Mission "Cohésion des territoires" (programmes 177, 109, 135 et 147)

M. Philippe DALLIER, rapporteur spécial

IV. PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE » : DES AMBITIONS AFFICHÉES QUI DOIVENT SE CONCRÉTISER

1. Une sanctuarisation des crédits spécifiques de la politique de la ville qui ne permet pas de rassurer les acteurs

a) Un budget stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, à l'exception des crédits consacrés à la rénovation urbaine...

Avec 430 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement , le programme 147 « Politique de la ville » est respectivement en baisse de 16,3 % et stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

L'importante baisse d'autorisations d'engagement s'explique principalement par le montant de la contribution de l'État au titre du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), qui passe de 100 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2017 à seulement 15 millions d'euros en 2018.

Toutefois, le nouveau Gouvernement a décidé, en juillet 2017, d'annuler 130 millions d'euros en autorisations d'engagement et 46,5 millions d'euros en crédits de paiement, dans le cadre du décret d'avance précité du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

Parmi ces annulations, figuraient en particulier les 100 millions d'euros d'autorisations d'engagement et les 15 millions d'euros de crédits de paiement inscrits au bénéfice du NPNRU.

Comparaison des crédits du programme 147
entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Nb : la prévision pour 2017 après décret d'avance correspond à l'enveloppe telle que disponible après application des annulations de crédits prévus par le décret d'avance du 20 juillet 2017 précité.

Source : commission des finances d'après les données des documents budgétaires et du décret d'avance du 20 juillet 2017

Les crédits des actions du programme autres que celle relative à la rénovation urbaine (action 04 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie ») restent globalement stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Évolution des crédits du programme 147

(en euros)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

S'agissant des crédits consacrés aux actions territorialisées des contrats de ville , prévus à l'action 01 du programme, ils restent parfaitement stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, avec 271,75 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les 64 millions d'euros consacrés au programme adultes-relais.

Le tableau ci-dessous met en évidence le fait que l'essentiel des enveloppes consacrées à la mise en oeuvre des contrats de ville sont identiques à l'an dernier. Certains ajustements et redéploiement entre actions sont toutefois observés, à l'instar d'une augmentation de 16 % (+ 7 millions d'euros) de la dotation allouée au développement économique à l'emploi et au soutien entrepreneurial, présenté comme un axe prioritaire dans le projet annuel de performances de la mission.

Évolution des crédits consacrés aux actions territorialisées des contrats de ville
et programme adultes-relais en 2017 (action 01)

(en millions d'euros)

Nb : Le présent tableau reprend la nomenclature du projet annuel de performances de la mission « Cohésion des territoires » annexé au PLF 2018 pour ce qui concerne l'action 01 « Actions territorialisées des contrats de ville et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ».

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances relatifs à la mission « Politique des territoires » pour 2017 et à la mission « Cohésion des territoires » pour 2018.

Le programme de réussite éducative connaît au contraire une baisse de 7 millions d'euros expliqué dans le projet annuel de performances par un ajustement à la réalisation pour 2016 et à la prévision de réalisation pour 2017. Cela peut paraître paradoxal que ce programme ne monte pas en puissance parallèlement à la mise en place du programme de dédoublement des classes de CP pour les écoliers scolarisés en REP+ en 2017 et qui devrait se poursuivre pour les CE1 à compter de la rentrée 2018.

S'agissant de l'action 02 « Revitalisation économique et emploi », les crédits consacrés à l'Établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) sont maintenus au même montant que ceux prévus dans le projet de loi de finances pour 2017, permettant de soutenir l'activité des centres, notamment celui de Toulouse qui vient d'être créé, ainsi que la mise en place dans nouveau centre dans le Gard.

L'augmentation de 3,73 % de l'enveloppe consacrée à cette action s'explique par la baisse moins rapide qu'attendue des compensations des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines en cours d'extinction depuis 2015 (21,5 millions d'euros prévus pour 2018 contre 19,7 millions d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2017).

b) ... et qui intervient après une forte mesure de régulation budgétaire en juillet 2017

Le décret d'avance précité du 20 juillet 2017 a procédé à une sévère réduction des crédits alloués au programme 147 « Politique de la ville », avec l' annulation de 130,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 46,5 millions d'euros en crédits de paiement , représentant respectivement 25 % et 11 % des enveloppes initialement inscrites . Cette mesure de régulation budgétaire est donc considérable.

