Mission "Conseil et contrôle de l'Etat"

M. Charles GUENÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

A. LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME

La présentation du présent programme demeure inchangée en dépit de l'enrichissement des missions du CESE consécutif de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^ème République .

Son responsable est Jean-Paul Delevoye, président du CESE.

1. Les finalités du programme

Le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, révisée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 .

Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation .

Il examine et suggère les adaptations économiques et sociales rendues nécessaires, notamment, par les techniques nouvelles. En outre, il promeut une politique de dialogue avec les conseils économiques et sociaux régionaux (CESR). Enfin, le CESE exerce depuis plusieurs années une action internationale par le biais de l'Association des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires.

Au service de la démocratie participative, le CESE peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur auto-saisine et, depuis la réforme de 2008, par consultation du Parlement ou par voie de pétition , selon des modalités prévues par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au CESE ^{14 ( * )} .

Une seule saisine parlementaire a pour l'instant été enregistrée, à l'initiative de l'Assemblée nationale ^{15 ( * )} . Votre rapporteur spécial souhaite rappeler que cette faculté n'a encore jamais été exercée par le Sénat .

2. La nouvelle composition du CESE

Depuis 2011, année de la pleine mise en oeuvre de la réforme précitée, le CESE a vu sa composition profondément évoluer, notamment afin d'améliorer sa représentativité .

Les 233 membres (ou « conseillers ») du CESE, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois, sont répartis en trois pôles : « vie économique et dialogue social » (140 membres issus de 6 groupes de représentation), « cohésion sociale et territoriale et vie associative » (60 membres issus de 7 groupes de représentation) et « protection de la nature et de l'environnement » (33 membres issus de 2 groupes de représentation).

Parmi les groupes de représentation dont sont issus les conseillers, figure celui des personnalités qualifiées, au nombre de 40, désignées par le Gouvernement ^{16 ( * )} et réparties au sein de chaque pôle ^{17 ( * )} . Le groupe des entreprises publiques a été supprimé et deux nouveaux groupes ont vu le jour : « environnement et nature » et « organisations étudiantes et mouvements de jeunesse ».

Le CESE comprend également 72 personnalités associées ^{18 ( * )} , désignées par le Gouvernement à raison de leurs qualifications .

Enfin, votre rapporteur spécial souligne que l' obligation de parité entre les hommes et les femmes exigée par la loi organique précitée a été partiellement atteinte puisque, pour la mandature 2010-2015, 45 % des membres sont des femmes .

3. Une structuration en trois actions

L'architecture du programme comprend trois actions, les deux premières totalisant 94,6 % des crédits.

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »

Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que ceux nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

Elle absorbe près de 70 % des crédits du présent programme .

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que l'entretien et la modernisation du Palais d'Iéna, classé pour partie monument historique, siège du CESE.

Elle représente 27 % des crédits du présent programme .

- Action 3 : « La communication et l'international »

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (site internet, publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), aux relations avec les CESR et à l'action internationale, cette dernière ayant été consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010.

Cette action ne regroupe que 3 % des crédits du programme , qui ont fortement diminué entre 2012 et 2013.

4. Une autonomie de gestion et des spécificités fonctionnelles limitant l'impact de la LOLF

Le CESE bénéficie d' une forte autonomie de gestion , son organisation budgétaire et financière étant régie par deux textes : l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.

Certes, ses spécificités budgétaires et la nature même de ses activités n'incitent pas le CESE à se doter d'une véritable comptabilité analytique. Toutefois, lors de son audition par votre rapporteur spécial ^{19 ( * )} , le Président Delevoye a indiqué son souhait de progresser vers la mise en place d'outils de comptabilité analytique . D'ores et déjà, toujours à la demande du Président du CESE, une analyse en coût complet de chacun des services du Conseil a pu être réalisée afin, à l'avenir, d'optimiser les choix de répartition du personnel.

B. UNE AUGMENTATION DE 3,15 % DES CRÉDITS POUR 2013

Le programme 126 s'élève à 38,65 millions d'euros , en AE comme en CP, en augmentation de 1,18 million d'euros ( + 3,15 % ) par rapport à la loi de finances pour 2012.

