Projet de loi de finances pour 2013 - notes de présentation

Mme Marie-France BEAUFILS, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

1°) 96,0 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2013, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 2012. Cette hausse s'explique principalement par l'augmentation des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat, et notamment de ceux prévus au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En effet, ces derniers sont sensibles à la conjoncture et leur rendement devrait être porté par la reprise progressive de l'activité en 2013 .

2°) Cette année encore, votre rapporteure spéciale regrette l'insuffisance de la documentation budgétaire qui lui est transmise. En effet, elle estime que la mission « Remboursements et dégrèvements » est la seule du budget général à disposer d'une vision d'ensemble du système fiscal. Aussi devrait-elle servir de cadre de référence pour l'évaluation de la politique fiscale , impliquant une amélioration des documents qui lui sont rattachés. En tout état de cause, votre rapporteure spéciale se réjouit de l'annonce de la réforme de l'architecture du programme 201 à l'horizon 2014 qu'elle demande depuis plusieurs années.

3°) Les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux marquent une nouvelle baisse en 2013 (- 451 millions d'euros). Cette évolution constitue un effet de la réforme de la taxe professionnelle . Mais cette diminution de la part prise en charge par l'Etat dans la fiscalité locale s'accompagne d'une baisse de l'autonomie fiscale des collectivités, dont elle déplore qu'elle ait été fortement remise en cause par la réforme de la fiscalité locale et particulièrement par le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale .

4°) Enfin, votre rapporteure spéciale a souhaité joindre au présent rapport les conclusions de son contrôle budgétaire , mené au cours de l'année 2012, portant sur les effets induits de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu .

Ainsi, elle a pu mettre en évidence le caractère inéquitable de la mesure, dont le rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros en 2012 : le surcroît d'impôt est supporté à 45 % par les ménages situés en-dessous du salaire moyen (pour une cotisation augmentée en moyenne de 50 euros) et 400 000 ménages supplémentaires ont été imposés sur le revenu.

Le gel du barème a également eu des effets indirects sur les taxes dont les barèmes sont associés : l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et surtout, de manière plus problématique, les taxes d'habitation et foncière. En outre, les conséquences de ce gel par le biais des dépenses fiscales n'ont pu être pleinement évaluées du fait de l'insuffisance des informations transmises par le Gouvernement à votre rapporteure spéciale.

Enfin, elle a souhaité procéder à une analyse approfondie de la majoration de la décote au titre de l'impôt sur le revenu, proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour compenser la désindexation, et en évaluer l'opportunité. Il apparaît que cette mesure permettrait de neutraliser les effets du gel du barème pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème d'impôt sur le revenu. Toutefois, en plus de ne pas tenir compte de l'ensemble des conséquences de la désindexation, le mécanisme prévu crée inutilement de la complexité, préjudiciable tant aux contribuables qu'à l'administration fiscale. Celle-ci devrait, en effet, affecter des moyens à l'application et au contrôle de la décote. Or, votre rapporteure spéciale juge qu'il est nécessaire de s'assurer d' un meilleur usage de la dépense publique .

Par conséquent, elle préconise le dégel du barème accompagné d'un renforcement de sa progressivité, qui constituerait une solution plus adaptée et équitable . En effet, il est apparu à votre rapporteure spéciale que le coût de l'indexation à l'inflation des deux premières tranches du barème pourrait être compensée par un relèvement des taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu.

* *

Au 10 octobre 2012, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 47 % des réponses portant sur la mission « Remboursements et dégrèvements » étaient parvenues à votre rapporteure spéciale. Ce taux était de 100 % au 31 octobre 2012.

I. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2013

96,0 milliards d'euros de crédits (AE=CP) sont demandés, pour 2013, au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 2012 ^{1

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)} .