L'annulation a tout d'abord porté sur le nouveau programme nationale de renouvellement urbain (NPNRU) dont le temps de mise en place permettait de supprimer l'ensemble des crédits qui étaient prévus pour son financement en 2017, soit 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement.

S'agissant plus spécifiquement des crédits de paiement, les 31 millions d'euros restants à annuler ont été tout d'abord pris sur les crédits portés au niveau national , notamment sur le dispositif adultes-relais qui disposait encore d'une marge budgétaire par rapport à son enveloppe initiale.

Toutefois, 22 millions d'euros ont effectivement dû être remontés des territoires, correspondant à 9 % des crédits . Selon les informations recueillies auprès du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), la répartition a été opérée en fonction des taux de consommation au mois de juillet.

Tous les territoires ont ainsi dû faire remonter au moins 5 % de leur enveloppe, la reprise des crédits ayant représenté entre 5 % et 15 % selon les situations.

Tout en ayant conscience de la contrainte budgétaire à laquelle le Gouvernement doit faire face, votre rapporteur spécial ne peut que regretter que l'on aboutisse à ce type d'annulations particulièrement préjudiciables et comprendre l'incompréhension qu'une telle mesure peut engendrer auprès des acteurs sur le terrain (collectivités territoriales, associations...) mais aussi des populations concernées.

2. Des ambitions affichées dans la rénovation urbaine qu'il reste à confirmer en termes de financements

Le nouveau Gouvernement a affiché de fortes ambitions en matière de rénovation urbaine puisqu'il a en particulier annoncé sa volonté de vouloir passer le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) à 10 milliards d'euros , contre 6 milliards d'euros à l'heure actuelle.

D'ailleurs, un amendement adopté à l'Assemblée nationale a concrétisé cette nouvelle enveloppe de 10 milliards d'euros en l'inscrivant à l'article 9-2 de la loi n° 2003-710 du 1 ^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ( article 52 sexies du présent projet de loi de finances pour 2018, tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale). Il précise également qu'un milliard d'euros proviendront de subventions de l'État, conformément aux engagements pris par le Gouvernement.

Pour mémoire, la loi de finances initiale pour 2017 avait d'ores et déjà passé le NPNRU de 5 à 6 milliards d'euros, tout en prévoyant le retour des crédits de l'État dans le financement du programme et de l'Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru).

Toutefois, comme cela a été rappelé précédemment les crédits de paiement inscrits pour 2017 ont finalement été intégralement annulés au cours de l'été ^{28 ( * )} . L'état d'avancement du NPNRU permettait apparemment de procéder à cette régulation budgétaire.

Si l'on ne peut que partager l'ambition affichée par le Gouvernement en termes de rénovation urbaine, il convient également de rappeler que plusieurs interrogations restent en suspens pour la suite, notamment en termes de financement .

Tout d'abord, l' exécution 2016 a montré que les besoins de décaissements peuvent s'avérer nettement supérieurs à la prévision initiale, conduisant à voter un budget rectificatif qui anticipe notamment la mobilisation de crédits issus de la contribution d'Action logement ^{29 ( * )} .

Toutefois, selon chiffres transmis par l'Anru, l'exécution 2017 devrait être plus favorable d'un point de vue budgétaire qu'initialement prévu. En effet, les dépenses d'intervention ne devraient finalement s'élever qu'à 486 millions d'euros de crédits de paiement, dont 475 millions d'euros au titre du programme national de rénovation urbaine (PNRU), contre 913,5 millions d'euros initialement prévus, dont 837 millions d'euros pour le PNRU. Cela s'expliquerait par les changements opérés pour simplifier la gestion de la fin du programme, en prévoyant un étalement différent pour les demandes de paiement. Les dépenses, y compris de fonctionnement, devraient ainsi atteindre 507 millions d'euros.

