Mission "Justice" et article 66 bis

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »

II. LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »

A. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS

Le programme 166 « Justice judiciaire » regroupe l'ensemble des juridictions de l'ordre judiciaire , le Casier judiciaire national et l' Ecole nationale des greffes (ENG). Il porte également les moyens humains contribuant à la mise en oeuvre de la politique de l'accès au droit et à la justice. L' Ecole nationale de la magistrature (ENM) constitue un opérateur rattaché à ce programme.

Au 1 ^er janvier 2013, les juridictions comprendront la Cour de cassation, 36 cours d'appel (CA) et le tribunal supérieur d'appel (TSA) de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que 833 juridictions du premier degré. Parmi les juridictions de premier degré, on dénombre 165 tribunaux de grande instance (TGI) et tribunaux de première instance, 304 tribunaux d'instance (TI), 3 tribunaux de police, 135 tribunaux de commerce (TC), 9 tribunaux mixtes de commerce dans les départements et collectivités d'Outre-mer, 216 conseils de prud'hommes et tribunaux de travail ainsi que 2 greffes détachés, outre les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les tribunaux paritaires des baux ruraux. Cette répartition résulte notamment de la réforme de la carte judiciaire conduite à partir de 2008.

Ainsi que l'indique la présentation stratégique du projet annuel de performances (PAP), les principales orientations du programme consistent à accroître l'efficacité de l'action de l'institution judiciaire dans des domaines variés :

- l'amélioration de la qualité et de l'efficacité de la justice par une meilleure lisibilité de l'organisation judiciaire et des procédures ;

- l'effectivité de l'exécution et de l'aménagement des peines prononcées ;

- le développement des alternatives aux poursuites, pour lequel des objectifs ambitieux ont été adoptés à l'horizon 2016 ;

- la justice des mineurs, dans le but de trouver des réponses adaptées garantissant leur bonne insertion dans la société, notamment par l'entrée en vigueur du dossier unique de personnalité ;

- l'amélioration des conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires, ainsi que la diminution des délais de traitement des affaires judiciaires ;

- le développement de l'accueil du justiciable dans les juridictions.

B. LES ACTIONS DU PROGRAMME : LA PRÉPONDÉRANCE DU PÉNAL SUR LE CIVIL

Après ventilation des crédits des actions « Soutien », « Formation » et « Support à l'accès au droit et à la justice », il apparaît que les affaires pénales absorbent 51,4 % des crédits de paiement du présent programme, tandis que le contentieux civil en représente 46 %.

+ 94,9 millions d'euros*

* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :

- « Justice » :

-  programme « Accès au droit et à la justice » : - 31,8 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » : + 126,7 millions d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : + 0,06 million d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Il convient de rappeler que, depuis 2007 et afin de faciliter la gestion des personnels dans les différents ressorts des CA, l'action n° 8 « Support à l'accès au droit et à la justice » regroupe les moyens humains ^{8 ( * )} des juridictions (bureau d'aide juridictionnelle), les personnels des maisons de la justice et du droit (MJD), les personnels des conseils départementaux d'accès au droit (CDAD) chargés de leur gestion, ainsi que les personnels du service de l'accès au droit et à la justice et de l'aide aux victimes (SADJAV). Ces personnels étaient auparavant affectés au programme « Accès au droit et à la justice ».

C. LA PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT : + 3,6 %

Le présent programme compte, hors fonds de concours ^{9 ( * )} 3,007 milliards d'euros d'autorisations d'engagement , soit une baisse de 16,2 % par rapport à 2012.

Cette diminution des autorisations d'engagement s'explique par l'évolution des crédits d'investissements qui connaissant une chute en autorisations d'engagement (- 91,5 %). Celle-ci est liée à deux facteurs :

- l'absence d'autorisations d'engagement pour de nouveaux partenariats publics-privés (PPP) en 2013 (la dotation à ce titre en 2012 s'élevait à 385,5 millions d'euros) ;

- la fin des engagements résultant de la réforme de la carte judiciaire , dont les effets sur l'exercice 2013 et sur les exercices ultérieurs ne nécessitent plus qu'une couverture en crédits de paiement.

Les crédits de paiement s'élèvent à 3,067 milliards d'euros, soit une hausse de 3,6 % .

Les dépenses de personnel (titre 2) connaissent une augmentation de 3,7 % et s'élèvent, au total, à 2,139 milliards d'euros . Ce montant correspond à un plafond d'emplois fixé à 31 455 ETPT , soit 318 ETPT en plus par rapport à 2012.