Evolution des crédits de la mission de la LFI 2012 au PLF 2013

(en euros)

Programmes et actions	AE = CP
Programmes et actions	2012	2013	Ecart	%
200 - Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat	75 153 430 000	85 172 311 000	10 018 881 000	13,3 %
11 - Remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt	59 723 098 000	65 050 000 000	5 326 902 000	8,9 %
12 - Remboursements et dégrèvements liés à des politiques publiques	8 634 417 000	6 564 260 000	-2 070 157 000	-24,0 %
13 - Remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat	6 795 915 000	13 558 051 000	6 762 136 000	99,5 %
201 - Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux	10 284 500 000	10 858 900 000	574 400 000	5,6 %
01 Taxe professionnelle et contribution économique territoriale	5 610 000 000	5 915 000 000	305 000 000	5,4 %
02 Taxes foncières	798 500 000	856 900 000	58 400 000	7,3 %
03 Taxe d'habitation	3 476 000 000	3 697 000 000	221000000	6,4 %
04 Admission en non-valeur d'impôts locaux	400 000 000	390 000 000	-10 000 000	-2,5 %
Total mission	85 437 930 000	96 031 211 000	10 593 281 000	12,4 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

A. LES ENJEUX MÉCONNUS DE LA MISSION

1. Les objectifs affichés par les responsables de programme...

La mission « Remboursements et dégrèvements » présente un certain nombre de spécificités fréquemment mises en avant pour motiver une justification au premier euro minimaliste et un dispositif d'évaluation de la performance exclusivement centré sur la qualité du service rendu aux usagers.

En effet, en application de l'article 10 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont évaluatifs . Cet article prévoit que « les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif . Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs ».

Dès lors, les crédits votés dans le cadre de la mission ne sont pas limitatifs , à la différence des autres postes du budget général. Aussi le montant de ces derniers peut-il être modifié en cours d'exercice par le ministre chargé des finances.

Bien évidemment cette situation n'est en rien critiquable dans la mesure où les dépenses de remboursements et de dégrèvements obéissent à une logique de recettes dont la prévision est, par nature, estimative . Seulement, elle sert de justification aux responsables des programme pour définir des objectifs et des indicateurs insuffisants au regard des enjeux réels de la mission .

Ainsi, les programmes 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » et 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » partagent pour seul et unique objectif de « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits en matière de remboursements et dégrèvements [...] le plus rapidement possible ». Tous les indicateurs ne font que décliner cette finalité de rapidité de traitement des demandes des contribuables.

2. ...demeurent insuffisants pour une mission en mesure d'être au coeur de l'évaluation de la politique fiscale

La rapidité et la qualité du service de l'administration en matière de remboursements et dégrèvements, aussi importantes soient-elles, ne sauraient résumer l'ensemble des enjeux de la mission. En effet, cette dernière est la seule du budget général à disposer d'une vision surplombante sur l'intégralité du système fiscal .

Pour cette raison, la mission « Remboursements et dégrèvements » dispose de toute la légitimité nécessaire pour devenir un pilier de l'évaluation de la politique fiscale .

C'est pourquoi votre rapporteure spéciale ne se résigne pas à découvrir, année après année, un projet annuel de performances laconique et, pour tout dire, insuffisant . Elle estime que les enjeux réels de mission justifieraient une documentation budgétaire plus étoffée et précise. Sinon, il faudrait réintroduire chaque politique fiscale et les remboursements et dégrèvements associés à la mission concernée. Mais comme les crédits sont évaluatifs, la LOLF ne le permet pas.

3. L'intelligibilité des documents budgétaires reste à améliorer

En outre, les documents budgétaires transmis jusqu'à présent présentent une intelligibilité des plus limitées . Cette remarque vaut tant pour la maquette de la mission que pour les indicateurs qui lui sont associés.

a) Une refonte de la maquette enfin aboutie en 2014 ?

Les limites propres à une mission « technique » ne doivent pas pour autant inciter le Gouvernement à en proposer une présentation dépourvue d'intérêt, ou presque. Preuve que des améliorations sont possibles, la maquette du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » a été refondue en 2010 , conformément aux recommandations de votre commission des finances ^{2

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)} , afin de distinguer les dépenses relevant de la mécanique de l'impôt, de la gestion des produits de l'Etat, et de dispositifs répondant à des politiques publiques .

