Mission "Écologie, développement et mobilité durables", Programme 159 "Expertise, information géographique et météorologie", et budget annexe "Contrôle et exploitation aériens"

M. Vincent CAPO-CANELLAS, rapporteur spécial

II. LE BACEA VA POURSUIVRE SON DÉSENDETTEMENT EN 2018 EN DÉPIT DE LA HAUSSE DE SA MASSE SALARIALE ET DU MAINTIEN À UN NIVEAU HISTORIQUEMENT ÉLEVÉ DE SON EFFORT D'INVESTISSEMENT

A. L'ABSENCE DE SUPPRESSION D'EMPLOIS EN 2018 ET LES MESURES PRÉVUES PAR LE PROTOCOLE SOCIAL 2016-2019 CONDUIRONT À UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE DE LA DGAC EN 2018

1. Comme en 2017, le schéma d'emplois 2018 de la DGAC ne prévoit aucune suppression d'emplois

Au 1 ^er janvier 2017, l'effectif physique des agents de la DGAC ^{20 ( * )} et, à ce titre, relevant du BACEA, était de 11 437 agents contre 11 514 agents au 1 ^er janvier 2016.

La majorité des agents de la DGAC appartiennent à la filière technique et opérationnelle : ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) , ingénieurs électroniciens des systèmes de la sécurité aérienne (IESSA) et techniciens des études et d'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC) .

Mais la DGAC comprend également, entre autres, des adjoints d'administration , des ouvriers d'État ou bien encore des ingénieurs des études et d'exploitation de l'aviation civile (IEEAC) .

Répartition des agents de la DGAC
par corps et par sexe

Source : DGAC

L'âge moyen des agents de la DGAC au 1 ^er janvier 2017 était légèrement supérieur à 45 ans , soit une moyenne supérieure à celle de la fonction publique dans son ensemble (42 ans en 2016).

Pyramide des âges des agents de la DGAC

Source : DGAC

La DGAC a supprimé 1 247 ETP (dont 146 personnels affectés à l'ENAC) sur la période 2007-2016, soit 11 % de son effectif global .

Selon la DGAC, « ces efforts de réduction d'emplois avaient atteint leur limite dans un contexte européen et international de croissance du transport aérien, d'évolutions technologiques et d'exigences renforcées, notamment en matière de sûreté ». Ce constat a fait l'objet d'un consensus lors de la signature du protocole social couvrant la période 2016-2019 , conclu entre le Gouvernement et les organisations syndicales représentatives de la DGAC le 19 juillet 2016.

Comme pour 2017, le présent projet de loi de finances prévoit donc une absence totale de suppression d'emplois en 2018, tant pour la DGAC que pour l'ENAC . Ce maintien du schéma d'emplois devrait être reconduit une dernière fois en 2019.

Schéma d'emplois 2018 de la DGAC

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

2. L'impact du protocole social 2016-2019 sur la masse salariale restera très sensible en 2018

Pour l'année 2017, la masse salariale de la DGAC , qui constitue de loin le principal poste de dépenses du budget annexe, s'élevait à 911,9 millions d'euros , soit une hausse très importante de 32,2 millions d'euros ( + 3,7 % ) par rapport aux 879,7 millions d'euros de 2016.

Pour 2018, le présent projet de loi de finances prévoit que les crédits de personnel augmenteront de nouveau de 1,3 % et atteindront 923,5 millions d'euros , soit une hausse significative , bien que plus modérée qu'en 2017, de 11,6 millions d'euros .

Les dépenses de personnel représentent au total, une fois incluses les cotisations sociales employeurs (contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions »), les prestations sociales et l'action sociale, un montant de 1 199,4 millions d'euros , en hausse de 1,4 % par rapport à 2017 ( 1 183,2 millions d'euros ).

Selon la DGAC, outre le glissement vieillesse technicité et l'évolution du point d'indice , « cette augmentation est la contrepartie des efforts de productivité demandés par la DGAC à ses agents dans le cadre du protocole social 2016-2019 et certaines d'entre elles sont conditionnées à la mise en oeuvre effective de nouvelles organisations du travail ».

