MM. Philippe Adnot et Jean-François Rapin, rapporteurs spéciaux
PREMIÈRE PARTIE
LES ÉVOLUTIONS BUDGÉTAIRES
TRANSVERSES
DE LA MISSION « RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT
SUPÉRIEUR » EN 2018
1. Une nouvelle progression des crédits en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur en 2018
La mission « Recherche et enseignement supérieur » est dotée, dans le projet de loi de finances pour 2018 de 27,606 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 26,667 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) , ces derniers affichant une hausse de 2,66 % par rapport à 2017. Comme cela sera détaillé ci-après, cette progression est nettement plus élevée concernant les crédits de la recherche (+ 4,6 % en CP) que pour ceux affectés à l'enseignement supérieur (+ 1,3 % en CP). Par ailleurs, les fonds de concours et attributions de produits attendus pour 2018 s'élèvent à 66,86 millions d'euros.
L'enveloppe allouée à la recherche et à l'enseignement supérieur représente ainsi près de 6,3 % des crédits du budget général .
Rattachée à six ministères, la mission réunit neuf programmes qui financent des dépenses très diversifiées : financement des universités, subventions à certaines écoles d'enseignement supérieur et aux organismes de recherche, bourses étudiantes, soutien aux entreprises innovantes...
La nomenclature budgétaire n'a pas connu d'évolution dans la présentation du projet de loi de finances pour 2018 et reste identique à la celle utilisée en projet de loi de finances pour 2017.
Les programmes dits « Enseignement supérieur » comprennent le programme 150 « Formation supérieure et recherche universitaire », qui finance les universités et représente plus de 48 % des crédits de la mission (13,4 milliard d'euros) , et le programme 231 « Vie étudiante » qui regroupe les aides directes et indirectes accordées aux étudiants ( 2,7 milliard d'euros, soit 9,8 % des crédits de la mission).
Les sept programmes dits « Recherche » correspondent à près de 42 % des crédits de la mission. Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est le plus important en termes de crédits avec 6,77 milliards d'euros en CP demandés pour 2018 (soit plus de 24 % des crédits de la mission). Les six autres programmes sont rattachés chacun à un ministère différent et représentent 17,3 % des crédits de la mission.
Le tableau ci-après retrace la répartition des crédits de la mission par programme.
Évolution des crédits par programme
(avant votes par l'Assemblée nationale)
(en millions d'euros)
|
Exécution 2016 |
LFI 2017 |
PLF 2018 |
Évolution 2018/2017 (%) |
Évolution 2018/2017 (valeur) |
||
|
150 - Formations supérieures et recherche universitaire |
AE |
12 945,54 |
13 264,42 |
13 423,69 |
+ 1,20% |
159,27 |
|
CP |
12 807,46 |
13 226,85 |
13 421,07 |
+ 1,47% |
194,22 |
|
|
231 - Vie étudiante |
AE |
2 576,98 |
2 691,37 |
2 695,17 |
+ 0,14% |
3,80 |
|
CP |
2 546,89 |
2 688,14 |
2 699,53 |
+ 0,42% |
11,39 |
|
|
Total « Enseignement supérieur » |
AE |
15 522,52 |
15 955,79 |
16 118,85 |
+ 1,02% |
163,07 |
|
CP |
15 354,35 |
15 914,99 |
16 120,59 |
+ 1,29% |
205,61 |
|
|
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires |
AE |
6 274,13 |
6 513,91 |
6 723,90 |
+ 3,22% |
209,99 |
|
CP |
6 175,96 |
6 423,92 |
6 769,82 |
+ 5,38% |
345,91 |
|
|
193 - Recherche spatiale |
AE |
1 363,02 |
1 466,58 |
1 621,97 |
+ 10,60% |
155,39 |
|
CP |
1 363,02 |
1 466,58 |
1 621,97 |
+ 10,60% |
155,39 |
|
|
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables |
AE |
1 689,44 |
1 706,98 |
1 763,92 |
+ 3,34% |
56,94 |
|
CP |
1 665,32 |
1 712,98 |
1 736,62 |
+ 1,38% |
23,64 |
|
|
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle |
AE |
848,79 |
769,29 |
739,62 |
- 3,86% |
- 29,67 |
|
CP |
909,41 |
794,61 |
779,74 |
- 1,87% |
- 14,87 |
|
|
191 - Recherche duale (civile et militaire) |
AE |
172,27 |
180,07 |
180,07 |
- |
- |
|
CP |
166,67 |
180,07 |
180,07 |
- |
- |
|
|
186 - Recherche culturelle et culture scientifique |
AE |
117,70 |
115,41 |
112,15 |
- 2,83% |
- 3,26 |
|
CP |
117,97 |
116,57 |
112,07 |
- 3,86% |
- 4,50 |
|
|
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole |
AE |
324,74 |
340,51 |
345,54 |
+ 1,48% |
5,03 |
|
CP |
323,96 |
339,67 |
346,40 |
+ 1,98% |
6,73 |
|
|
Total « Recherche » |
AE |
10 790,10 |
11 092,76 |
11 487,19 |
+ 3,56% |
394,42 |
|
CP |
10 722,30 |
11 034,41 |
11 546,71 |
+ 4,64% |
512,30 |
|
|
TOTAL GÉNÉRAL |
AE |
26 312,62 |
27 048,56 |
27 606,04 |
2,06% |
557,48 |
|
CP |
26 076,65 |
26 949,40 |
27 667,30 |
2,66% |
717,90 |
On peut toutefois relever que cette répartition entre programmes « Enseignement supérieur » et programmes « Recherche » ne correspond pas complètement à la réalité, dans la mesure où le programme 150 comprend une action 17 « Recherche » dotée de 3,92 milliards d'euros en CP en 2018, alors que les programmes 192 et 142 financent aussi des écoles d'enseignement supérieur (enseignement supérieur agricole, écoles vétérinaires et écoles d'ingénieur). En affinant l'analyse au niveau de l'action, c'est plus de 53 % des crédits de la mission qui sont consacrés à la recherche. En effet, l'ensemble des actions concernant la recherche devraient bénéficier en 2018 de 14,84 milliards d'euros en CP contre 12,82 milliards d'euros en CP .
Évolution des crédits initiaux (CP) de la
mission
(hors fonds de concours et attributions de produits)
(en euros)
+ 8,89%
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
La mission « Recherche et enseignement supérieur » est également caractérisée par l'importance de sa contribution au financement des opérateurs de l'État : 23,31 milliards d'euros (CP) leur sont destinés, représentant 84,3 % des crédits de paiement prévus en 2018 pour la mission, et 46 % de l'ensemble des crédits alloués par l'État aux opérateurs 2 ( * ) .
La notion d'opérateur, née avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) 3 ( * ) , rassemble des établissements dont le statut juridique, la taille et les missions sont particulièrement hétérogènes. Il s'agit des universités et de leurs regroupements, des écoles d'enseignement supérieur incluses dans le périmètre de la mission et des organismes de recherche. Le pilotage des opérateurs de recherche et d'enseignement supérieur par l'État passe principalement par la conclusion de contrats d'objectifs et de performance permettant de définir les priorités et les objectifs de l'opérateur.
2. La dépense fiscale
Les nombre et la nature des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission n'ont pas évolué dans le projet de loi de finances pour 2018.
Ces quinze dépenses fiscales représenteraient un coût de 6,505 milliards d'euros en 2018, soit l'équivalent de plus de 23 % des crédits de la mission . La diminution affichée de 551 millions d'euros (- 7,8 %) ne tient pas compte de l'absence d'estimation pour la taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets en 2018. Compte tenu de cette dépense estimée à 660 millions d'euros en 2017, le coût de la dépense fiscale pour la mission serait quasiment stable.
Le crédit d'impôt en faveur de la recherche (CIR) est la deuxième dépense fiscale la plus coûteuse pour le budget de l'État. Son coût est estimé à 5,802 milliards d'euros pour 2018. En progression de 95 millions d'euros soit 1,66 % par rapport à 2017, elle représente 89 % de la dépense fiscale totale de la mission .
