MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux
CHAPITRE I
L'ACTE I DE LA REFONDATION DE L'ECOLE
Avant d'étudier les crédits de la mission « Enseignement scolaire » au sein du projet de loi de finances pour 2013, vos rapporteurs spéciaux avaient souhaité, l'année passée, replacer l'examen des moyens budgétaires dans le contexte de la politique éducative conduite par le précédent Gouvernement. Poser la question de l'avenir de notre école les avait conduit à souligner les échecs de cette politique, tant en termes d'amélioration des résultats des élèves que de gestion des ressources humaines.
Un an plus tard, la discussion budgétaire se déroule dans un environnement totalement différent : dès sa prise de fonctions, le nouveau Gouvernement a traduit dans les faits la priorité accordée à la jeunesse. Le lancement d'une vaste concertation destinée à définir les voies d'une véritable refondation de l'école de la République témoigne également de sa volonté de replacer l'éducation au coeur de l'action gouvernementale.
I. LES ÉCHECS DE LA POLITIQUE MISE EN oeUVRE PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT
Comme l'indique le rapport annuel de performances pour 2011 de la mission « Enseignement scolaire », « le système éducatif connait des transformations majeures visant à le rendre plus efficace et plus équitable. Exigeante et ambitieuse, l'Ecole se doit d'assurer la réussite de chaque élève ». Chacun peut s'accorder sur ce constat et cet objectif, mais l'appréciation de la réussite des actions mises en oeuvre est beaucoup plus critique. Non seulement les objectifs fixés ne sont que très partiellement atteints mais tout se passe comme si l'école, loin de garantir l'égalité des chances, reproduisait voire aggravait les inégalités sociales de départ.
A. LA POSITION CONTRASTÉE DE LA FRANCE AU NIVEAU INTERNATIONAL TRADUIT DES ÉCHECS ALARMANTS
1. Des comparaisons internationales peu flatteuses
Entre un pays qui compte quelques millions d'habitants et un autre, comme la France, dont la population dépasse 65 millions d'habitants, les conditions de mise en oeuvre de toute politique diffèrent nécessairement. Les comparaisons internationales sont donc par nature difficiles. Elles fournissent néanmoins un éclairage utile sur les forces et faiblesses de chaque système éducatif.
L'année passée, vos rapporteurs spéciaux avaient souligné combien, selon l'édition 2011 du recueil Regards sur l'éducation publié par l'OCDE, la situation de la France, comparée à celle des autres pays industrialisés, était pour le moins contrastée. Dévoilée en septembre 2012, la nouvelle étude de l'OCDE confirme, voire amplifie, les résultats enregistrés un an plus tôt.
Si elle se félicite de ce que la France ait globalement rattrapé le retard qu'elle pouvait déplorer ces dernières décennies en matière de niveau d'éducation atteint par sa population, l'organisation dresse un constat préoccupant de l'évolution du taux de scolarisation des 15-19 ans. La baisse enregistrée est d'autant plus inquiétante, que, comme elle le souligne, l'insertion professionnelle est particulièrement délicate pour les jeunes appartenant à cette classe d'âge et qui ne sont pas scolarisés. En France, 71% des 15-19 ans qui ne sont pas scolarisés sont sans emploi ou inactifs, contre, en moyenne, 57% dans l'OCDE. L'insertion professionnelle de ces jeunes non scolarisés reste durablement difficile. Ainsi, alors qu'en moyenne, on compte 15% de chômeurs parmi les individus non scolarisés qui ne sont pas titulaires d'un diplôme de fin d'études secondaires dans le groupe d'âge des 25-29 ans, ce chiffre s'élève à 22% en France.
Pourtant, notre pays consacre comparativement une part importante de son produit intérieur brut aux dépenses d'éducation. Mais les dépenses par élève montrent un déséquilibre entre celles engagées dans le secondaire, supérieures de 15% à la moyenne de l'OCDE, et celles du primaire, inférieures de 17% à la moyenne.
Ces chiffres illustrent les faiblesses récurrentes de notre système éducatif. Ils soulignent également les conséquences dommageables de la politique mise en oeuvre à contre courant au cours des dernières années.
S'agissant de l'enseignement préélémentaire, comme l'écrit l'OCDE, « le taux d'encadrement est un indicateur révélateur des moyens affectés à l'accueil de la petite enfance ». Le choix fait par la France de la préscolarisation généralisée entre l'âge de trois et six ans ne s'accompagne pas de la mise en place des moyens adéquats : avec plus de 20 élèves par enseignant, le taux d'encadrement est dans notre pays plus élevé que dans la plupart des autres Etats visés par l'étude 1 ( * ) .