Pour mémoire, la démarche de signature de protocole triennaux avec les organisations syndicales , qui date de 1988, permet, selon la DGAC, « de fixer une stratégie et son déroulé opérationnel pour le triennal, de donner une lisibilité interministérielle aux mesures sociales accordées en contrepartie des efforts consentis par les personnels , de diminuer le taux de conflictualité et enfin de consolider l'unité et la cohésion sociale de la DGAC ».

Le protocole social signé le 19 juillet 2016 ^{21 ( * )} - le dixième depuis 1988 - fixe aux personnels de la DGAC les objectifs suivants pour les années 2016 à 2019 :

- faire de la France le premier prestataire de service de navigation européenne en Europe ;

- dans cette perspective, accroître significativement la performance opérationnelle et économique de la navigation aérienne grâce à des modernisations techniques et opérationnelles. L'un des principaux enjeux est d'organiser une plus grande flexibilité des horaires des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) pour une meilleure adaptation des tours de services à un trafic de plus en plus concentré sur des périodes de pointe , en particulier l'été ;

- développer l'influence de la DGAC au niveau international (OACI et Union européenne) ;

- mettre en place une surveillance de sécurité et de sûreté de plus en plus basée sur l'analyse des risques (notamment avec le pôle PARAC) ;

- sécuriser juridiquement les interventions des agents exerçant des missions de certification, de contrôle et de surveillance ;

- poursuivre la rationalisation et la mutualisation des fonctions support (ressources humaines, finances, immobilier et informatique).

En contrepartie, ce protocole social, dont les principaux points ont été actés peu avant le début du championnat d'Europe de football dont notre pays était l'organisateur, dans un contexte social difficile , prévoit des mesures catégorielles significatives pour les agents de la DGAC.

Ainsi, 55 millions d'euros ont été prévus pour financer ces nouveaux avantages sur la période 2016-2019 (y compris les mesures générales favorables à l'ensemble des agents de la fonction publique ^{22 ( * )} ), dont 15 millions d'euros réservés aux expérimentations de nouvelles organisations du temps de travail des contrôleurs aériens.

Ce coût global de 55 millions d'euros pour la période 2016-2019 est à comparer avec celui des mesures sociales du protocole social 2013-2015, dont le coût s'est élevé à 27,4 millions d'euros .

Coût des différentes mesures prévues par le protocole social
2016-2019 de la DGAC

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur budgétaire

Alors que le coût de l'ensemble des mesures protocolaires avait représenté 2 millions d'euros en 2016 avant de monter très fortement en charge à 20,6 millions d'euros en 2017, son montant restera très élevé en 2018, à 17,7 millions d'euros , avant de redescendre à 11,2 millions d'euros en 2019.

Sur cette enveloppe de 17,7 millions d'euros , 4,7 millions d'euros serviront à financer le développement de la nouvelle organisation du contrôle aérien destinée à faire face à la hausse tendancielle du trafic, à sa plus grande saisonnalité et à la multiplication des périodes de pointe et 9,6 millions d'euros seront utilisés pour financer la montée en compétences des corps techniques .

Votre rapporteur spécial souhaite une nouvelle fois insister sur le fait que l'octroi de « mesures catégorielles » devra véritablement être conditionné à des efforts de productivité très significatifs et mesurables de la part des personnels de la DGAC.

B. LES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT DE LA DGAC RESTERONT ÉLEVÉES EN 2018 POUR TENTER DE COMBLER LE RETARD ACCUMULÉ PAR LE PASSÉ

Entre 2008 et 2013, la DGAC, confrontée à la chute de ses recettes provoquée par la crise du transport aérien, avait décidé de sacrifier ses investissements et de s'endetter pour éviter d'augmenter ses redevances , ce qui aurait encore davantage mis en difficulté les compagnies aériennes.

