M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial
III. UN POINT DE VIGILANCE ESSENTIEL POUR L'ÉQUILIBRE DE LA PROGRAMMATION ACTUALISÉE : LES CONDITIONS DE L'EXÉCUTION 2015
A. LE DÉPASSEMENT SUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL
La prévision d'exécution du titre 2 pour l'exercice 2015 s'élève à 19 368 millions d'euros, alors que la loi de finances initiale prévoyait 19 035 millions d'euros 18 ( * ) . Il en résulte un dépassement prévisionnel de 333 millions d'euros, attribuable pour 10,6 millions d'euros à une sous-estimation de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », pour 133,8 millions d'euros sont liés aux opérations extérieures.
Le dépassement hors pensions et hors OPEX, soit 188,5 millions d'euros résulte principalement du nouveau schéma d'emplois pour 2015 (77 millions d'euros), du déclenchement de l'opération Sentinelle (80 millions d'euros), de nouveaux indus Louvois (22 millions d'euros à fin avril) et la rétroactivité du SMIC 2014 (7,5 millions d'euros).
Le dépassement lié aux OPEX faisant par ailleurs l'objet d'un financement interministériel (auquel le ministère de la défense contribue), l'application du principe d' « auto-assurance » pour le titre 2 pourrait donc conduire à l'annulation, en fin de gestion 2015, de 199,2 millions d'euros de crédits hors titre 2, qui pèserait sans doute essentiellement sur le programme 146 « Équipements des forces ».
Or, en 2015, la surconsommation des crédits de personnel hors OPEX est, contrairement aux années précédentes, la conséquence, pour l'essentiel, d'évènements et de décisions qui se sont imposées à au ministère de la défense en cours de gestion (déclenchement de l'opération Sentinelle et moindre déflation des effectifs). L'application du principe d'auto-assurance se justifie donc difficilement.
B. DE FORTES TENSIONS DE TRÉSORERIE
Le ministère de la défense connaît en 2015 de fortes tensions de trésorerie, particulièrement sur les programmes 146 « Équipements des forces » et 178 « Préparation et emploi des forces ».
Le 7 octobre dernier, lors de son audition par la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement et à ce titre responsable du programme 146, a ainsi expliqué que « la mise à disposition tardive de crédits budgétaires sous forme d'une loi de finances rectificative (LFR) en décembre, se substituant aux recettes exceptionnelles (REX) prévues initialement en septembre, place ce programme en rupture de paiement très tôt ; et ce, malgré la levée de la réserve de précaution en août - 615 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement - et le report en fin d'année de l'ensemble des versements prévus à l'Organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAr) et à l'agence NAHEMA (NATO Helicopter Management Agency) sur les programmes FREMM et NH90. [...]
« Hier soir, nous avions 217 millions d'euros en crédits de paiement : nous envisageons de mettre de côté 200 millions d'euros pour payer notamment les PME ; il reste donc 17 millions utilisables pour les autres dépenses ordinaires. »
Quant au programme 178, le ministère de la défense souligne la charge qui résulte de « l'intensité de l'engagement des armées sur les théâtres des OPEX et sur le territoire national dans le cadre de Sentinelle ». Il en découle « une mobilisation des ressources budgétaires au détriment du plan d'engagement initial du programme ».
C. LES INCERTITUDES PESANT SUR LA FIN DE GESTION
Compte tenu de ces tensions, les incertitudes pesant sur la fin de gestion sont particulièrement préoccupantes :
- la levée totale ou partielle de la réserve de précaution (1,4 milliard d'euros sur la mission « Défense »), le programme 146 ayant bénéficié d'une levée totale de sa réserve de précaution (614,9 millions d'euros) en août 2015 ;
- la compensation effective du coût net pour le programme 146 du versement à la Russie des indemnités liées à l'annulation de la vente des deux bâtiments de projection et de commandement (BPC), soit 56,7 millions d'euros ;
- les modalités de financement du dépassement de la provision OPEX (670 millions d'euros), auxquels s'ajoutent de moindres recettes sur le SSA et des surcoûts liés à l'opération Sentinelle ;
- la couverture de l'insuffisance de titre 2 en application du principe d'auto-assurance ;
- la contribution du ministère de la défense à la solidarité interministérielle ;
- la mise en oeuvre effective de la programmation actualisée par la prochaine loi de finances rectificative à travers la substitution intégrale de crédits budgétaires aux recettes exceptionnelles qui devaient initialement provenir de la cession de la bande de fréquences des 700 Mhz.
Lors de l'audition précitée, le délégué général pour l'armement indiqué qu' « à la veille de la loi de finances rectificative, les créances dues par ce programme atteindront près de quatre milliards d'euros. Si la loi de finances rectificative est au rendez-vous au montant prévu, le report de charge sera [...] maîtrisé, mais à la condition qu'il n'y ait pas d'annulations de crédits pour couvrir les surcoûts induits par les OPEX, Sentinelle ou une éventuelle insuffisance sur le titre 2. » Laurent Collet-Billon avertit même que « si le programme 146 subit de nouvelles amputations, notamment s'il ne dispose pas de la totalité du montant actuellement prévu en loi de finances rectificative de décembre - soit 2,2 milliards d'euros -, il faudra procéder à un réexamen des commandes et de l'étalement des livraisons, nécessaire pour assurer sa viabilité financière. »
Une telle éventualité ne semble pas acceptable à votre rapporteur spécial.
Lors son audition précité du 15 octobre dernier, le chef d'état-major des armées a estimé lui que la fin de gestion 2015 « conditionne la bonne ?mise sur les rails? de l'année 2016 » . Par conséquent, non seulement « l'ensemble des crédits de la mission ?Défense? doit être au rendez-vous en fin de gestion 2015 selon le volume prévu par la loi de finance initiale, soit 31,4 milliards d'euros » , mais « les charges nouvelles doivent également être couvertes tout en exonérant la défense des abattements traditionnels de fin d'année » . Ces charges correspondent « à environ 950 millions d'euros comprenant notamment les surcoûts OPEX, au-delà de la provision initiale, Sentinelle, et la révision de la trajectoire de déflation des effectifs avec la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre » .
Votre rapporteur spécial considère qu'en tant que tels les crédits de la mission « Défense » pour 2016 sont conformes à la programmation actualisée, qui représente un net progrès par rapport à la LPM initiale. En pratique, ils ne peuvent toutefois être appréciés de manière parfaitement pertinente qu'au regard des conditions de l'exécution 2015, notamment les mesures de fin de gestion qui ne sont pas encore connues. En effet, les différents exercices de cette programmation sont étroitement liés entre eux et toute insuffisance sur l'un d'entre eux met en péril l'ensemble de la trajectoire tant physique que financière.
* 18 En tenant compte des attributions de produits du service de santé des armées de 313,42 millions d'euros, de 1,04 million d'euros de fonds de concours de la Bundeswehr, de transferts sortants (2,17 millions d'euros) et d'un report de 0,82 million d'euros d'attribution de produits du service de santé des armées.