Mission "Remboursements et dégrèvements"

Mme Marie-France BEAUFILS, rapporteure spéciale

II. LES EFFETS INDUITS DE LA DÉSINDEXATION DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Dans le cadre du plan dit « de redressement » annoncé le 7 novembre 2011 par François Fillon, alors Premier ministre, il avait été décidé de supprimer l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu sur l'indice des prix . Cette mesure a été adoptée lors de la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ^{6 ( * )} .

Fin 2011, les recettes supplémentaires attendues de cette désindexation avaient été évaluées à 1 670 millions d'euros par le Gouvernement, dont 1 584 millions d'euros au titre du seul impôt sur le revenu.

Toutefois, la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu a eu un certain nombre d'effets induits . Ce sont précisément ces derniers que votre rapporteure spéciale a souhaité identifier dans le cadre du contrôle budgétaire mené au cours de l'année 2012.

Ce travail a eu pour finalité de mesurer les conséquences de la désindexation :

- au sein même du régime de l' impôt sur le revenu (impact sur les foyers non imposables entrés dans le barème, sur la décote, sur l'exonération en faveur des contribuables modestes, etc.) ;

- sur les barèmes des impositions associées (plafonnement de la taxe d'habitation en faveur des contribuables modestes, barème des droits de mutation à titre gratuit, barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, etc.).

Votre rapporteure spéciale s'est, en outre, efforcée d'analyser ces effets à la lumière de leur impact sur les différentes catégories de contribuables , et notamment sur le pouvoir d'achat des salariés .

Enfin, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit de majorer la décote afin de maintenir les ménages les plus modestes en dehors du champ de l'impôt sur le revenu, et ce de manière à compenser le gel du barème. Aussi votre rapporteure spéciale a-t-elle souhaité procéder à une analyse de cette mesure et en évaluer l'opportunité .

A. 1,7 MILLIARD D'EUROS DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES

La suppression de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu a constitué l'une des principales mesures de rendement décidées par le précédent gouvernement dans le cadre du plan dit « de redressement ». En effet, le surcroît de recettes pour 2012 a été évalué à 1 669 millions d'euros qui se répartissent de la manière suivante :

- 1 584 millions d'euros au titre de l' impôt sur le revenu (IR) ;

- 44 millions d'euros pour l' impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ;

- 18 millions d'euros droits de donations ;

- 23 millions d'euros de droits de succession .

Par ailleurs, la désindexation a eu pour effet de réduire de 25,5 millions d'euros les dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux et de 56,5 millions d'euros les prélèvements sur recettes au titre des compensation d'exonération de fiscalité locale ^{7 ( * )} . Au total, le gel du barème devrait représenter un gain d'environ 1 751 millions d'euros pour le budget de l'Etat .

Les réponses au questionnaire adressé au Gouvernement par votre rapporteure spéciale dans le cadre de son contrôle budgétaire estiment que le maintien de la désindexation, toute mesure nouvelle mise à part, aurait représenté en 2013 une économie budgétaire équivalente à celle constatée en 2012 ^{8 ( * )} .

B. LES INCIDENCES DU GEL DU BARÈME SUR L'IMPOSITION DES MÉNAGES

1. Les ménages situés en-dessous du salaire moyen supportent 45 % du surcroît d'impôt sur le revenu

La progressivité du barème de l'impôt sur le revenu (IR) permet de concentrer une large partie de la hausse d'imposition induite par la désindexation sur les foyers les plus aisés . Ainsi, les ménages disposant d'un revenu supérieur à la moyenne ^{9 ( * )} ont supporté en 2012 un surcroît d'impôt de 881 millions d'euros (soit 55 % de la hausse totale), ce qui représente un rehaussement moyen des cotisations de 148 euros par ménage concerné.

Toutefois, les 45 % restants du supplément d'impôt résultant du gel du barème sont supportés par les ménages imposés les plus modestes et ceux appartenant à la classe moyenne ^{10 ( * )} . En effet, ceux-ci ont vu leur imposition augmenter de 50 euros en moyenne (pour un total de 703 millions d'euros).

Aussi, dans la mesure où près de la moitié de l'augmentation d'impôt consécutive à la désindexation a été payée par les ménages situés en-dessous du salaire moyen, la mesure peut être jugée comme inéquitable . Un montant de 50 euros représente une perte plus grande pour un ménage modeste que 148 euros pour un foyer aisé.