C'est ce qui explique que ses investissements aient atteint un niveau plancher de 150 millions d'euros en 2010, notoirement insuffisant pour préparer l'avenir , avant de lentement remonter dans les trois années qui ont suivi .

Le transport aérien bénéficiant d'une conjoncture plus favorable, la DGAC a cherché à rattraper le temps perdu en investissant 257,5 millions d'euros en 2014 et en 2015, soit une augmentation de + 31,7 % par rapport aux 195,5 millions d'euros de 2013.

En 2016 et en 2017, elle a maintenu son effort en investissant respectivement 252,6 millions d'euros et 250,0 millions d'euros . Elle le poursuivra en 2018 pour une cinquième année consécutive puisqu'elle prévoit d'investir 252,0 millions d'euros l'an prochain, auxquels s'ajouteront environ 50 millions d'euros de fonds de concours européens .

Sur ce montant, 135 millions d'euros sont consacrés à la modernisation des systèmes , 65 millions d'euros aux opérations de génie civil (rénovation ou construction de nouveaux bâtiments techniques, de tours de contrôle, etc.) et 100 millions d'euros au maintien en condition opérationnelle des systèmes actuels .

Les dépenses d'investissement de la DGAC depuis 2013
(avec comparaison 2010)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performance

1. Les grands programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne de la DSNA, auxquels votre rapporteur spécial consacrera un contrôle budgétaire au premier semestre 2018, bénéficieront de 135 millions d'euros en 2018

Le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe porte 88,4 % de la dotation d'investissement du BACEA, avec 222,9 millions d'euros prévus en AE et en CP en 2018, soit un niveau quasi identique à celui de 2017.

Sur cette somme, la DSNA a prévu de consacrer 135 millions d'euros à ses grands programmes de modernisation de la navigation aérienne .

En maintenant à un niveau élevé cet effort d'investissement, la direction des services de la navigation aérienne (DSNA) souhaite remettre à niveau ses équipements dans les meilleures conditions afin de pouvoir absorber les hausses du trafic aérien prévues dans les prochaines années.

Mais il s'agit également pour elle de respecter les objectifs de performance qui lui sont fixés au niveau européen et de disposer de matériels compatibles avec les développements du programme européen de R&D SESAR.

Ainsi que le résume le projet annuel de performances pour 2018 de la mission, « l'objectif à l'horizon 2020 [des programmes de modernisation de la navigation aérienne] est d'apporter aux centres opérationnels de la DSNA un système d'Air Trafic Management (ATM) moderne compatible avec les développements de SESAR . Ce système inclut, notamment, des outils de contrôle stripless (sans papier), un plan de vol volumique 4D , des liaisons de données sol-bord aux fonctionnalités avancées et des outils d'aide au contrôle ».

Pour répondre à ces défis, la DSNA porte actuellement cinq grands programmes techniques destinés à modifier en profondeur le travail des contrôleurs aériens , tant dans les centres en-route que dans les centres d'approche et dans les tours de contrôle des aérodromes :

- « CO-FLIGHT », système de traitement automatique des plans de vol s'appuyant sur une modélisation des vols en quatre dimensions , réalisé par un consortium franco-italien Thalès-Leonardo, dont le coût total est estimé à 310 millions d'euros ;

- « 4-FLIGHT », nouveau système de contrôle complet , qui permettra d'intégrer les nouvelles fonctions de contrôle SESAR , et dont le coût est estimé à 670 millions d'euros ;

- « SYSAT », qui oeuvre à la modernisation des systèmes des tours de contrôle et centres d'approche , pour un budget de 309 millions d'euros ;

- « Cssip » , réseau de communication sol-sol qui doit fournir les capacités d'échange de données nécessaires aux nouvelles générations de systèmes de contrôle aérien, pour un coût de 216 millions d'euros ;

- « Data Link », destiné à fiabiliser et enrichir les échanges de données sol-bord entre les contrôleurs aériens et les pilotes en complément des transmissions radio, pour un coût de 29 millions d'euros .

