin, elle a déploré les nouvelles procédures d'application de l'article 40 de la Constitution, qui tendent à limiter le droit d'amendement.
Enseignement supérieur - Libertés des universités - Audition de Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche
La commission a ensuite procédé à l'audition de Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, sur le projet de loi relatif aux libertés des universités.
Après l'introduction de M. Jacques Valade, président, qui a rappelé que l'audition avait été ouverte à l'ensemble des sénateurs, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a présenté le projet de loi n° 367 relatif au projet de loi relatif aux libertés des universités, déposé au Sénat le 4 juillet 2007. Elle a insisté sur l'urgence de la réforme de l'université, différée depuis une vingtaine d'années, qui s'explique notamment par une situation extrêmement inquiétante des universités, qui sont aujourd'hui :
- fragmentées : il existe 85 universités sur le territoire, certaines étant de très petite taille ;
- dans des situations inégales : les formations dispensées et les débouchés à leur sortie sont à des niveaux très hétérogènes, ce qui a conduit à l'apparition d'un système à plusieurs vitesses ;
- sous-financées : la dépense moyenne consacrée à un étudiant à l'université est en effet de 7.000 euros par an, contre 10.000 pour un lycéen et 13.000 pour un élève de classe préparatoire aux grandes écoles. La France se retrouve ainsi dans une situation unique au sein de l'Organisation de coopération et développement économiques (OCDE) où l'on dépense davantage pour un lycéen que pour un étudiant. Sachant que 85 % de cette dépense correspondent à des heures d'enseignement, on peut aisément comprendre la conséquence de cette différence de situation ;
- et sur-administrées : l'empilement des procédures et des structures, le verrouillage de la tutelle, et l'encombrement des conseils d'administration en sont les manifestations les plus évidentes. Il en résulte une défiance vis-à-vis des autorités de l'Etat et la désignation de présidents d'université élus du fait d'un consensus mou plutôt qu'autour d'un projet ambitieux.
Citant ensuite comme révélateur un sondage selon lequel deux tiers des étudiants à l'université auraient préféré étudier ailleurs, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a par ailleurs jugé que les étudiants étaient mal orientés et mal encadrés, trop nombreux à échouer, insuffisamment insérés dans la vie professionnelle, et que le niveau de qualification de la jeunesse française n'était pas assez élevé. Elle a illustré son propos en rappelant que seulement 37 % d'une classe d'âge atteint le niveau de la licence, alors que l'objectif de l'Union européenne fixé à Lisbonne est de 50 %, que 90.000 étudiants quittent chaque année l'université sans diplôme, et que 19 % des diplômés sont au chômage.
Exprimant enfin la conviction que l'attractivité internationale des universités françaises est un enjeu important, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a observé que le nombre d'étudiants étrangers y était faible et que la première université française présente dans le classement de Shanghai était située à la 45e position. Tout en relativisant l'intérêt de ces classements dont les critères de jugement ne prennent pas en compte la spécificité universitaire française, elle a estimé qu'ils devaient être pris en compte, dans la mesure où ils déterminent le choix de nombreux étudiants étrangers. S'agissant des universités de santé, elle a noté qu'aucun établissement français ne se situait parmi les cent premières et que la recherche y était insuffisante, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) ne recrutant ainsi que 5 % de médecins. Elle a enfin attiré l'attention des sénateurs sur le phénomène de fuite des cerveaux, limité à quelques cas, mais qui concernent les meilleurs dans leurs disciplines.
Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a insisté sur l'importance de la concertation avec les acteurs et sur la pédagogie à mettre en oeuvre afin de mener une réforme de l'université A ce titre, elle s'est félicitée, d'une part, de la prise de conscience des Français qui jugent aujourd'hui à 67 % que la réforme est urgente et, d'autre part, de la concertation de plus de 60 heures ayant eu lieu autour du projet de loi, qui a permis d'améliorer le texte et d'entraîner une plus large adhésion.
Faisant ensuite une présentation du projet de loi relatif aux libertés des universités, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a évoqué en premier lieu la nouvelle gouvernance proposée, puis en second lieu les responsabilités qui seraient confiées aux universités.
S'agissant de la gouvernance des universités, elle a rappelé les propositions suivantes :
- le conseil d'administration (CA) serait composé de 20 à 30 membres, contre 40 à 60 aujourd'hui ;
- le CA deviendrait stratège et l'instance du dialogue social serait le comité technique paritaire ;
- le CA serait représentatif et équilibré avec des membres élus issus du corps enseignants, de celui des chercheurs, du personnel et des étudiants. Il serait également ouvert, comme pour les universités nouvelles mises en place par Claude Allègre, à des personnalités qualifiées représentant les collectivités territoriales, au monde socio-économique, mais aussi à des anciens étudiants insérés professionnellement, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, faisant remarquer, à cet égard, que de nombreuses universités ne suivent pas leurs anciens élèves et n'ont pas d'annuaire ni de statistiques relatifs aux étudiants issus de leurs filières. La ministre a insisté sur l'idée selon laquelle ces personnalités devaient être choisies intuitu personae plutôt que désignées à l'avance afin de placer des gens motivés au sein des conseils d'administration.
