Mission "Écologie, développement et mobilité durables" (hors transports) et CAS "Aide à l'acquisition de véhicules propres" et "Transition énergétique"

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

TROISIÈME PARTIE : LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE »

1. La nécessité de créer un compte d'affectation spéciale dédié au financement de la transition énergétique

L'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a créé le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » . Ce dernier retrace les dépenses dédiées au financement de la transition énergétique et permet renforcer le suivi des recettes et dépenses liées à la politique de l'énergie par le Parlement.

La création du CAS a été opérée dans le cadre d'une vaste réforme de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) , et prend en charge une partie des dépenses auparavant financées de manière « extrabudgétaire » par la CSPE, en particulier : les dépenses de soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel ^{48 ( * )} .

La budgétisation des charges couvertes par la CSPE représente une évolution positive :

- elle renforce la visibilité et le suivi des recettes et des dépenses liées à la politique de l'énergie par le Parlement , qui peut désormais débattre chaque année de cette politique publique et de la contribution des différences sources d'énergie (énergies carbonées, électricité) au financement de la transition énergétique. La budgétisation des recettes et des dépenses implique également la mise en place d'une démarche de performance qui permet d'apprécier les résultats de la politique menée ;

- elle permet de clarifier le cadre juridique et de sécuriser les dépenses financées par la CSPE, à savoir principalement la politique de soutien au développement des énergies renouvelables ;

- enfin, le choix d'isoler les dépenses les plus dynamiques sur un compte d'affectation spéciale permet théoriquement d'en adopter les vertus : les dépenses engagées à partir d'un CAS ne peuvent, en cours d'année, excéder le total des recettes constatées.

2. Les dépenses du CAS « Transition énergétique » présentent une évolution très dynamique

Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes .

L e programme 764 « Soutien à la transition énergétique » , d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public , liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ^{54 ( * )} ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz ^{55 ( * )} .

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » , d'autre part, finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF ;

- les versements au profit du budget général correspondant aux montants des remboursements et dégrèvements au titre de la TICFE . Les trop-perçus de TICFE seront mécaniquement imputés au présent CAS ; s'ils dépassent la prévision de recettes inscrite au CAS, ils pourront donner lieu à une augmentation des crédits en cours de gestion de manière à rendre possibles les compensations au budget général ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l' « ancienne » CSPE ^{56 ( * )} au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Par ailleurs, il convient de noter que l'article 22 du projet de loi de finances pour 2017 prévoit de faire également financer par le CAS les dépenses d'études préalables aux appels d'offres relatifs aux énergies renouvelables, actuellement imputées sur le budget général ^{57 ( * )} , ainsi que les dépenses relatives à l'organisation matérielle des consultations publiques accompagnant l'identification de ces zones.

Crédits inscrits au CAS « Transition énergétique » en 2017

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique » est doté de presque 5,7 milliards d'euros pour 2017 , ce qui représente une augmentation de 55 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016. Plusieurs raisons expliquent cette forte hausse des dépenses :

- la CRE prévoit que la production d'électricité renouvelable soutenue en 2017 par les mécanismes de compensation s'élève à 9 % de la production d'électricité en France , pour un surcoût de 5 679 millions d'euros ^{59 ( * )} . Le dynamisme de ces charges résulte principalement du développement des filières renouvelables, notamment éolien, photovoltaïque, associé à la baisse des prix de marché de gros de l'électricité qui augmente mécaniquement le montant à compenser pour atteindre le prix garanti ;

- la hausse des charges de compensation relatives au service public du gaz naturel résulte principalement de l'obligation d'achat du bio-méthane produit par les fournisseurs de gaz naturel . La CRE évalue le surcoût résultat de l'application de ces contrats d'achat à 49,9 millions d'euros, soit une augmentation de près de 33 millions d'euros par rapport à 2016 - ceci est lié à l'augmentation du nombre d'installations de valorisation du biogaz (15 installations injectaient du bio-méthane fin 2015 ; elles seront 74 fin 2017 ^{60 ( * )} ) ;

- la hausse des crédits s'explique également par des raisons purement techniques . Les crédits ouverts pour 2016 (3,6 milliards d'euros) correspondaient à 77 % de la prévision de dépenses de la CRE au titre du soutien aux énergies renouvelables pour 2016 (4,7 milliards d'euros). Il en va de même pour les dépenses prévues au titre de l'achat de biogaz, dont la prévision s'élevait à 17 millions d'euros pour 2016, alors que la CRE les estimait à 23 millions d'euros. Cet écart entre les charges prévisionnelles et les crédits effectivement portés au programme 764 en 2016 s'explique par les modalités de recouvrement de l'ancienne CSPE : une partie des recettes au titre de l'année 2016 seront recouvrées en 2017. L'année 2017 correspondra à la première année pleine. D'après les informations transmises par le Gouvernement, cette budgétisation en année pleine expliquerait 55 % de la hausse des crédits (1 112 millions d'euros).