En réalité, cette augmentation peut être qualifiée « d'optique ». En effet, les dépenses de titre 2 (dépenses de personnel), qui regroupent les charges liées aux membres du CESE et au personnel stricto sensu et qui représentent près de 85 % des crédits du programme , progressent de 5,57 % . Mais cette hausse résulte essentiellement de l'abondement exceptionnel de 1,5 million d'euros au profit de la subvention d'équilibre de la caisse de retraites , consentie par la direction du budget jusqu'en 2015.

En revanche, il est nécessaire de souligner que, sous l'impulsion du Président Delevoye, le CESE s'est engagé dans une démarche volontariste de réduction des dotations de fonctionnement (titre 3), qui représentent environ 11 % de son budget. Ainsi, ces crédits diminuent de 18,6 % par rapport à 2012, grâce aux économies substantielles réalisées sur les frais de déplacements et de représentation (ces derniers ont même été diminués de moitié depuis 2010, passant de 163 900 euros à 80 000 euros en 2012). Hors dépenses de personnel, les crédits du présent programme sont en diminution de 8,47 % .

Dans l'enveloppe budgétaire hors dépenses de personnel, une augmentation de 47,6 % des dépenses de titre 5 (dépenses d'investissement) est à relever . Celle-ci doit permettre la poursuite de la modernisation de l'hémicycle ainsi que les travaux de conservation, d'accessibilité et de mise aux normes du Palais d'Iéna, nécessaires à l'accueil du public et à la mise en oeuvre de la stratégie de valorisation du Palais .

Cette stratégie de valorisation permet d'alimenter les recettes du CESE, qui devrait disposer pour 2013, et au moins jusqu'en 2015, de 1,7 million d'euros à ce titre (issus pour l'essentiel de divers tournages audiovisuels ou défilés de maison de haute-couture). L'objectif est d'alimenter en retour le programme d'investissement, à hauteur d'1 million d'euros, mettant ainsi en place un véritable cercle vertueux entre la valorisation du patrimoine immobilier du CESE et ses investissements. Le reliquat de ces recettes est fléché de la manière suivante : 0,5 million d'euros affecté à la caisse de retraites et 0,2 million afin de rémunérer les heures supplémentaires effectuées par les prestataires extérieurs dans le cadre de la location du Palais.

Votre rapporteur spécial ajoute que le CESE réfléchit à l'obtention de la personnalité juridique, qui lui permettrait de développer des actions de mécénat en sa faveur.

C. UNE MEILLEURE VISIBILITÉ SUR L'IMPACT FINANCIER DE LA RÉFORME

Le budget pour 2013, à l'instar de celui pour 2012, ne prévoit aucun moyen supplémentaire pour faire face aux nouvelles missions du CESE, qui seront donc mises en oeuvre soit par réallocation des moyens existants ^{20 ( * )} , soit par économie nette.

En effet, si le coût exact du traitement des saisines citoyennes , est encore inconnu ^{21 ( * )} , aucune n'ayant été menée à son terme à ce jour, cette mission devrait s'effectuer par redéploiements internes et grâce au site internet du CESE. Il est probable que le seuil des 500 000 signatures contribue à limiter le nombre de pétitions potentiellement recevables. En tout état de cause, aucun crédit supplémentaire n'a été accordé au CESE à cette fin pour 2013 .

S'agissant des 72 personnalités associées , prévues à l'article 12 de la loi organique précitée pour remplacer les anciens « membres de section », les deux décrets attendus ont été publiés :

-le décret n° 2012-288 du 29 février 2012 relatif aux indemnités des personnalités associées a fixé le montant de leurs indemnités à 284 euros par présence en réunion de section ^{22 ( * )} , ce qui porte le montant maximal de l'indemnité d'une personnalité associée à 946,69 euros, montant inchangé par rapport à celui des anciens membres de section. Néanmoins, cette rémunération à la présence devrait permettre de réaliser des économies par rapport à l'ancien dispositif qui prévoyait un versement forfaitaire ;

-le décret du Président de la République du 6 mars 2012 portant désignation de personnalités associées au CESE a en outre fixé la durée de leur mandat à 2 ans ^{23 ( * )} .

D. LES RÉPONSES AU PROBLÈME DE FINANCEMENT DE LA CAISSE DE RETRAITES

Enfin, le problème structurel du financement de la caisse de retraites , est en voie de résolution partielle depuis 2011, grâce à la mise en oeuvre d' une réforme salutaire , censée assurer l'équilibre de la caisse jusqu'en 2018. Cette réforme est devenue d'autant plus nécessaire que la nouvelle composition du CESE a une incidence importante sur l'équilibre du régime de retraite du Conseil.

