Mission "Direction de l'action du Gouvernement" et Budget annexe "Publications officielles et information administrative"

M. Philippe DOMINATI, rapporteur spécial

SECONDE PARTIE
« PUBLICATIONS OFFICIELLES ET
INFORMATION ADMINISTRATIVE »
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

La réforme de modernisation de l'information administrative et de la diffusion, initiée en 2010 avec la création de la direction de l'information légale et administrative (DILA), se poursuit en 2013.

La fusion, qui a porté essentiellement sur les instances support de la direction, a visé en 2012 à l'amélioration de la nouvelle organisation.

A. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE INCHANGÉE

1. 2013, la reconduction de la maquette

Rattaché aux services du Premier ministre et placé sous l'autorité du Secrétaire général du Gouvernement, ce budget annexe a été créé dans le double souci de diminution des effectifs et de réduction des coûts imposés aux opérateurs publics.

Inchangée depuis 2010, la structure de la maquette budgétaire a traduit la fusion des directions des Journaux officiels et de la Documentation française, le 1 ^er janvier 2010, en une « Direction de l'Information Légale et Administrative » (DILA).

Elle comprend deux programmes :

- le programme 623 « Edition et diffusion » qui concerne l'activité « productive » de la DILA  retracée dans deux sous-actions : « Diffusion légale » et « Edition et information administrative ».

Elles couvrent donc les activités d'éditions des publications légales, de documentation, d'information régalienne, administrative et économique, de fourniture de services numériques, de renseignement administratif par téléphone, ainsi que l'imprimerie ;

- le programme 624 « Pilotage et activité de développement des publications » relatif à l'activité de nature plus « commerciale » comprenant deux sous-actions « Pilotage, modernisation et activités numériques » et « Promotion et distribution des  publications ».

Elles concernent donc les activités de développement de la dématérialisation, de campagnes de communication, d'actions commerciales et de gestion des ventes, d'innovation, de développement et stratégie.

A ces activités de coeur de métier s'ajoutent également les opérations de financement des caisses de retraite et des plans sociaux, mis en place depuis 2007, de l'ex-Direction des Journaux officiels et de la société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO), principal fournisseur de la DILA en main-d'oeuvre qualifiée en matière de prépresse et d'impression.

Enfin, le programme 124 retrace également les crédits consacrés aux activités de gestion des moyens informatiques, financiers, logistiques et humains de l'ensemble de la DILA pour toute la mission.

2. 2013, une nouvelle organisation administrative

Garante de l'accès au droit, en permettant aux citoyens de disposer des informations nécessaires à la connaissance de leurs droits et de leurs obligations ainsi qu'à leurs démarches administratives, la DILA a vu le jour lors de la publication du décret n° 2010-31 du 11 janvier 2010. A ce titre :

- elle diffuse l'ensemble des données dont la publication est obligatoire en vertu des lois et des règlements ;

- elle assure la conception et le fonctionnement de services d'information utilisant différents supports qui permettent aux citoyens de connaître leurs droits et obligations et facilitent leurs démarches. Elle met à la disposition du public un service de renseignements par téléphone ;

- elle favorise l'accès des citoyens à la vie publique par l'édition et la diffusion de publications, la mise à disposition d'espaces de diffusion sur l'internet. Elle peut agir alors comme imprimeur, éditeur ou diffuseur pour le compte d'administrations, ou publier pour son compte propre des ouvrages de vulgarisation sous les marques éditoriales de la Documentation française ou des Journaux officiels ;

- elle prépare la politique interministérielle dans le domaine de la diffusion, de l'information administrative et de l'édition publique ^{134 ( * )} .

La fusion des ex-directions des Journaux officiels et de la Documentation française a permis, à ce jour, la mutualisation des instances de soutien et de pilotage.

En matière de systèmes d'information, le rapprochement des deux entités informatiques de la DJO et de la DDF s'est effectué dès 2008. Une division des systèmes d'information commune à la DJO et à la DDF a donc été créée et placée sous l'autorité du directeur de la DJO, le 1 ^er juillet 2008. Cette division est devenue un « département » dans le cadre de la création de la DILA en janvier 2010.

L'agence comptable unique a été également créée en 2008 afin de regrouper, dans les locaux de la DJO, les personnels des services comptables de la DJO et de la DDF, sous la responsabilité d'un comptable unique (le Contrôleur budgétaire et comptable ministériel auprès des services du Premier ministre). Les emplois des deux agents comptables secondaires ont été supprimés.