Le schéma d'emploi pour 2013 repose sur la création nette de 142 ETP correspondant au recrutement de magistrats (+ 150 ETP), de greffiers en chef (+ 17 ETP) et de greffiers (+ 85 ETP), ainsi qu'à la suppression d'emplois de fonctionnaires de catégorie C (- 110 ETP). Ces créations d'emplois permettront prioritairement des recrutements en vue de soutenir les actions suivantes :

- l'amélioration du fonctionnement des juridictions (17 greffiers en chef et 45 greffiers) ;

- le renforcement des conditions de mise en oeuvre de l'exécution des peines et de l'application des peines (80 magistrats et 15 greffiers) ;

- le renforcement de la justice des mineurs (10 magistrats) ;

- le renforcement des juridictions d'instance et la mise en oeuvre de la réforme des tutelles (50 magistrats et 25 greffiers) ;

- la mise en oeuvre de la collégialité de l'instruction (10 magistrats).

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) diminuent de 2,6 % entre 2012 et 2013 et se montent à 741,7 millions d'euros. Les frais de justice ^{10 ( * )} représentent le premier poste de dépense des services judiciaires en matière de fonctionnement, avec une enveloppe pour 2013 de 477 millions d'euros en crédits de paiement (470 millions d'euros en loi de finances pour 2012).

Les dépenses d'investissement (titre 5) enregistrent, pour leur part, une réduction de 5,2 millions d'euros, soit - 4 % . Ces crédits se répartissent en 99,7 millions d'euros au titre de l'investissement hors réforme de la carte judiciaire et 25,6 millions d'euros au titre des dépenses d'investissement liées à la carte judiciaire. Ils sont concentrés sur l'action 6 « Soutien ».

Par ailleurs, cette action porte également l'ensemble des dépenses d'intervention (titre 6) du programme « Justice judiciaire ». D'un montant de 4,6 millions d'euros , ces dépenses se ventilent notamment entre une subvention de 1,9 million d'euros au Conseil national des barreaux (CNB) pour la formation des élèves avocats et une participation de 2,2 millions d'euros au fonctionnement de l'établissement public d'exploitation du livre foncier informatisé.

D. LA PERSISTANCE DE L'INSUFFISANCE DE GREFFIERS EN JURIDICTION

1. Un ratio greffiers / magistrats encore en deçà du niveau souhaitable

Alors que des efforts conséquents ont été réalisés depuis la mise en oeuvre de la loi n° 2002-1138 du 29 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) pour palier le manque de magistrats, le niveau des effectifs de greffiers en juridiction demeure un sujet de préoccupation .

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial avait souligné un déficit de créations d'emplois par rapport aux objectifs initialement fixés par la loi de programmation ^{11 ( * )} . En particulier, il avait déploré un décalage dans ces créations, avec un taux de réalisation de 76 % pour les magistrats et de seulement 32,6 % pour les fonctionnaires.

Au total, le ratio entre le nombre de greffiers et celui de magistrats n'a pas pu atteindre le niveau de un pour un . Malgré une progression significative en 2011 et 2012, ce ratio reste « défavorable » aux greffiers, comme en atteste le tableau suivant.

Evolution des effectifs de greffiers affectés auprès de magistrats

et de magistrats depuis 2006

Source : Chancellerie

Le ratio actuel de 0,95 greffier par magistrat traduit une faiblesse du soutien logistique susceptible d'être apporté aux magistrats , tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions.

Les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats n'ont de sens que s'ils s'accompagnent d'un effort encore plus important en faveur des greffiers , afin de ramener le ratio entre le nombre de fonctionnaires et celui de magistrats à un niveau véritablement satisfaisant.

Votre rapporteur spécial insiste sur cette difficulté qui peut mettre en difficulté l'équilibre de l'institution judiciaire .

2. Le nécessaire recentrage des greffiers sur leur « coeur de métier »

La situation est d'autant plus préoccupante qu' au fil des réformes législatives certaines taches nouvelles et administratives peuvent venir accroître la tache des greffiers. Tel est notamment le cas de la réforme des tutelles des majeurs, pour laquelle votre commission a demandé une évaluation à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

Ce constat rend encore plus importante une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences optimale.

En application du décret n° 2007-1106 du 16 juillet 2007, un corps de secrétaires administratifs des services judiciaires a été créé. Dans ce cadre, 175 emplois ont été affectés (par transformation d'emplois de catégorie C), en 2008 puis à nouveau en 2009, dans les secrétariats et les régies des juridictions les plus importantes ainsi que dans les services administratifs régionaux (SAR). En 2010 et 2011 respectivement, 79 et 30 emplois ont encore été consacrés à de tels postes. Ces affectations ont visé à recentrer progressivement l'activité des greffiers sur leurs activités juridictionnelles et l'assistance du magistrat, ainsi que de les dégager de certaines fonctions administratives auxquelles ils participaient.

En outre, il est attendu du recours accru aux nouvelles technologies de l'information et de la communication une amélioration sensible des conditions de travail des greffiers et de leur productivité.