En 2012 ont été créées une sous-action 200-13-07 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Admissions en non-valeur - créances liées aux impôts » et une sous-action 200-13-08 « Autres remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l'Etat - Dations en paiement, intérêts moratoires, remises de débets ». Au titre de l'exercice 2013, la maquette reste inchangée .

Compte tenu des bénéfices tirés de l'amélioration de la maquette du programme 200, votre rapporteure spéciale propose régulièrement d'étendre cette refonte au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » . Après plusieurs tentatives infructueuses, il lui a été indiqué en 2010 qu'« une réflexion [était] engagée sur les possibilités d'aménager l'architecture du programme 201, qui se heurte aujourd'hui à des difficultés techniques liées au mode de restitution des données par les applications de gestion ». Les réponses au questionnaire budgétaire de cette année précisent toutefois que la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) « ont engagé un travail pour modifier les nomenclatures des programmes 200 et 201 à échéance du projet de loi de finances pour 2014 ».

b) Des objectifs et indicateurs perfectibles

A l'inertie de la maquette répond celle du dispositif d'évaluation de la performance . Il ne fait aucun doute que ce dispositif doive assigner au responsable de programme des objectifs et indicateurs qu'il est en mesure de remplir et dont l'atteinte ne dépend pas de facteurs échappant à sa maîtrise . Dans ces conditions, la performance est, dans le cadre de la mission, exclusivement mesurée au moyen d'indicateurs de qualité de service , mesurant la célérité avec laquelle les services procèdent aux remboursements exigibles par les contribuables ou traitent les réclamations contentieuses.

La présentation de ces indicateurs gagnerait à expliciter comment la fixation des cibles concilie l'exigence de rapidité et les impératifs de lutte contre la fraude . Par ailleurs, ces indicateurs pourraient être complétés et la performance pourrait par exemple être mesurée à l'aune des coûts de gestion exposés par les services, ou encore de leur contribution au pilotage et à l'évaluation du coût des dépenses fiscales.

On déplore enfin l'absence totale de données relatives à l' efficacité socio-économique des remboursements et dégrèvements, ainsi que la forte inertie opposée à toutes les suggestions d'innovation . Si cette efficacité ne peut faire l'objet d'objectifs et d'indicateurs de performance stricto sensu , dans la mesure où elle ne dépend pas directement de l'action du responsable de programme, la justification au premier euro des crédits ou la présentation stratégique des programmes pourraient s'accompagner d'éléments qualitatifs à ce sujet. Il y a néanmoins fort à craindre qu'à ces innovations soit opposée la même fin de non-recevoir. Ainsi, à la question de savoir si des objectifs et indicateurs de performance nouveaux étaient envisagés dans le prolongement de la réforme de la taxe professionnelle - dont on accordera que la portée n'est pas mince -, le Gouvernement a-t-il lapidairement répondu que « la DGFiP n'envisage[ait] pas de créer des indicateurs de performance spécifiques à la suite de la réforme de la taxe professionnelle autres que ceux qui existent déjà et permettent de suivre l'activité des services »...

Le même accueil semble être réservé à notre ancien collègue député Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements » au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, lors de la précédente législature, dont les suggestions ^{3

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)} de créer des objectifs de soutien à l'industrie, aux PME ou aux ménages modestes respectivement applicables au plafonnement à la valeur ajoutée, au dégrèvement barémique de CVAE ou au dégrèvement de taxe d'habitation, semblent s'être vu, pour l'heure, opposer un refus poli.

B. LES ÉVOLUTIONS DE LONG TERME DE LA MISSION

Le graphique qui suit laisse apparaître plusieurs séquences dans l'évolution des remboursements et dégrèvements. De 2001 à 2006, ceux-ci ont connu une augmentation modérée mais presque continue , passant de 60,7 milliards d'euros et 19,7 % des recettes fiscales brutes en 2001, à 72,2 milliards d'euros et 20,9 % des recettes fiscales brutes en 2006. Sur la période, le taux de croissance des remboursements et dégrèvements a été, en moyenne annuelle, de 3,6 % pendant que les recettes fiscales brutes augmentaient à un rythme annuel moyen de 2,3 %.

