MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux
II. LE PROGRAMME 149
« FORÊT »
(RAPPORTEUR SPÉCIAL :
YANNICK BOTREL)
A. DES CRÉDITS QUI REFLÈTENT LE SOUTIEN CONTINU DU GOUVERNEMENT À LA FILIÈRE
Le programme 149 concerne le financement de la politique nationale en matière de forêt et de soutien à la filière bois 7 ( * ) .
Les orientations du programme 149 en 2015
Source : MAAF
Les dotations globales du programme 149 s'élèvent ainsi pour 2015 à 279,31 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 296,68 millions d'euros de crédits de paiement, soit une baisse respective de 11,9 % et de 11,3 % par rapport à leur niveau de 2014 qui avait enregistré un mouvement du même ordre mais en sens inverse 8 ( * ) .
Ces dotations sont réparties en trois actions depuis l'année passée :
- l'action 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt » , relative à la pérennisation du régime et du patrimoine forestier, ainsi qu'à la prévention des risques ;
- l'action 12 « Développement économique de la filière et gestion durable », qui concerne la compétitivité de la filière bois et la gestion durable des forêts ;
- l'action 13, initiée en 2014, « Fonds stratégique de la forêt et du bois » qui rassemble l'ensemble des moyens destinés à soutenir le développement de l'investissement en amont et aval de la filière bois.
B. ANALYSE PAR ACTION
1. Action 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt » : le devenir de l'Office national des forêts (ONF) au centre des préoccupations du Gouvernement
|
projet de loi de finances 2014 |
projet de loi de finances 2015 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Gestion des forêts publiques et protection de la forêt |
240 057 785 |
244 061 443 |
218 248 048 |
222 251 000 |
|
ONF - Versement compensateur |
194 000 000 |
194 000 000 |
171 990 000 |
171 990 000 |
|
ONF - MIG |
22 316 232 |
22 316 232 |
= |
= |
|
DFCI cofinancée |
1 836 532 |
2 840 190 |
= |
= |
|
RTM cofinancée |
1 185 916 |
2 185 916 |
= |
= |
|
DFCI non cofinancée |
11 800 000 |
13 800 000 |
= |
= |
|
RTM non cofinancée |
7 500 355 |
7 500 355 |
= |
= |
|
Acquisition de forêts par l'État ou les collectivités territoriales |
925 000 |
925 000 |
= |
= |
|
Classement et lutte phytosanitaire |
693 750 |
693 750 |
300 000 |
300 000 |
Les crédits de l'action 11, qui représentent 78 % du programme, s'élèvent pour 2015 à 218,25 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 222,25 millions d'euros de paiement .
La baisse de 11 % des crédits constatée par rapport à l'année 2014 s'explique principalement par la baisse du versement compensateur de l'État à l'Office national des Forêts, dont la gestion a connu de nombreuses difficultés ces dernières années.
Rappelons que l'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques , soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France .
Les difficultés qu'éprouve cet établissement public industriel et commercial ont, dès le début du quinquennat, fait l'objet d'un suivi tout particulier du Président de la République et du Gouvernement .