3. L'absence de revalorisation indemnitaire en 2013

Des auditions conduites par votre rapporteur spécial en vue de l'examen des crédits du programme « Justice judiciaire » ^{12 ( * )} , il ressort un problème posé par l'absence de revalorisation indemnitaire en faveur des greffiers en 2013.

Si une enveloppe de 3,97 millions d'euros est prévue au titre des mesures catégorielles en 2013, elle concerne la dernière tranche de la revalorisation du régime indemnitaire des magistrats .

Une enveloppe d' un million d'euros avait été prévue pour le corps des greffiers en loi de finances pour 2012.

Toutefois la mesure relative aux greffiers n'est pas entrée en application en 2012, pas plus que l'avancée prévue pour ce corps vers le nouvel espace statutaire .

Au total, le régime indemnitaire des greffiers en chef et des greffiers n'a pas été revalorisé depuis 2003 .

Votre rapporteur spécial estime nécessaire que cette question soit revue au cours des prochains exercices budgétaires .

E. LES FRAIS DE JUSTICE

1. La croissance de cette dépense

La difficulté très sérieuse posée par les frais de justice au sein du budget de l'institution judiciaire est apparue au cours des années 2000. Après une pause en 2006, le dérapage de cette dépense a repris à partir de 2007.

En 2005, votre commission avait d'ailleurs sollicité une première enquête de la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF ^{13 ( * )} . La maîtrise de ce poste était en effet d'autant plus impérative que les crédits consacrés aux frais de justice sont devenus, sous l'empire de la LOLF, limitatifs (alors qu'ils étaient simplement évaluatifs auparavant).

Pour 2012 , votre commission a demandé une nouvelle enquête à la Cour afin de faire le point sur l'évolution de cette charge, ses déterminants et les réponses apportées par la Chancellerie et les juridictions ^{14 ( * )} . Tiré de cette enquête, le tableau ci-dessous retrace la progression des frais de justice depuis 1998.

La progression des frais de justice entre 1998 et 2011

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes / ministère de la justice

Dans ses conclusions, la Cour des comptes relève ainsi que « l'évolution de cette dépense frais de justice est à nouveau repartie à la hausse depuis 2007 passant de 338,6 millions d'euros à 537,13 millions d'euros en 2011, soit une hausse de 38 % en quatre ans ».

2. Les facteurs expliquant cette tendance

Plusieurs facteurs contribuent à l'explication de la dérive des frais de justice. Ils concernent tant la justice pénale que la justice commerciale.

a) Pour la justice pénale

Le redémarrage des frais de justice en matière pénale s'explique, d'une part, par l'augmentation du volume de certaines prescriptions , et, d'autre part, par des revalorisations tarifaires .

L'effet « volume », tout d'abord, se manifeste plus particulièrement dans le domaine médical , des analyses génétiques et des interceptions judiciaires . Il est généralement lié à des réformes.

A cet égard et s'agissant de la dépense en frais médicaux (qui constitue le premier poste de dépense de frais de justice), on peut par exemple citer la loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté , qui développe le recours à l'expertise psychiatrique (que ce soit en début ou en fin de placement).

Par ailleurs, la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure a étendu le périmètre des infractions conduisant à une inscription au fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) et a ainsi eu un fort impact sur les frais de justice en développant le recours aux analyses génétiques, réalisées à partir de prélèvements sur individus ou à partir de traces biologiques ^{15 ( * )} .

Du côté des revalorisations tarifaires, plusieurs sont intervenues concernant les honoraires médicaux ^{16 ( * )} et les tarifs de traduction et d'interprétariat ^{17 ( * )} .

b) Pour la justice commerciale

Plusieurs réformes sont intervenues au cours des dernières années et ont eu pour effet un gonflement de la dépense en matière de frais de justice. On peut notamment citer :

- la réforme des procédures collectives (par le décret n° 2006-1709 du 23 décembre 2006), qui a supprimé la possibilité de demander aux parties le versement d'une provision pour frais de procédure (désormais avancée par le Trésor) ;

- la réforme du tarif des greffiers de commerce (par le décret n° 2007-812 du 10 mai 2007), qui prévoit le paiement de leurs frais en début de procédure et non plus à l'issue de celle-ci.

En outre, la suppression de 55 tribunaux de commerce dans le cadre de la réforme de la carte judiciaire a eu pour conséquence d'accélérer les demandes de remboursements présentées par les greffiers de commerce concernés.

Au-delà des réformes, l'augmentation des procédures collectives liées à une conjoncture économique défavorable a également eu un impact direct sur le volume des frais de justice commerciale.