- le président de l'université enfin, serait élu à la majorité absolue des membres élus du conseil d'administration selon un scrutin de liste sans panachage et avec prime majoritaire, ce qui devrait permettre qu'il ne soit pas seulement le président du consensus, mais qu'il soit porteur d'un projet pour l'université. L'objectif est qu'il soit jugé sur ses résultats, son mandat de 4 ans étant renouvelable une fois.
Sur la question des nouvelles compétences, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a ensuite distingué celles qui s'appliqueraient immédiatement à toutes les universités, dans un délai d'un an, et celles qui deviendraient applicables dans un délai de 5 ans. Les nouvelles responsabilités applicables « pour tous et tout de suite » seraient les suivantes :
- la possibilité de créer et de fermer des formations avec un contrôle de l'Etat ;
- le raccourcissement des délais de recrutement afin de permettre de sortir du cadre rigide de la campagne annuelle d'emploi ;
- la création par les universités de fondations permettant de récolter des fonds privés, celles-ci ne disposant pas de la personnalité morale et bénéficiant des mêmes exonérations fiscales que les fondations reconnues d'utilité publique ;
- « l'orientation active » permettant d'informer et de conseiller les lycéens afin qu'ils choisissent les filières adaptées. L'idée sous-jacente est que les détenteurs d'un bon bac général soient orientés vers l'université plutôt que vers les instituts universitaires de technologie (IUT) et les brevets de techniciens supérieurs (BTS), qui rassurent certains élèves ;
- et le droit de veto du président sur le recrutement, nécessaire afin d'améliorer le profilage des postes. Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a précisé que ce droit était déjà ouvert aux présidents d'IUT.
La ministre a ensuite évoqué les responsabilités qui s'appliqueraient dans un délai de cinq ans, telles que la gestion d'un budget global, le recrutement de contractuels pour des emplois de catégorie A, la gestion décentralisée des primes, et la modulation des obligations de service des enseignants-chercheurs.
Le projet de loi prévoit également une compétence optionnelle en matière de gestion des biens immobiliers.
Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a tenu à préciser que l'Etat conserverait un rôle important : les contrats pluriannuels qui fixent des objectifs à atteindre par les universités en termes de formation, de recherche et d'insertion professionnelle deviendront ainsi obligatoires et une évaluation tous les quatre ans sera conduite. Il est également prévu que les recteurs rendent compte de l'exercice du contrôle de légalité sur les actes de l'université, que les diplômes gardent leur caractère national, que les frais d'inscription continuent à être fixés par le ministre, qu'un comité de suivi soit chargé d'évaluer annuellement l'application de la loi et qu'enfin des audits d'organisation aient lieu pour aider les universités à se doter des compétences nécessaires pour gérer leur budget et leur personnel.
Un large débat s'est ensuite engagé.
Convaincu de la nécessité d'une nouvelle gouvernance, M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a tout d'abord noté qu'il ne s'agit que de la première étape d'une réforme de plus grande ampleur de l'université. Il a ensuite estimé que le titre du projet de loi pourrait utilement être complété par la référence aux « responsabilités » des universités. Il a souhaité améliorer le contrôle des universités en proposant que le renforcement des capacités stratégiques du conseil d'administration se traduise par une vigilance renforcée de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) dans le cadre du contrat quadriennal. Il a également proposé de recourir à des commissaires aux comptes dans les universités, de mettre en place un médiateur de l'enseignement supérieur et a insisté sur l'importance d'introduire un outil interne de contrôle de gestion dans les établissements universitaires. M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur, a également émis le souhait que ce texte soit cohérent avec la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 et fait part de d'une interrogation relative aux risques de dérive « clanique » et disciplinaire que fait peser la réforme sur l'université. A cet égard, il a indiqué qu'il proposerait des amendements tendant à garantir la spécificité des recrutements dans les facultés de médecine. Il a enfin suggéré que l'ouverture de l'université à l'international s'accompagne de la participation des personnalités extérieures à l'élection du président.
M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis de la commission des finances, s'est quant à lui interrogé sur le risque de concurrence entre les fondations évoquées par le présent projet de loi et celles existant déjà, et a souhaité que les personnes extérieures à l'université présentes au conseil d'administration puissent participer à l'élection du président. Sur les articles 15 et 23, il a fait part de son voeu que les universités de technologies puissent bénéficier de la gestion d'un budget global. Concernant l'article 16, M. Philippe Adnot, rapporteur pour avis, a souhaité savoir si la gestion des primes serait bien applicable aux filiales des universités, notamment aux cellules de valorisation de la recherche.
