Mission "Justice"

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 310 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »

LE PROGRAMME 310 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »

VI. LE PROGRAMME 310 « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »

A. LA GESTION DE L'ADMINISTRATION CENTRALE ET DES PROJETS INFORMATIQUES DU MINISTÈRE

Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » s'articule autour de six actions.

Action n° 1 « Etat major »

Cette action regroupe les fonctions d'état-major du ministère exercées par le garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, et de son cabinet . Les moyens consacrés à la communication, inscrits auparavant dans cette action, sont, du fait de la réorganisation des services du secrétariat général du ministère intervenue en 2008, désormais retracés dans l'action n° 4 « Gestion de l'administration centrale ».

Les moyens de cette action sont constitués de crédits de personnel et de fonctionnement.

Action n° 2 « Activité normative »

L'action « Activité normative » a pour finalité de regrouper les fonctions législatives et normatives en matière civile, pénale et de droit public, qu'elles soient exercées au plan national ou au plan international.

Trois services concourent à la mise en oeuvre de cette action : la direction des affaires civiles et du sceau ( DACS ), la direction des affaires criminelles et des grâces ( DACG ) et le service des affaires européennes et internationales ( SAEI ).

Ses moyens sont uniquement constitués de crédits de personnel.

Action n° 3 « Evaluation, contrôle, études et recherche »

Cette action regroupe les fonctions d' inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et d'évaluation, la mission de contrôle dans le domaine de la prévention de la corruption ( via le service central de la prévention de la corruption), les missions transversales d'études et de tenue des statistiques générales, ainsi que les actions menées sous l'égide du
ministère dans le domaine de la recherche ^{66 ( * )} .

Les moyens de l'action sont constitués de crédits de personnel (notamment de l'INSEE) et de crédits de fonctionnement dont une partie permet la dotation des structures de recherche.

Action n° 4 « Gestion de l'administration centrale »

Cette action comprend les moyens nécessaires à l'activité du service de l'administration centrale et des plates-formes interrégionales de services placées sous l'autorité du secrétaire général ^{67 ( * )} .

Ses moyens sont constitués des crédits de personnel du secrétariat général ainsi que des crédits d'investissement et de fonctionnement nécessaires à l'activité de tous les sites d'administration centrale du ministère de la justice.

• Action n° 9 « Action informatique ministérielle »

Cette action constitue le support budgétaire des crédits de la sous-direction de l'informatique et des télécommunications (SDIT) qui relève du secrétariat général.

Les crédits en faveur des grands projets informatiques du ministère sont notamment inscrits sur cette action.

• Action n° 10 « Action sociale ministérielle »

Cette action regroupe, notamment, les crédits en faveur de l'action sociale ministérielle ainsi que les rémunérations des agents qui concourent à la mise en oeuvre des politiques d'action sociale.

B. LE BUDGET EN AUGMENTATION DE 3,8 %

Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » comporte (hors fonds de concours) 404,8 millions d'euros d'AE, en hausse de 36,4 % par rapport à 2013. Cette forte augmentation résulte des orientations prises en matière de politique immobilière pour l'administration centrale. Votre rapporteur spécial reviendra infra sur cette question.

Le présent programme est par ailleurs doté de 311,7 millions d'euros de CP, en progression de 3,8 % .

Le tableau ci-dessous présente la ventilation des crédits de paiement entre les différentes actions.

Crédits de paiement du programme 310 par action

* - 123,0 millions d'euros vers le programme « Justice judiciaire »

- 124,7 millions d'euros vers le programme « Administration pénitentiaire »

- 28,3 millions d'euros vers le programme « Protection judiciaire de la jeunesse »

- 2 millions d'euros vers le programme « Accès au droit et à la justice »

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Les crédits consacrés aux dépenses de personnel passent de 124,2 millions d'euros en 2013 à 133,4 millions d'euros en 2014, soit une augmentation de 7,4 % .

Cette augmentation s'explique par l'évolution du plafond d'emplois du programme qui s'élève à 1 970 ETPT , contre 1 895 ETPT en 2013 (+ 75 ETPT). Au titre de la création de la plate-forme interrégionale de services d'Ile-de-France , le présent programme accueille en effet 75 ETPT supplémentaires en provenance des programmes « Administration pénitentiaire » (26 ETPT), « Justice judiciaire » (21 ETPT) et « Protection judiciaire de la jeunesse » (28 ETPT).

