Mission "Travail et emploi" - Politique de l'emploi et de l'apprentissage

M. François PATRIAT, rapporteur spécial

CHAPITRE III
PRÉSENTATION DU COMPTE SPÉCIAL « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE » (CAS FNDMA)

I. L'ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DU CAS « FNDMA »

Parallèlement aux crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », un compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA ») ^{11 ( * )} a été créé en loi de finances rectificative pour 2011 (article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011) afin de regrouper les moyens (575 millions d'euros en LFI 2012) destinés à prendre en charge la péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage (200 millions d'euros), les contrats d'objectifs et de moyens Etat-régions (360 millions d'euros) et inciter financièrement les entreprises à respecter les quotas en matière d'alternance (15 millions d'euros). Il est financé par la fraction du quota de la taxe d'apprentissage (467 millions d'euros) et la contribution supplémentaires à l'apprentissage (108 millions d'euros).

Cette architecture est modifiée pour 2013 afin de rendre possible un transfert de dotation effectué depuis le budget général vers le CAS « FNDMA » en faveur d'actions de développement de l'apprentissage par les régions et, en corollaire, la création juridique de lignes nouvelles de dépenses pour accueillir ces crédits.

A. LE TRANSFERT DE 250 MILLIONS D'EUROS ISSUS DE LA DOTATION GÉNÉRALE DE DÉCENTRALISATION (ARTICLE 35)

1. Mieux identifier le financement, au titre de la compensation de l'Etat due aux régions, des actions en faveur du développement de l'apprentissage

Une fraction de la dotation générale de décentralisation (DGD) finance, à partir du budget général au titre de la mission « Travail et emploi », les indemnités compensatrices forfaitaires, dites « primes d'apprentissage », versées par les régions aux entreprises, en application du transfert de compétence de l'Etat vers les régions de la formation professionnelle et de l'apprentissage opéré par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Sur ce fondement, la compensation due par l'Etat aux régions s'est élevée à 1,7 milliard d'euros en loi de finances initiale pour 2012, inscrits au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », dont 801 millions d'euros affectés au paiement de la prime d'apprentissage .

Partant du constat que la consommation de ces crédits s'est située les années passées entre 520 millions d'euros et 600 millions, il est apparu que la différence entre ce montant et la dotation allouée aux régions était redéployée au niveau local vers d'autres actions en faveur du développement de l'apprentissage. Aussi, le Gouvernement propose-t-il d' identifier ces crédits sur le plan comptable , soit un montant de 250 millions d'euros pour 2013, en procédant à un transfert :

- en les retirant de la ligne budgétaire du programme 103 de la mission « Travail et emploi » dédiée au paiement de la prime d'apprentissage ;

- et en les réaffectant intégralement au CAS « FNDMA » sur une action nouvelle dénommée « Compensation au titre des compétences transférées aux régions en matière d'apprentissage ».

Ainsi, les crédits alloués à la prime d'apprentissage seront ramenés à 551 millions d'euros, contre 801 millions d'euros dans l'exercice antérieur (réduisant le total de la dotation de décentralisation à 1,45 milliard d'euros, au lieu de 1,7 milliard d'euros en 2012), le reliquat de 250 millions d'euros étant affecté au CAS « FNDMA ».

Aucune modification du montant global de la compensation due par l'Etat aux régions n'est donc observée. Cette opération de reconfiguration de la présentation budgétaire des crédits affectés à l'apprentissage demeure donc totalement neutre, tant pour le financement des primes d'apprentissage que pour celui d'actions de développement de l'apprentissage au niveau régional.

Le dispositif proposé permet à la fois de renforcer la sincérité budgétaire des crédits alloués à l'apprentissage et de bénéficier des recettes spécifiques du CAS FNDMA pour les financer.

2. La création de deux lignes de dépenses nouvelles

Le fonctionnement du CAS FNDMA est défini juridiquement par les opérations de recettes et de dépenses limitativement énumérées par l'article 23 de la loi de finances rectificative précitée. Ainsi, le détail des recettes est le suivant :

- la fraction du quota de la taxe d'apprentissage, soit 22 % de la taxe d'apprentissage (article L. 6241-2 du code du travail) ^{12 ( * )} ;

- les versements opérés au Trésor public en application de sanctions concernant une utilisation ou une collecte inadéquate de la taxe d'apprentissage (cette recette reste très marginale au vu des montants constatés) ;

- la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) applicable aux entreprises de 250 salariés et plus embauchant moins de 4 % de salariés en alternance ^{13 ( * )} ;

- et les fonds de concours.

