Mission "Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales" - Compte spécial "Développement agricole et rural" et articles rattachés

MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN, rapporteurs spéciaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

L'analyse des programmes de la mission ne constitue pas une description exhaustive des dispositifs et des crédits qui leur sont consacrés ^{22 ( * )} . Elle se concentre en effet sur les questions faisant l'objet d'un suivi particulier par vos rapporteurs spéciaux et votre commission des finances .

A. LE PROGRAMME 154 « ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

1. Le programme qui valait deux milliards

Comme on l'a vu plus haut, le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » a absorbé en 2009 l'ancien programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ». Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, il est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère en faveur du monde agricole . Il intervient en complément des financements du fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui sont dotés respectivement de 10 milliards et de 800 millions d'euros par an.

a) Principales évolutions constatées sur les crédits

Dépourvu de dépenses de personnel, le programme 154 est composé à 85,47 % de crédits d'intervention (1,52 milliard d'euros) et à 14,5 % de crédits de fonctionnement (258 millions d'euros). Il voit ses crédits baisser de 4,9 % en AE et de 5.6 % en CP, pour s'établir à 1,78 milliard d'euros en AE et 1,79 milliard d'euros en CP. Outre les moindres moyens alloués en 2013 aux opérateurs du programme , cette évolution s'explique par la logique interministérielle d'économie sur les dispositifs d'intervention mais surtout par le montant des mesures de transfert et de périmètre , qui s'élèvent à - 266 millions d'euros en AE et - 268 millions d'euros en CP, essentiellement au titre du transfert de compétences de la pêche vers le ministère en charge des transports, de la mer et de la pêche et de la non mise en oeuvre de la mesure d'exonérations de charges sociales au titre de l'emploi permanent . Il en ressort que les dispositifs prioritaires du programme sont maintenus en 2013 avec des financements équivalents à ceux de 2012 . Se trouvent ainsi reconduits au même niveau qu'en 2012 les crédits dédiés à la part nationale de la prime à la vache allaitante et à l'indemnité compensatoire de handicap naturel.

Répartition par action et par titre des AE du programme 154

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Près de la moitié des AE du programme (882,5 millions d'euros contre 855 millions d'euros en 2012) est dédié à la « Gestion équilibrée et durable des territoires » (action 14).

Cette action contient la plupart des dispositifs de soutien au maintien de l'activité en zones difficiles , en particulier l' indemnité compensatrice d'handicap naturel (ICHN), stabilisée à 248 millions d'euros en 2013 comme elle l'avait été précédemment.

L'action 14 vise également la promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement :

- prime herbagère agro-environnementale ^{23 ( * )} (PHAE) ;

- mesure rotationnelle agro-environnementale ^{24 ( * )} ;

- programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) ;

- mesures agro-environnementales régionales (MAER).

Au sein de cette action, les crédits en faveur de l'agriculture biologique sont en baisse, mais l'effort en faveur de ce secteur n'est pas remis en question puisque cette réduction des crédits est compensée par une prise en charge accrue par la PAC suite à son bilan de santé. En outre, votre rapporteur spécial s'interroge sur la réduction de moitié des engagements au titre du plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE) ^{25 ( * )} - 15 millions d'euros en AE en 2013 contre 31 millions d'euros en 2012 - la contraction en CP étant moindre (passage de 35,5 millions d'euros à 30,9 millions d'euros). De même qu'il suggère au Gouvernement d'engager à nouveaux des crédits sur le programme de maîtrise de la pollution d'origine agricole (PMPOA) et le programme de maîtrise des pollutions liées aux effluents d'élevage (PMPLEE). Seul 1,1 million d'euros de CP vient couvrir en 2013 les derniers engagements restant à solder pour ces dispositifs ^{26 ( * )} .

Un quart des dotations (410 millions d'euros en 2013 contre 476 millions d'euros en 2012) est consacré à l'« Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (action 11). Cette action regroupe notamment les crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante ^{27 ( * )} (PNSVA), les aides aux filières de production outre-mer ^{28 ( * )} , ainsi que les autres aides aux filières servies par l'intermédiaire de FranceAgriMer et de l'ODEADOM. Votre rapporteur spécial s'inquiète de la réduction des moyens consacrés au soutien des exportations ces dernières années . Il rappelle à cette occasion que vos rapporteurs spéciaux ont engagé cette année un contrôle budgétaire sur le dispositif public de soutien aux exportations agroalimentaires . Ce travail, réalisé en commun avec les rapporteurs spéciaux de la mission « Économie», Christian Bourquin et André Ferrand, doit aboutir au cours du premier semestre 2013.

L'« appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » est, en volume de crédits, la troisième action du programme (11 % des AE, soit 196 millions d'euros, contre 272 millions d'euros en 2012). Y figurent les moyens dédiés à l'installation, à la modernisation et au départ . La stabilisation des crédits de cette action correspond à la poursuite des dispositifs liés au soutien à l'installation , et notamment les dotations aux jeunes agriculteurs et les prêts bonifiés à l'installation (PBI).