|
L'ONF : à la recherche d'un nouveau modèle économique et financier Le Contrat d'objectifs et de performance de l'ONF pour la période 2012-2016 insiste sur la nécessité d'investir à un niveau suffisant en forêts domaniales pour assurer leur renouvellement. Le contrat vise un objectif moyen de programmation de 87 millions d'euros par an de travaux patrimoniaux (investissement, entretien y compris de desserte et reconstitution), dont 50 % de travaux d'investissement, avec un minimum de réalisation de 80 millions d'euros/an. Ce montant n'a malheureusement pas été atteint en 2012 et 2013 du fait des difficultés économiques de l'ONF qui n'a pu atteindre comme investissements que 70,2 millions d'euros en 2012 et 62,6 millions d'euros en 2013. Le Président de la République a demandé, le 26 juin 2012, de tirer un bilan de la situation financière et sociale de l'établissement à l'issue de la première année du contrat. Les travaux effectués depuis janvier 2013 ont permis d'établir un diagnostic et de décider des actions à mettre en oeuvre. Le conseil d'administration a voté une résolution le 27 juin 2013 pour consolider le modèle économique et financier, qui implique des efforts partagés de tous les partenaires. Un effort financier supplémentaire a été consenti par l'État, dans le cadre du projet de loi de finances 2014 à hauteur de 30 millions d'euros (+ 20 millions d'euros pour le versement compensateur et + 10 millions d'euros pour la subvention d'équilibre). Une gestion optimisée de l'ONF doit être poursuivie, en réalisant les économies de fonctionnement prévues dans le COP. La réorganisation interne de l'établissement conformément aux orientations de la résolution est en cours. Le Conseil d'administration de l'ONF a souligné l'importance primordiale du maillage territorial dont le format sera stabilisé autour de 310 unités territoriales (hors DOM) et a demandé en conséquence une application différenciée du taux de réduction des effectifs de - 1,5 % par an apprécié au niveau national et modulé au bénéfice des effectifs présents dans les unités territoriales et les unités de production. Le plafond d'emploi pour 2015 correspond à un schéma d'emploi de - 150 ETP par rapport à 2014 en cohérence avec la cible fixée par le contrat d'objectif et de performance pour 2012-2016. Il s'établit ainsi à 9 157 ETPT à structure courante. |
Source : réponse au questionnaire budgétaire
En 2015, L'État assure un versement compensateur de l'ordre de 140 millions d'euros , ce qui représente 20 millions d'euros supplémentaires par rapport à la dotation figurant dans le contrat pluriannuel d'objectifs et de performances. Au total, les subventions de l'État représentent un montant de 224 millions d'euros, dont 216 millions proviennent du ministère de l'agriculture.
Pour autant, la baisse d'une année sur l'autre de cette subvention, de l'ordre de 21 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, reflète la bonne tenue des cours du bois constatée depuis l'année dernière . Cette évolution du marché devrait ainsi procurer un accroissement des recettes de l'Office.
Le reste de la dotation pour 2015 demeure identique à celle de l'année passée , témoignant de la constance du Gouvernement à soutenir les activités de l'ONF et l'ensemble des acteurs impliqués dans la gestion des forêts publiques et la protection de la forêt. Celle-ci concerne les principaux postes suivants :
- les missions d'intérêt général (MIG) abondées à hauteur de 22,31 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement confiés à l'ONF par des conventions spécifiques 9 ( * ) ;
- les subventions destinées aux collectivités territoriales et à leurs associations, comme les associations de défense des forêts contre l'incendie (DFCI), qui s'élèvent à 11,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 13,8 millions d'euros en crédits de paiement . Une telle dotation devrait ainsi soutenir les projets des collectivités territoriales en matière d'infrastructures de défense contre les incendies. À cette dotation s'ajoute d'ailleurs la reconduction d'un crédit destiné à soutenir les actions des DFCI cofinancées (à hauteur de 1,83 million d'euros d'autorisations d'engagement et de 2,84 millions d'euros de crédits de paiement ).
Votre rapporteur spécial souligne que le contrat d'objectif et de performance arrive à terme en 2016.
Cette échéance fournira l'occasion de poursuivre le redressement de cet établissement public industriel et commercial et de réfléchir aux pistes réalistes qui lui permettront de parvenir à un financement, à terme, qui ne soit plus structurellement déficitaire 10 ( * ) . Votre rapporteur spécial sera extrêmement vigilant sur ce point.