D'une part, la limitation à deux mandats consécutifs ainsi que l'exigence de parité ont entraîné de facto un fort accroissement du taux de renouvellement, de l'ordre de 75 % (contre 50 % habituellement) augmentant le montant total des pensions (dont le montant moyen s'élève à 1 238 euros en 2012).

D'autre part, à plus long terme, la féminisation accrue du CESE devrait entraîner une charge supplémentaire pour la caisse de retraite, en raison du différentiel d'âge de mortalité entre les hommes et les femmes.

Le Conseil a donc profondément modifié le règlement de sa caisse de retraite en se rapprochant des règles de la fonction publique (augmentation progressive de l'âge de départ à 62 ans et du montant des cotisations, diminution du taux des annuités), en diminuant les avantages des conseillères mères de famille (suppression de la possibilité de bénéficier de la pension avant l'âge légal, plafonnement de la majoration pour enfants à 10 %) et en mettant en place une contribution de sauvegarde fixée à 1 % du montant brut des pensions distribuées (y compris pour les pensions déjà liquidées).

Ces réformes , ainsi que les financements provenant des opérations de location du Palais d'Iéna (0,5 million d'euros affectés à la Caisse), ont permis de ramener le déséquilibre de la caisse de 4,5 millions à 1,5 million d'euros en 2025.

Dans le cadre de la négociation triennale, la direction du budget a consenti un abondement de la subvention d'équilibre d' 1,5 million d'euros pour faire face à cette difficulté. Cette subvention passe donc de 3,4 millions d'euros à 4,9 millions en 2013 .

Enfin, le CESE est dans l'attente du chiffrage par un actuaire d'une mesure d'économies supplémentaires, induite par l'abandon de la liquidation automatique à l'âge de 60 ans de la pension d'ancien membre du CESE . Désormais, la date de cette liquidation est calquée sur celle de la pension principale, ce qui a pour conséquence mécanique de retarder son versement pour un certain nombre de conseillers.

E. UN PLAFOND D'EMPLOI EN DIMINUTION DE 3 EMPLOIS ÉQUIVALENT TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETPT)

Malgré la mise en place de la réduction du temps de travail et la poursuite de l'enrichissement des activités du CESE (communication et relations internationales, mais aussi élargissement des attributions suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), le nombre d'agents constituant le personnel du CESE était globalement stable depuis plus de vingt ans .

Pour 2013, le plafond d'emplois, y compris les contractuels, est en diminution de 3 ETPT par rapport au plafond autorisé pour 2012, soit 159 ETPT .

Le CESE s'est engagé sur une réduction de 3 ETPT par an jusqu'en 2015 afin de faire converger ses effectifs théoriques vers les effectifs réels . Cette réduction s'effectue à masse salariale constante afin de préserver les marges de manoeuvre du CESE sur ses dépenses de personnel.

Voulue par le président Jean-Paul Delevoye, une réflexion est en cours sur l'adéquation précise des besoins réels avec le plafond d'emplois afin de privilégier le coeur de métier du CESE et de valoriser sa production intellectuelle . A cette fin, il est nécessaire de faire évoluer l'équilibre de ses emplois vers un renforcement des agents de catégorie A et une diminution des autres catégories . Plusieurs outils devraient prochainement voir le jour : élaboration d'un organigramme, mise en place d'un outil de contrôle horaire et mutualisation des moyens et des personnels.

F. UN NOMBRE D'INDICATEURS SENSIBLEMENT RÉDUIT

Cette année encore, il convient, de relever la spécificité intrinsèque du CESE, assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative, dont l'activité se prête mal à la mesure de la performance .

Dans le présent projet de loi de finances pour 2013, le nombre d'indicateurs d'activité et de performance a connu une nette diminution afin de rationaliser la présentation stratégique du projet annuel de performances. Le présent programme comprend donc désormais 6 indicateurs , 3 par objectifs, au lieu de 11.

Votre rapporteur spécial souhaite néanmoins que les informations contenues dans les anciens indicateurs, qu'il jugeait tout de même utiles à la mesure de l'activité du CESE, lui soient toujours communiquées , par exemple par la voie des réponses au questionnaire parlementaire.

1. Les cinq indicateurs supprimés

Pour mémoire, votre rapporteur spécial rappelle le contenu des indicateurs supprimés.