Les subventions pour charges de service public des opérateurs ont été regroupées sous l'action 15 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » (257  millions d'euros et 14,5 % des AE du programme en 2013, soit un montant stable par rapport à 2012). Ce choix, résultant probablement d'un souci de commodité en gestion, participe d'une catégorisation des dépenses par titre plutôt que par destination semble contredire l'esprit de la LOLF . Les crédits de l'action 15 correspondent ainsi à une partie des subventions pour charges de service public allouées à l'Agence de services et de paiement (102,3 millions d'euros sur cette action contre 107,2 millions d'euros en 2012), à FranceAgriMer (96,96 millions d'euros sur cette action contre 87,15 millions d'euros en 2012) et à l' ODEADOM (3,7 millions d'euros contre 4 millions d'euros en 2012). La subvention revenant aux Haras nationaux, désormais IFCE , est fixée à 37 millions d'euros en 2013, contre 40 millions d'euros en 2012, année où elle était déjà en baisse par rapport à 2011 et 2010. Au total, il semble que les réformes des opérateurs du programme, appelées par la RGPP, permettent en 2013, et ce pour la deuxième année consécutive, de dégager de réelles économies.

Enfin, seuls 2 % des crédits sont dédiés à la « gestion des crises et des aléas de production ». L'action 12 n'est en effet dotée que de 35,48 millions d'euros d'AE en 2013, contre 37 millions d'euros en 2012 et 45 millions d'euros en 2011. Ils sont notamment consacrés à l'assurance récolte (31 millions d'euros en AE=CP contre 25 millions d'euros en 2012), à la dotation du fonds d'allègement des charges (FAC) pour 2,5 millions d'euros en AE=CP (contre 8 millions d'euros en 2012), et au mécanisme « Agridiff » pour les agriculteurs en difficulté (2 millions d'euros en 2013, contre 4 millions d'euros en 2012).

b) Les dépenses fiscales

Pour l'année 2013, le montant total des 26 dépenses fiscales rattachées au programme 154 serait d'au moins 2,9 milliards d'euros , y compris cinq dépenses sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, soit un montant largement supérieur aux crédits proposés par le présent projet de loi de finances pour 2013.

Les principales dépenses fiscales du programme 154 concernent la lutte contre le réchauffement climatique, l'amélioration de la sécurité énergétique et le développement économique des filières agricoles, à travers le taux réduit de taxe intérieure de consommation applicable au fuel domestique utilisé comme carburant , d'un coût annuel estimé à 2,1 milliards d'euros, un dispositif qui encourage le développement des biocarburants (250 millions d'euros en 2013) et les différents avantages fiscaux qui bénéficient aux sociétés coopératives agricoles (50 millions d'euros en 2013, soit un montant identique à celui de 2012 mais qui ne recouvre que les exonérations d'impôt sur les sociétés : selon un récapitulatif transmis par la Direction de la législation fiscale il s'agirait d'un coût total d'au moins 110 millions d'euros, toutes dépenses fiscales mêlées). Dans le cadre de l'examen du PLF pour 2011, votre rapporteur spécial Joël Bourdin avait réalisé un contrôle particulier sur ce thème, qui a fait l'objet d'une annexe à son rapport sur la présente mission ^{29 ( * )} .

L'analyse détaillée reste très incomplète dans la mesure où le coût de plusieurs dépenses fiscales importantes n'est pas renseigné.

Il s'agit ainsi du soutien à l'investissement et à l'épargne en agriculture, avec la déduction pour investissement (DPI) et la déduction pour aléa (DPA) . Contrairement à la DPI, dispositif très apprécié des agriculteurs puisque 88 000 environ l'utilisent, la DPA, qui vise pour sa part à inciter les agriculteurs à constituer une épargne de précaution, demeure totalement sous utilisée (900 bénéficiaires en 2011). Afin de la rendre plus attractive, ce dispositif a pourtant fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création, notamment dans le cadre de la loi de finances pour 2010 avec la réintroduction de l'aléa économique.

Alors que les terres agricoles sont totalement exonérées des parts régionale et départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) et bénéficient de nombreuses exonérations spécifiques de TFNB, dont une exonération de 20 % de la part communale de cette taxe (étant précisé que cette exonération bénéficie intégralement au fermier quand les terres sont louées par bail), aucun chiffrage n'est fourni à ce sujet pour 2013.

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La faiblesse du dispositif de gestion des crises

Le paradoxe veut que les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, qui bouleversent chaque année dans des proportions variables, l'exécution budgétaire, soient pris en charge par l'action la moins dotée du programme.

Bien que la survenue de crises soit par nature imprévisible et rende difficile toute budgétisation en loi de finances initiale, le caractère récurrent des aléas qui touchent le monde agricole peut ici faire douter de la sincérité de la prévision .