L'augmentation des crédits du programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » découle quant à elle du remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés les années précédentes.

L' arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie fixe l'échéancier de remboursement, avec une échéance à fin 2020. Néanmoins, ce dernier devrait faire l'objet d'une modification afin de prendre en compte le montant exact du déficit de compensation constaté à la fin de l'année 2015.

Échéancier prévisionnel de l'apurement de la dette à l'égard d'EDF
au titre de la compensation des charges de service public

(en millions d'euros)

Source : arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie.

Notons que les remboursements liés aux régimes d'exonération de l'ancienne CSPE sont en nette diminution et ont vocation à s'éteindre au plus tard à la fin de l'année 2018.

3. Une augmentation des recettes du CAS principalement portée par la hausse de la contribution climat-énergie sur les énergies fossiles

Afin d'assurer l'équilibre du CAS « Transition énergétique », lui sont affectées, en recettes ^{61 ( * )} :

- le produit de la TICFE ou nouvelle « CSPE » ^{62 ( * )} , diminué de 2 548 millions ^{63 ( * )} . Compte tenu du rendement de la CSPE estimé à 7 800 millions d'euros en 2017, un montant de 5 252 millions d'euros abondera le CAS ;

- une fraction de 26,64 % du produit la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN) ^{64 ( * )} . Le rendement attendu de la TICGN en 2017 étant de 1 400 millions d'euros, 373 millions d'euros abonderont le CAS ;

- une fraction de 9,09 % du produit de la taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » - TICC) ^{65 ( * )} . Le rendement attendu de la TICC étant estimé à 11 millions d'euros en 2017, 1 million d'euros sera attribué au CAS.

- une fraction de 7,72 % du produit de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) . Compte tenu du rendement de la TICPE revenant à l'État, évalué à 17 577 millions d'euros en 2017, ce produit représentera 1 357 millions d'euros.

Aucun versement du budget général n'étant prévu, le montant de recettes affectées au CAS s'élève donc à 6 983,2 millions d'euros en 2017 .

Par rapport à l'année précédente, le présent projet de loi de finances prévoit d'augmenter sensiblement la fraction de TICGN affectée au CAS (26,64 % en 2016 contre 2,16 % en 2016) et d'augmenter la fraction de TICPE par rapport à ce qui était initialement prévu (7,72 % contre 1,2 %). Ceci traduit l'engagement qui avait été pris de faire désormais financer le développement dynamique des énergies renouvelables par les taxes intérieures de consommation portant sur les énergies fossiles - en contrepartie, le taux de la CSPE est stabilisé à 22,5 euros par mégawattheure.

Prévisions de recettes pour 2017 du CAS « Transition énergétique » (avant vote de l'Assemblée nationale)

(en millions d'euros)

Source : article 5 de la loi de finances rectificative pour 2016 et article 22 du projet de loi de finances pour 2017.

Compte tenu du dynamisme des dépenses supportées par le CAS, le niveau des recettes affectées est appelé à augmenter à un rythme aussi soutenu. Ainsi, en 2017, 2,6 milliards d'euros de recettes supplémentaires s'avèrent nécessaires - en déduisant le montant résultant des conséquences « techniques » de la budgétisation en année pleine, ce sont 1,5 milliard d'euros de charges à compenser supplémentaires qui sont financées par rapport à 2016 (dont 918 millions d'euros de charges de soutien à la transition énergétique et 579 millions d'euros de remboursement supplémentaire à EDF) .

Ce financement est assuré par la montée en puissance de la contribution-climat énergie ou « taxe carbone » intégrée dans les tarifs de TIC, et dont le rendement supplémentaire s'élève à 2 034 millions d'euros en 2017 par rapport à 2016.

La part de ce montant revenant au CAS est de 1 731 millions d'euros, soit 85 % du rendement de la hausse du prix du carbone .

Rendement supplémentaire des TIC offert par la hausse du prix de la tonne de carbone en 2017

(en millions d'euros)

Source : évaluation préalable de l'article 22 du présent projet de loi de finances pour 2017

Toutefois, l'Assemblée Nationale a adopté, avec un avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement modifiant substantiellement les recettes affectées au CAS « Transition énergétique » prévue par l'article 22 du projet de loi de finances.