2. Action 12 « Développement économique de la filière et gestion durable » :
La dotation de cette action, qui représente 18 % des moyens du programme, s'élève à 50,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 52,6 millions d'euros de crédits de paiement .
|
projet de loi de finances 2014 |
projet de loi de finances 2015 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Développement économique de la filière et gestion durable |
66 447 832 |
68 652 787 |
50 404 000 |
52 609 000 |
|
Chablis Klaus |
41 693 620 |
42 898 575 |
= |
= |
|
Centre National de la Propriété Forestière (CNPF) |
16 050 000 |
16 050 000 |
0 |
0 |
|
Soutien aux organismes, études, recherche |
8 704 212 |
8 704 212 |
= |
= |
|
Prêts bonifiés |
0 |
1 000 000 |
= |
= |
Cette action poursuit trois objectifs : l'amélioration de la compétitivité de la filière-bois en valorisant les ressources disponibles d'une part, l'accroissement de la récolte de bois en optimisant le potentiel de production biologique des forêts d'autre part, et l'amélioration de la gestion des forêts privées 11 ( * ) .
La baisse constatée par rapport à la dotation de 2014 - soit 16 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement - relève avant tout d'une modification de la ventilation des crédits .
En effet, cette baisse résulte principalement du transfert des crédits alloués aux investissements forestiers vers le fonds stratégique de la forêt et du bois , à hauteur de 10,5 millions d'euros et de la baisse des moyens consacrés aux opérations de nettoyage et de remise en état des parcs frappés par la tempête Klaus survenue le 24 janvier 2009.
|
Bilan de la mise en oeuvre du Plan Chablis-Klaus de 2009 Le gouvernement a lancé un plan de solidarité nationale, validé par la Commission européenne le 3 juin 2009. Prévu à l'origine sur 8 ans, il avait pour objectif d'aider les acteurs de la filière à réparer les dégâts, à valoriser les bois des arbres endommagés et à préparer la reconstitution du massif forestier. Il a reposé sur deux piliers : d'une part, des subventions attribuées principalement pour le déblaiement des pistes et routes forestières, le transport et le stockage des bois, ainsi que pour le nettoyage et la reconstitution des forêts sinistrées et, d'autre part, des prêts bonifiés , pouvant être garantis par l'État, destinés à accompagner la filière pour la valorisation des bois. Bilan des mesures financières : au 30 juin 2014, 508 millions d'euros de subventions ont été attribuées et 442 millions déjà payés. Ces subventions ont notamment permis le déblaiement de routes et pistes forestières, la remise en état des infrastructures de DFCI, la création ou la réhabilitation d'aires de stockage, le transport de longue distance et les ruptures de charge lors du transport (que ce soit pour l'exportation ou le stockage), le renforcement des moyens en personnel de certains organismes de la filière forêt-bois impliqués dans la mise en oeuvre du plan Klaus, le nettoyage et la reconstitution d'une partie importante des parcelles sinistrées. S'agissant du nettoyage et de la reconstitution des parcelles, 355 millions d'euros de subventions ont été engagés (dont 22 millions d'euros au titre du FEADER) ; 294 millions d'euros (dont 3 millions au titre du FEADER) ont déjà été payés au 30 juin 2014. Ce dispositif bénéficiait à l'origine d'une dotation de 415 millions d'euros sur la période 2009-2016. En 2012, à mi-parcours du plan chablis, la dotation a été abondée de 60 millions d'euros supplémentaires auxquels s'ajoutent, en 2013, 15 millions de fonds européen, pour atteindre 490 millions d'euros. Il s'agissait de tenir compte de la réévaluation des objectifs de surfaces à reconstituer et de prendre en compte les 30 000 hectares supplémentaires sinistrés par les attaques de scolytes . En outre, le plan a été prolongé d'un an (2009-2017). La Région Aquitaine dédiant 46 millions d'euros de FEADER pour les années 2014 à 2017, l'objectif de nettoyage est passé de 182 000 hectares à 210 000 hectares et l'objectif de reconstitution est désormais de 204 000 hectares. Le montant à l'hectare se situait en moyenne à 2 750 euros par hectare. À la suite de la baisse de 300 euros du barème nettoyage début 2013 (afin de répercuter la baisse constatée du coût des travaux), le montant moyen est de 2 450 euros par