De 2007 à 2009, les remboursements et dégrèvements ont connu une progression spectaculaire , essentiellement imputable à l'impact sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat des mesures fiscales décidées en début de législature et du volet fiscal du plan de relance de l'économie. Le taux de croissance des remboursements et dégrèvements est monté à 15,7 % en moyenne annuelle de 2007 à 2009, ces derniers passant, en valeur absolue, de 81 milliards d'euros à 111,7 milliards d'euros sur la période, soit respectivement 22,9 % et 34,3 % des recettes fiscales brutes.

Une troisième séquence voit la forte décrue des remboursements et dégrèvements de 2010 à 2012, sous l'effet du contrecoup du plan de relance, mais également de la réforme de la taxe professionnelle, qui réduit sensiblement les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. Les remboursements et dégrèvements baissent de 8,4 % en moyenne annuelle sur la période, et passent de 89,9 milliards d'euros en 2010 à 84,9 milliards d'euros en 2012, soit respectivement 26 % et 23,7 % des recettes fiscales brutes.

Enfin, l'exercice 2013 semble marquer le début d'une nouvelle séquence, caractérisée par une légère hausse des remboursements et dégrèvements .

Evolution des remboursements et dégrèvements depuis 2001,
en valeur absolue et en proportion des recettes fiscales brutes

(échelle de gauche : milliards d'euros ; échelle de droite : %)

Source : commission des finances (données des documents budgétaires)

C. LES REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS EN 2013

En 2013, les dépenses de remboursements et dégrèvements sont évaluées à 96,0 milliards d'euros , ce qui représente une augmentation de 12,4 % par rapport à la loi de finances pour 2012, soit de 10,6 milliards d'euros.

1. La forte hausse des crédits de remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat

Cette évolution est presqu'intégralement imputable à l' augmentation du produit des principaux impôts d'Etat , tels que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l'impôt sur les sociétés (IS) ^{4

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)} . Les remboursements et dégrèvements afférents aux impôts d'Etat croissent de 10 milliards d'euros.

En effet, la dynamique des remboursements et dégrèvements est fortement corrélée à celle de l'impôt ; or, aussi bien la TVA que l'IS sont sensibles aux évolutions de la conjoncture dont le Gouvernement annonce une amélioration progressive à compter de 2013.

2. Une diminution des crédits de remboursements et dégrèvements d'impôts locaux par rapport à l'évaluation révisée

Pour leur part, les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux augmentent (plus 574,4 millions d'euros) si on prend comme référence la loi de finances initiale pour 2012, mais sont en baisse (- 451 millions d'euros) si l'on se réfère à l'évaluation révisée du présent PLF.

Cette évolution à la baisse, moins forte que les années précédentes, s'explique par le fait que la réforme de la taxe professionnelle a déjà produit la plupart de ses effets. Ainsi, notamment, le dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de la valeur ajoutée est certes en baisse de 140 millions en 2013 par rapport à 2012, mais il était en baisse de 9,2 milliards en 2011 par rapport à 2010 ^{5

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)} .

* ¹ Le montant révisé des crédits de la mission s'est élevé à 91,6 milliards d'euros en 2012, soit 80,3 milliards au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat et 11,3 milliards d'euros pour les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux.

* ² Rapport d'information de Mme Marie-France Beaufils « Remboursements et dégrèvements : le pilotage déficient de 83,1 milliards d'euros » (n° 8, 2007-2008), consécutif à une enquête confiée à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF.

* ³ Voir la contribution de M. Jean-Yves Cousin au tome 2 du rapport n° 3544, déposé le 21 juin 2011, de M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2010.

* ⁴ Cf. infra , l'analyse de votre rapporteure spéciale sur le programme 200.

* ⁵ Cf. infra , l'analyse de votre rapporteure spéciale sur le programme 201.