A périmètre constant , le programme conserve toutefois un niveau d'emplois identique à celui de 2013.

Par ailleurs, depuis 2011, l'Etablissement public du palais de justice de Paris (EPPJP) relève du présent programme ^{68 ( * )} , au même titre que l'agence pour l'immobilier de la justice (APIJ). Ce rattachement présente une logique certaine dès lors que ces deux établissements publics partagent des moyens humains et matériels communs, ainsi que la même équipe de direction. La subvention pour charges de service public accordée à l'EPPJP en 2014 devrait se monter à 1,6 million d'euros (contre 1,1 million d'euros en 2013), tandis que celle versée à l'APIJ s'élève à 9,5 millions d'euros (contre 10,1 millions d'euros en 2013).

C. LE DÉMÉNAGEMENT DES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE EN 2015

1. Les enjeux de ce regroupement

Actuellement, l'administration centrale du ministère de la justice est dispersée sur sept sites parisiens principaux .

La réduction du nombre de ces implantations constitue l'axe principal de la stratégie immobilière du ministère depuis 2008 ^{69 ( * )} . Le ministère a déjà quitté plusieurs implantations (rue de l'Université, rue d'Anjou, rue de Richelieu) ainsi que des locaux (situés place Vendôme) pour des locaux moins onéreux dans le 15 ^ème arrondissement (rue Thoreton).

Le ministère souhaite réunir les 1 600 agents occupant cinq de ses sept implantations sur un site disposant d'une surface utile brute d'environ 34 000 m². A terme, les quelques services qui ne rejoindront pas ce site seront répartis entre le site historique de la place Vendôme et les locaux pris à bail dans le 15 ^ème arrondissement (rue Thoreton).

Un tel regroupement peut permettre d'offrir des perspectives de mutualisation et de rationalisation du fonctionnement des services, tout en réduisant le coût annuel des charges immobilières .

A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle que dans le « top 10 » qu'elle établissait en juin 2009 des loyers parisiens de l'Etat les plus onéreux rapportés à la surface occupée, notre ancienne collègue Nicole Bricq classait la direction des affaires civiles et du sceaux (DACS) au deuxième rang avec un montant annuel de 3,1 millions d'euros pour une surface de 3 184 m² (soit un coût au mètre carré de 995 euros) ^{70 ( * )} . Cette direction est située boulevard de la Madeleine (7 ^ème arrondissement de Paris) ^{71 ( * )} .

Le montant des loyers et des charges relatifs aux cinq principales locations du ministère s'élèvera, en 2014, à 24,2 millions d'euros , répartis de la manière suivante.

Loyers et charges des cinq principales locations du ministère de la justice en 2014

(en millions d'euros)

Source : ministère de la justice

2. Le choix du site de la Porte d'Aubervilliers

Les premières recherches locatives, effectuées en 2010 , n'ayant pas abouti à la désignation du site de regroupement, le secrétariat général du ministère et France Domaine ont défini, au début de l'exercice 2011, un cahier des charges ne se limitant plus à la perspective d'une location et privilégiant plutôt un achat d'immeuble existant ou une vente en l'état futur d'achèvement (VEFA). Cette consultation a donné lieu à une cinquantaine de propositions différentes.

L'analyse comparative de ces propositions a permis de dégager quatre options : deux à Paris-La Défense, une à la Porte de Sèvres (sud-ouest parisien) et une à la Porte d'Aubervilliers (nord parisien). Cette dernière option (à la fois la seule autorisant la construction d'un nouveau bâtiment et la moins onéreuse) a été retenue. Il convient de rappeler qu'une autre hypothèse (Porte de Bagnolet) avait, un temps, été envisagée lors d'une précédente consultation. Mais celle-ci n'avait pas pu aboutir « faute de consensus entre les différentes parties prenantes », selon le ministère de la justice.

Ainsi, la majorité des services centraux du ministère seront-ils regroupés dans l'immeuble « Millénaire 3 » , dont la construction est prévue dans le Parc du Millénaire (35 rue de la Gare, dans le 19 ^ème arrondissement).

La livraison du bâtiment est prévue au premier semestre 2015 .

Le coût de cette opération immobilière est évalué à 180 millions d'euros .