Cet amendement prévoit de supprimer l'affectation d'une partie du produit de la TICFE et de la TICGN au CAS, et de compenser cette perte de recettes par une augmentation de la fraction de TICPE affectée de 7,12 % à 39,72 %.

Cette modification conduit à faire reposer le financement du compte exclusivement sur les énergies les plus carbonées , mais est neutre tant pour le budget de l'État, comme l'illustre le tableau ci-dessous, que pour les consommateurs d'énergie.

Prévisions de recettes pour 2017 du CAS « Transition énergétique » avant et après le vote de l'Assemblée Nationale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de finances pour 2017 et modifications apportées par l'Assemblée Nationale

Cette mesure s'impose, d'après le secrétaire d'État chargé du budget, afin de mettre en conformité les dispositifs de soutien aux énergies renouvelables avec le régime des aides d'État européen.

4. L'augmentation soutenue des charges de service public de l'énergie pose la question du coût pour les consommateurs de la transition énergétique et de son contrôle par le Parlement

Le développement croissant des filières renouvelables appellera des compensations de charges toujours plus importantes .

En conséquence, les recettes fiscales affectées au compte d'affectation spéciale devront augmenter au même rythme ; la trajectoire de hausse de la contribution climat-énergie devrait permettre d'assurer cette compensation dans les années à venir. Cette évolution ne sera pas neutre pour les consommateurs finals d'énergie, c'est-à-dire les ménages et les entreprises qui auront à supporter chaque année une hausse de la fiscalité sur les produits énergétiques. Cette fiscalité aura connu une augmentation de 4,65 milliards d'euros entre 2015 et 2017. Les objectifs d'évolution de la CCE fixés pour 2020 induiraient un nouvel alourdissement de la pression fiscale de 4,65 milliards d'euros entre 2018 et 2020.

Selon une étude de mars 2016 du Commissariat général au développement durable (CGDD) ^{67 ( * )} la progression de la taxe carbone conduirait, en 2016, à une augmentation des dépenses énergétiques des ménages de 83 euros par an en moyenne. En 2020, le CGDD évalue le surcoût à 245 euros par an en moyenne .

Or, si l'augmentation de la fiscalité pesant sur les produits pétroliers depuis 2014 a été « indolore » car plus que compensée par la baisse du prix du pétrole (entre juillet 2014 et février 2016, le cours du Brent est passé de 110 à 35 dollars par baril), cette situation pourrait s'inverser en cas de remontée du cours du baril.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial déplore le rôle limité du Parlement, dès lors qu'il n'est pas en mesure d'exercer un contrôle sur le montant des charges de service public devant être compensées chaque année. En effet, le dynamisme des charges repose sur le soutien apporté au développement des énergies renouvelables par l'intermédiaire des tarifs d'achat garantis et du complément de rémunération. Or les tarifs d'achat sont fixés par voie réglementaire, et les appels d'offre lancés par l'État permettant de fixer la quantité d'énergie bénéficiant du soutien public et le prix d'achat échappent au contrôle du Parlement.

L'amendement proposé par le rapporteur général de la commission des finances du Sénat lors de la discussion en commission de la loi de finances rectificative pour 2015. Il visait à ce que le Parlement puisse encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant, chaque année, en loi de finances, le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables , ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables , selon une philosophie qui reprenait celle de l'amendement adopté par le Sénat à l'initiative de sa commission des finances, avec l'accord de la ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer dans le cadre de l'examen du projet de loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte en première lecture.

Tant que le Parlement ne sera pas davantage associé à la définition du rythme de développement des énergies renouvelable, il n'aura aucun contrôle sur le montant des charges à compenser et ne sera donc pas en mesure de contenir l'évolution des coûts. Votre rapporteur spécial s'associe à ce titre aux critiques formulées par la mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi de transition énergétique, qui demande que la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) soit arrêtée par le Parlement ^{68 ( * )} .

De même, votre rapporteur spécial s'interroge quant au juste montant de subventions à apporter aux énergies renouvelables . Il est indéniable que, sous l'effet du progrès technique et de la compétitivité croissante de la production d'électricité à partir de sources renouvelables, le taux de soutien a décru dans le temps. La mise en place du complément de rémunération ^{69 ( * )} par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui constitue une prime versée aux producteurs d'électricité en complément de la vente sur le marché de l'électricité produite a posteriori, permet aux installations de se confronter au prix du marché et devrait accompagner l'arrivée à maturité des filières.