Dépenses fiscales principales sur impôts d'État relevant de la mission
(en millions d'euros)
|
Programme 231 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
exonération d'impôt sur le revenu (sur option) des salaires perçus par les jeunes au titre d'une activité exercée pendant leurs études secondaires ou supérieures ou leurs congés scolaires ou universitaires |
290 |
295 |
300 |
|
réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur |
170 |
170 |
175 |
|
crédit d'impôt à raison des intérêts des prêts souscrits entre le 1 er septembre 2005 et le 31 décembre 2008 en vue du financement de leurs études par les personnes âgées de 25 ans au plus |
1 |
å |
å |
|
Programme 172 |
|||
|
crédit d'impôt en faveur de la recherche |
5 555 |
5 707 |
5 802 |
|
exonération des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public |
5 |
5 |
5 |
|
Programme 192 |
|||
|
crédit d'impôt en faveur de l'innovation |
173 |
176 |
180 |
|
réduction d'impôt au titre de la souscription de parts de fonds communs de placement dans l'innovation |
32 |
32 |
32 |
|
exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les jeunes entreprises innovantes (existantes au 1 er janvier 2004 ou créées entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2019) et les jeunes entreprises universitaires |
9 |
9 |
9 |
|
exonération des sociétés unipersonnelles d'investissement à risque |
å |
å |
å |
|
exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises participant à un projet de recherche et de développement et implantées dans une zone de recherche et de développement |
2 |
2 |
2 |
|
imputation sur le revenu global du déficit provenant des frais de prises de brevet et de maintenance |
å |
å |
å |
|
exonération des dividendes perçus par l'associé unique d'une société unipersonnelle d'investissement à risque |
å |
å |
å |
|
taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets |
186 |
660 |
660 |
|
exonération des plus-values de cession : - d'actions ou de parts de sociétés agréés pour la recherche scientifique ou technique ; - de titres de sociétés financières d'innovation conventionnées |
nc |
nc |
nc |
|
Programme 142 |
|||
|
exonération des revenus patrimoniaux des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance pour leurs revenus fonciers agricoles et mobiliers |
nc |
nc |
nc |
|
total |
6 423 |
7 056 |
6 505 |
å : coût inférieur à 0,5 million d'euros ; nc : non communiqué.
Source : commission des finances d'après l'annexe évaluation des voies et moyens pour 2018
Évolution des dépenses fiscales
rattachées à la mission
« Recherche et enseignement
supérieur » de 2011 à 2018
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses du MESRI au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux
Sept dépenses fiscales sont, par ailleurs, rattachées à la mission à titre subsidiaire et représentent 3,9 milliards d'euros :
- quatre d'entre elles relèvent du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et représentent 2,51 milliards d'euros, dont 1,41 milliard d'euros pour la réduction d'impôt au titre des dons ;
- deux relèvent du programme 231 « Vie étudiante », pour 1,385 milliard d'euros dont l'application des taux réduit de TVA (à 5,5 % ou 10 % selon les cas) ou de l'exonération applicables à la fourniture de repas, qui représentent 930 millions d'euros ;
- et enfin, la réduction d'impôt pour frais de scolarité dans l'enseignement supérieur qui s'applique, pour 175 millions d'euros, au programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole ».
Au total, les dépenses fiscales retracées dans la mission « Recherche et enseignement supérieur » en font la quatrième mission du budget général.
Montant des dépenses fiscales portées par
la mission
« Recherche et enseignement
supérieur »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
3. Des emplois de la mission stables
Les emplois de l'État (titre 2) correspondent à 11 934 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) , une donnée quasiment stable par rapport à la prévision pour 2017 (11 923).
Toutefois, l'essentiel des emplois de la mission se trouvent chez les opérateurs et relèvent donc du titre 3. Pour 2018, le nombre d'emplois sous plafond rémunérés par les opérateurs atteint ainsi 259 376 ETPT , en augmentation de 24 emplois.
4. Plus de la moitié du troisième programme d'investissement d'avenir tourné vers l'enseignement supérieur et la recherche et pris en compte dans le grand plan d'investissement
La loi de finances pour 2017 a lancé un troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3) 4 ( * ) qui bénéficie d'une enveloppe de 10 milliards d'euros . Il s'inscrit dans le prolongement des deux premiers programmes, respectivement dotés de 35 milliards et 12 milliards d'euros et qui comportent chacun un important volet dédié à l'enseignement supérieur et à la recherche. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, « le grand plan d'investissement (GPI) d'un montant de 57 milliards d'euros présenté par le Gouvernement intègre les actions et financements du PIA 3 » .