3. Des marges de manoeuvre budgétaires obérées

L'enquête précitée de la Cour des comptes souligne que la dépense résultant des frais de justice « est un enjeu financier majeur au sein du budget des services judiciaires puisqu'elle grève plus de 69 % de ses dépenses de fonctionnement avec une évolution de 14 points entre 2006 et 2011 (55 % en 2006 et 69 % en 2011) et représente 19 % des dépenses totales de ce programme en 2011 ».

La Cour précise même que « dans certains ressorts de cours d'appel, le budget frais de justice atteint des pourcentages plus élevés. Ainsi à Bordeaux , les frais de justice représentent 94 % des dépenses de fonctionnement, à Douai, 75,09 % des dépenses de fonctionnement, contre 62 % à Colmar ou 60 % à Paris ».

Ainsi, depuis 2007, la progression des crédits de fonctionnement du programme « Justice judiciaire » a été largement absorbée par celle des frais de justice, obérant ainsi la marge de manoeuvre budgétaire des juridictions.

4. La sous-budgétisation chronique de cette dépense

Dans ce contexte, les ouvertures de crédits en loi de finances initiale se caractérisent par une sous-budgétisation chronique mise clairement en lumière par les travaux de la Cour des comptes.

Ecart entre la dotation initiale et la consommation finale des crédits dédiés aux frais de justice

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes

Cette sous budgétisation s'accroit au fil des années, passant de 23,5 millions d'euros en 2009 à 74,5 millions d'euros en 2010 et à 77,6 millions d'euros en 2011.

En 2012 , la dotation initiale de 470 millions d'euros n'a augmenté que de 10,1 millions d'euros par rapport à 2011. Sur cette enveloppe globale, 55 millions d'euros ont vocation à être transférés sur le fonctionnement pour le paiement des frais postaux ^{18 ( * )} et 28,2 millions d'euros concernent la réserve de précaution.

Dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques ^{19 ( * )} , la Cour des comptes a estimé à 100 millions d'euros le « risque global » au titre des frais de justice .

Depuis plusieurs années, votre commission dénonce le problème de sincérité budgétaire posé par la dotation réservée pour les frais de justice ^{20 ( * )} .

5. Les mesures prises pour parvenir à une meilleure maîtrise

La Chancellerie, en lien avec les juridictions, a pris plusieurs types de mesures pour endiguer le dérapage des frais de justice au cours des dernières années.

a) Un bureau en charge des frais de justice

Depuis 2011 , un bureau des frais de justice et de l'optimisation de la dépense a été créé au sein de la direction des services judiciaires (DSJ). L'objectif est d'améliorer le pilotage de ces dépenses en :

- renforçant la sensibilisation et l'animation de l'ensemble des acteurs de la chaîne de la dépense, de la prescription à l'exécution ;

- recherchant des solutions d'achats dans l'optique de la maîtrise de la dépense (mises en concurrence, tarifications...) ;

- simplifiant et modifiant la saisie des prescriptions pour les rapprocher de celle mise en oeuvre pour les dépenses de fonctionnement courant.

b) Un circuit simplifié pour accélérer les paiements

Afin de remédier aux importants retards de paiements qui sont souvent dus à la volumétrie très importante de dossiers à traiter , la Chancellerie a mis en place, en lien avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), un circuit de paiement dérogatoire pour certains prestataires à forte volumétrie. Les règlements se font alors sur la base d'une facture mensuelle acquittée au plan central.

Les prestataires concernés relèvent des secteurs de la téléphonie (opérateurs téléphoniques, loueurs de matériel d'interception, géo-localisation) et des analyses toxicologiques et biologiques.

Ces nouvelles dispositions suppriment l'envoi et le traitement par les régies des juridictions d'environ 500 000 mémoires . Ainsi, les régisseurs peuvent traiter plus rapidement les fournisseurs locaux, dont l'assise financière est souvent plus fragile que celle des prestataires nationaux.

c) La passation de marchés en matière d'analyses génétiques

Depuis 2005, la DSJ a passé huit marchés publics dans le domaine des analyses génétiques, conclus aux fins d'alimentation du FNAEG. Par ailleurs, un marché alloti concernant les analyses « individus » est en cours de notification.

Ces mises en concurrence ont permis d'obtenir une réduction significative du coût unitaire des analyses, qu'il s'agisse du coût des analyses « individus » (67 euros hors taxes en 2005, 23 euros hors taxes en 2007 et 17 euros hors taxes en 2008 et 2009) ou de celui des analyses « traces » (92 euros hors taxes en 2009 au lieu d'un coût moyen de 265 euros hors taxes).

d) Des tarifications pour les interceptions téléphoniques

Dans le domaine des réquisitions téléphoniques d'importants efforts ont été déployés afin de maîtriser la dépense.

Une tarification a été mise en place en matière de production et de fourniture de données techniques , ainsi qu'en matière d' interceptions de communications téléphoniques .