Pour financer ce projet, le ministère de la justice s'oriente vers un montage en crédit-bail (éventuellement avec une option d'achat) et 76,6 millions d'euros en AE sont prévus dans le cadre de cette opération dès 2014.

Dans l'attente du déménagement, il est procédé à la reconduction des baux sur le site Michelet et du port de Javel en 2014 ^{72 ( * )} . En outre, le maintien dans les sites actuels génère des dépenses lourdes de maintenance , les installations techniques sur certains sites nécessitant des remises en état (3,4 millions d'euros en AE).

Votre rapporteur spécial sera attentif à la conduite de ce projet dans les mois à venir (notamment la maîtrise des coûts et le respect du calendrier) .

D. LE MAINTIEN DE L'EFFORT EN FAVEUR DE L'INFORMATIQUE DU MINISTÈRE

L'un des principaux enjeux du présent programme réside dans la poursuite du développement des applications informatiques et des moyens bureautiques au service des juridictions, des services pénitentiaires et de la PJJ, ainsi que de l'administration centrale du ministère.

L'action n° 9 « Action informatique ministérielle » a bénéficié en 2013 d'un « coup de pouce » conséquent avec une hausse de 16,2 % de ses CP. Cet effort est poursuivi en 2014, les crédits passant à 122 millions d'euros , soit une nouvelle progression de 4,5 % .

La priorité est accordée aux chantiers suivants :

- l'approfondissement de l'application Cassiopée , qui correspond à la chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants (3,4 millions d'euros) ^{73 ( * )} ;

- la plate-forme des interceptions judiciaires ^{74 ( * )} (9 millions d'euros) ;

- la refonte de l'application de gestion informatisée des détenus en établissement (GIDE) ^{75 ( * )} pour un coût de 2 millions d'euros (projet GENESIS) ;

- le système d'information en matière de gestion des ressources humaines (projet HARMONIE) pour un montant de 4 millions d'euros ;

- le système d'information décisionnel (2,5 millions d'euros) ;

- la mise en place d'un infocentre permettant la compilation d'éléments statistiques transversaux (2 millions d'euros).

E. LES FUTURS PROJETS IMMOBILIERS : PAS DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVÉ (PPP)

La place du secteur privé dans la gestion et la construction du parc pénitentiaire français, ainsi que le coût des nouvelles prisons construites en PPP, méritent une réflexion particulière .

En 2013, les crédits destinés aux marchés de gestion déléguée et au paiement des loyers liés à des PPP s'élèvent respectivement à 304 millions d'euros et à 124 millions d'euros. En 2014, ces chiffres seront de, respectivement, 323,1 millions et 126,7 millions d'euros. Ces crédits représentent 13,9 % du budget d'ensemble de la direction de l'administration pénitentiaire . La formule du PPP couvre 53 établissements pénitentiaires, accueillant environ 49 % de la population pénale.

Il convient toutefois d'avoir une analyse différenciée suivant que l'on s'attache à la gestion déléguée, d'une part, ou au PPP, d'autre part.

Le recours à la gestion déléguée sur les établissements pénitentiaires a été autorisé par la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, avec le lancement du programme « 13 000 places ». Après deux décennies de fonctionnement, l'administration pénitentiaire dresse un bilan plutôt satisfaisant du recours à la gestion déléguée, de même que la Cour des Comptes ^{76 ( * )} .

La formule du PPP , introduite par l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat ^{77 ( * )} , confie au secteur privé non seulement une partie de la gestion de l'établissement, mais aussi sa conception, sa construction et surtout son financement.

Ce type de formule juridique, prévu pour une durée de 30 ans, présente un coût final élevé en raison du taux d'intérêt appliqué au financement. Il engage l'Etat sur au moins deux générations, pour échapper à un investissement lourd aujourd'hui. En outre, il met en place un rapport de force défavorable à l'Etat en cas de demande de modification ou de révision du contrat. La Cour des comptes a d'ailleurs dressé un bilan très critique des PPP ^{78 ( * )} .

Au regard de ce bilan négatif, Madame la garde des Sceaux, ministre de la justice, a indiqué que la formule du PPP sera désormais écartée pour tous les futurs projets pénitentiaires. Toutefois les projets de construction d'établissements fondés sur ce type de contrats, très avancés et répondant à des situations de vétusté à traiter en urgence, ne seront pas annulés .