2. Un système éducatif qui a échoué à garantir l'égalité des chances
Début octobre 2012, la Cour des comptes a transmis à votre commission des finances deux référés relatifs à l'égalité des chances dans l'enseignement scolaire 2 ( * ) . Dans le premier, la Cour s'interroge sur l'adéquation des moyens mis en oeuvre entre les académies et les établissements afin d'assurer cette égalité ; dans le second, elle élargit la question à l'ensemble des politiques publiques interministérielles. La problématique commune à ces deux documents conduit à les analyser conjointement.
Reprenant les résultats des enquêtes menées au niveau international, la Cour rappelle d'abord que le système scolaire français est - plus que d'autres - inégalitaire en termes de résultats des élèves. Fondée sur l'étude de quatre académies (Aix-Marseille, Créteil, Dijon et Rennes 3 ( * ) ), son analyse apporte un éclairage supplémentaire : non seulement le système éducatif ne corrige pas les inégalités de départ, mais il contribue même à les renforcer.
Forte de ce constat, la Cour s'est penchée sur les politiques mises en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés par la loi en termes d'égalité des chances et de réussite de tous les élèves. Elle observe une absence de corrélation entre les difficultés scolaires sur le terrain et les moyens d'enseignement alloués par le ministère de l'éducation nationale , voire, parfois, des situations paradoxales : des établissements confrontés à un échec scolaire important peuvent être moins bien dotés que des établissements qui ont des taux de réussite plus élevés.
Ce constat est la conséquence du mode d'allocation des moyens mis en oeuvre par le ministère. Les critères pris en compte, tels l'appartenance à une zone rurale ou urbaine, la catégorie socioprofessionnelle moyenne des familles, la proportion de minima sociaux parmi les parents, sont largement inadaptés aux objectifs assignés au système éducatif. En outre, le niveau d'agrégation retenu, c'est-à-dire l'académie, est trop large pour permettre la prise en compte directe des difficultés scolaires.
D'une manière générale, la Cour déplore le manque de transparence des modèles d'allocation des moyens , puisqu'il n'est pas possible de calculer les dotations qui seront accordées aux académies en appliquant des critères explicites. En définitive, la dotation globale horaire par élève est davantage corrélée à la taille de l'établissement qu'aux difficultés scolaires des élèves .
La Cour appelle donc à repenser la politique d'éducation prioritaire afin de dépasser la forte inertie actuelle dans la répartition des moyens. Recenser précisément les besoins des élèves et mieux y répondre suppose de mener une analyse plus fine, au niveau des bassins de formation. Mieux assurer l'égalité des chances passerait également par une redéfinition de la carte des formations, une sectorisation mieux orientée vers la mixité sociale et scolaire et une politique d'éducation prioritaire plus concentrée sur les établissements à forte difficulté scolaire .
La Cour formule les mêmes recommandations dans son analyse de l'ensemble des politiques publiques interministérielles : les raisonnements en moyenne ayant échoué, il convient de choisir des critères directement liés aux politiques mises en oeuvre , c'est-à-dire, au cas d'espèce, les résultats scolaires .
Réagissant à la publication du référé propre à l'enseignement scolaire, le ministre de l'Eduction nationale a mis en garde contre la tentation d'allouer les moyens scolaires selon les résultats obtenus, qu'il juge non pertinent, car signifiant « une relation mécanique et linéaire entre amélioration des moyens et performance scolaire ». Il renvoie la question de la refonte du système d'allocation des moyens aux débats en cours sur la refondation de l'école.
La redéfinition de la politique de la ville devrait constituer, pour le Premier ministre, le support naturel pour « mettre en synergie toutes les politiques portées localement par l'Etat et par les collectivités territoriales, pour construire un véritable projet de territoire, cohérent et transversal ».
La question de l'adéquation des moyens mis en oeuvre aux objectifs assignés au système éducatif est au coeur de la démarche de la refondation de l'école. Même si une vision mécaniste de l'allocation des ressources ne saurait constituer une réponse aux graves insuffisances de l'action publique de promotion de l'égalité des chances, cette dernière doit être replacée au coeur de la politique éducative des prochaines années.