En plus de la réduction des crédits du Fonds d'allègement des charges et du mécanisme « Agridiff » ^{30 ( * )} , votre rapporteur spécial ne peut que regretter qu'une fois encore, le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), rebaptisé fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) ^{31 ( * )} , ne soit pas doté par le projet de loi de finances pour 2013, alors même que l'article L. 361-5 du code rural dispose que les ressources du fonds sont composées d'une subvention inscrite au budget de l'Etat ^{32 ( * )} . Le MAAF fait valoir traditionnellement que « le ministère du budget s'oppose à l'inscription de crédits en loi de finances initiale au titre des calamités » ^{33 ( * )} , au motif que le montant des indemnisations à verser n'est pas connu au moment de l'élaboration du budget. Cette argumentation est contestable, dans la mesure où la loi dispose explicitement que le montant de subvention de l'Etat dont bénéficie le FNGRA doit être au moins égal au produit des contributions des exploitants, et non au montant des indemnisations à attribuer .

Au-delà de la question du FNGRA, votre rapporteur spécial souligne qu'il accorde une grande attention à la question des dispositifs de gestion des aléas climatiques, sanitaires ou économiques , remaniés en 2010 par la LMAP. Cette dernière a ainsi mis en place un régime plus incitatif pour l'assurance récolte, qui devait permettre de dégager des économies budgétaires sous l'effet du recours aux assurances privées. Ces économies étaient estimées à 20 millions d'euros par an à partir de l'exercice 2012. Votre rapporteur spécial émet des doutes quant à ces évaluations réalisées par le Gouvernement et il s'interroge de plus sur le coût d'une éventuelle réassurance publique , alors que le principe d'une telle réassurance est posé par la LMAP. Dans son article 27, cette dernière dispose ainsi que dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, le Gouvernement présente « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole ». Depuis deux ans, cette obligation législative n'a pas été respectée par le Gouvernement.

Une étude fournie à ce sujet par le ministère de l'Économie et des finances, montre que la capacité annuelle de réassurance du secteur privé est aujourd'hui de l'ordre de 500 millions d'euros alors que les besoins de réassurance sont estimés entre 750 millions et 1,5 milliard d'euros par an. Dans ce scénario, les réassureurs privés n'auraient que la capacité d'accompagner le développement de l'assurance récolte et un mécanisme conjoint de réassurance publique serait donc requis. Pour les grandes cultures, la viticulture et l'arboriculture, les moyens du secteur privé semblent certes suffisants, mais s'agissant de l'assurance fourrage, particulièrement suspendue au risque d'un sinistre d'une ampleur exceptionnelle ^{34 ( * )} , cette capacité n'est pas suffisante. Le coût budgétaire précis de la réassurance publique qui sera mise en place reste à déterminer mais elle pourrait approcher un montant de 500 millions d'euros par an , ce qui est considérable.

Au total, il apparaît que la question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante d'un point de vue budgétaire . De ce point de vue, le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché doit être relancé par les pouvoirs publics alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement.

b) Le financement de la filière cheval et la réforme des Haras nationaux

En 2013, la subvention pour charges de service public attribuée à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) représente 37 millions d'euros , contre 39 millions d'euros en 2012 et 40,6 millions d'euros en 2011 - soit une réduction de 5 % en 2013 par rapport à 2012, où la baisse était déjà de 4 % par rapport à 2011 . Il faut observer que ce recul suit un mouvement de contraction déjà enregistré à l'occasion des LFI pour 2011 et 2010, avec des réductions respectives de 2,4 % et de 4,25 % . Ce mouvement traduit l'aboutissement de la démarche de modernisation entamée ces dernières années et qui fait écho à certains travaux de votre commission des finances ^{35 ( * )} .

Dans le cadre de la RGPP, le regroupement des Haras nationaux et de l'École nationale d'équitation a conduit à la création le 1 ^er février 2010, par le décret n° 2010-90 du 22 janvier 2010, de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) , placé sous la double tutelle des ministères chargés des sports et de l'agriculture. Le recentrage des Haras nationaux sur leurs seules missions de service public, à travers l'IFCE, doit s'accompagner d'une évolution de cet établissement vers un organe permettant de mieux structurer l'ensemble de la filière cheval française, alors que les activités des Haras nationaux qui étaient menées dans le secteur concurrentiel sont désormais transférées au groupement d'intérêt public (GIP) « France Haras ».

B. LE PROGRAMME 149 « FORÊT »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Des crédits à la baisse en 2013 (291 millions d'euros en AE et 315 millions d'euros en CP)

Depuis le PLF 2012, le programme 149 dispose d'une nouvelle nomenclature dont l'objectif est d'offrir une présentation par dispositif permettant un meilleur suivi de l'exécution des crédits. Le nombre d'actions est ainsi passé de quatre à deux et les sous-actions de 23 à 17.

a) Une baisse optique suite au transfert de l'IFN

Doté d'un peu moins de 291 millions d'euros en AE et de 315,42 millions d'euros de CP , le programme 149 est à 70 % composé de dépenses de fonctionnement .