En conséquence, les ressources de l'ANRU devraient finalement s'élever à 645 millions d'euros (contre 900 millions d'euros initialement), avec une participation d'Action logement à « seulement » 610 millions d'euros (850 millions d'euros initialement prévus).

Ainsi, tandis que le niveau de trésorerie de l'agence ne devait laisser que très peu de marge de manoeuvre puisqu'il était estimé à 27 millions d'euros à fin 2017, il s'avère qu'il devrait finalement s'établir à 219 millions d'euros et que la prévision initiale pour 2018 l'estime à 273 millions d'euros.

Le fonds de roulement a quant à lui été considérablement été réduit , passant de 1,6 milliard d'euros en 2013 à 220 millions d'euros en 2016, soit une baisse de 86 % . Il a toutefois légèrement augmenté entre 2015 et 2016. Les prévisions pour 2017 et 2018 n'ont pas été données à votre rapporteur spécial.

Le projet de budget initial pour 2018 prévoit 702 millions d'euros de ressources, avec une participation d'Action logement qui pourrait dès lors être inférieure aux 700 millions d'euros initialement prévue, et des dépenses à hauteur de 650 millions d'euros de crédits de paiement (520 millions d'euros d'autorisations d'engagement), dont 500 millions d'euros au titre du PNRU et 108 millions d'euros pour le NPNRU.

L'ANRU reste quand même prudente sur ces prévisions, notamment sur les décaissements prévus pour la fin du PNRU.

Évolution du niveau de trésorerie et du fonds de roulement

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire et aux documents budgétaires.

Par ailleurs, l'engagement de l'État reste pour le moment limité puisque, comme indiqué précédemment, seuls 15 millions d'euros sont inscrits pour 2018 (AE=CP).

Ensuite, si malgré ces quelques difficultés, la situation financière de l'Anru paraît plutôt assurée à court terme et que le financement du NPNRU est aujourd'hui globalement couvert pour 6 milliards d'euros , les projections financières du Gouvernement identifient une « impasse de trésorerie» à moyen et long terme « provenant d'un décalage entre le rythme d'exécution des opérations de renouvellement urbain, sur le PNRU et le NPNRU, et le rythme d'encaissement des ressources , la trajectoire de versement des ressources d'Action logement » (réponse du Gouvernement au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial).

Rappel du rythme de versement de la contribution
d'Action logement 2014-2024

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

Ainsi, « selon les projections financières établies en mai 2017, avec une hypothèse de NPNRU à 6 milliards d'équivalent subvention, et un retour au financement de l'État d'un montant d'1 milliard d'euros à hauteur de 20 % des besoins annuels des crédits de paiements sur le NPNRU de 2017 à 2030, l'Anru devrait faire face à une trésorerie négative de 2018 à 2030 (impasse de trésorerie cumulée atteignant 1, 5 milliard d'euros en 2026) , ce qui se traduirait inévitablement par une très forte dégradation du fond de roulement » (réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial).

Une solution devra donc être trouvée et la mobilisation d'un préfinancement par la Caisse des dépôts et consignations semble désormais écartée alors qu'elle était prévue dans la convention entre l'État, Action logement et l'Anru du 2 octobre 2015 (telle que modifiée en juin 2016).

En effet, les travaux de l'agence et de la Caisse des dépôts et consignations ont fait apparaître qu'un tel prêt ne permettrait pas nécessairement de répondre aux difficultés de trésorerie identifiées et qu'il serait complexe de le mettre en oeuvre. D'après le Gouvernement, un nouveau dispositif devrait être retenu à l'occasion du passage de l'enveloppe du NPNRU de 6 à 10 milliards d'euros.

À ce propos, il reste également à savoir comment seront financés les 4 milliards d'euros supplémentaires .

En principe, 2 milliards d'euros devraient être pris en charge de nouveau par Action logement , qui négocie actuellement avec l'État une nouvelle convention pluriannuelle.

Il était envisagé que les 2 milliards d'euros restant soient couverts par les bailleurs sociaux , mais la réforme proposée à l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018 rend difficile toute conjecture sur ce point.