Après s'être félicitée du consensus qui semble se dégager autour du projet de loi, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a apporté les éléments de réponse suivants :
- les présidents des grands organismes de recherche demandent également la maîtrise d'un budget global. Si l'objet du texte n'est pas de leur étendre cette compétence, cela pourrait toutefois être envisagé ;
- les universités étant déjà responsables, il n'est pas nécessaire de compléter le titre du projet de loi ; si l'on souhaitait cependant le modifier, c'est l'idée de nouvelle université qui devrait avant tout être retenue ;
- sur la question du commissaire aux comptes dans les universités, la question est posée de sa mise en place immédiate ou lors du passage à l'autonomie ;
- sur le médiateur de l'enseignement supérieur, elle a souhaité que des propositions lui soient faites concernant sa rémunération et sa personnalité. M. Jacques Valade, président, ayant fait remarquer que l'article 40 de la Constitution imposait que cette proposition parlementaire soit reprise par Gouvernement, la ministre a rappelé que dans un contexte budgétaire restrictif, sa création devrait être justifiée par une réelle utilité.
- la mise en place d'un outil interne de contrôle de gestion au sein des universités est une bonne idée ;
- la cohésion du projet de loi avec le Pacte pour la recherche est assurée par le fait que l'autonomie s'inscrit dans le cadre de la politique de regroupement dans les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) ;
- s'agissant du risque disciplinaire, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a jugé qu'il serait atténué, d'une part, par le léger élargissement du conseil d'administration qu'elle avait accepté d'introduire dans le présent projet de loi, et d'autre part, par la proposition du rapporteur visant à imposer des critères de représentation des disciplines dans les listes se présentant au conseil d'administration, à laquelle elle est favorable ;
- concernant le risque « clanique », elle a estimé que la présence de représentants de plusieurs disciplines, le rôle du président porteur de projet et l'introduction de la prime majoritaire, qui crée les conditions d'une véritable alternance, étaient de nature à le réduire fortement ;
- les réseaux thématiques de recherche avancée s'inscrivent complètement dans la logique du projet de loi et les fondations de coopération scientifique ne pourront pas être concurrencées par les fondations issues du présent texte ;
- sur la question de la participation des personnalités qualifiées à l'élection du président, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ne s'est pas déclarée par principe hostile, mais s'est interrogée sur la faisabilité d'un tel dispositif et particulièrement sur la question initiale de l'autorité de désignation. Car il ne s'agit évidement pas de permettre aux présidents sortant de fausser les conditions de désignations du président lors des élections ultérieures.
M. Serge Lagauche a déploré l'extrême urgence de la discussion de ce projet de loi qui ne permet pas aux sénateurs de mener en six jours leur propre réflexion sur un texte qui a nécessité 60 heures de concertation pour le Gouvernement avec la communauté scientifique. Il a rappelé que la commission des affaires culturelles du Sénat était traditionnellement, grâce à son président Jacques Valade, le lieu d'une discussion fructueuse entre la majorité et l'opposition, mais que cette précipitation nuirait à la sérénité habituelle des débats sur un sujet pourtant majeur pour l'avenir.
M. David Assouline a ajouté qu'en outre, aucune demande d'urgence n'émanait de la communauté universitaire. Il a par conséquent regretté que l'opposition ne dispose pas du temps nécessaire afin d'amender ce texte. Partageant le constat de la ministre sur l'état de l'université, il a déploré que seule la question de la gouvernance, qui n'est qu'un outil, soit traitée. Un projet de loi plus tardif aurait, selon lui, permis d'aborder l'ensemble des problèmes qui touchent l'université française. Il a aussi remarqué que le classement de Shanghai ne prenait pas en compte la spécificité française de séparation entre les universités et les grandes écoles, et a proposé à cet égard que les classes préparatoires aux grandes écoles soient insérées dans les universités. M. David Assouline a enfin estimé que le nouvel intitulé du projet de loi relatif aux « libertés des universités » politisait le texte outre mesure, en faisant un rappel au débat de 1984, et a fait valoir que le terme « d'égalité » des universités serait un ajout utile.
Mme Bernadette Dupont, a regretté que le grand public ait tendance à critiquer le nombre d'heures de cours dispensées par les professeurs d'université, en sous-estimant la charge que représente la recherche, qui est leur activité essentielle.