En 2013, les crédits du programme sont en baisse de 17,8 % en AE et de 13 % en CP , par rapport aux ouvertures en LFI pour 2012 (354 millions d'euros d'AE et 362,5 millions d'euros de CP).

Répartition par action et par titre des AE du programme 149

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Cette baisse à périmètre courant par rapport à 2012 est essentiellement due à la réduction des moyens consacrés aux différentes mesures visant à répondre aux conséquences de la tempête Klaus de 2009 (bonifications de prêts, aides au nettoyage et à la reconstruction surtout). Il faut, de plus, noter qu'en 2012, le transfert de la subvention pour charges de service public de l'Inventaire forestier national (IFN) au ministère chargé de l'écologie , dans le cadre de l'intégration en 2012 de l'IFN à l'Institut géographique national (IGN), a conduit à une économie de 11,9 millions d'euros en AE=CP.

En dehors de ces évolutions, le budget du programme 149 est à peu près stable .

b) Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » sont d'au moins 92 millions d'euros dans le cadre du projet annuel de performance pour 2013, soit environ 31 % des crédits budgétaires alloués au programme.

Seules quelques mesures significatives sont examinées ici par votre rapporteur spécial.

Il s'agit principalement de mesures patrimoniales, telles que les exonérations partielles d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les propriétés en nature de bois et forêts (coût de 40 millions d'euros ), et les exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit , qui correspondent aux successions et donations de ces mêmes propriétés ( 30 millions d'euros de dépenses fiscales). Pour des raisons obscures, les parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et les biens ruraux loués par bail à long terme rentrent dans le calcul du coût de ces deux mesures. Leur exclusion, au profit des seules réductions d'impôt imputables aux propriétaires forestiers et aux groupements forestiers, abaisserait le montant de ces deux niches rattachées au programme 149.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) engendre un coût d'environ 6 millions d'euros . Il vise à lutter contre le morcellement des bois et forêts par la mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR), accordée aux personnes physiques qui effectuent des dépenses d'acquisition de terrains boisés ou de travaux forestiers. Prolongé jusqu'au 31 décembre 2013, il a également été adapté par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Un taux réduit de TVA (5,5%) est appliqué aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles (y compris les propriétaires forestiers), à la suite des tempêtes de 1999 ( 3 millions d'euros de dépenses fiscales).

Par ailleurs, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a apporté une importante évolution à la politique forestière par la création du compte d'épargne d'assurance pour la forêt , sur lequel les intérêts des sommes déposées sont exonérés d'impôt dans la limite d'un taux de rémunération de 2 % (pour un coût de 2 millions d'euros en 2013). Ce dispositif censé s'accroître progressivement et atteindre un rythme de croisière de 20 millions d'euros par an ne connaît donc pas le succès escompté ce qui invite à poursuivre la réflexion sur la diffusion des assurances dans le monde sylvicole.

En outre, et pour un montant de 4 millions d'euros , les scieries ont la possibilité de majorer de 30 % le taux d'amortissement dégressif pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers. Cet amortissement accéléré ne concerne que les entreprises de première transformation du bois en vue de les encourager à investir.

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que le précédent Président de la République avait annoncé, lors de son discours sur la filière bois prononcé le 19 mai 2009 à Urmatt, que les soutiens publics, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, devraient être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient . Il souhaite réitérer cette préconisation à l'occasion du présent PLF.

2. L'Office national des forêts, principal opérateur du programme

a) La crise de l'ONF : un « arbre qui cache la forêt »

Les subventions aux opérateurs représentent les deux tiers des crédits du programme soit 202 millions d'euros en AE et en CP, principalement destinés à l ' Office national des forêts (ONF), ce qui explique en grande partie la prépondérance des crédits de titre 3 . Plus de 70 % des AE et des CP sont ainsi concentrés sur l'action 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt », qui supporte notamment la subvention pour charges de service public de l'ONF , établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 855 millions d'euros . L'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques , soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France . La baisse prévue de la subvention de l'Etat à l'ONF, en application des décisions issues de la RGPP ^{36 ( * )} , est à ce stade toujours reportée : touché par la crise économique, la chute des cours du bois et le recul de ses recettes, l'ONF doit faire face depuis quatre ans à une situation financière difficile sur laquelle votre rapporteur spécial a eu l'occasion de se pencher ^{37 ( * )} .

L'Etat a donc décidé de verser à l'ONF une subvention d'équilibre exceptionnelle en 2009 et, afin de ne pas le fragiliser davantage, la subvention versée en 2010 à cet opérateur a été maintenue à son niveau antérieur (172,3 millions d'euros, soit une subvention strictement égale à celle versée en 2009). En 2011 et 2012, la subvention a même enregistré une hausse puisqu'elle a été portée à 203 millions d'euros mais ramenée ensuite à 186 millions d'euros. Pour 2013, la subvention allouée par le programme 149 est stable et s'élève à 186 millions d'euros.