En 2009, le transfert de la gestion des publications du JO sur le site d'Aubervilliers a conduit au regroupement de la fonction distribution pour les marques JO/DF. Il a eu pour objet de rationaliser la fonction « distribution » pour les marques JO/DF afin de répondre essentiellement aux commandes par correspondance.

Le projet de fusion JO/DF (DILA) s'est poursuivi en 2010, la création d' une structure de gestion et de suivi de l'édition papier regroupant le bureau de fabrication de la DF, orienté plus particulièrement sur le client et l'édition, et le bureau de fabrication du JO dont la mission principale était d'organiser la production sur la chaîne graphique (imprimerie et expédition).

En 2011 a été lancée la fusion des ateliers brochage et départ d'expédition . En effet, l'expédition avait fortement diminué au cours des dernières années (30 millions de colis en 2002 pour seulement 4 millions en 2011). Cette fusion a permis de positionner les ressources en fonction de l'activité et ainsi de diminuer les coûts de production . Le suivi d'un plan de formation triennal permettra à plus de 50 opérateurs (dès 2012) d'équiper sans distinction les postes de la finition et de l'expédition.

Enfin, la direction de l'information légale et administrative (DILA) s'est engagée, au second semestre 2011, dans une seconde étape de la fusion des anciennes directions de la Documentation française et des Journaux officiels.

En effet, après la mutualisation des activités de soutien intervenue en 2010, l'accent a été mis, en 2012, sur la refonte de l'organisation des autres départements, laquelle doit s'achever en 2013. Des groupes de travail collaboratifs ont mené des réflexions sur les métiers et les fonctions de la DILA.

Le schéma organisationnel qui en est issu est le suivant :

- Une organisation « resserrée » de la structure articulée autour de deux sous-directions :

- une sous-direction opérationnelle regroupant les grands métiers de la DILA (édition, impression, numérique) ;

- un secrétariat général au périmètre élargi regroupant toutes les fonctions supports.

- Des fonctions de direction davantage centrées sur la stratégie avec :

- une communication ramenée auprès du directeur ;

- une direction adjointe appuyée par une délégation à l'innovation, à la stratégie et au développement.

Le 21 décembre 2011, la direction a proposé ce schéma au secrétaire général du Gouvernement . L'arrêté du 13 avril 2012 a concrétisé cette nouvelle organisation.

Un bilan, prévu fin 2012 , permettra d'identifier les ajustements organisationnels éventuellement nécessaires.

B. UNE AUGMENTATION GÉNÉRALISÉE

1. Une progression significative des dépenses d'investissement et de fonctionnement

Le budget annexe bénéficie en 2013 de crédits d'un montant de 212,58 millions d'euros en CP et 209,98 millions d'euros en AE.

L'écart est de 17,49 % par rapport au montant fixé par la loi de programmation annuelle des finances publiques en vigueur .

En réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial, il a été précisé que cet écart résulte essentiellement du « surcout engendré par les dépenses d'investissement . En effet, en 2013 le projet de fusion entre « service-public.fr » et monservice-public.fr » est estimé à 7,2 millions d'euros. En outre le projet Simplification Commune Opérationnelle des Processus (SCOP ^{135 ( * )} ) se poursuivra en 2013 pour 6,5 millions d'euros. Les travaux liés à l'amélioration de l'accès à la commande publique s'élèvent à 3 millions d'euros en 2013 et les travaux de restructuration des ateliers et de bureaux à 3,4 millions d'euros. Le renouvellement de machines de production en 2013 est estimé à 2 millions d'euros. Enfin, le projet Système de Transmission de l'Information Légale et Administrative (STILA ^{136 ( * )} ) se poursuit en 2013 pour 0,9 million d'euros. »

Outre les dépenses d'investissement, il convient de relever une hausse des charges de fonctionnement en raison, d'une part, du projet de fusion des sites service-public.fr et monservice-public.fr à hauteur de 5,8 millions d'euros et, d'autre part, des coûts supplémentaires induits par le projet d'internalisation de la mission ETALAB pour 2 millions d'euros ^{137 ( * )} . Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois sur ce dernier projet eu égard à la mission du nouveau secrétariat SGmap

L'écart en CP par rapport à la dotation votée en loi de finances initiale pour 2012 est également significatif . Il est fixé à 13,61 % . Les crédits demandés en 2013 du budget annexe progressent donc de 28,87 millions d'euros en AE et 25,46 millions d'euros en CP.