Les négociations, menées depuis 2010, avec les opérateurs de communications électroniques , visant à réviser le coût des prestations déjà tarifées (par exemple, les interceptions sur téléphone mobile) et à tarifer de nouvelles prestations (par exemple, les prestations liées à la géolocalisation), ont abouti à une nouvelle grille tarifaire fixée par un arrêté du 21 mars 2012.

Les économies attendues de ces nouveaux tarifs sont évaluées à 9 millions d'euros en 2012 et à 13 millions d'euros en 2013.

Une architecture technique plus adaptée à la mise en oeuvre des écoutes téléphoniques est également en cours de mise en place.

Une plate-forme dite « mini plate-forme d'interceptions des SMS et de recueil des données de connexion des communications interceptées » permet, depuis septembre 2007, aux officiers de police judiciaire (OPJ) de recevoir, sur leur poste de travail via le réseau Intranet, les SMS ainsi que les données de connexion associées aux interceptions sur le réseau mobile. Ces informations sont ainsi disponibles automatiquement, alors qu'elles faisaient auparavant l'objet de réquisitions spécifiques et payantes.

Par ailleurs, le secrétariat général du ministère travaille actuellement à la réalisation d'une plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), qui devrait être opérationnelle au cours de l'année 2013 . Cette plate-forme permettra aux OPJ d'envoyer aux opérateurs de téléphonie mobile leurs réquisitions de façon dématérialisée et de valider, également par voie dématérialisée après réception de la prestation, le service fait. Les opérateurs n'auront plus besoin d'établir de mémoires de frais. Ils adresseront mensuellement et de façon dématérialisée leur facture pour paiement. Les frais seront payés au plan central, et non plus par les juridictions.

Les économies attendues de la PNIJ sont les suivantes :

- supprimer les frais de location de matériel d'interception ( 27 millions d'euros en 2011 hors versement exceptionnel de 15,7 millions d'euros au titre de l'apurement de créances anciennes) ;

- diminuer les frais des opérateurs, en raison de la dématérialisation des échanges entre les enquêteurs et les opérateurs, et permettre ainsi une nouvelle révision tarifaire à la baisse ;

- réduire les délais de traitement des factures ;

- libérer des effectifs en juridiction (environ 130 postes ), en raison du traitement de ces frais au niveau national.

e) La tarification des enquêtes sociales en matière civile

Afin d'harmoniser le coût de l'enquête sociale, le ministère de la justice a décidé de tarifer cette prestation par le décret n° 2009-285 du 12 mars 2009 .

Ce texte introduit un tarif différencié , selon que l'enquête est réalisée par une personne physique ou une personne morale. Il met par ailleurs en place un forfait de transport pour chaque mission.

Grâce à cette nouvelle mesure, la dépense est passée de 6,85 millions d'euros en 2009 à 4,99 millions d'euros en 2010, puis 4,66 millions d'euros en 2011.

6. Une amélioration de la situation en 2013 ?

Lors de l'« audition pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes ^{21 ( * )} , Julien Dubertret, directeur du budget, a indiqué à votre commission qu'en 2012 et pour 2013 « un effort de rebasage très conséquent a été consenti . Un budget de 409 millions d'euros était prévu dans la loi de finances initiale 2009, un budget de 393 millions d'euros dans la loi de finances 2010, un budget de 460 millions d'euros dans la loi de finances 2011, et un budget de 470 millions d'euros dans la loi de finances 2012. Le projet de loi de finances pour 2013 qui sera bientôt soumis à votre approbation prévoit un montant de 532 millions d'euros, ce qui équivaut aux dépenses de 2011, année impactée par le protocole transactionnel de 60 millions d'euros ^{22 ( * )} . Le rebasage a ainsi été effectué ».

Dans le projet de loi de finances pour 2013, l'enveloppe allouée au titre des frais de justice s'élève à 477 millions d'euros , soit une augmentation de seulement 1,5 % par rapport à l'autorisation initialement accordée en 2012. Il convient toutefois d'ajouter à ce montant 55,5 millions d'euros au titre des frais postaux, imputés sur le fonctionnement courant depuis le 1 ^er janvier 2012. Au total, les frais de justice s'élèvent donc pour 2013 à 532,5 millions d'euros .

Cette hausse des crédits de 13,3 % paraît correspondre à une prévision bien plus sincère que les années précédentes .

Au sein du programme « Justice judiciaire », les frais de justice (hors frais postaux) figurent aux actions ci-après (en crédits de paiement) :

- Action 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 63,8 millions d'euros ;

- Action 2 « Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 271 millions d'euros ;

- Action 3 « Cassation » : 0,1 million d'euros ;

- Action 5 « Enregistrement des décisions judiciaires » : 1,5 million d'euros ;

- Action 6 « Soutien » : 83,6 millions d'euros ^{23 ( * )} en dépenses de fonctionnement et 57 millions d'euros en dépenses d'intervention ^{24 ( * )} .