Il convient d'ajouter à ces cinq programmes toujours en cours le programme « ERATO », dont le développement a duré de 2002 à 2015 et dont le coût a représenté quelque 127 millions d'euros .

ERATO est un système d'assistance au contrôleur qui lui permet de se passer d'aides papiers (les « strips ») et de gérer les vols dans un environnement exclusivement électronique , ce qui constitue une véritable révolution pour les contrôleurs aériens français. Ce nouveau système a été mis en service fin 2015 à Brest puis en 2016 dans le centre en-route de Bordeaux. La DSNA prévoit d'intégrer ses fonctionnalités à compter de 2021 dans le système 4-FLIGHT, ce qui conduirait de facto à sa disparition.

Le coût de ces six programmes techniques est considérable - près de 1 660 millions d'euros au total -, tout comme la durée de conception de la plupart d'entre eux, souvent supérieure à dix ans.

Coût des programmes techniques de modernisation du contrôle de la navigation aérienne (en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial

C'est à raison que la modernisation des outils de contrôle de la navigation aérienne constitue une priorité pour la DSNA : comme votre rapporteur spécial a pu lui-même le constater en visitant des centres en route et des centres d'approche, la France a pris un retard considérable dans ce domaine , susceptible de fragiliser à terme la place éminente qui est la sienne dans le domaine de l'aviation civile au niveau mondial et de la placer dans une position délicate au regard de ses engagements européens.

La Cour des comptes ne disait pas autre chose lorsqu'elle écrivait en octobre 2016, dans sa communication « L'État et la compétitivité du transport aérien » réalisée à la demande de votre commission, que « la France [avait] pris du retard dans ses investissements de modernisation des systèmes de navigation qui auraient dû être réalisés dans les années 1990 et 2000. La DGAC disposait depuis les années 1970 d'outils à la pointe de la technique existante, mais la prise de conscience de la nécessité d'investissements lourds à réaliser afin de moderniser ces outils a eu lieu alors que la crise économique réduisait fortement les recettes disponibles , et donc la capacité d'investissement, à la fin de la première décennie des années 2000 ».

La Cour notait également que les différents programmes cités plus haut - « CO-FLIGHT », « 4FLIGHT », « ERATO », etc. - « ont pris du retard dans leur déploiement , que leur interdépendance a amplifié , et ont connu des surcoûts ».

Contestant cette appréciation, la DGAC estime pour sa part que le niveau d'investissements consenti depuis 2014 devrait permettre la réalisation de l'essentiel de ces programmes , ce qui permettrait, selon elle, d'obtenir des gains de productivité de 20 % sur le contrôle en route et le contrôle d'approche . Elle a d'ailleurs transmis à la Commission européenne un échéancier des mises en service opérationnelles majeures d'ici 2021 , s'engageant ainsi à ce que l'essentiel de leur déploiement soit réalisé pour 2020 .

Eu égard aux sommes en jeu, votre rapporteur spécial a décidé de mener un contrôle budgétaire consacré à la modernisation du contrôle de la navigation aérienne , qui s'attachera notamment à évaluer la gestion de ces grands programmes de modernisation technique .

Ce contrôle devrait donner lieu à une présentation devant votre commission des finances au premier semestre 2018 .

2. Les autres investissements de la DGAC bénéficieront en 2018 d'un niveau de crédits identique à celui de 2017

Les dépenses d'investissement des programmes 613 et 614, qui bénéficieront de crédits identiques en 2018 par rapport à 2017 , concernent essentiellement :

- les domaines de la sûreté et de la sécurité de l'aviation civile , avec la construction d'un laboratoire de détection des explosifs artisanaux liquides sur le site du service technique de l'aviation civile à Biscarosse, le développement d'une nouvelle application de gestion des habilitations et titres d'accès aux zones réservées des aéroports baptisée « STITCH » et la mise en oeuvre du Passenger name record (données des dossiers passagers - PNR) en partenariat avec d'autres ministères ^{23 ( * )} ;

- le soutien général à l'aviation civile : investissements informatiques, avec notamment le développement de nouveaux systèmes d'information financière et des ressources humaines, maintien en conditions opérationnelles des systèmes actuels et investissements immobiliers, la DGAC étant implantée sur plus de trente sites en métropole et en outre-mer.