Les propositions du président du conseil d'administration de l'office, Hervé Gaymard, dans son rapport remis en octobre 2010 au Président de la République, consistaient à appliquer à cet opérateur une logique d'entreprise publique , de recapitaliser l'office à hauteur de 300 millions d'euros, de rénover le dialogue social , de faire évoluer le statut des personnels et, enfin, de placer l'établissement sous la direction d'un président-directeur général unique. Votre rapporteur spécial émet des réserves quant à ces préconisations et rejette tout projet de privatisation de l'ONF .

Si des efforts en matière d'organisation interne doivent être poursuivis , notamment pour ce qui concerne la fonction ressources humaines de l'opérateur, c'est surtout le besoin d'une clarification des relations entre l'ONF, l'Etat, les collectivités territoriales et les forestiers privés qui se fait jour. Votre rapporteur spécial se félicite ainsi que la loi de finances pour 2012 ait conduit à réexaminer le partage du coût du régime forestier , dans la mesure où le calcul des frais de garderie manquait d'équité puisqu'il ne prenait en compte ni la capacité contributive des communes, ni les prestations de l'office, et restait lié aux options d'exploitation retenues localement ^{38 ( * )} .

b) Le Centre national de la propriété forestière (CNPF)

En revanche, le résultat de la fusion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) semble satisfaisant ^{39 ( * )} .

Elle s'était traduite par une diminution importante de la subvention à cet opérateur en 2011 (- 23 %), pour s'établir à 13,9 millions d'euros. Toutefois, en 2013, comme cela avait été le cas en 2012, cette subvention revient à des niveaux plus habituels, puisqu'elle est d'un peu plus de 16 millions d'euros en AE=CP (+ 18 % entre 2011 et 2012 et stable entre 2012 et 2013).

Les activités du centre s'inscrivent dans un contrat d'objectifs et le contrat de performance concernant la période 2012-2016 a été signé entre l'Etat et cet établissement public.

C. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « APAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait relevé ^{40 ( * )} notre ancienne collègue, alors rapporteure spéciale, Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent ».

1. Un demi milliard d'euros de crédits dont la moitié sont des dépenses de personnel

a) La fin de la dynamique à la baisse des crédits ?

En 2013, le programme représente 511,4 millions d'euros d'AE et de CP, soit une hausse notable par rapport à la LFI pour 2012 : + 3,86 % (les dotations s'élevaient à 492 millions d'euros en AE et en CP). Une telle augmentation contraste avec les réductions constatées les années précédentes. En 2012, il s'agissait ainsi d'une contraction de 2 % en AE et de 3 % en CP, et une baisse de 6,5 % en AE et 9 % en CP avait également été constatée en 2011.

A la différence des autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 283,1 millions d'euros de crédits de titre 2 , soit plus de la moitié des AE du programme, sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent principalement aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV). La réduction des crédits les années précédentes faisait surtout suite aux efforts de rationalisation entrepris par le ministère ^{41 ( * )} .

Hors personnel , les crédits du programme 206 s'établissent en 2012 à 228,3 millions d'euros en AE et CP , soit une augmentation de 2,35 % en AE et en CP par rapport à la LFI pour 2012 (elle était à l'inverse en baisse de 5 % en 2012 et de 12,7 % en 2011 par rapport à 2010).

Répartition par action et par titre des AE du programme 206

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

b) Les explications du ministère

La hausse des crédits du programme 206 en 2013 résulterait notamment, d'une part, de la montée en puissance du plan national d'action de lutte contre la tuberculose bovine, qui vise à renforcer le système de surveillance et, d'autre part, du développement du système d'information de l'alimentation (SIAL), qui doit conduire à l'horizon 2014-2015 à un portail unifié pour l'ensemble des applications et des procédures de la direction générale de l'alimentation (DGAL).

Il faut espérer que la fin de la dynamique à la baisse de ces crédits du programme se confirme après 2013, la politique sanitaire et les services vétérinaires ayant été durement mis à contribution au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Selon le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire (SNISPV), en cinq ans, plus de 60 emplois, soit 13 % des effectifs d'inspecteurs, d'ingénieurs, de techniciens supérieurs ou encore de contrôleurs sanitaires auraient été supprimés. D'après ce même syndicat, certaines missions de contrôle ne seraient plus assurées ou de manière très incomplète, illustrant la dégradation de notre dispositif de sécurité sanitaire .

Sans reprendre à son compte ces propos, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que les exigences fortes en matière de sécurité sanitaire nécessitent de conserver des moyens de contrôle adaptés et que le choix de recourir à des contrôles délégués ainsi qu'à des autocontrôles par les professionnels présente un risque important en cas de crise sanitaire d'ampleur inhabituelle . C'est par les moyens mis en oeuvre par le présent programme que, chaque année, l'impact de différentes maladies est affaibli sur notre territoire. En 2012 par exemple, la mise en place d'un plan « Schmallenberg » (0,5 million d'euros) et d'un plan « Fièvre Q » (1,8 million d'euros) a permis de maintenir la France dans le statut « indemne » face à ces maladies . Ces plans ont été financés par un redéploiement des crédits destinés à la lutte contre les maladies animales.