F. L'AVENIR DU TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE (TGI) DE PARIS EN SUSPENS

Le déménagement du TGI de Paris représente le dossier le plus lourd, et de loin, en matière d'immobilier des juridictions . Le coût de cette opération avait en effet été estimé en 2009 à 623,5 millions d'euros ^{25 ( * )} , soit une enveloppe supérieure à la totalité de celle consacrée au reste de la carte judiciaire (367 millions d'euros).

Ce projet a aussi souvent constitué un sujet de polémiques, au point d'en faire un véritable « serpent de mer » de l'institution judiciaire. Toutefois, en 2009, la décision a été prise de transférer le TGI de Paris (actuellement situé sur l'Ile de la Cité) sur le site des Batignolles (17 ^ème arrondissement de Paris). Le projet consiste en la construction d'une nouvelle « Cité judiciaire », livrable en principe en 2015.

Un établissement public du Palais de Justice de Paris (EPPJP) a été créé en 2004 ^{26 ( * )} pour assurer, notamment, le rôle de maître d'ouvrage dans cette opération immobilière de très grande envergure. Opérateur du programme « Justice judiciaire » jusqu'en 2010, cet établissement public relève, depuis le 1 ^er janvier 2011, du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » ^{27 ( * )} . Il a perçu en 2012 une subvention pour charges de service public de 2,4 millions d'euros . L'EPPJP n'a, en revanche, plus de personnels en gestion directe : il rembourse à l'Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ) le coût des agents recrutés et gérés pour son compte par cet établissement (soit douze agents prévus en 2013).

L'opération du nouveau Palais de justice de Paris s'appuie en principe sur un partenariat public-privé (PPP) . En juin 2010, l'avis d'appel public à la concurrence a été lancé. Le dialogue compétitif a été ouvert en juillet 2010 sur la base de six projets architecturaux et deux ont finalement été retenus pour la phase finale. En février 2012, le contrat de partenariat a été signé. Le dossier de permis de construire a été déposé en avril 2012. Son instruction, qui comporte une enquête publique, doit se terminer au cours du premier trimestre de l'année 2013.

En juillet 2012, Madame la Garde des sceaux, ministre de la justice, a confié à l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) un audit sur les conditions de financement de cette opération .

Le 30 octobre 2012, à l'Assemblée nationale, lors de la discussion du budget de la mission « Justice » ^{28 ( * )} , elle a indiqué que « sur la base de ce rapport, trois options sont possibles. La première serait le maintien du contrat en l'état. Mais il est important que la représentation nationale sache que le contrat prévoit un investissement de 671 millions d'euros , et que le partenariat public-privé conduira à un loyer annuel moyen de 90 millions d'euros . Il sera de 84 millions d'euros la première année et atteindra 114 millions d'euros. Au terme de ce contrat de vingt-sept ans, en 2043, l'Etat, deux générations après nous, aura payé 2,7 milliards d'euros pour un investissement de 679 millions d'euros (...). Une deuxième option consisterait à renégocier ce contrat. Signalons néanmoins que la clause de renégociation n'a pas été prévue dans ce contrat - signé deux mois avant les élections... La troisième option serait le renoncement à projet, en sachant que les magistrats et les greffiers travaillent dans des conditions extrêmement difficiles et que ce projet de cité judiciaire qui a dix ans d'âge répond à un réel besoin ».

Madame Christiane Taubira a ajouté que « compte tenu des lourdes conséquences des trois options que je viens d'exposer, le dossier a été présenté au Premier ministre » qui rendra un arbitrage.

S'agissant de ce PPP comme d'ailleurs de ceux concernant l'administration pénitentiaire ( cf. infra ), votre rapporteur spécial souligne l'importance de préserver une maîtrise d'ouvrage en capacité d'assurer le suivi et le contrôle de ce type de marché, afin d'éviter un dérapage des coûts dans le temps . Il renvoie par ailleurs à des considérations plus détaillées sur la formule du PPP dans ses développements sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » ( cf . PartieVI. E).

G. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Pour le programme « Justice judiciaire », le projet annuel de performances de la présente mission met en avant les grands objectifs suivants : rendre une justice de qualité , dans des délais raisonnables (tant au civil qu'au pénal), apportant une réponse adaptée et effective , dans un souci de maîtrise de la dépense .

En 2013, une seule évolution intervient dans les indicateurs de performance utilisés. Au niveau de l'objectif n°1 « Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile », l'indicateur 1.2 voit son intitulé modifié : « Pourcentage des juridictions dépassant le délai moyen de traitement (cible) des procédures d'un mois et plus » au lieu de « Pourcentage des juridictions dépassant le délai seuil de traitement ».