hectare. Au 30 juin 2014, en Aquitaine, concernant le nettoyage, 173 000 hectares ont été engagés et 154 000 payés ; concernant la reconstitution, 110 000 ha ont été engagés et 72 000 payés. Concernant les prêts bonifiés, 239 millions d'euros (avec et sans garantie) ont été accordés pour la mobilisation et le stockage du bois . Concernant les 180 millions d'euros de prêts garantis accordés par l'État (à hauteur de 50 % sauf pour un seul prêt garanti à hauteur de 80 %), sur les 176 millions d'euros de tirages effectués, 145 millions d'euros sont d'ores et déjà remboursés au 30 juin 2014. Plus de 110 opérateurs portant des programmes globaux de mobilisation-stockage-transport ont ainsi été soutenus. En complément de ces aides directes, les propriétaires forestiers ont bénéficié également de plusieurs mesures fiscales : déduction fiscale des charges exceptionnelles liées à la tempête et dérogations aux engagements sur certificats Monichon (DMTG) et ISF. D'autres mesures ont été mises en oeuvre : prêts bonifiés aux pépiniéristes forestiers , aux entreprises de reboisement et aux communes forestières des zones sinistrées , prise en charge à 100 % du chômage partiel dans les départements sinistrés, pérennisation du dispositif dérogatoire concernant le transport de bois ronds. |
Source : réponses au questionnaire budgétaire
Ainsi, la reconstitution des parcs forestiers 12 ( * ) frappés par la tempête Klaus est bel et bien maintenue par le Gouvernement au rang de priorité. Pour preuve, la reconduction des crédits du « Plan Chablis Klaus » qui est abondé à hauteur de 41,69 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 42,89 millions d'euros en crédits de paiement pour 2015 . À cette dotation s'ajoute un million d'euros de prêts bonifiés garantis par l'État et destinés au financement des coûts de mobilisation et de stockage des bois en provenance des parcelles sinistrées 13 ( * ) .
L'évolution de la gestion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) 14 ( * ) est aussi prise en compte dans ce budget.
Alors que l'État avait versé en 2014 à cet opérateur une subvention pour charges de service public à hauteur de 16 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement , celle-ci est supprimée en 2015.
Le CNPF devra ainsi mobiliser une partie de son fond de roulement , estimé à 25 millions d'euros, pour assurer l'équilibre de son budget ; le Gouvernement s'étant engagé à lui verser, à nouveau, cette subvention lors de l'exercice 2016.
Près de 7,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement sont enfin accordés, comme l'année passée, à l'Institut Forêt, cellulose, bois-construction, ameublement (FCBA) qui conduit des actions de recherche et de conseil dans la filière bois.
3. Action 13 « Fonds stratégique de la forêt et du bois » : gage de cohérence et d'efficacité du soutien du Gouvernement à la filière
|
projet de loi de finances pour 2014 |
projet de loi de finances pour 2015 |
|||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Fonds stratégique forêt-bois |
14 367 234 |
25 523 190 |
10 667 000 |
21 823 000 |
|
Investissement forêt et filière bois |
10 473 116 |
21 629 072 |
7 773 000 |
18 929 000 |
Créé en 2014, ce fonds a pour vocation de soutenir le développement et d'accompagner l'investissement dans la forêt et la filière bois.
Le financement de cette action résulte de trois sources :
- le transfert de 10,5 millions d'euros en provenance de l'action 12 , soit les crédits consacrés aux investissements forestiers, la modernisation des scieries, l'animation de filières, les études et les recherches ;
- un abondement du budget général de l'ordre de 3,8 millions d'euros assuré par une taxe additionnelle sur le foncier non bâti revenant aux chambres d'agriculture pour les terrains en nature de forêts ;
- le produit de compensations financières pour défrichement estimé à 18 millions d'euros 15 ( * ) .
Ainsi, l'action devrait recevoir au total 10,6 millions d'euros en autorisations de paiement et 21,8 millions d'euros de crédits de paiements .
Cette dotation se répartit ainsi :
7,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 18,9 millions d'euros de crédits de paiement destinés aux crédits de soutien aux investissements en amont et aval 16 ( * ) ;
2,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement 17 ( * ) .