Il résulte principalement de la hausse des crédits de titre 5 d'investissement à hauteur de 22,31 millions d'euros en AE et 18,85 millions d'euros en CP, soit respectivement 247 % et 136 % d'augmentation. Rappelons qu'après la modernisation de l'imprimerie, la restructuration des locaux et le regroupement des services, les investissements avaient marqué une pause en 2012, enregistrant une baisse de 21,5 % sur l'ensemble des CP.

Cette dotation contribue à hauteur de 14,92 % du montant total de la mission.

Les crédits de fonctionnement de titre 3 sont également majorés de 5,08 millions d'euros en AE et 5,13 millions d'euros en CP, soit 5,56 % d'augmentation en AE et 4,69 % en CP. Cette hausse est significative compte tenu de la part que représente ce poste dans l'ensemble des dépenses, soit un peu plus de 48 % de la dotation demandée.

Quant au titre 2, il enregistre une hausse de 2 %, soit un montant de 1,48 million d'euros supplémentaires. Il représente 36,54 % de l'ensemble de la dotation .

Le plafond d'emplois est fixé à 835 ETPT pour 2013. Votre rapporteur spécial relève toutefois que le présent projet de loi de finances intègre le transfert de cinq agents de la DSAF vers la DILA dans le cadre de l'internalisation de la mission et du projet ETALAB. Sans ce transfert, le plafond d'emplois aurait diminué de 4 ETPT.

Pour 2014, le plafond d'emplois sera de 822 ETPT. Les sorties seront, comme pour 2013, essentiellement constituées de départs en retraite.

Les crédits de la mission sont répartis de manière presque égale entre les programmes 623 (50,87 %) et 624 (49,13 %) :

- le programme 623 « Edition et diffusion » bénéficie d'une enveloppe budgétaire de 108,05 millions d'euros en CP et 107,05 millions d'euros en AE en 2013.

- le programme 624 « Pilotage et activité de développement des publications » dispose d'une dotation de 104,5 millions d'euros en CP et 102,93 millions d'euros en AE en 2013.

Répartition des crédits de paiement de la mission sur la période 2011-2013

(en millions d'euros)

Source : Projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

2. Une baisse de l'excédent budgétaire estimé à 7 millions d'euros pour 2013

a) Baisse de l'excédent budgétaire

Avec un montant de dépenses fixé à 212,58 millions d'euros en 2013 et une prévision de recettes à hauteur de 219,55 millions d'euros, un excédent budgétaire de 7 millions d'euros est attendu en 2013, contre un peu plus de 20 millions d'euros en 2012 ^{138 ( * )} .

Evolution et répartition des crédits par catégorie de dépenses
et recettes de la mission sur la période 2011 à 2013

(en millions d'euros)

Source : Projet annuel de performances

Rappelons que l'ensemble des recettes du budget annexe a diminué de 0,9 % entre 2009 et 2010, passant de 208,06 millions d'euros à 206,2 millions d'euros. La dynamique des recettes liées aux annonces n'est, en effet, pas parvenue à compenser la baisse des autres recettes. En 2011, les recettes ont atteint un pic de 224,4 millions d'euros, dont 205 millions d'euros pour les seules recettes d'annonces, les autres recettes ne représentant plus que 19,4 millions d'euros, soit 8,65 % des recettes totales.

Sur la période 2013-2015, elles sont respectivement estimées à 219,5 millions d'euros, 222,2 millions d'euros et 223 millions d'euros, générant des excédents budgétaires respectifs de 7 millions d'euros, 13,8 millions d'euros et 16,2 millions d'euros.

Evolution prévisionnelle des recettes de la DILA
sur la période 2013 à 2015

Les montants des crédits sont calculés hors contribution directe de l'Etat au CAS « Pensions ». La dotation pour 2010 est présentée au format de la maquette budgétaire retenue pour la programmation 2013-2015. Elle est retraitée des modifications de périmètre et de transfert impactant la mission en PLF 2013.

Source : d'après le projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Publications officielles et information administrative »

Les recettes d'annonces légales constituent l'essentiel des ressources de la DILA . Elles représentent plus de 88 % de ses ressources propres. Pour 2012, elles sont attendues à hauteur de 194,35 millions d'euros. Leur dynamisme a bénéficié d'une jurisprudence favorable du Conseil d'Etat ^{139 ( * )} , entraînant un effet d'aubaine avec une hausse des annonces des marchés publics.