Cette modification permet de renforcer la cohérence entre les indicateurs. Le délai, à partir duquel les juridictions sont estimées en difficulté et doivent bénéficier prioritairement d'actions correctives, est fixé à un mois au-delà du délai-cible 2015, soit les délais « critiques » suivants :

- 11,5 mois pour les CA ;

- 7,9 mois pour les TGI ;

- 6 mois pour les TI.

L'analyse des performances du programme en matière de délais pour les décisions rendues met en évidence une réduction de ces délais au civil . Ainsi, pour les CA par exemple, une affaire civile était en moyenne traitée en 11,4 mois en 2011, mais l'a été en 11,2 mois en 2012 (avec une cible de 11 mois en 2013).

De même, les efforts pour réduire les stocks au civil semblent continuer de porter leurs fruits , comme l'illustre l'évolution de l'indicateur rendant compte de l'ancienneté moyenne du stock par type de juridiction : 13,6 mois en 2011 et 13,5 mois pour 2012 (avec une cible de 13,4 mois en 2013) dans le cas des TGI.

Au pénal, s'agissant du délai moyen de traitement des procédures, on doit regretter l'absence de données disponibles en réalisation pour 2011, à l'exception de la Cour de cassation (145 jours).

Une fois la décision rendue, encore faut-il qu'elle soit exécutée. De ce point de vue, le taux de réponse pénale progresse . Il passe ainsi de 88,8 % en 2011 à 89,2 % en 2012, la cible pour 2013 étant fixée à 89,5 %. Dans le cas particulier des mineurs, une évolution comparable est observée : 93,9 % en 2011, 94,5 % en 2012 et 95 % en 2013.

Dans le même temps, le taux de mise à exécution s'améliore aussi . Dans le domaine des peines d'emprisonnement ferme, il était de 92,4 % en 2011, mais il s'établit à 92,8 % en 2012 (avec une cible de 93 % en 2013). S'agissant des travaux d'intérêt général, ce taux enregistre une légère hausse : 97,1 % en 2011, 97,2 % en 2012 et 97,3 % en cible pour 2013.

A cet égard, il convient de noter que la mise en place de bureaux d'exécution des peines (BEX) ^{29 ( * )} a constitué un facteur d'efficacité, en évitant toute discontinuité entre le prononcé de la décision à l'audience et la mise en oeuvre de la sanction.

L'indicateur portant sur la « Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale », rattaché à l'objectif 4 « Maîtriser la croissance des frais de justice », constitue une base pertinente pour un suivi efficace et dans le temps de ce poste budgétaire. Il devient d'autant plus stratégique que la dynamique de ces frais est très forte ( cf . supra ).

En 2008, cette dépense moyenne s'élevait à 211 euros. En 2009, elle se montait à 225 euros et l'année 2010 l'a vue atteindre 288 euros. L'année 2011 a été celle d'une décrue (272 euros) qui se confirme en 2012 : 260 euros . La prévision pour 2013 est, pour sa part, établie à 250 euros.

Votre rapporteur spécial estime toutefois que cet indicateur, portant sur la seule matière pénale, mériterait d'être complété pour couvrir l'ensemble du domaine des frais de justice . Un tel enrichissement, par l'intermédiaire de sous-indicateurs, permettrait en effet de disposer d'une vision plus complète de l'évolution de ce poste de dépense.

Enfin, l'objectif 5 « Développer la communication électronique » permet de rendre compte de la capacité de l'institution judiciaire à tirer le meilleur profit des nouvelles technologies.

Il est mesuré au travers de l'indicateur « Nombre d'utilisations de la visioconférence » portant sur les CA (5 200 en prévision actualisée pour 2012 et 5 600 en cible pour 2013) et les TGI (11 600 en prévision actualisée pour 2012 et 13 200 en cible pour 2013).

S'agissant de la visioconférence, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, dans un avis du 14 octobre 2011, publié le 9 novembre 2011 au Journal officiel, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté , Jean-Marie Delarue, a rappelé que « si l'usage de la visioconférence peut être un palliatif parfois inévitable, il ne doit en aucun cas devenir une commodité inconditionnelle et doit surtout être précisément encadré ».

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* ⁸ Cette action s'appuie au total sur 13 ETPT de magistrats et 559 ETPT de fonctionnaires.

* ⁹ 2,2 millions d'euros, principalement au titre de participations diverses aux dépenses de réception, de formation et de fonctionnement des tribunaux de commerce.

* ¹⁰ Dépenses de procédure laissées à la charge de l'Etat, selon les articles 800, R. 92 à R. 94 et R. 218 du code de procédure pénale.

* ¹¹ Rapport spécial n° 91 (2007-2008) - tome III - annexe 16.

