Mission « Égalité des territoires et logement » (et articles 52 à 54)

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT, UNE DÉPENSE DE GUICHET NON CONTENUE

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement », qui a pour responsable le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, regroupe quasi-exclusivement les crédits relatifs à la contribution de l'État au financement des aides personnelles au logement (99,9 %) .

Il couvre également les dotations affectées à l'information relative au logement et à l'accompagnement des publics en difficulté ainsi qu'à la sécurisation des risques locatifs.

Comme indiqué précédemment, le présent programme enregistre une hausse de 115 % entre 2014 et 2015, passant de 5,1 milliards d'euros à 11 milliards d'euros, en raison d'une modification de périmètre tendant principalement à « rebudgétiser » une partie du financement des dépenses d'aides personnalisées au logement jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale ^{15 ( * )} .

Répartition des crédits par actions du programme

(AE=CP en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

A. LA HAUSSE PERMANENTE DE DÉPENSES NON MAÎTRISÉES

1. L'augmentation des charges du FNAL qui se poursuit

Depuis de nombreuses années, les charges du FNAL , qui assure principalement le financement des aides personnalisées au logement (APL) et des allocations de logement à caractère social (ALS) ^{16 ( * )} , ne cessent d'augmenter , passant ainsi de 10,75 milliards d'euros en 2006 à 13,28 milliards d'euros en 2013, ce qui correspond à une augmentation de 23,5 % en sept ans . En 2013, 6,5 millions de personnes bénéficiaient des aides personnelles au logement.

Octroyées, sous conditions de ressources, à des personnes qui paient un loyer ou remboursent un prêt pour leur résidence principale, les aides personnelles au logement sont calculées en fonction de plusieurs paramètres : le montant du loyer ou de la mensualité du remboursement, la zone géographique où se situe le logement ainsi que les ressources et la charge de famille du bénéficiaire.

Ces dépenses de guichet sont, en principe, indexées sur l'indice de référence des loyers (IRL). Elles évoluent également en fonction de différents facteurs, en particulier le niveau de chômage et le contexte économique général, ainsi que le niveau d'augmentation des dépenses de logement et de revenu des ménages.

Les prévisions budgétaires sont ainsi dépassées chaque année depuis 2008.

Évolution des charges du FNAL entre 2006 et 2015

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

En 2013, les dépenses du FNAL s'étaient ainsi élevées à 13,281 milliards d'euros alors que la loi de finances initiale prévoyait 12,905 milliards d'euros, soit un écart de 376 millions d'euros.

Compte tenu également de moindres recettes, notamment s'agissant de la contribution des employeurs, la totalité de la mise en réserve du début d'année a été levée, soit 294 millions d'euros, et 268 millions d'euros supplémentaires ont été ouverts en cours d'année pour couvrir les besoins.

Pour 2014, la prévision budgétaire s'établit à 13,304 milliards d'euros, soit seulement 23 millions d'écart avec le montant des charges du FNAL en 2013, alors même que celui-ci est déjà détenteur d'une dette auprès des régimes sociaux équivalente à 78 millions d'euros au titre de l'année 2013.

Il est fort probable que l'exécution soit nettement au-delà de la prévision initiale, comme l'avait déjà noté la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire pour l'exercice 2013.

En 2015, le projet annuel de performances fait état d'une prévision de 13,825 milliards d'euros, correspondant à une hausse de 519 millions d'euros par rapport à celle de la loi de finances initiale pour 2014.

Afin de réaliser des économies sur ces dépenses de guichet par nature non maîtrisables dès lors que les paramètres et barèmes pour en profiter sont respectés par les bénéficiaires, le Gouvernement a proposé, dans le projet de loi de finances pour 2014, de désindexer ces aides pour un an. Lors de l'examen de la mesure par le Parlement, la revalorisation annuelle des aides au logement a finalement été décalée du 1 ^er janvier au 1 ^er octobre 2014, stabilisant ainsi leur montant pour neuf mois, à conditions des foyers par ailleurs inchangées.

Lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2014 ^{17 ( * )} , le Gouvernement a, de nouveau, proposé de maintenir les aides au logement à leur montant actuel pour trois mois supplémentaires, sans indexation sur l'indice de référence des loyers, soit une indexation repoussée au 1 ^er janvier 2015. Toutefois, cette disposition a finalement été supprimée lors de son examen par l'Assemblée nationale.

2. Des mesures d'économies pour tenter de juguler à la marge ces dépenses

Pour 2015, le Gouvernement propose deux mesures d'économies.