Votre rapporteur spécial reconnaît ainsi le bien-fondé de la création de cette action lors de la loi de finance pour 2014 : regrouper dans un seul fonds les ressources financières mobilisées pour soutenir le développement de la filière lui paraît un gage de cohérence et de transparence .
Cette démarche reflète également l'engagement du Gouvernement à soutenir cette filière , comme il l'a prouvé avec l'adoption de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, ainsi qu'avec la mise en oeuvre des 54 mesures du Programme national des industries de transformation du bois destinées à renforcer la compétitivité française dans ce secteur. Votre rapporteur spécial note, à cet égard, qu'une enquête sur les soutiens à la filière forêt-bois a été demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes à la fin de l'année 2013 en application de l'article 58-2° de la LOLF. Ce travail, remis le 7 novembre 2014, fera l'objet d'une audition pour suite à donner en début d'année 2015 ainsi que d'un rapport de votre commission des finances.
A ce stade et avant même cette échéance, votre rapporteur spécial, Yannick Botrel, estime que l'ONF pourrait tirer profit d'une mobilisation de l'ensemble de la filière - amont et aval - autour de l'objectif de valorisation de la ressource bois. De manière générale s'agissant de la politique forestière, il juge pertinent que les soutiens publics à la filière bois - aides budgétaires ou mesures fiscales - soient soumis à la condition d'une gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient .
* 7 À l'exception du boisement des terres agricoles qui relève du programme 154.
* 8 Soit 11 % de hausse pour les autorisations d'engagement et 8 % pour les crédits de paiement, par rapport aux ouvertures en loi de finances initiale pour 2013
* 9 Celles-ci concernent principalement la défense contre les incendies en région Méditerranée, l'appui aux directions départementales de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt des départements d'Outre-mer, les travaux d'investissements nécessaires pour contenir le mouvement des dunes domaniales sur la Côte Atlantique.
* 10 À cet égard, le constat émis, en juin 2014, par la septième chambre de la Cour des comptes dans le rapport particulier portant sur les exercices 2009 à 2012 de l'ONF indique que la nouvelle gouvernance de l'ONF, telle qu'en dispose le COP élaboré pendant la précédente mandature, n'a nullement remédié aux causes du déficit structurel dont souffre cet EPIC.
* 11 Les forêts privées représentent les trois-quarts de la surface forestière nationale, pour un nombre évalué à 3,5 millions de propriétaires privés.
* 12 Ceux-ci sont situés dans le Sud-Ouest de la France, à savoir dans les Régions Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.
* 13 A ces dotations, il convient également d'ajouter un cofinancement communautaire du FEADER
* 14 Créé par l'ordonnance n° 2009-1369 du 6 novembre 2009 et par décret n°2010-326 du 22 mars 2010, le CNPF est un établissement public administratif qui a pour mission le développement de la forêt privée, la promotion de la gestion durable des forêts, l'agrément des plans simples de gestion ainsi que le regroupement des propriétés. Le parc forestier privé représente ainsi quelque 11 millions de km2, soit 20 % du territoire national, et est détenu par 3,5 millions de propriétaires. Outre son siège parisien, il regroupe un service d'utilité forestière, l'Institut pour le développement forestier et 18 délégations régionales (centres régionaux de la propriété forestière).
* 15 Dès lors, tout défrichement donne droit à une compensation en reboisement ou en nature ; ce qui constitue une source supplémentaire de financement pour le fonds.
* 16 Ces crédits concernent ainsi les opérations destinées à améliorer l'accessibilité des massifs forestiers, à renouveler les peuplements, à préserver la santé des forêts et à soutenir les scieries.
* 17 Ces crédits sont destinés à favoriser l'adaptation de l'offre forestière à la demande du marché. Les actions de recherche et d'innovation qu'ils financent incombent aux services déconcentrés de l'État en partenariat avec d'autres intervenants, comme les antennes régionales du CNPF ou encore les organismes locaux à caractère interprofessionnel.