Il conviendra également de s'assurer que les organismes de logement social , qui interviennent par ailleurs financièrement aux côtés de l'Anru pour mettre en oeuvre les opérations de rénovation urbaine, auront encore les moyens de le faire, compte tenu de la réduction de leurs capacités d'autofinancement .

Cela sera d'autant plus le cas que les structures situées dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville figurent parmi les bailleurs sociaux qui comptent le plus d'allocataires APL et seront donc les plus touchés par la mise en place d'une « réduction de loyer de solidarité ».

3. Après l'échec de 2013, un nouveau dispositif d'emplois francs porté par la mission « Travail et emploi »

Le Gouvernement a décidé de relancer une nouvelle expérimentation d'emplois francs qui se concrétise, dans le projet de loi de finances pour 2018, par un nouvel article 66 rattaché à la mission « Travail et emploi » et adopté par l'Assemblée nationale en première lecture.

Il est ainsi prévu qu'à titre expérimental, des emplois francs puissent être institués sur une période 18 mois (entre le 1 ^er avril 2018 et le 31 décembre 2019), par des entreprises implantées sur le territoire national et qui recruteraient un demandeur d'emploi résidant dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville dont la liste devrait être arrêtée. L'embauche devrait prendre la forme d'un contrat de travail à durée déterminée (CDD) ou indéterminée (CDI), pendant au moins six mois.

L'employeur bénéficierait alors, selon l'objet de l'amendement adopté (aucune indication ne figure dans le dispositif voté par l'Assemblée nationale), d'une prime pour l'embauche , correspondant à 5 000 euros par an sur trois ans maximum pour un CDI et à 2 500 euros par an et pendant deux ans maximum pour un CDD de plus de six mois.

Les montants seraient également proratisés en fonction de la quotité de travail et de la durée effective du contrat .

Un rapport d'évaluation doit être réalisé avant le 18 septembre 2019 et remis au Parlement.

Votre rapporteur spécial ne s'oppose pas par principe à une telle initiative mais s'interroge sur l'efficacité d'un dispositif qui, certes sous des formes peut-être plus restrictives, a échoué il y a deux ans .

En effet, le précédent gouvernement a déjà lancé en 2013, sur 10 agglomérations puis 33 sites, un dispositif expérimental des emplois francs, destiné à inciter l'emploi des jeunes âgés de 16 à 30 ans dans les zones urbaines sensibles (ZUS), remplacés depuis par les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

Les emplois francs pouvaient être créés par des entreprises du secteur marchand, en embauchant des jeunes habitants de ces quartiers depuis au moins six mois et en recherche d'emploi depuis au moins 12 mois au cours des 18 derniers mois.

Pour chaque recrutement en contrat à durée indéterminée et à temps complet, l'employeur recevait une aide forfaitaire de 5 000 euros, versée en deux fois, par Pôle emploi.

L'objectif de 10 000 emplois francs avait été fixé pour le temps de l'expérimentation et les premiers résultats ont rapidement démontré que le dispositif ne fonctionnait pas. En effet, seuls 280 emplois francs ont été signés en 2014, bien loin des 5 000 attendus.

Ce sont principalement les conditions trop contraignantes qui auraient expliqué l'échec de cette expérimentation, laquelle s'est finalement arrêtée dès 2015.

Le Gouvernement actuel considère qu'il offre davantage de souplesse dans son nouveau dispositif. En tout état de cause, celui-ci constituera au mieux un « coup de pouce » pour l'emploi d'habitants de ces quartiers mais ne permettra pas de lutter massivement contre le chômage dont le taux est particulièrement élevé sur ces territoires.

Surtout, c'est la reprise de l'activité économique, la qualité des formations reçues et le développement de ces quartiers, ouverts à davantage de mixité sociale, qui pourront réellement assurer un emploi à leurs habitants .

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* ²⁸ Cf . supra le 1 du présent V.

* ²⁹ Cf . pour le détail la contribution à la loi de règlement pour 2016 de notre ancien collègue Daniel Raoul, alors rapporteur spécial pour les crédits de la politique de la ville. Rapport n° (2016-2017), tome II.