F. LA PERFORMANCE SATISFAISANTE POUR LES GRANDS PROJETS INFORMATIQUES ET IMMOBILIERS

Le taux d'application des lois promulguées depuis le début de la législature s'établit, en prévision actualisée pour 2013, à 100 % au civil comme au pénal. Le ministère de la justice s'inscrit dans l'objectif de prendre les décrets d'application des textes de loi dans un délai de six mois. Ce délai peut néanmoins être difficile à tenir lorsque le texte nécessite une concertation avec les acteurs concernés.

Les indicateurs de retard et de coût pour les opérations conduites par le ministère de la justice distinguent les opérations réalisées dans le domaine de l'immobilier judiciaire et dans celui de l'immobilier pénitentiaire. Pour les premières, vingt-et-un projets seront réalisés en 2013, dont trois connaîtront un retard et sept un dépassement de coût (pour un surcoût total de 2,1 % rapporté à l'ensemble des opérations en faveur de la justice judiciaire). Pour les secondes, on compte dix-sept projets immobiliers en 2013 : dix subiront des retards et huit un dépassement de coût (pour un surcoût total de 3 % rapporté à l'ensemble des opérations « pénitentiaires »).

Les gains réalisés grâce à une meilleure efficience de la fonction « achat » s'élèveront à 26,75 millions d'euros en prévision actualisée pour 2013 (contre 43,9 millions d'euros en 2012 et avec une prévision de 26,75 millions d'euros en 2014) ^{79 ( * )} .

La performance dans la conduite des grands projets informatiques est mesurée à partir du suivi de quatre grands projets : GENESIS, le système d'information décisionnel (SID), la refonte du Casier national judiciaire (ASTREA) et les échanges inter applicatifs (EIA) de la chaîne pénale. En prévision actualisée pour 2013, aucun de ces projets ne devrait subir de retard, ni de surcoût.

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* ⁶⁶ L'activité de recherche est menée, en liaison avec le conseil national de la recherche scientifique (CNRS), par plusieurs organismes attributaires de subventions, dont le groupement d'intérêt public correspondant à la mission de recherche « Droit et justice », opérateur du présent programme à ce titre.

* ⁶⁷ Le budget de fonctionnement du Casier judiciaire national fait l'objet, dans le présent projet de loi de finances, d'un transfert vers le programme « Justice judiciaire ».

* ⁶⁸ Il était auparavant rattaché au programme « Justice judiciaire ».

* ⁶⁹ Schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), présenté au Conseil de l'immobilier de l'Etat.

* ⁷⁰ Sénat, rapport d'information n° 510 (2008-2009).

* ⁷¹ Son bail, forclos le 11 novembre 2011, n'a pas été reconduit mais a été prolongé pour quelques mois (entre 45 et 51) par convention d'occupation précaire (COP), avant que la DACS ne rejoigne la place Vendôme. Le ministère de la justice estime que cette solution était la meilleure économiquement grâce à un loyer renégocié à la baisse.

* ⁷² Les baux des sites Saint-Fiacre, Madeleine et Renard ont, quant eux, déjà été reconduits en 2012 et 2013.

* ⁷³ Cette application est désormais opérationnelle sur l'ensemble des juridictions de France, à l'exception de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française, où l'implantation nécessite des études techniques et / ou juridiques supplémentaires.

* ⁷⁴ Prévue pour 2013, l'entrée en fonction de cette plate-forme devrait finalement avoir lieu en 2014.

* ⁷⁵ Dans chaque établissement pénitentiaire, cette application permet d'assurer la gestion des services qui règlent la vie d'une personne en détention : le greffe, la détention, les comptes nominatifs, la gestion des SPIP et celle des activités, du travail et de la formation. Le système informatique gère et contrôle ces cinq domaines de l'entrée du détenu à sa sortie .

* ⁷⁶ Cour des comptes, rapport « Garde et réinsertion » (2006).

* ⁷⁷ Ordonnance prise sur le fondement de l'article 6 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

* ⁷⁸ Cour des comptes, rapport d'activité 2008.

* ⁷⁹ La méthode de calcul est fondée sur la comparaison entre un montant de référence et un nouveau montant obtenu après l'intervention de l'acheteur.