A ces interrogations, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a fait les réponses suivantes :
- la réforme des universités est une urgence pour le pays. Or, c'est une question sur laquelle de nombreux ministres ont reculé après avoir pris des initiatives, notamment Luc Ferry avec son projet sur les autonomies et Claude Allègre, du fait de l'hostilité de la communauté universitaire. La conséquence en a été un blocage budgétaire pendant plusieurs années. Dans le contexte de forte légitimité du pouvoir politique faisant suite à l'élection présidentielle, il faut donc agir rapidement sans pour autant se dispenser des nécessaires concertations ;
- la réforme de la gouvernance des universités ne dispense pas de mener à bien d'autres chantiers, mais elle en constitue le socle préalable et nécessaire. Le programme « Réussir sa licence » va ainsi être lancé, avec des mesures telles que la rémunération des tuteurs et la possibilité de suivre un tutorat ou l'augmentation du nombre des heures de cours. Conformément aux préconisations du rapport Wauquiez, les bourses étudiantes viennent par ailleurs d'être revalorisées de 2,5 %, soit une hausse supérieure à celle du coût de la vie, et à celles traditionnellement effectuées.
En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade qui se demandait ce qui était prévu dans le projet de loi afin d'empêcher les directeurs d'IUT et de BTS de pratiquer une forte sélection, Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a souligné que les cinq milliards d'euros en cinq ans, qui accompagneront la réforme, seront consacrés aux seules universités, et a affirmé que le chantier « réussir la licence » favoriserait un accompagnement des bacheliers professionnels en direction des BTS et des IUT.
M. Yannick Bodin a ensuite fait part de son inquiétude relative au transfert des bâtiments aux universités, rappelant les difficultés de certaines régions à gérer le patrimoine immobilier dont elles ont la charge.
M. Henri Revol s'est interrogé sur l'opportunité d'introduire une disposition qui imposerait aux universités d'adhérer à un pôle de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) dans un délai de cinq ans.
M. Patrice Gélard, évoquant l'article 10 du projet de loi, a estimé que le conseil d'administration serait aisé à composer dans le cas des universités bidisciplinaires, mais plus difficile à constituer dans celles qui sont pluridisciplinaires, situation qui pourrait être aggravée par la différence de nombre des professeurs par discipline lié à des taux d'encadrement très hétérogènes. Il s'est ensuite interrogé sur l'avenir des agrégations et sur le maintien du budget global aux IUT. Puis il a suggéré que le projet de loi prévoie, s'agissant des présidents en place, s'ils sont rééligibles pour deux mandats ou un seul, et concernant les candidats à la présidence, s'ils peuvent être extérieurs à l'université. Il a enfin critiqué le statut juridique des fondations existantes.
Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a apporté sur ces questions les précisions suivantes :
- la compétence en matière de gestion immobilière est optionnelle et ne concernera donc que les universités qui le souhaitent, comme c'est le cas pour l'université de Créteil qui semble déjà avoir avancé sur ce dossier ;
- les PRES étant un outil de coopération, similaires à ce que sont les intercommunalités pour les communes, ne doivent pas devenir obligatoires, bien que l'objectif soit effectivement qu'aucune petite université ne reste pas en dehors d'un PRES ;
- le conseil d'administration comprendra entre huit et quatorze représentants des enseignants chercheurs, ce qui est suffisant pour représenter les différentes disciplines. L'inquiétude relative au « risque disciplinaire » sera encore moins justifiée si, comme le souhaite le rapporteur de la commission des affaires culturelles, la pluridisciplinarité devient l'une des conditions de la recevabilité des listes ;
- le projet de loi ne modifie pas les dispositions relatives à l'agrégation ;
- dans le budget global des universités, un fléchage sera prévu pour les IUT ;
- compte tenu du silence du projet de loi sur ce point, les présidents actuels sont susceptibles d'être rééligibles pour deux mandats.
Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a en outre rappelé que les règles très avantageuses applicables aux fondations reconnues d'utilité publique s'appliqueraient immédiatement aux fondations sans personnalité morale visées à l'article 23 du présent projet de loi, ce qui constituera un réel atout pour les universités. Elle a enfin signalé que le projet de loi pour le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat actuellement en discussion à l'Assemblée nationale, ouvrait la possibilité pour les particuliers de convertir une partie de leur impôt de solidarité sur la fortune en dons, notamment à des établissements d'enseignement supérieur.
M. Francis Giraud a insisté sur la spécificité de la recherche clinique, qui s'effectue dans un cadre interrégional, et s'est dit rassuré par les propos du rapporteur dans ce domaine.
M. Jean-Claude Etienne a fait part de tout l'intérêt qu'il porte aux fondations anglo-saxonnes qui peuvent être une source d'inspiration, et a insisté sur le fait que l'insertion professionnelle était la réponse majeure à l'inquiétude des étudiants.
Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a estimé que, sans remettre en cause la spécificité de la recherche médicale, les médecins devaient rester les moteurs de la recherche clinique.
Enfin, elle a répondu à M. Jacques Valade, président, qui l'interrogeait sur l'éventualité d'un collectif budgétaire pour le déblocage des crédits supplémentaires en faveur de l'université, dès la rentrée 2007, que cette option était en cours de discussion.