Évolution des enveloppes des actions des PIA 1 et 2 relevant de la mission
(en millions d'euros)
|
PIA 1 - programmes |
LFR 2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Programme 327 « Pôles d'excellence » |
15 350 |
15 350 |
15 834 |
15 797 |
15 895 |
15 895 |
15 998 |
15 998 |
|
Programme 326 « Projets thématiques d'excellence » |
3 050 |
3 050 |
2 893 |
2 893 |
2 906 |
2 906 |
2 906 |
2 906 |
|
Programme 325 « Instituts d'excellence en matière d'énergies décarbonées » |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
889 |
889 |
889 |
889 |
|
Programme 328 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique » |
1 500 |
1 500 |
1 500 |
1 500 |
1 685 |
1 685 |
1 685 |
1 685 |
|
Programme 329 « Nucléaire de demain » |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
|
Total PIA 1 |
21 900 |
21 900 |
22 227 |
22 190 |
22 375 |
22 375 |
22 478 |
22 478 |
|
PIA 2 - programmes |
LFR 2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Programme 409 « Écosystèmes d'excellence » |
- |
- |
- |
- |
3 975 |
4 176 |
4 241 |
4 241 |
|
Programme 410 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique » |
- |
- |
- |
- |
1 009 |
1 009 |
1 009 |
1 009 |
|
Total PIA 2 |
- |
- |
- |
- |
4 984 |
5 184 |
5 249 |
5 249 |
|
Total PIA 1 + 2 |
- |
- |
- |
- |
27 359 |
27 559 |
27 727 |
27 727 |
Source : extraits du tableau figurant dans le rapport relative à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, annexé au projet de loi de finances pour 2018
Ce troisième programme d'investissements d'avenir , qui consacrera 4 milliards d'euros aux investissements en fonds propres, est largement tourné vers l'enseignement, la recherche et la valorisation de la recherche, avec un total de crédits de 5,4 milliards d'euros, et l'utilisation pour l'enseignement supérieur de dotations décennales en remplacement des dotations non consommables.
Le PIA 3 fait l'objet d'une mission propre « Investissements d'avenir » dans le projet de loi de finances pour 2018, qui comporte trois programmes :
- Programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche » ;
- Programme 422 « Valorisation de la recherche » ;
- Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises ».
Au total, ce sont donc plus de la moitié des crédits du PIA 3, qui seraient plus directement destinés à soutenir l'enseignement supérieur et la recherche , à savoir les actions 01 à 06 du programme 421 (seule l'action 07 « Territoires d'innovation pédagogique » ayant vocation à soutenir les projets dans l'enseignement primaire et secondaire) et l'ensemble des actions du programme 422.
La programmation pluriannuelle décrite dans le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2017 prévoyait l'ouverture des crédits de paiement à compter de 2018 , à raison de 2 milliards d'euros par an. Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit au total l'ouverture de 1,08 milliard d'euros en crédits de paiement , dont la répartition est décrite dans le tableau suivant.
Répartition prévisionnelle par
programme
des autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement
(CP) du PIA 3
(en millions d'euros)
|
Mission « Investissements d'avenir » |
AE 2017 |
CP 2018 |
CP 2019 |
CP 2020 |
CP 2021 et au delà |
|
Programme
421
|
2 900 |
142,5 |
212,5 |
355 |
2 190 |
|
Programme
422
|
3 000 |
227 |
433 |
355 |
1 685 |
|
Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises » |
4 100 |
710 |
404 |
870 |
2 116 |
|
TOTAL |
10 000 |
1 079,5 |
1 049,5 |
1 880 |
5 991 |
Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2018
Le programme 421 a pour opérateurs l'Agence nationale de la recherche (ANR) ou la Caisse des dépôts et consignations (CDC). L'ANR et la CDC sont également opérateurs du programme 422 avec l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Adème).
Le tableau suivant récapitule les actions des programmes 421 et 422 du PIA 3 par type de dépenses.