Evolution et répartition de l'ensemble des recettes de la DILA
sur la période 2009 à 2015

(en million d'euros)

Les données pour les années 2009 à 2011 sont des montants constatés au titre de l'exécution. Le montant pour l'année 2012 est celui prévu en loi de finances initiale, ceux pour les années 2013 à 2015 résultent de la programmation pluriannuelle.

Source : DILA

S'agissant des recettes provenant du Bulletin Officiel des Annonces des Marchés Publics (BOAMP), première source d'annonces légales à hauteur de 108 millions d'euros en 2013, votre rapporteur spécial constate une baisse de 11,62 % du nombre d'annonces publiées au 31 juillet 2012. En réponse à ses interrogations, la DILA en a précisé les causes : d'une part, « l'application du décret 2011-1853 du 9 décembre 2011 qui relève le seuil de dispense de procédure de publicité de 4 000 € à 15 000 € pour les marchés à procédure adaptée ^{140 ( * )} » et, d'autre part, « l'activité morose de la commande publique liée au contexte économique et aux échéances électorales ^{141 ( * )} ».

Cependant, les recettes 2013-2015 ont été réévaluées (108 millions d'euros en 2013, 108,5 millions d'euros en 2014 et 109 millions d'euros en 2015) sur la base de 2011.

Cette estimation doit demeurer néanmoins prudente en raison du contexte peu dynamique de la commande publique, lié notamment à la réduction des budgets des collectivités territoriales et à la concurrence des plates formes de dématérialisation (privées et publiques), auxquelles pourrait s'ajouter, en 2013, l'impact sur les volumes de publicité des coûts supplémentaires induit par la TVA qui ne s'appliquera aux annonces qu'à compter du 1 ^er janvier 2013.

Quant au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) qui contribue, à hauteur de 80 millions d'euros, aux ressources propres de la DILA en 2013, le volume des annonces publiées reste en progression (+ 6,4 %). Un facteur de crise est à l'origine de cette évolution : la hausse du nombre des procédures collectives et une augmentation des procédures de rétablissement personnel.

En conséquence, le tendanciel 2013-2015 a conduit a réévaluer les recettes du BODACC à 80 millions d'euros pour 2013, 81 millions d'euros pour 2014 et 81,5 millions d'euros pour 2015, et sans changement de tarifs pour 2013 ^{142 ( * )} .

Evolution et répartition des crédits du budget annexe

Source : DILA

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* ¹³⁴ A ce titre, elle assure le secrétariat du conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (COEPIA) placé auprès du Premier ministre.

* ¹³⁵ Il vise à doter la DILA d'un outil de gestion budgétaire et comptable intégrant toutes les fonctionnalités à l'horizon 2015.

* ¹³⁶ Il redéfinit le projet de Nouvelle Plateforme de Production Éditoriale (NPPE) en vue de son développement à partir de 2012.

* ¹³⁷ Le projet ETALAB a été confié à la DILA par le Secrétaire général du Gouvernement début 2011. Il s'agit de la mise en place d'un portail unique « data.gouv.fr », qui donnera l'accès à l'information publique administrative. Deux millions d'euros ont déjà été investis en 2011, financés par des ajustements de moyens en interne. Les crédits pour 2012 s'élevaient à 1,7 million en AE et CP.

* ¹³⁸ Cet excédent sera dégagé en 2012 si les recettes globales atteignent 207 millions d'euros. Le résultat intermédiaire à fin juillet est de 120,8 millions d'euros. Il pourrait effectivement atteindre 207 millions d'euros à la fin de l'année pour une prévision initiale de 200,29 millions d'euros.

* ¹³⁹ La jurisprudence Perez du Conseil d'Etat a abaissé le seuil de publicité de 20 000 euros à 4 000 euros pour les marchés à procédure adaptée inférieurs à 90 000 euros.

* ¹⁴⁰ Elle a conduit à un recul au 1 ^er semestre 2012 de plus de 26 %, combinée à la faculté ouverte aux pouvoirs adjudicateurs d'assurer certaines publicités exclusivement sur leur site dédié.

* ¹⁴¹ Il en est résulté une réduction de 5 % du nombre d'appels d'offres nationaux et européens publiés et une baisse de 4 % du nombre d'avis de résultats de marché publiés.

* ¹⁴² Les tarifs d'insertion au BODACC restent inchangés depuis 2010.