2. Principales observations sur la justification au premier euro

a) La réforme de l'opérateur unique du programme

Aux termes de l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 et du décret n° 2010-719 du 28 juin 2010, la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) a donné naissance le 1 ^er juillet 2010 à l' Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSÉS) .

Elle reprend les missions et le personnel de chacune des deux agences, ainsi que leurs compétences scientifiques dans l'évaluation des risques, pour les « mettre au service d'une lecture plus globale et transversale des questions sanitaires », comme l'affirme le PAP pour 2012.

Sa dimension interministérielle doit être remarquée. L'ANSÉS concourt ainsi principalement à la mise en oeuvre de l'action 4 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » du programme 206 et recevra à ce titre, en 2013, une subvention de 63,4 millions d'euros en AE (contre 66 millions d'euros en 2012 et 68 millions d'euros en 2011). Mais elle bénéficiera également des crédits des programmes 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », 181 « Prévention des risques » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », pour un montant total de 31,3 millions d'euros, ce qui portera l' ensemble de ses concours publics pour 2013 à 94,7 millions d'euros en AE . Dans ce contexte, l'ANSÉS se trouve donc placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

b) L'aboutissement du processus de modernisation du service public de l'équarrissage

Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique), soit 4 millions d'euros en AE et en CP en 2013 (il s'agissait en 2012 et en 2011 d'un niveau similaire d'AE et de CP).

Si le coût annuel du SPE résiduel pour l'Etat s'établit effectivement à 4 millions d'euros, au lieu de 44 millions d'euros dans l'ancien périmètre, il n'en demeure pas moins que les crédits de la mission APAFAR ont également dû apurer la dette du SPE , qui s'établissait à 54,7 millions d'euros avant la libéralisation. Un premier versement effectué en 2009 a permis de réduire de 17,7 millions d'euros le niveau de la dette. Après la poursuite des paiements en 2010, le solde de 9,5 millions d'euros a été apuré en 2011 . Depuis 2012, la réforme du service public de l'équarrissage s'accompagne donc d'une réduction substantielle et durable des crédits qui lui sont consacrés .

D. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Un programme support attendu à hauteur d'environ 730 millions d'euros en 2013

a) Les crédits de personnel et le plafond d'emplois du programme (641 millions d'euros)

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2 , qui représentent 87,8 % de l'ensemble des AE du programme , lui-même doté de 729,9 millions d'euros en 2013 (740,3 millions d'euros en CP). Pour mémoire, il s'agissait en 2012 de 758,3 millions d'euros d'AE et de 750,5 millions d'euros de CP.

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 641 millions d'euros en 2013 (contre 647 millions d'euros en 2012). Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (171,55 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (412,62 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux légèrement inférieurs à ceux de la loi de finances initiale pour 2012.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique .

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est vite devenue caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215 , il baisse de 314 ETPT entre le plafond autorisé pour 2012 (9 595 ETPT) et la demande pour 2013 (9 172 ETPT) . Cette réduction était de 381 ETPT entre 2011 et 2012 et de 375 ETPT pour 2010 et 2011.

b) La dotation hors personnel

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2013 à 89 millions d'euros en AE et 99 millions d'euros en CP , au lieu de 113 millions d'euros en AE et 105 millions d'euros en CP en LFI pour 2012.

Cette baisse des crédits (- 24 millions d'euros en AE et - 6 millions d'euros en CP), constatée surtout sur l'action 1 « Moyens de l'administration centrale », provient essentiellement du fait que les baux des sites à loyers privés ont été réengagés pour trois ans en 2012 , à l'instar du site de Vaugirard ou des archives du Mans, et ne nécessitent plus les mêmes moyens en 2013. Le recensement général agricole conduit en 2011 , opération obligatoire pour tous les Etats membres de l'Union européenne, ne nécessite plus de nouveaux engagements en 2013 mais une dernière phase de couverture en paiement (600 000 euros demandés à ce titre). Pour mémoire, la hausse des CP en 2010, qui résultait du coût du recensement, était de l'ordre de 4,2 millions d'euros. Et cette « bosse » est donc en voie d'extinction. Cela se traduit par la réduction des moyens de l'action 2 « Statistiques, évaluation et études » tant en AE qu'en CP.

2. Principales observations sur la gestion du programme

a) La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) mise en place par le ministère

Dès 2009, le MAAF a déployé un plan de transformation identifié sous le vocable « Emplois métiers horizon 2012 » (EMH 2012), qui s'est accompagné à partir de 2011 d'un volet consacré à la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) .