C. APRÈS UNE ANNÉE 2017 PROBLÉMATIQUE, LA RÉBUDGÉTISATION AU SEIN DU PROGRAMME 190 DES DÉPENSES DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT DANS LE DOMAINE DE L'AÉRONAUTIQUE CIVILE CONSTITUE UNE TRÈS BONNE NOUVELLE

Jusqu'en 2016, c'est principalement les deux premiers programmes d'investissements d'avenir (PIA) qui finançaient la recherche et développement (R&D) en matière d'aéronautique civile pour mettre en oeuvre les projets de la filière aéronautiques définis dans le cadre du Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC).

Il s'agissait notamment de financer des plateformes de recherche destinées à réduire l'empreinte environnementale du transport aérien , à inventer l'usine aéronautique du futur ou à concevoir un cockpit adapté aux nouvelles techniques de gestion du trafic aérien

Les autres crédits destinés au CORAC étaient portés par l'action 14 du programme 190 « Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » .

À compter de 2017, les crédits antérieurement prévus par les PIA 1 et 2 ont été entièrement rebudgétisés dans l'action 14 du programme 190 , mais à un niveau très bas de 68,2 millions d'euros (AE=CP).

Votre rapporteur spécial s'en était ému et avait cherché à faire valoir auprès de la commission de finances combien il était dangereux , alors que tous les grands pays subventionnent massivement leur industrie aéronautique , en particulier les États-Unis et la Chine, de laisser s'affaiblir une filière qui constitue l'un de nos fleurons industriels.

Il ne peut donc que ce réjouir que le nouveau Gouvernement ait été sensible aux inquiétudes de la filière aéronautique ^{24 ( * )} en doublant les crédits de l'action 14 du programme 190 à compter de 2018 , ce qui les portera à 135 millions d'euros en AE et 102,7 millions d'euros en CP et s'engage à les conserver à ce niveau jusqu'en 2022 , ce qui permettra aux membres du CORAC de disposer d'une véritable visibilité .

Ces crédits seront répartis de la façon suivante :

- 85 % d'entre eux sont des dépenses d'intervention destinées à soutenir des projets de recherche industriels présentés par de grands groupes, des équipementiers, des PME, des laboratoires de recherche, etc. ;

- 15 % sont des aides financières , sous formes d'avances remboursables, au développement de moteurs , d'équipements avioniques et de systèmes , dont le remboursement intervient au fur et à mesure de la vente de ces produits.

D. LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT, EN BAISSE DE 3,1 %, SOUFFRENT TOUJOURS D'UN MANQUE DE LISIBILITÉ EN RAISON DE L'APPLICATION D'UNE NORME COMPTABLE PROPRE À LA DGAC

La DGAC prévoit de réduire de - 3,1 % ses dépenses de fonctionnement courant en 2018 par rapport à 2017, leur permettant d'atteindre un montant légèrement inférieur à 149,5 millions d'euros .

Près des deux tiers de ces dépenses de fonctionnement sont directement liées à son activité de prestataire de navigation aérienne : formations liées aux règles statutaires et réglementaires de maintien de compétences , en particulier pour les contrôleurs aériens (licence de contrôle et autorisation d'exercice), maintien en condition opérationnelle des outils de gestion des flux et du trafic (fluides, télécommunications, entretien des bâtiments), etc.

La compréhension du BACEA est brouillée par une incohérence récurrente entre dépenses de fonctionnement (T3) et dépenses d'investissement (T5).

En vertu d'une instruction comptable ^{25 ( * )} , la DGAC doit, en exécution, comptabiliser en charges , donc en dépenses de fonctionnement , toutes ses immobilisations corporelles dont le montant est inférieur à 10 000 euros (dépenses opérationnelles, assistance à maîtrise d'ouvrage), alors qu'il s'agit de dépenses d'investissement.