Tout d'abord, l'article 52 du projet de loi de finances pour 2015, rattaché à la présente mission, prévoit de recentrer, à compter du 1 ^er janvier 2015, les aides personnelles au logement « accession » au profit des ménages rencontrant d'importantes difficultés financières . Leur attribution serait ainsi réservée aux cas où ces ménages connaîtraient une baisse de leurs ressources de plus de 30 % par rapport à celles dont ils disposaient au moment de la signature de leur prêt. Jusqu'à présent, ces aides sont versées aux ménages qui ont recours à des prêts conventionnés ou à des prêts d'accession sociale pour acquérir leur résidence principale et participent ainsi au plan de financement de l'acquisition des ménages. La modification proposée par l'article 52 transforme cette aide en mécanisme de garantie.

Après un large débat et la présentation de plusieurs amendements de suppression, l'Assemblée nationale a finalement décalé cette mesure au 1 ^re janvier 2016 afin de « laisser au secteur immobilier le temps de se relancer ».

Votre rapporteur spécial vous propose pour sa part de supprimer cet article. En effet, ces aides, même si elles comptent de moins en moins de bénéficiaires ces dernières années, permettent à des ménages de sécuriser leurs plans de financement et constituent, de ce fait, une condition essentielle leur permettant d'accéder à la propriété.

Leur suppression correspond, en outre, à un très mauvais signal alors que le Gouvernement souhaite relancer la construction de logements. La fédération française des constructeurs de maisons individuelles (FFC) estime que la réforme des aides personnelles à l'accession pourrait détruire plus de 40 000 emplois. Le nombre de logements financés en 2015 pourrait être réduit de 10 000 à 23 000 selon les chiffres des professionnels du secteur.

Votre rapporteur spécial considère également que le maintien de cette mesure ne se justifie plus dans le projet de loi de finances pour 2015, dès lors que son application est reportée d'un an et que les députés se sont engagés à mener une réflexion sur le sujet.

Ensuite, le Gouvernement souhaite réviser les paramètres d'indexation de l'abattement forfaitaire pratiqué sur les revenus pris en compte pour le calcul des aides personnelles au logement versées en secteur locatif hors foyers.

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Le Gouvernement souhaite ainsi que le forfait qui permet d'attribuer l'aide maximale aux ménages ayant des revenus qui lui sont inférieurs (forfait « R0 ») soit désormais indexé sur l'inflation de l'année n-2 (évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac). En effet, en retenant comme actuellement l'évolution de la valeur du RSA socle pour faire évoluer celle du R0, l'augmentation du montant des aides au logement versé serait mécaniquement beaucoup plus élevée au cours des prochaines années, compte tenu de la prévision de revalorisation du RSA de 10 % sur cinq ans en plus de l'inflation.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cette modification du régime d'indexation pourrait engendrer une économie de 68 millions d'euros pour l'État et de 19 millions d'euros pour la branche famille de la sécurité sociale en 2015 (en tenant compte de la « rebudgétisation » du financement du FNAL pour les APL).

Cette mesure d'économie a, par ailleurs, un « effet boule de neige » puisque l'économie réalisée chaque année poursuit ses effets sur les années suivantes ainsi que l'illustre le graphique suivant :

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Ainsi, le Gouvernement estime à 296 millions d'euros en 2016 et 456 millions d'euros en 2017 les économies réalisées au titre de cette mesure.

Impact global de la réforme des paramètres d'indexation du forfait « R0 » ^{18 ( * )}

(en millions d'euros)

Source : direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages

Votre rapporteur spécial prend acte de cette mesure d'économie réalisée par voie réglementaire. Il considère qu'une réflexion plus globale sur l'efficacité, notamment sociale, des aides personnelles au logement ainsi que leurs modalités d'attribution et de contrôle devrait être menée. Une remise à plat du système serait certainement utile afin d'éviter que chaque année, des « mesurettes » soient prises afin d'endiguer la hausse de ces dépenses.

Votre rapporteur spécial considère également que les aides personnelles au logement sont susceptibles de contribuer au maintien de prix élevés pour des biens en location, tout particulièrement en zones tendues. Dans une analyse sur « l'impact des aides au logement sur le secteur locatif privé » ^{19 ( * )} , l'INSEE a mis en avant le fait qu'« un niveau plus élevé d'aides au logement pousserait à la hausse les loyers privés », principalement dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants. En revanche, elles n'auraient aucun impact sur la quantité et la qualité des logements proposés.

