Projet de loi de finances pour 2017 - notes de présentation

M. Francis DELATTRE, rapporteur spécial

II. ...EN DÉPIT DUQUEL LE PLAFOND DE CRÉDITS DE LA MISSION DU BUDGET TRIENNAL 2015-2017 EST DÉPASSÉ

1. Un dynamisme des dépenses toujours marqué

Le montant global des crédits de la mission « Santé » s'élève à 1 255 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1 256 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour l'exercice 2017 .

L'analyse des crédits demandés doit distinguer la part imputable aux modifications de périmètre présentées précédemment :

- à périmètre courant , c'est-à-dire sans tenir compte de leur effet, les crédits de paiement seraient relativement stables, en hausse de 0,5 % par rapport au montant inscrit en loi de finances pour 2016 ;

- toutefois, à périmètre constant , c'est-à-dire corrigé des deux transferts de dépenses, les crédits de paiements augmenteraient de 4,5 % entre les deux exercices, dans une proportion analogue à celle enregistrée entre 2015 et 2016 (4,6 %).

Il est prévu une réserve de précaution de 8 % des crédits de la mission au titre de 2017, soit un montant de 28 millions d'euros pour le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » et de 65,9 millions d'euros pour le programme 183 « Protection maladie ».

L'écart des crédits demandés entre AE et CP correspond aux dépenses de remboursement du prêt contracté par l'agence territoriale de santé de Wallis et Futuna à hauteur de 1,3 million d'euros par an ^{5

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*
)} .

Observation n° 1 : Des mesures de périmètre conduisent à un transfert net de dépenses de la mission « Santé » vers l'assurance maladie de 51 millions d'euros en 2017. Les crédits de paiement demandés pour 2017 s'élèvent à 1 256 millions d'euros. À périmètre constant, ce montant correspond à une augmentation de 4,5 % par rapport à 2016.

Évolution des crédits de la mission « Santé » à périmètre courant en 2017

(en euros)

	LFI 2016		PLF 2017		Évolution 2017/2016
Programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins »	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 11 : Pilotage de la politique de santé publique	91 385 132	91 385 132	187 704 970	187 704 970	105 %	105 %
Action 12 : Santé des populations	25 477 005	25 477 005	1 142 000	1 142 000	-95,5 %	-95,5 %
Action 13 : Prévention des risques infectieux et des risques liés aux soins	6 896 700	6 896 700	Supprimée	Supprimée	NA	NA
Action 14: Prévention des maladies chroniques et qualité de vie des malades	52 121 186	52 121 186	55 942 546	55 942 546	7,3 %	7,3%
Action 15 : Prévention des risques liés à l'environnement et à l'alimentation	19 140 987	19 140 987	19 369 843	19 369 843	1,2 %	1,2 %
Action 16 : Veille et sécurité sanitaire	11 300 197	11 300 197	1 365 674	1 365 674	-87,9 %	-87,9 %
Action 17 : Politique des produits de santé et de la qualité des pratiques et des soins	131 517 896	131 517 896	130 312 389	130 312 389	-0,9 %	-0,9 %
Action 18 : Projets régionaux de santé	124 543 886	124 543 886	0	0	NA	NA
Action 19 : Modernisation de l'offre de soins	34 442 094	35 742 094	35 942 094	37 242 094	4,4 %	4,2 %
Total programme 204	496 825 083	498 125 083	431 779 516	433 079 516	-13,1 %	-13,1 %
Programme 183 « Protection maladie »	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 2 : Aide médicale de l'État	739 030 028	739 030 028	815 213 193	815 213 193	10,3 %	10,3 %
Action 3 : Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante	13 400 000	13 400 000	8 000 000	8 000 000	-40,3 %	-40,3 %
Total programme 183	752 430 028	752 430 028	823 213 193	823 213 193	9,4 %	9,4 %
TOTAL MISSION « SANTÉ »	1 249 255 111	1 250 555 111	1 254 992 709	1 256 292 709	0,5 %	0,5 %
Effet des mesures de transfert	*1 081 596*	*1 081 596*	*- 51 000 000*	*- 51 000 000*	*- 43,3 %*	*- 43,3 %*

Source : commission des finances du Sénat (à partir des réponses du ministère des affaires sociales et de la santé au questionnaire de votre rapporteur spécial)

2. Une nouvelle fois, la mission « Santé » ne respecte pas le plafond de dépenses déterminé par la loi de programmation des finances publiques

La loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 a déterminé un plafond de crédits pour la mission « Santé » de 1 228 millions d'euros pour l'année 2017, en hausse de 0,7 %. L'effort de maîtrise de la dépense devait donc s'accentuer par rapport à l'année précédente , où la croissance du plafond de crédits avait été fixée à 1,4 %.

Or, en raison tant du dynamisme enregistré en 2016 que de sa poursuite prévue en 2017, le plafond de dépenses de la loi de programmation serait dépassé de 28 millions d'euros , dans une moindre proportion qu'en 2016 (37 millions d'euros).

Encore cette comparaison est-elle opérée à périmètre constant : en neutralisant les transferts de dépenses prévus par le présent projet de loi de finances, les dépenses de la mission « Santé » dépasseraient de 79 millions d'euros le plafond du budget triennal 2015-2017 . Alors même que l'effort de maîtrise de la dépense devait s'intensifier en 2017, le dépassement du plafond de dépenses du budget triennal serait plus que doublé entre 2016 et 2017.

Plafonds des crédits de la mission « Santé » dans le cadre du budget triennal 2015-2017 ⁽¹⁾

(en millions d'euros)

	2015	2016	2017
Plafonds inscrits en LPFP ⁽¹⁾	1 203	1 220	1 228
Montants inscrits en LFI ou PLF	1 203	1 251	1 256
Montant inscrit en PLF 2017 corrigé des transferts			1 307

(1) Les plafonds de la mission « Santé » sont présentés hors contribution directe de l'État au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Source : questionnaire budgétaire et projet annuel de performances pour 2017

De fait, les évolutions répétées du champ de la mission ne suffisent pas à contenir une progression non maîtrisée de la dépense . Votre rapporteur spécial relève en ce sens la faiblesse du pilotage depuis 2012 de l'ensemble composite que constitue la mission « Santé ». La concentration des efforts sur le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », conjuguée à de multiples transferts de dépenses, ne compensent pas le dynamisme non maîtrisé des dépenses du programme 183 « Protection maladie ».

Observation n° 2 : Comme l'année précédente, les crédits demandés pour 2017 dépassent le plafond inscrit en loi de programmation des finances publiques pour 2014-2019, à hauteur de 6,4 % à périmètre constant.

* ⁵ En raison des évacuations sanitaires effectuées vers Nouméa, l'agence de santé de Wallis et Futuna avait accumulé une dette de 21,7 millions d'euros auprès du centre hospitalier de Nouméa et de la caisse d'assurance maladie de Nouvelle Calédonie. Afin d'apurer cette dette, l'agence a bénéficié d'un prêt sur vingt ans de l'Agence française de développement (AFD) contracté en novembre 2015, dont le ministère de la santé couvre le remboursement par l'allocation à l'agence de crédits de paiement supplémentaires portés par le programme 204.