Répartition des déciles de foyers fiscaux perdants et des recettes supplémentaires
suite à la désindexation

(1) en euros

(2) en millions d'euros

Source : réponses au questionnaire

2. 400 000 ménages supplémentaires imposés sur le revenu

L'indexation du barème de l'impôt sur le revenu sur l'indice des prix avait pour finalité de neutraliser les effets de l'inflation sur l'imposition des contribuables. De cette manière, la taxation des individus restait corrélée à leur pouvoir d'achat réel . Aussi une augmentation du salaire seulement portée par un accroissement du niveau des prix, donc sans gains en termes de pouvoir d'achat, n'aboutissait pas à une hausse d'impôt.

Coefficients d'indexation retenus depuis 2000

(1) Le coefficient d'indexation correspond à l'indice prévisionnel des prix à la consommation hors tabac

Source : réponses au questionnaire

La désindexation a mis fin à cette logique et a rompu le lien qui existait entre l'évolution du pouvoir d'achat des contribuables et celle du barème de l'impôt sur le revenu .

Cela a eu pour conséquence de faire entrer près de 400 000 ménages dans le barème de l'impôt sur le revenu, devenus, de fait, imposés . L'augmentation de l'impôt a concerné en outre 17 millions de foyers ; 17 700 d'entre eux sont devenus imposés à la tranche supérieure.

Par ailleurs, 2,5 millions de ménages restés non imposés ont constaté malgré tout une baisse du montant de la restitution auquel ils ont droit au titre des dépenses fiscales ^{11 ( * )} .

Ainsi, 19,9 millions de ménages sont sortis « perdants » du gel du barème .

3. Le gel des barèmes associés

Certains barèmes partagent des seuils et des limites avec le barème de l'impôt sur le revenu. Aussi ont-ils été gelés, par voie de conséquence, avec ce dernier. Il en va ainsi de l' impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

De ce fait, 10 000 assujettis à l'ISF sont devenus redevables de cet impôt et ont acquitté près de 15 millions d'euros. En outre, la désindexation a conduit à ce que 1 800 redevables deviennent imposés à la tranche supérieure pour un supplément total d'impôt de 2 millions d'euros. Comme cela a été indiqué, le gel du barème de l'ISF est à l'origine d'un surcroît de recettes de 44 millions d'euros .

En matière de taxe d'habitation , 9,5 millions de foyers ont été concernés par l'impact de la désindexation sur le dégrèvement pour plafonnement en fonction des revenus. S'agissant de la taxe foncière , aucune information n'a pu être communiquée à votre rapporteure spéciale.

C. LES CONSÉQUENCES INDIRECTES DU GEL DU BARÈME

La hausse de cotisations d'impôt sur le revenu ou d'autres impôts aux barèmes associés n'est pas le seul effet de la désindexation. En effet, cette dernière a également eu des conséquences sur certaines dépenses fiscales prévues au bénéfice des ménages .

1. Désindexation et dépenses fiscales

En effet, de nombreuses dépenses fiscales comportent des dispositions prévoyant des seuils, plafonds ou abattements en fonction de la revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu. En tout, douze dispositifs sont concernés ^{12 ( * )} . Toutefois, l'enjeu budgétaire se concentre sur trois d'entre eux :

- l'exonération de la participation des employeurs au financement des titres restaurant ;

- l'abattement en faveur des personnes âgées ou invalides de condition modeste :

- l'abattement de 10 % sur le montant des pensions (y compris les pensions alimentaires) et des retraites .

Les réponses transmises par le Gouvernement à votre rapporteure spéciale ne permettent pas d'identifier avec précision les conséquences du gel du barème sur les ménages par l'intermédiaire des dépenses fiscales . Cette lacune est d'autant plus regrettable que de telles données sont essentielles pour mesurer l'ensemble des effets induits par cette mesure.

Cependant, il est tout à fait évident que la désindexation de l'exonération de la participation des employeurs au financement des titres restaurant ou encore de l'abattement en faveur des personnes âgées ou invalides de condition modeste s'est traduite par une perte de pouvoir d'achat pour les foyers concernés .