Actions du PIA 3 relevant de l'enseignement supérieur et de la recherche
(en millions d'euros)
|
ACTIONS |
Subventions/
|
Dotations
|
Fonds propres |
TOTAL |
CP inscrits en PLF 2018 |
|
|
PROGRAMME 421 SOUTIEN DES PROGRÈS DE L'ENSEIGNEMENT ET DE LA RECHERCHE* |
01 - Nouveaux cursus à l'université |
0 |
250 |
- |
250 |
12,5 |
|
02 - Programmes prioritaires de recherche |
50 |
350 |
- |
400 |
20 |
|
|
03 - Équipements structurants pour la recherche |
200 |
150 |
- |
350 |
- |
|
|
04 - Soutien des grandes universités de recherche |
0 |
700 |
- |
700 |
10 |
|
|
05 - Constitution d'écoles universitaires de recherche |
0 |
300 |
- |
300 |
20 |
|
|
06 - Création expérimentale de « sociétés universitaires et de recherche » |
- |
- |
400 |
400 |
50 |
|
|
PROGRAMME 422 VALORISATION DE LA RECHERCHE |
01 - Intégration des SATT, incubateurs et accélérateurs |
50 |
- |
100 |
150 |
10 |
|
02 - Fonds national post-maturation « Frontier venture » |
0 |
0 |
500 |
500 |
100 |
|
|
03 - Démonstrateurs et territoires d'innovation de grande ambition |
800 |
- |
700 |
1 500 |
70 |
|
|
04 - Nouveaux écosystèmes d'innovation |
80 |
150 |
- |
230 |
10 |
|
|
05 - Accélération du développement des écosystèmes d'innovation performants |
620 |
- |
- |
620 |
37 |
|
|
Total |
1 800 |
1 900 |
1 700 |
5 400 |
339,5 |
|
* Le programme 421 « Soutien des progrès de l'enseignement et de la recherche contient également l'action 07 « Territoires d'innovation technologique » (500 millions d'euros) qui n'entre pas dans le champ de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2018
5. Un niveau de charges à payer qui demeure élevé
La présente mission a connu ces dernières années une forte croissance des charges à payer 5 ( * ) dont rendent compte les deux graphiques ci-après.
Évolution des charges à payer depuis 2010
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Évolution des charges à payer dans le total des crédits de la mission hors titre 2
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Le MESRI, dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre commission, met en exergue le fort impact d'opérations immobilières centrales (dont des partenariats public-privé) et locales (en tout, 798,7 millions d'euros) pour ce qui concerne le programme 150, ainsi que le niveau de la dette de l'ANR (582,8 millions d'euros) et locales concernant le programme 172.
Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces explications, tout en relevant que des sous-budgétisations récurrentes de dépenses obligatoires, comme des participations de la France au programme de certaines organisations internationales (notamment à ceux de l'Agence spatiale européenne au travers du programme 193) auraient fini par creuser une dette peu saine d'un point de vue structurel.
Comme cela sera détaillé infra , dans le cas des principales observations de votre rapporteur spécial des crédits de la recherche, le présent projet de loi de finances apparaît plus sincère que par le passé et devrait permettre d'éviter cet écueil si cet effort est poursuivi dans le futur.
6. Le budget 2018 dans la programmation des finances publiques
Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 est actuellement en cours d'examen par le Parlement. Il prévoit une baisse de plus de trois points de produit intérieur brut de la dépense publique à l'horizon 2022.
Le budget triennal pour chacune des missions du budget général de l'État pour les années 2018, 2019 et 2020 figure à l'article 12 de ce projet.
Évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » d'après le projet de budget triennal 2018-2020
(en milliards d'euros et en %)
|
2018 Vs. 2017 |
2020 Vs. 2018 |
||||||||
|
Missions |
LFI 2017* |
2018 |
2019 |
2020 |
En Md€ |
En % |
En Md€ |
En % |
|
|
Recherche et enseignement supérieur |
Valeur |
26,69 |
27,4 |
27,87 |
28 |
0,71 |
2,7% |
0,6 |
2,2% |
|
Volume |
26,69 |
27,13 |
27,29 |
27,04 |
0,44 |
1,6% |
-0,09 |
-0,3% |
|
Note de lecture : les montants indiqués pour 2017 correspondent à la LFI 2017 retraitée au format 2018. Les montants en volume sont exprimés en euros constants de 2017 à partir des hypothèses d'inflation (IPCHT) du Gouvernement.
Source : commission des finances du Sénat (à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022)
De fait, ainsi que le montre le graphique ci-après, l'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » est inférieure à la moyenne du budget général.
Évolution des crédits de la mission
« Recherche et enseignement supérieur »
par
rapport au budget général pour le triennal 2018-2020
Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022
* 2 Annexe dite « Jaune Opérateurs » au projet de loi de finances pour 2018, p. 13.
* 3 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.
* 4 Voir « Projet de loi de finances pour 2018 : Investissements d'avenir », rapport spécial de Christine Lavarde au nom de la commission des finances du Sénat.
* 5 Il s'agit des services faits non couverts par des crédits de paiement.