Plus globalement, c'est bien évidemment la lutte contre les effets de la crise et surtout le chômage qui permettra de voir ces dépenses, intimement liées au contexte économique, retrouver un niveau moins élevé.

B. LA SOUS-BUDGÉTISATION CHRONIQUE DE LA SUBVENTION D'ÉQUILIBRE : MALGRÉ DES EFFORTS DE RECALIBRAGE, LE DÉRAPAGE SEMBLE INÉVITABLE

L'enveloppe consacrée au financement des aides personnelles au logement constitue désormais plus de 82 % des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement », avec 10,968 milliards d'euros prévus pour 2015.

Comme indiqué précédemment ^{20 ( * )} , cette année est marquée par la « rebudgétisation » du financement des aides personnelles au logement, à hauteur de 5,7 milliards d'euros, ce qui fait plus que doubler la contribution de l'Etat au FNAL.

Depuis 2008, la hausse permanente des dépenses enregistrées par le FNAL se traduit par une surexécution des crédits consacrés par l'Etat à son financement, puisque c'est lui qui assure la subvention d'équilibre du fonds.

Évolution de la subvention d'équilibre versée par l'Etat au FNAL 2007-2014

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat

Ainsi, en 2013, l'État a versé 5,144 milliards d'euros au FNAL, pour une enveloppe initialement fixée à 4,876 milliards d'euros. Environ 268 millions d'euros ont ainsi dû être ouverts en fin d'année, une fois que l'intégralité de la réserve de précaution a été dégelée (294 millions d'euros) ^{21 ( * )} . Par ailleurs, l'Etat enregistre une dette de 78 millions d'euros vis-à-vis du FNAL, reportée sur 2015.

Compte tenu de la « rebudgétisation » de 5,7 milliards d'euros en 2015, la comparaison avec les années précédentes s'avère difficile. Certes, le montant estimé des ressources nécessaires du FNAL a été largement augmenté , avec 13,823 milliards d'euros prévus pour 2015, contre 13,303 milliards d'euros en loi de finances pour 2014 et 13,281 milliards d'euros en 2013. Il semble donc que le Gouvernement ait pris en compte une hausse probable des dépenses attendues. Toutefois, cette estimation repose notamment sur l'hypothèse d'une stabilisation du taux de chômage qui est loin d'être garantie .

En outre, s'agissant des ressources affectées au FNAL, il est permis de s'interroger sur le montant retenu pour la recette issue de la cotisation des employeurs , à savoir 2,55 milliards d'euros, dans la mesure où elle ne s'élevait déjà qu'à 2,68 milliards d'euros en exécution pour 2013 et qu'entretemps, la réduction de la cotisation opérée dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité devrait conduire à une perte estimée à 300 millions d'euros.

Évolution des ressources du FNAL 2013-2015

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des projets annuels de performance pour 2014 et 2015

De même, il convient d'espérer que la « rebudgétisation » de 5,7 milliards a été opérée en tenant compte des montants les plus proches possibles de ceux qui auraient dû être affectés au FNAL en 2015 si cette opération n'avait pas été réalisée. En cas contraire, la subvention d'équilibre versée par l'Etat serait déjà sous-évaluée.

L'exécution attendue du FNAL pour 2014 permet, enfin, de douter que le montant budgété pour 2015 sera suffisant. En effet, avec une prévision initiale qui s'établit à 5,088 milliards d'euros, soit un montant déjà inférieur à l'exécution 2013, il était permis de douter que les crédits prévus par la loi de finances pour 2014 permettent effectivement de couvrir les besoins effectivement constatés ou cours de cette année. Il a été indiqué à votre rapporteur que 320 millions d'euros viendraient à manquer d'ici la fin de l'année. Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année prévoit ainsi l'ouverture de 69,8 millions d'euros au titre des aides personnelles au logement sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement », les 250 millions d'euros étant très probablement reportés sur 2015.

Votre rapporteur spécial déplore la pratique consistant à créer une dette qui ne fait que repousser la difficulté, et à rendre plus complexe l'exécution budgétaire de l'année suivante.

Ce report de 250 millions d'euros sur 2015 viendrait ainsi alourdir la prévision initiale pour 2015 et remet déjà en cause la possibilité pour l'État de tenir dans l'enveloppe budgétaire prévue dans le projet de loi de finances sans recréer de la dette.