Les dépenses autorisées sont les suivantes :

- le financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage conventionnés avec la région ou l'Etat ;

- le financement des actions arrêtées en application des COM Etat-région ;

- le financement d'actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage ;

- et le versement aux entreprises de 250 salariés et plus du bonus précité.

Aussi, comme toute adjonction de dépenses nouvelles doit faire l'objet d'une autorisation législative, l'article 35 du présent projet de loi de finances ^{14 ( * )} propose de compléter la liste actuelle des dépenses autorisées au sein du CAS FNDMA par deux nouvelles catégories de dépenses afin :

- d' accueillir les fonds dédiés au financement, au titre de la compensation de l'Etat due aux régions, des actions en faveur du développement de l'apprentissage ;

- et d' autoriser le reversement des éventuelles recettes indûment perçues au titre des années antérieures .

Le second poste de dépense créé par l'article 35 précité consiste à autoriser le reversement par le CAS « FNDMA » des recettes indûment perçues au titre des années antérieures à l'exercice budgétaire en cours. Il s'agit d'une clause de précaution dont la portée est essentiellement juridique, la répétition de l'indu étant un dispositif qui figure communément dans les comptes spéciaux. Mutatis mutandis , le compte spécial « Pensions » comporte, parmi ses prévisions de dépenses, quelque 5 millions d'euros de remboursements aux agents et employeurs pour des cotisations versées à tort ^{15 ( * )} .

B. LES CRÉDITS OUVERTS POUR 2013 : 825 MILLIONS D'EUROS

Compte tenu du changement de périmètre du compte spécial présenté ci-dessus, les crédits ouverts pour 2013 progresseront de 250 millions d'euros, montant du transfert de dotation, portant ainsi de 575 millions d'euros en 2012 à 825 millions d'euros les crédits du CAS « FNDMA ». Le tableau ci-dessous en présente la répartition au sein des trois programmes composant le compte.

Dépenses du CAS « FNDMA »

(en euros)

Source : projet annuel de performances du CAS « FNDMA » annexé au projet de loi de finances pour 2013

La couverture de ces dépenses sera assurée en 2013 par des recettes prévisionnelles en hausse de 575 millions d'euros à 688 millions d'euros (453 millions euros d'euros au titre de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage et 235 millions d'euros de contribution supplémentaire à l'apprentissage) auxquels s'ajouteront environ 200 millions d'euros de report de l'excédent constaté fin 2012, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, soit un total avoisinant 888 millions d'euros de ressources .

Toutefois, même s'il est prévu que la montée en puissance des recettes issues de la contribution supplémentaire à l'apprentissage compense la réduction progressive de l'excédant du fonds, il apparaît d'ores et déjà nécessaire de s'interroger sur la pérennité des recettes du CAS .

Plus largement, cette question met en lumière les décalages déjà signalés l'an dernier par votre rapporteur spécial entre les objectifs volontaristes, mais irréalisables, lancés sous l'ancienne législature qu'il s'agisse de la cible de 600 000 apprentis en 2015 ou du financement à hauteur de 500 millions d'euros au titre des investissements d'avenir de l'offre de formation en alternance.

Cette situation place maintenant le Gouvernement dans la nécessité de réajuster les objectifs de développement de l'apprentissage et de lancer une réforme de son financement, notamment de la taxe d'apprentissage.

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* ¹¹ La loi de finances rectificative pour 2011 a remplacé l'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.

* ¹² Le montant définitif de l'année 2012 n'a pas encore été communiqué par la DGFIP. A l'heure actuelle, il est de 410 millions d'euros et devrait s'élever à environ 440 millions en 2013.

* ¹³ L'intégralité du produit de la CSA est affectée au FNDMA depuis la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle. Le montant de la CSA est actuellement de 211 millions d'euros et devrait s'élever à plus de 230 millions en 2013.

* ¹⁴ Les créations ou modifications des recettes et dépenses d'un compte d'affectation spéciale sont examinées en première partie des lois de finances dans la mesure où elles sont susceptibles d'avoir une incidence sur le solde budgétaire.

* ¹⁵ Cet exemple est donné à titre d'illustration car il porte sur un total de dépenses de 41 milliards d'euros, sans commune mesure avec le montant des dépenses du CAS « FNDMA » qui s'établit à 825 millions d'euros pour 2013.