- « Relations avec le Parlement » : cet indicateur avait été créé en loi de finances pour 2008 afin de faire suite aux recommandations de votre commission des finances. En 2011, deux sous-indicateurs, issus de la réforme du CESE avaient été introduits : le nombre de saisines parlementaires et le délai moyen de traitement de ces saisines .

En dépit du fait qu'il s'agissait d'un indicateur d'activité, les données mesurées apparaissaient fort utiles pour quantifier les relations entre les trois assemblées constitutionnelles, aussi votre rapporteur spécial regrette-t-il sa suppression .

- « Relations avec la société civile » : cet indicateur avait été introduit en loi de finances pour 2011 afin de mesurer les pétitions citoyennes. A l'origine, il était composé de trois sous-indicateurs : « Nombre de saisines par pétition », « Pourcentage de saisines acceptées » et « Délai moyen de traitement en jours ».

En loi de finances pour 2012, votre rapporteur spécial avait déploré l'abandon du taux de recevabilité des saisines citoyennes, ainsi que la mesure de leur délai moyen de traitement .

Cet indicateur d'activité était censé mesurer un aspect important de la réforme du CESE : l'initiative et la participation citoyenne au débat public.

- « Suites données aux travaux du CESE par les décideurs publics » : introduit en loi de finances pour 2012, cet indicateur mesurait le nombre de dispositifs législatifs et/ou réglementaires reprenant des propositions formulées dans des avis du CESE.

Votre rapporteur spécial s'était félicité de la mise en place d'une mesure de l'influence des avis du CESE sur les politiques publiques gouvernementales, et regrette donc aujourd'hui sa suppression en dépit des difficultés méthodologiques rencontrées pour le renseigner .

Néanmoins, selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, le CESE entend poursuivre sa réflexion sur le sujet en créant prochainement un « indicateur d'impact » chargé de mesurer le rôle véritable du CESE . Il a d'ailleurs déjà mis en place une étude d'impact afin de mesurer sa « force de proposition » et d'influence.

- « Délai d'émission des avis sur auto-saisines » : cet indicateur mesurait le délai d'émission des avis sur auto-saisine et des saisines reçues en urgence .

Cet indicateur d'activité mesurait l'activité principale du CESE : le délai d'émission des avis, notamment sur auto-saisines, qui constituent une variable d'ajustement en fonction du nombre de saisines extérieures (gouvernementales, parlementaires et citoyennes).

- « Echanges d'expériences avec les institutions étrangères » : depuis la loi de finances pour 2012, cet indicateur recensait le nombre de consultations formelles du CESE par le comité économique et social européen, ce dont votre rapporteur spécial s'était félicité, l'objectif pour l'institution étant de développer ses relations avec son homologue européen.

2. Analyse des six indicateurs actuels

a) Objectif 1 « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation »

Le premier objectif de ce programme, « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation », est désormais assorti de trois indicateurs (contre six en 2012).

- Indicateur 1.1 « Production intellectuelle du CESE » : cet indicateur quantifie le coeur même de l'activité du CESE. Il s'agit d'un indicateur d'activité plutôt que de performance qui apprécierait qualitativement l'action du CESE. Il est subdivisé entre les avis produits (sans distinction des quatre types de saisine : gouvernementale, parlementaire, citoyenne ou auto-saisine) et les études et communications rendues. Pour 2013, l'indicateur prévoit une augmentation du nombre d'avis produits (24 contre 20 en prévision actualisée pour 2012), et une forte réduction du nombre d'études et de communications (3 contre 12 initialement prévues en 2012).

Désormais, la mesure de tous les avis est donc fusionnée, sans possibilité de distinguer les saisines gouvernementales. Or, si le CESE ne dispose pas précisément de « marge de manoeuvre » sur ces avis, cet indicateur mesurait tout de même la volonté, plus ou moins grande, du Gouvernement de l'associer à ses choix.

- Indicateur 1.2 « Activités partenariales » : identique à l'ancien indicateur « Etre un lieu d'échange et de dialogue », il se décline en deux sous-indicateurs, mesurant le nombre de colloques ou d'événements institutionnels organisés par le CESE ou en partenariat ainsi que le nombre de personnes ayant participé à ces manifestations. Votre rapporteur spécial considère qu'il s'agit d'une activité plus « facultative » dont l'augmentation future n'est pas révélatrice d'une performance particulière. En 2013, le CESE estime à 200 le nombre de colloques et événements organisés au CESE ou en partenariat et à 30 000 le nombre de participants à ces différentes manifestations .