2. Les prestations et allocations servies par les collectivités publiques

Votre rapporteure spéciale a souhaité s'assurer que la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu n'avait pas eu d'effets sur l'éligibilité des contribuables aux prestations et allocations servies par l'Etat, les collectivités territoriales et les administrations de sécurité sociale.

Les réponses qui lui ont été transmises sur ce point par le Gouvernement indiquent que la « non-indexation du barème de l'impôt sur le revenu n'entraîne pas de conséquences automatiques sur l'éligibilité des personnes concernées aux différentes prestations à caractère social , dès lors qu'il n'existe pas de lien systématique ni sur la revalorisation des prestations ni sur celle des plafonds de ressources (pour déterminer l'éligibilité à la prestation) ». Ce qui ne permet pas d'en apprécier les conséquences réelles.

D. UNE MAJORATION DE LA DÉCOTE POUR COMPENSER LA DÉSINDEXATION ?

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, le Gouvernement a souhaité « rétablir la progressivité de l'imposition des personnes » et notamment mettre fin à la situation inéquitable qui a résulté de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu. Aussi l'article 2 du projet de loi précité prévoit-il :

- d'une part de majorer la décote applicable à l'impôt sur le revenu , de manière à maintenir en dehors du champ de l'impôt les contribuables qui sont devenus imposables à la suite du gel du barème et à neutraliser l'effet de cette mesure pour les foyers situés dans les deux premières tranches ;

- d'autre part, de relever en fonction de l'indice des prix les plafonds de revenus pris en compte pour accorder les exonérations, plafonnements et dégrèvements de taxe d'habitation et de taxe foncière .

Votre rapporteure spéciale a souhaité procéder à une analyse de la revalorisation de la décote annoncée par le Gouvernement et en évaluer l'opportunité.

1. La majoration de la décote limite les effets de la désindexation...

Le mécanisme proposé par le Gouvernement repose sur une revalorisation de la décote combinée au minimum de perception prévu à l'article 1657 du code général des impôts (CGI). Ce dernier dispose que les cotisations d'impôt sur le revenu ne sont pas recouvrées lorsque leur montant est inférieur à 61 euros.

Le dispositif de la décote est décrit, quant à lui, par l'article 197 du même code. En l'état actuel du droit, il prévoit que lorsque le montant de l'impôt sur le revenu est inférieur à 878 euros ^{13 ( * )} , celui-ci est diminué de la différence entre 439 euros et la moitié de son montant ^{14 ( * )} .

Ainsi, lorsque le montant de l'imposition est inférieur à 878 euros, l'impôt à payer se calcule de la manière suivante :

Impôt à payer = Montant de l'impôt - [439 - (Montant de l'impôt/2)]

Par conséquent, combiné au minimum de perception, la décote aboutit à ce que les personnes imposables mais dont le montant des cotisations est inférieur 333,3 euros (ce qui correspond à un revenu imposable de 11 935 euros par part) soient, de fait, exonérés d'impôt sur le revenu. A titre d'exemple, si un contribuable est redevable d'un montant de 250 euros d'impôt :

Impôt à payer = 250 - [439 - (250/2)]

L'impôt acquitté est égal à 0 dans la mesure où le montant de la décote (439-250/2=314) est supérieur au montant de l'impôt . Si le montant de l'impôt est de 310 euros :

Impôt à payer = 310 - [439 - (310/2)] = 26

Aussi l'impôt à payer devrait-il être de 26 euros. Seulement, le minimum de perception étant de 61 euros, il ne sera pas recouvré . De fait, un contribuable se trouvant dans une telle situation ne serait pas imposé.

C'est précisément ce levier que souhaite actionner le Gouvernement dans le dispositif proposé à l'article 2 du projet de loi de finances pour 2013. En effet, ce dernier article relève le montant de la décote de 439 à 480 euros, soit une revalorisation de 9 %. Dès lors, seraient concernés les foyers dont le montant de l'impôt est inférieur à 960 euros.

Le montant de cette revalorisation a été fixé pour neutraliser les effets de la désindexation pour les ménages dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème , soit 11 896 euros et qui ont augmenté comme l'inflation en 2012 (soit de 2 %).