Cette règle conduit donc à u n décalage systématique entre les prévisions d'investissement de la DGAC , qui incluent ces immobilisations corporelles, notamment celles qui concernent ses grands programmes d'investissement de navigation aérienne, et les chiffres de l'exécution , où les montants initialement prévus apparaissent amputés des immobilisations corporelles précitées, pour des montants significatifs de 51,8 millions d'euros en 2015 et de 42,2 millions d'euros en 2016.

Il est temps de mettre fin à l'application cette norme comptable à la DGAC , qui vient brouiller la lisibilité du BACEA et entraîne des retraitements budgétaires et comptables chronophages et ubuesques, ainsi que l'a bien noté la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire relative au BACEA pour 2016.

E. LA POURSUITE DE L'EFFORT DE DÉSENDETTEMENT DU BACEA PERMETTRA D'EFFACER EN 2018 LES EFFETS DE LA CRISE DU TRANSPORT AÉRIEN DE 2009

Alors que la dette du BACEA avait continuellement augmenté entre 2007 et 2014, l'assainissement financier en cours permettra, pour la quatrième année consécutive , de réduire le niveau d'endettement du BACEA .

La prévision de dette cumulée au 31 décembre 2018 est ainsi évaluée à 883,6 millions d'euros , soit une baisse de l'encours de dette de 102,8 millions d'euros par rapport à 2017, après une diminution de 114,5 millions d'euros en 2017 par rapport à 2016, de 107 millions d'euros en 2016 par rapport à 2015 et de 57,2 millions d'euros en 2015 par rapport à 2014.

Depuis 2015, première année de désendettement du BACEA, l'encours de la dette devrait donc avoir diminué au 31 décembre 2018 de 397,9 millions d'euros en quatre années , soit une baisse de 31 % , puisque celui-ci était de 1 281,5 millions d'euros au 31 décembre 2014.

L'endettement du BACEA en 2018 devrait ainsi atteindre un niveau inférieur à celui d'avant la crise du transport aérien de 2009 .

L'indicateur de performance 2.1 de la mission « Endettement sur recettes d'exploitation » traduit bien cette politique. Calculé en rapportant le total de la dette contractée par le budget annexe aux recettes d'exploitation, il devrait baisser de points en 2018 pour atteindre 43,4 % contre 48,9 % en 2017 et 52,8 % en 2016.

Cette trajectoire de désendettement se traduira également par une baisse du recours à l'emprunt , évalué à 87,2 millions d'euros en 2018 contre 102,6 millions d'euros en 2017 , soit une diminution de 15,4 millions d'euros (- 15 %), et 106,6 millions d'euros en 2016 .

Il en résultera une nette baisse de - 15,2 % des charges financières du BACEA , qui passeront de 28,2 millions d'euros en 2016 et 19,7 millions d'euros en 2017 à 16,7 millions d'euros en 2018.

Évolution de l'endettement du budget annexe

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Endettement au 31/12

(en millions d'euros)

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* ²⁰ Y compris le personnel de l'École nationale de l'aviation civile (ENAC), à laquelle sont affectés 826 agents (887 ETPT autorisés dont 809 sous plafond).

* ²¹ Ce protocole a été signé par quatre organisations syndicales représentatives (UNSA-DD, SNCTA, SPAC-CFDT et FEETS-FO) représentant 72 % des personnels de la DGAC.

* ²² En particulier, celles prévues par l'accord relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations des fonctionnaires (PPCR).

* ²³ Il s'agit des ministères des finances et des comptes publics, de l'intérieur et de la défense.

* ²⁴ Cette filière représente, pour les seuls adhérents du GIFAS, quelque 180 000 emplois en France.

* ²⁵ Instruction comptable de la direction générale des finances publiques n° 2010/02/11819 relative au changement de seuil d'imputation de la dépense.