- Indicateur 1.3 « Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l'institution et de ses travaux ».

Le premier sous-indicateur mesure le « Nombre de visiteurs » sur internet (220 000 visiteurs pour 2013 contre 200 000 en prévision actualisée pour 2012) et le deuxième les « Retombées presse » (à travers la presse écrite, web et audiovisuelle) et prévoit, en 2013, 7 000 articles mentionnant le CESE, son président, ses membres ou ses travaux (contre 6 000 en 2012). Ce comptage s'effectue avec l'aide d'un partenaire presse. Sur cette mesure, votre rapporteur spécial estime qu'il faudra tenir compte du fait que, certaines années, les sujets de sociétés traités par le CESE pourront revêtir un caractère plus médiatique.

b) Trois indicateurs pour l'objectif 2 « Assurer le bon fonctionnement de l'institution »

Le second objectif de ce programme est d'assurer le bon fonctionnement de l'institution et s'accompagne de trois indicateurs inchangés, contre cinq l'an dernier.

- Indicateur 2.1 « Assiduité aux réunions » : le taux de présence vise à mesurer le degré d'implication des membres du CESE dans le rôle qui leur a été confié. En la matière, les performances enregistrées sont stables ^{24 ( * )} depuis plusieurs années, traduisant l'assiduité des conseillers malgré le fait que, le plus souvent, ils exercent une autre activité (chefs d'entreprises, syndicalistes, responsables d'associations ...). Il est vrai qu'un taux d'absentéisme trop élevé entraîne un abattement sur l'indemnité des conseillers ^{25 ( * )} .

- Indicateur 2.2 « Fonctionnement » : le premier sous-indicateur mesure les dépenses de fonctionnement stricto sensu par membre . Il apparaît ainsi que le coût de fonctionnement du CESE par conseiller reste stable à 19 300 euros pour 2013. Le second sous-indicateur, introduit l'an dernier, fait suite à la mise en place de l'attribution de produits « valorisation du Palais d'Iéna », dont les recettes prévisibles tirées de la location du Palais pour diverses manifestations privées participent au financement de la Caisse de retraite à hauteur de 0,5 million d'euros.

- Indicateur 2.3 « Gestion environnementale de l'institution » : il s'agit d'un indicateur introduit l'an dernier et mesurant le bilan carbone des déplacements des membres du CESE ainsi que la consommation annuelle de gaz, d'électricité et d'eau.

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* ¹⁴ Cette loi a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Conseil.

* ¹⁵ Le 12 octobre 2011, Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, a saisi le CESE sur « le coût économique et social de l'autisme ». L'avis de Mme Christel Prado a été adopté et publié le 9 octobre 2012.

* ¹⁶ Pour la mandature 2010-2015, les personnalités qualifiées ont été nommées par le décret du 28 octobre 2010 portant nomination au CESE.

* ¹⁷ 10 pour le pôle économique, 15 pour le pôle socio-culturel et associatif et 15 pour le pôle environnemental.

* ¹⁸ Au nombre de 8 par section, ces personnalités associées remplacent désormais les 72 membres de section (ou experts) désignés par le Premier ministre, pour deux ans.

* ¹⁹ Le 17 octobre 2012.

* ²⁰ Par exemple, il n'y aura aucun coût supplémentaire à prévoir pour les saisines parlementaires dans la mesure où les auto-saisines servent de « variables d'ajustement ».

* ²¹ Une réflexion est en cours au sein du bureau du CESE sur l'intégration dans le site internet actuel d'un module d'accueil des pétitions citoyennes. Le coût de cette opération pourrait avoisiner 50 000 euros.

* ²² Ce décret prévoit en outre une indemnité de 454,41 euros pour chaque rapport remis.

* ²³ Le retard de nomination constaté en 2011 avait permis de réaliser une économie d'environ 500 000 euros, affectée au financement de la caisse de retraites.

* ²⁴ 78 % de présents en plénières et 68 % en section, en 2012. La prévision pour 2013 est fixée, respectivement, à 79 % et 69 %.

* ²⁵ La mesure du taux d'absentéisme a été modifiée en 2011. Désormais les conseillers doivent signer la liste d'émargement chaque jour de plénière pour être comptabilisés présents. La table d'émargement se trouve dans l'hémicycle.