* ¹² Audition de Véronique Malbec, directrice des services judiciaires, le 14 novembre 2012, d'André Gariazzo, secrétaire général du ministère de la justice, le 15 novembre 2012, et de Philippe Gilabert et Patrick Coculet, respectivement secrétaire général et trésorier du syndicat UNSA Services judiciaires, le 14 novembre 2012.

* ¹³ Sénat, rapport d'information n° 216 (2005-2006) « Frais de justice : l'impératif d'une meilleure maîtrise », Roland du Luart.

* ¹⁴ Sénat, rapport d'information n° 31 (2012-2013), Edmond Hervé. En cours de publication.

* ¹⁵ Ces analyses sont désormais prescrites tant dans le domaine de la grande criminalité que dans celui de la délinquance de masse, sachant qu'elles demeurent particulièrement coûteuses en matière criminelle.

* ¹⁶ Ces frais correspondent principalement aux examens effectués au cours de l'enquête (examens des gardés à vue et des victimes, autopsies), aux examens psychiatriques, médico-psychologiques et psychologiques, aux prélèvements sanguins ainsi qu'aux examens toxicologiques, biologiques et radiologiques. Si l'augmentation de la dépense est due pour partie à l'accroissement de l'activité pénale et à l'augmentation des prescriptions dans ce domaine, elle s'explique également par les éléments suivants :

- les revalorisations successives (au 1 ^er août 2006, 1 ^er juillet 2007 et 1 ^er janvier 2011) de la lettre C, qui détermine le tarif de certaines prestations en matière de frais de justice (examen médical de garde à vue, examen médical des victimes...) ;

- le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008, qui revalorise les honoraires des experts psychiatres et prévoit l'application d'un tarif majoré pour les expertises concernant les victimes d'infractions sexuelles (ce tarif majoré n'était jusque-là applicable qu'aux expertises concernant les auteurs de ces infractions).

* ¹⁷ La très forte progression de ce poste de dépense s'explique par les revalorisations tarifaires introduites par le décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 et son arrêté d'application du 2 septembre 2008. En effet, ces textes ont non seulement revalorisé le tarif de l'heure d'interprétariat, mais aussi introduit des majorations pour la première heure d'interprétariat
(+ 40 %) et pour les missions de nuit, de week-end et les jours fériés.

* ¹⁸ Les dépenses des frais postaux qui étaient imputées sur les frais de justice sont, depuis le 1 ^er janvier 2012, imputées sur le fonctionnement courant dans les dépenses de frais d'affranchissement.

* ¹⁹ En date du 2 juillet 2012.

* ²⁰ Cf . par exemple, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* ²¹ Audition du 10 octobre 2012.

* ²² En 2011, 60 millions d'euros d'apurement de factures, parfois très anciennes, ont été payés dans le cadre d'un protocole transactionnel avec certaines sociétés de télécommunication.

* ²³ Il s'agit en particulier du règlement de factures mensualisées pour des prestataires à fortes volumétrie, désormais pris en charge par le budget opérationnel de programme (BOP) central et non plus par les juridictions.

* ²⁴ En 2013, la réforme de la médecine légale entrera dans sa troisième année de mise en place. La dépense prévue à ce titre est évaluée à 57 millions d'euros en crédits de paiement. Ce montant intègre le financement des équipes mobiles, selon le format arrêté par la circulaire du 25 avril 2012 relative à la mise en oeuvre de la réforme de la médecine légale. Avant cette réforme, la coexistence de deux réseaux (hospitalier et de proximité) ainsi que la prise en charge, par le ministère de la justice et des libertés, du coût de fonctionnement des structures hospitalières (qu'il ne finançait pas jusqu'alors) constituaient deux facteurs d'accroissement notable du montant des frais de justice (de l'ordre de 30 millions). La réforme s'accompagne, par ailleurs, parallèlement d'une économie de 30 millions d'euros sur les honoraires médicaux. En effet, alors qu'auparavant le paiement s'effectuait à l'acte, le financement des structures dédiées à la médecine légale (dépenses de personnel et dépenses de fonctionnement) est désormais effectué sur la base de conventions passées entre le ministère de la justice et des libertés et celui de la santé. Seuls les médecins appartenant au réseau de proximité continuent d'être rémunérés à l'acte.

* ²⁵ Sénat, rapport d'information n° 38 (2009-2010) « La future implantation du tribunal de grande instance (TGI) de Paris : la fin des hésitations », Roland du Luart.

* ²⁶ Décret n° 2004-161 du 18 février 2004.

* ²⁷ Il a ainsi rejoint dans ce programme l'Agence pour l'immobilier de la justice (APIJ).

* ²⁸ Assemblée nationale, compte rendu des débats de la deuxième séance du mardi 30 octobre 2012.

* ²⁹ A compter du 1 ^er janvier 2007.