L' analyse des métiers du ministère est réalisée à partir des travaux conduits dans le cadre de l'observatoire des missions et des métiers du ministère de l'agriculture (OMM). L'OMM a procédé à l'élaboration d'un répertoire ministériel des métiers (RMM). Celui-ci établit des correspondances systématiques avec le répertoire interministériel des métiers de l'Etat (RIME). Il regroupe les métiers du MAAF en 39 filières d'emplois (qui correspondent à la notion de « domaine fonctionnel » définie par le RIME), ces filières d'emplois se décomposant elles-mêmes en « emplois-types » (qui correspondent aux « emplois fonctionnels » du RIME). L'OMM a aussi créé un comité d'actualisation du répertoire chargé d'ajuster en permanence la description des métiers à l'évolution des fonctions exercées dans les services. En particulier, il est prévu d'intégrer les métiers exercés au sein de l'ensemble des établissements publics sous tutelle du ministère tels que les opérateurs.

Cette phase correspond à l'analyse des métiers détenus par les agents, et en particulier le recensement de chacun sur une filière d'emploi du RMM. Ces informations sont actualisées chaque année. Pour 2012, les données ont été produites au cours du mois d'avril . Il est important de préciser qu'un outil d'appareillement automatique entre les emplois types du MAAF et le RIME est livré dans les fichiers dédiés à ces enquêtes métier. Cet outil est mis à disposition des services déconcentrés.

A partir de ces informations, des modèles de projection de population ont été réalisés par l'administration centrale. Ils fournissent, à titre exploratoire, des données indicatives sur l'évolution de la communauté de travail de chaque BOP. Ce modèle a pour vocation de constituer, pour le responsable de BOP à l'échelle régionale un outil lui permettant d'observer et d'analyser l'évolution modélisée de sa population pour les années à venir.

L'objectif est de mettre à disposition des gestionnaires les informations utiles pour anticiper les besoins et les évolutions à venir au sein de leur BOP, alors qu'une GPEEC nationale est forcément une GPEEC globale et déconnectée des territoires, qui permet uniquement de piloter le nombre de recrutements de primo-accédants à la fonction publique. Les modèles développés par le MAAF ont donc été mis à disposition des services déconcentrés afin de permettre un ajustement des données au niveau local avec des informations individuelles et statistiques recueillies au plus près du terrain. Une fois les dernières données budgétaires introduites et les dérives statistiques corrigées au niveau local (prévisions de départs en retraite, entrées et sorties sous plafond, départs définitifs ou temporaires, échanges entre programmes au sein de la région, etc.), cet outil a vocation à servir de support de réflexion et de dialogue pour une répartition optimale des emplois et des compétences au sein du BOP. Ce travail sert de support au dialogue de gestion entre les responsables de programmes et les responsables de BOP, et permet la répartition des moyens entre les services déconcentrés.

Fin 2011, le MAAF est allé plus loin encore dans le développement de sa démarche en organisant un séminaire national d'échanges de pratiques sur la GPEEC à l'attention des directeurs de services déconcentrés et de leurs secrétaires généraux. Cette journée a permis de sensibiliser les acteurs des services déconcentrés sur la démarche GPEEC et de partager les bonnes pratiques locales. Les échanges ont porté sur plusieurs expériences mises en oeuvre avec succès sur le terrain, pour anticiper les évolutions des missions, des moyens et des compétences, et valoriser l'accompagnement de ces changements en matière de formation continue notamment.

Dans le prolongement de ce séminaire, le ministère a organisé, en 2012, des journées inter-régionales d'échanges sur la GPEEC . Les réunions organisées ont permis de poursuivre et de renforcer les échanges entre plus de vingt structures qui comprennent l'ensemble des directeurs des services déconcentrés, des directeurs des établissements d'enseignement agricole, des secrétaires généraux, des chefs de service et des délégués régionaux à la formation continue. Au programme de ces rencontres sont abordés le sujet de la GPEEC, et celui des parcours de professionnalisation. Ces séquences sont construites notamment à partir de présentations réalisées par l'administration centrale, mais surtout et essentiellement sur le principe d'échanges de pratiques, de restitutions d'expériences et donc de témoignages issus du terrain. La tenue de ces réunions, à proximité des niveaux locaux de décision permet d'approcher l'ensemble des acteurs concernés par cette démarche et de sensibiliser notamment les différents intervenants opérationnels, qui ont pu partager leurs expériences, leurs pratiques d'analyse et d'actions managériales ou opérationnelles.

Le séminaire national et ces journées inter-régionales d'échanges sur la GPEC ont été reconnus en tant que « bonnes pratiques de GRH 2012 » par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) .

b) La fusion des corps au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

La diversité des missions assurées historiquement par le MAAF s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers , couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, etc.).

Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts . Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau , répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et ASP avec les corps homologues du ministère. En 2012 , il en a été de même pour le corps des secrétaires administratifs de l'ONF , qui a rejoint celui du MAAF.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAF, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009 , s'élèvera à 26 à la fin de l'année 2012 , une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées ^{42 ( * )} .

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* ²² On se reportera, pour une telle description, au projet annuel de performances de la mission APAFAR annexé au projet de loi de finances pour 2013.

* ²³ La PHAE vise la biodiversité et le soutien de l'élevage par le maintien des surfaces herbagères. Son niveau de crédits est en baisse en 2013 et atteint 43 millions d'euros au lieu de 64 millions d'euros en 2012.