B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF MALMENÉ AU COURS DES DERNIÈRES ANNÉES
1. Des objectifs de baisse des effectifs plus que remplis
La question du plafond d'emplois de la mission a fait l'objet de plusieurs recommandations de la Cour des comptes. Dans le cadre du rapport spécial relatif au projet de loi de finances pour 2011, votre commission des finances s'était également interrogée sur l'ampleur des « corrections techniques » apportées au plafond d'emplois 2010. Le plafond des cinq programmes relevant du ministère de l'éducation nationale avait été réévalué de 20 359 ETPT par rapport à 2010. Parmi ces emplois, 4 726 ETPT permettaient de mettre un terme à la sous-évaluation chronique du plafond d'emplois du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés », liée à une défaillance technique relevée par la Cour des comptes.
Comme le souligne la Cour dans sa note d'exécution budgétaire 2011, « ces différents ajustements ont eu pour effet de mettre un terme aux déphasages constatés entre plafond et consommation d'emplois depuis plusieurs années. Pour l'année 2011, il en résulte cependant une neutralisation apparente du schéma d'emplois, puisque le plafond d'emplois de 2011 est supérieur de 4 354 ETPT à celui de 2010 alors que le schéma d'emplois retenu pour 2011 est de -16 000 ETPT ».
Mais en pratique, la réalisation du schéma d'emplois de 2011 a finalement été supérieure, puisqu'elle s'établit à -16 811 ETPT. L'année dernière, le ministère de l'éducation nationale est donc allé au-delà de ce qu'on attendait de lui en termes de baisse des effectifs 4 ( * ) . Cette rigueur accrue est le résultat de deux mouvements qui s'additionnent :
- des départs en retraite plus nombreux que ce qui était attendu, dû notamment au départ anticipé des mères de 3 enfants, conséquence de la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ;
- des entrées inférieures aux prévisions, liées essentiellement au rendement moindre des concours de recrutement d'enseignants du second degré.
La sous-consommation du plafond d'emplois concerne tous les programmes de la mission . Au total, leur exécution fait apparaître un écart de 9 349 ETPT par rapport à la loi de finances initiale pour 2011. Cette sous-consommation s'explique par la conjonction de trois phénomènes :
- une sous-consommation des emplois au titre des stages en responsabilité effectués par les étudiants qui se destinent au métier de l'enseignement estimée à 4 551 ETPT ;
- l'impact de la loi portant réforme des retraites, à hauteur de 3 079 ETPT, dont 2 936 ETPT liés à l'augmentation, déjà évoquée, du nombre de départs en retraite des mères de trois enfants 5 ( * ) ;
- une économie sur la résorption des surnombres apparus à la rentrée scolaire pour 1 400 ETPT. En effet, alors que le plafond d'emplois du programme 141 « Enseignement public du second degré » a été corrigé de + 5 600 ETPT, les surnombres constatés se sont élevés à 4 200 ETPT.
Le plafond d'emplois de 2012 a représenté une nouvelle baisse drastique des moyens consacrés à l'enseignement scolaire. En application de la règle dite du « 1 sur 2 », 14 000 suppressions d'emplois supplémentaires étaient prévues à la rentrée, réparties entre 5 700 emplois d'enseignants dans l'enseignement primaire, 6 550 postes d'enseignants dans l'enseignement secondaire , 1 350 enseignants dans l'enseignement privé ainsi que 400 emplois administratifs (165 en établissements et 235 en administration centrale et dans les services académiques).
2. Une performance difficile à apprécier
La mission « Enseignement scolaire » est caractérisée par le grand nombre des objectifs assignés aux programmes qui la composent. Le partage des crédits de la mission entre le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture montre par ailleurs la difficulté de l'exercice de la programmation budgétaire et l'analyse financière par nature de dépenses. Pour les cinq programmes qui dépendent du ministère de l'éducation nationale, les objectifs sont au nombre de 23, auxquels sont associés 92 indicateurs 6 ( * ) . Ce nombre est une nouvelle fois en baisse, puisque cinq indicateurs ont été supprimés par rapport à 2010. Il reste toutefois très élevé.
Bien que des objectifs et des indicateurs soient dupliqués entre les différents programmes, la Cour souligne qu'il « est permis de s'interroger sur la capacité de piloter efficacement le système scolaire à partir d'un nombre aussi élevé d'objectifs et d'indicateurs ». Afin d'améliorer l'aptitude du dispositif à réellement mesurer la performance de la politique éducative, il semble préférable de suivre un nombre limité d'indicateurs pertinents, quitte à ce que certains d'entre eux soient transversaux à plusieurs programmes de la mission.
C'est sur cette voie que s'est engagé le Gouvernement, en réduisant sensiblement le nombre des indicateurs, désormais égal à 79 (hors enseignement technique agricole) pour 21 objectifs.