Aussi, selon le Gouvernement, « pour un contribuable célibataire ayant un revenu de 11 896 euros, la cotisation d'impôt compte tenu de la décote est de 50 euros, inférieure au seuil de mise en recouvrement. L'augmentation de 41 euros de la décote permet de préserver totalement la situation de cette personne dont les revenus ont augmenté de 2 % ».

En effet :

- pour un contribuable célibataire ayant un revenu imposable net de 11 896 euros en 2011, le montant de l'impôt était de 50 euros après application de la décote de 439 euros. Aussi celui-ci n'a-t-il pas été imposé, le montant d'impôt étant inférieur au minimum de perception ;

- si ce même contribuable a été augmenté avec l'inflation en 2012 (+ 2 %), alors son montant d'impôt sera de 59 euros après application de la nouvelle décote de 480 euros. De ce fait, il restera non imposé, alors que sans la revalorisation de la décote, ce dernier aurait payé 100 euros d'impôt .

De toute évidence, la majoration de la décote proposée permet de neutraliser la désindexation pour les ménages dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème d'impôt sur le revenu. A cela s'ajoute le relèvement de l'indice des prix les plafonds de revenus pris en compte pour accorder les exonérations, plafonnements et dégrèvements de taxe d'habitation et de taxe foncière qui permet de limiter les effets induits par le gel du barème. Cependant, tous ces effets ne sont pas compensés : les pertes occasionnés au titre des dépenses fiscales ne sont pas prises en compte .

2. ...mais crée inutilement de la complexité

Par ailleurs, le mécanisme prévu par le Gouvernement crée de la complexité, ce qui laisse penser à votre rapporteure spéciale que la revalorisation de la décote ne constitue pas une solution pleinement satisfaisante .

En effet, le dispositif proposé est difficilement intelligible pour les contribuable s et sa complexité impliquera nécessairement des difficultés d'application par les services de l'administration fiscale . Dès lors, ces derniers seront mobilisés par le contrôle du calcul de la décote par les contribuables et seront d'autant moins disponibles pour des tâches présentant une priorité plus grande, à l'instar de la lutte contre la fraude.

Aussi votre rapporteure spéciale souhaite-t-elle souligner qu'il est nécessaire de s'assurer d' un meilleur usage de la dépense publique .

3. Un dégel accompagné d'un renforcement de la progressivité du barème semble plus approprié

C'est pourquoi, elle considère que le dégel du barème accompagné d'un renforcement de sa progressivité constituerait une solution plus adaptée, plus équitable et surtout plus lisible .

Le Gouvernement a estimé qu'une indexation au taux de 2 % des deux premières tranches du barème ^{15 ( * )} représenterait une moindre recette de près de 850 millions d'euros en 2013 . Néanmoins, celle-ci pourrait être aisément compensée par un relèvement des taux marginaux supérieurs, sachant que les contribuables concernés seraient également bénéficiaires de dégel des deux premières tranches.

A titre d'exemple, si le taux de 41 % et celui de 45 %, dont la création est proposée par le présent projet de loi de finances pour les revenus supérieurs à 150 000 euros par an, sont relevés respectivement à 46 % et 55 %, le coût du dégel des deux premières tranches du barème serait compensé à due concurrence , selon les estimations de votre rapporteure spéciale.

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* ⁶ Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ⁷ Pour la seule taxe d'habitation (TH), la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu aboutit à une réduction de 45 millions d'euros de prélèvements sur recettes au titre des compensations d'exonérations.

* ⁸ En retenant comme référence un taux d'indexation de 2,1 %, soit celui initialement retenu par l'article 2 du projet de loi de finances pour 2012.

* ⁹ Selon l'INSEE, le revenu moyen par ménage était de 35 220 euros par an en 2010.

* ¹⁰ Sont considérés comme tels les ménages dont le revenu annuel est inférieur à la moyenne précitée.

* ¹¹ Cf. infra .

* ¹² Cf. encadré ci-dessus.

* ¹³ Après application, le cas échéant, du plafonnement des effets du quotient familial et des abattements de 30 % ou de 40 % pour les contribuables résidant en outre-mer.

* ¹⁴ Les éventuels réductions et crédits d'impôt s'imputent après application de la décote.

* ¹⁵ Passage du seuil d'entrée dans la tranche à 5,5 % de 5 963 euros à 6 082 euros et du seuil de 11 896 euros à 12 134 euros pour la tranche à 14 %.