* ²⁴ Issue du bilan de santé de la PAC, cette mesure rotationnelle en faveur de l'assolement est abandonnée depuis 2011. Elle avait conduit à prévoir 135 millions d'euros en AE et 29 millions d'euros en CP en 2010. Seuls 27 millions d'euros de CP ont été ouverts en 2011 et 16 millions d'euros en 2012. C'est à nouveau 16 millions d'euros de CP qui sont prévus à ce titre pour 2013, en vue de continuer à couvrir les engagements contractés en 2010.

* ²⁵ Le PMBE vise à accompagner les éleveurs dans leurs efforts d'adaptation de leur outil de production au titre des conditions de production, des conditions de travail, du bien-être des animaux ou encore du respect de l'environnement. Le montant moyen par dossier est de l'ordre de 6 000 euros.

* ²⁶ Les engagements au titre du PMPOA et du PMPLEE se sont interrompus en 2007.

* ²⁷ La PNSVA reste au même niveau en 2013 que les années précédentes, soit 165 millions d'euros en AE=CP. Cette prime supplémentaire est particulièrement utile aux éleveurs français.

* ²⁸ 86,4 millions d'euros pour la canne à sucre en 2013, soit un montant proche de celui arrêté pour 2012 et 2011.

* ²⁹ Annexe 3 au Tome III du rapport général n° 111 (2010-2011).

* ³⁰ Cf supra . Votre rapporteur spécial observe que le FAC s'est substitué en 2010 à la bonification des prêts de crise.

* ³¹ Le champ d'intervention du fonds - qui continuera de couvrir les aléas climatiques - est élargi par la LMAP à la couverture des risques sanitaires et environnementaux. L'incitation ressort surtout de la subvention des primes d'assurance, portée à 65 %, au lieu de 50 %, dans le but de développer la diffusion de l'assurance récolte dans l'ensemble des filières.

* ³² La pratique récurrente d'un abondement en gestion du fonds par des crédits initialement dévolus à la PNSVA avait conduit votre rapporteur spécial, Joël Bourdin, lors de l'examen du décret d'avance du 25 octobre 2007, à qualifier cette opération d'« acrobatie budgétaire », relevant « d'une interprétation très large de l'urgence et de l'imprévisibilité des dépenses qui doivent fonder le recours à un tel instrument réglementaire ».

* ³³ Réponse du ministre de l'agriculture et de la pêche à un référé de la Cour des comptes du 25 juin 2007.

* ³⁴ Il convient de rappeler qu'après le 11 septembre 2001, les réassureurs s'étaient retirés du marché de l'assurance du risque terroriste. L'Etat était alors intervenu pour mettre en place un dispositif de pool d'assurance appelé GAREAT (GIE « gestion de l'assurance et de la réassurance des risques attentats et actes de terrorisme »). C'est pourquoi le Gouvernement doit aujourd'hui travailler à la façon dont le marché de l'assurance pourrait surmonter demain un « 11 septembre du fourrage ».

* ³⁵ Voir les rapports d'information n° 64 (2006-2007) « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? » et n° 218 (2007-2008) «  Les Haras nationaux. Pour un outil modernisé au service de la filière cheval ».

* ³⁶ Elle devait diminuer depuis 2010.

* ³⁷ En application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances avait en effet demandé à la fin de l'année 2008 à la Cour des comptes une enquête sur l'ONF. Le rapport de la Cour lui a été remis le 29 septembre 2009 . Votre rapporteur spécial a ensuite consacré un rapport à cette enquête. Il renvoie donc à ce dernier pour une présentation plus détaillée des problématiques de l'office (« L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010).

* ³⁸ Le mode de calcul de ces frais, fondé sur les ventes de bois, conduisait à un résultat peu souhaitable : la charge pesant sur une commune était d'autant plus élevée qu'elle avait une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt. A l'inverse, une commune qui aurait négligé une telle exploitation, aurait bénéficié dans le même temps des prestations de l'ONF au titre du régime forestier et aurait donc profité de la situation en étant relativement favorisée. Une telle logique n'allait pas du tout dans le sens de la mobilisation de la ressource forestière.

* ³⁹ L'ordonnance du 6 novembre 2009 et le décret du 22 mars 2010, qui résultent de la révision générale des politiques publiques, ont réformé le code forestier et modifié l'organisation de la forêt privée, en regroupant en un seul établissement public le Centre national et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF).

* ⁴⁰ Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire ».

* ⁴¹ Le plafond d'emplois du programme passe de même de 5 336 ETPT en 2010 à 4 742 ETPT en 2011, à 4 676 ETPT en 2012 et à 4 579 en 2013. Il s'agit donc de 97 ETPT en moins en 2013, ce qui fait suite à la suppression de 66 ETPT en 2012 et de 477 ETPT en 2011. Toutefois ces baisses s'expliquent notamment par des corrections techniques et des mesures de transfert.

* ⁴² Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.