En outre, il convient de noter que, compte tenu des difficultés de financement du FNAL, l'Etat prévoit , à l'article 53 du projet de loi de finances pour 2015, de maintenir à 300 millions d'euros la subvention d'Action logement . Or, elle devait en principe s'établir à ce montant en 2014, pour être réduite à 150 millions d'euros en 2015, en vertu de l'engagement pris entre l'Etat et UESL-Action logement.

Dans le cadre de la négociation, toujours en cours, de la nouvelle convention pluriannuelle prévue par l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation tel qu'issu de l'article 123 de la loi ALUR ^{22 ( * )} pour les années 2015 à 2019, l'État a, en effet, prévu de maintenir à 300 millions d'euros la participation d'Action logement au financement du FNAL pour 2015.

Action logement devrait également financer l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) pour 50 millions d'euros en 2015.

Comme votre rapporteur spécial le précise, ci-après, dans le commentaire de l'article 53 rattaché à la présente mission, il est regrettable que les moyens financiers d'Action logement soient utilisés pour couvrir des dépenses d'intervention plutôt qu'à favoriser l'investissement par la construction de logements.

En outre, les 150 millions d'euros supplémentaires demandés à Action logement réduisent d'autant sa participation au financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU) et du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Auparavant fixée à 1,05 milliard d'euros, sa contribution ne devrait plus s'élever qu'à 850 millions d'euros en 2015 (compte tenu également des 50 millions d'euros pour l'ANAH). Opposé à cette pratique et considérant qu'il convient de garantir un financement à la hauteur des décaissements attendus de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui met en oeuvre ces programmes, votre rapporteur spécial vous propose un amendement de suppression de l'article 53 rattaché à la présente mission.

C. L'INCERTITUDE SUR L'AVENIR DES MÉCANISMES DE GARANTIE DES RISQUES LOCATIFS

Le programme 109 prévoit 9,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre de la sécurisation des risques locatifs. Cette enveloppe permet de financer la garantie des risques locatifs (GRL), compte tenu de la prévision pour 2015 d'une « diffusion modérée du dispositif, avec 50 000 baux entrés en garantie » selon le projet annuel de performances. L'Etat rembourse à Action logement la part des compensations versées par elle aux assurances destinées à couvrir la « sur-sinistralité » provenant de locataires dont le taux d'effort est situé entre 28 % et 50 % ou appartenant à une catégorie prioritaire.

En principe, cette garantie devait être mise en extinction avec l'entrée en vigueur de la garantie universelle des loyers, prévue pour le 1 ^er janvier 2016 par l'article 23 de la loi ALUR ^{23 ( * )} .

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Depuis l'adoption de ce texte, le Gouvernement a annoncé que le dispositif de la GUL devrait être mieux ciblé, notamment compte tenu de son coût important (400 à 500 millions d'euros).

D'autres dispositifs ont ainsi été parallèlement développés.

Ainsi, à la rentrée universitaire 2014-2015, le dispositif de caution locative étudiante (CLE) a été étendu à l'ensemble du territoire national, après avoir fait l'objet d'une expérimentation au profit de 2 000 étudiants. 3 100 demandes de caution locative étudiante ont été déposées à la mi-septembre 2014.

Par ailleurs, Action logement travaillerait actuellement sur un « dispositif de sécurisation des salariés entrant dans le parc locatif privé, en redéployant les fonds affectés aujourd'hui à la GRL et en adaptant le rôle de l'association pour l'accès aux garanties locatives ».

Votre rapporteur spécial constate que le système à venir de sécurisation des risques locatifs semble bien incertain et il ne manquera pas d'interroger le Gouvernement sur ce point.

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* ¹⁵ Cf . A du I de la première partie du présent rapport.

* ¹⁶ La troisième aide au logement, l'allocation au logement à caractère familial (ALF), est financée par le fonds national des prestations familiales qui ne reçoit aucune contribution du budget de l'ÉEtat.

* ¹⁷ Article 6 du projet de loi de finances rectificative pour 2014. Par ailleurs, la même mesure était prévue pour l'ALF dans le projet de loi de finances rectificative pour 2014 (article 9).

* ¹⁸ En tenant compte de la « rebudgétisation » du financement du FNAL pour les APL.

* ¹⁹ INSEE, « L'impact des aides au logement sur le secteur locatif privé », étude de Céline Grislain-Letrémy et Corentin Trevien, publiée le 14 novembre 2014.

* ²⁰ Cf le A du I de la première partie du présent rapport.

* ²¹ Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* ²² Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR).

* ²³ Loi du 24 mars 2014 précitée.