Au-delà de leur nombre, la question fondamentale réside dans l'utilisation qui peut en être faite. Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour souligne à cet égard la difficulté tenant à ce que « les cibles de certains objectifs ont été baissées entre 2009 et 2011, l'écart avec les résultats constatés paraissant de ce fait moindre (proportion d'élèves maîtrisant en fin d'école primaire les compétences de base en français - de 95% à 93,5% - ; taux d'accès au brevet - de 84% à 81%-...) ». Abaisser les objectifs pour mieux espérer les atteindre pourrait prêter à sourire si une telle action ne traduisait pas un manque d'ambition pour notre politique éducative.
En outre, certains indicateurs ne prennent en compte qu'une part limitée de la réalité qu'ils décrivent. Comment accepter, par exemple, que l'indicateur relatif au taux de remplacement du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » ne reflète que les suppléances et remplacements réalisés après une durée de carence de 15 jours, les absences d'une durée inférieure devant être prises en charge au sein de l'établissement scolaire par des enseignants volontaires ? Ainsi conçu, l'indicateur minore la situation vécue sur le terrain et crée un sentiment d'incompréhension au sein de la communauté éducative, notamment chez les parents d'élèves.
Isoler quelques indicateurs les plus représentatifs de la mission, comme l'a fait le ministère dans la présentation du projet annuel de performances 2013, devrait permettre de mieux apprécier la réalité des résultats de la politique éducative. 7 ( * )
Faudra-t-il aller plus loin ? La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire 2011, incite à « mettre en cohérence les programmes de la mission avec les objectifs de la politique éducative, et notamment introduire un programme « Socle commun »... [En effet] les programmes ne sont pas articulés avec les objectifs généraux fixés au système éducatif. Le programme n°141- Enseignement du second degré public regroupe ainsi les moyens alloués aux collèges et aux lycées, alors que le socle commun des connaissances et de compétences, qui constitue un objectif essentiel du système éducatif, concerne l'école primaire et le collège, c'est-à-dire deux programmes différents ».
* 1 Il s'établit en moyenne à 14 élèves par enseignant dans l'ensemble des pays de l'OCDE.
* 2 Documents du 3 octobre 2012 disponibles sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr/Actualites/A-la-une/Egalite-des-chances-et-repartition-des-moyens-dans-l-enseignement-scolaire .
* 3 Ces quatre académies regroupent près de 20% des élèves de l'enseignement primaire comme de l'enseignement secondaire.
* 4 Le schéma d'emplois du programme 143 « Enseignement technique agricole » a été pratiquement respecté (-138 ETPT réalisés au lieu de -145 prévus). En 2010, ce programme avait également bénéficié d'un « traitement de faveur » car 50 ETPT lui avaient été transférés des autres programmes de la mission.
* 5 Le solde est la résultante de l'économie de 1 930 ETPT liés à la suppression du traitement continué et du surcroit de dépenses par rapport à l'estimation initiale due à des départs moindres que prévu pour les autres motifs (1 787 ETPT).
* 6 Le programme 143 « Enseignement technique agricole » compte trois objectifs et six indicateurs. Ces indicateurs sont de portée générale (par exemple le taux de réussite aux examens ou le coût unitaire de formation par élève). Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes considère que « les indicateurs associés assurent une bonne couverture de ces objectifs ainsi que des crédits (seuls les crédits relatifs aux bourses et à l'aide sociale, soit 6 % du total, ne sont pas couverts par des indicateurs de performance) ».
* 7 Trois objectifs sont plus particulièrement présentés : conduire tous les élèves à la maîtrise des connaissances et compétences du socle commun exigibles au terme de la scolarité primaire, apprécié par l'indicateur « proportion d'élèves maîtrisant, en fin de CM2, les compétences du socle commun » (programmes 140 « Enseignement public du premier degré » et 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés »), conduire le maximum de jeunes aux niveaux de compétences attendues en fin de formation initiale et à l'obtention des diplômes correspondants, avec trois indicateurs, le « taux d'accès au baccalauréat » et la « proportion de jeunes âgés de 18 à 24 ans ne possédant ni CAP, ni BEP, ni diplôme plus élevé et qui ne poursuivent ni études, ni formation » et le « taux d'accès au brevet » et un objectif propre à l'enseignement technique agricole, assurer un enseignement général, technologique et professionnel conduisant à la réussite scolaire et à une bonne insertion sociale et professionnelle, mesuré à travers l'indicateur « taux d'insertion professionnelle ».