Il est impératif que le soutien public soit proportionné aux besoins de soutien des énergies renouvelables, sans engendrer de sur-rémunérations . S'agissant par exemple du soutien à l'injection du bio-méthane, la Commission de régulation de l'énergie, dans un avis du 12 octobre 2016 ^{70 ( * )} , estime « qu'un tarif d'achat ne constitue pas un véhicule de soutien adéquat au développement de la filière et recommande d'organiser le soutien des installations injectant du bio-méthane dans les réseaux de gaz au travers d'appels d'offres », ce qui permettrait de réduire les coûts.

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* ⁴⁸ Les autres charges financées par la CSPE ne relevant pas directement de la politique de transition énergétique (péréquation territoriale, tarifs sociaux, médiateur de l'énergie) ont été inscrites dans un nouveau programme budgétaire 345 « Service public de l'énergie » au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

* ⁴⁹ Décision n°2014-419 QPC du 8 octobre 2014 du Conseil Constitutionnel

* ⁵⁰ Aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'énergie, à défaut d'arrêté fixant le montant de la contribution due pour une année donnée avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la CRE entrait en vigueur le 1 ^er janvier, dans la limite d'une augmentation de 0,003 euro par kilowattheure (soit 3 euros par mégawattheure - MWh) par rapport au montant applicable avant cette date.

* ⁵¹ Article 50 du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte modifié par le Sénat en nouvelle lecture (texte n° 164).

* ⁵² Article 13 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* ⁵³ Le décret n° 2014-90 du 28 janvier 2004 relatif à la compensation des charges de service public de l'électricité a été abrogé par l'article 5 du décret n° 2016-158 du 18 février 2016, afin de tirer les conséquences de la budgétisation de la CSPE.

* ⁵⁴ Les fournisseurs historiques sont tenus de conclure des contrats d'achat d'électricité produite à partir d'énergies renouvelables par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres, ou des contrats de complément de rémunération.

* ⁵⁵ Afin de favoriser l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, les fournisseurs de gaz naturel doivent conclure des contrats d'achat de bio-méthane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat. Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond, d'une part, à la différence entre le prix d'acquisition du bio-méthane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel et, d'autre part, aux coûts de gestion supplémentaires directement induits pour les fournisseurs de gaz naturel par la mise en oeuvre de ce dispositif.

* ⁵⁶ Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.

* ⁵⁷ Ces études visent à identifier des zones préalablement à la une procédure de mise en concurrence, d'autant plus lorsqu'il s'agit de zones rares (par exemple, pour le développement de l'éolien en mer).

* ⁵⁸ Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2017.

* ⁵⁹ Annexe 1 de la délibération de la CRE du 13 juillet 2016 relative à l'évaluation des charges de service public de l'énergie pour 2017

* ⁶⁰ Délibération de la Commission de régulation de l'énergie du 12 octobre 2016 portant avis sur le projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 23 novembre 2011 fixant les conditions d'achat du bio-méthane injecté dans les réseaux de gaz naturel.

* ⁶¹ Les taux de taxes intérieures de consommation (TIC) affectées au CAS sont ceux prévus par l'article 22 du présent projet de loi de finances pour 2017.

* ⁶² La CSPE est due par tous les fournisseurs d'électricité et les personnes qui produisent de l'électricité et l'utilisent pour leur propres besoins, quelle que soit la puissance souscrite par le consommateur final.

* ⁶³ En application de l'article 5 de la loi de finances rectificative pour 2015.

* ⁶⁴ La TICGN est collectée par les fournisseurs de gaz naturel auprès de leurs clients utilisant du gaz à un usage combustible.

* ⁶⁵ La TICC est due par les fournisseurs de charbon à usage combustible, lors de la livraison au consommateur final.

* ⁶⁶ Loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014

* ⁶⁷ CGDD, « L'impact, pour les ménages, d'une composante carbone dans le prix des énergies fossiles », mars 2016.

* ⁶⁸ Présentation des conclusions de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, 26 octobre 2016.

* ⁶⁹ Doivent conclure un contrat de complément de rémunération les installations de puissance supérieure à 500 kW et, sauf exceptions, dont la puissance n'excède pas 1 MW. La filière éolienne bénéficie de seuils plus élevés, compris entre 3 MW et 6 MW.

* ⁷⁰ Délibération de la Commission de régulation de l'énergie du 12 octobre 2016 portant avis sur le projet d'arrêté modifiant l'arrêté du 23 novembre 2011 fixant les conditions d'achat du bio-méthane injecté dans les réseaux de gaz naturel.