MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux
V. LE PROGRAMME 113 « URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »
Placé sous la responsabilité de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature du MEDDTL, le programme 113 mobilise une douzaine de services déconcentrés, dont les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales des territoires (DDT), ainsi que de très nombreux opérateurs, comme les Agences de l'eau, l'Office nationale de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), ou le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL).
Le programme 113 s'articule autour de trois priorités :
- l'aménagement équilibré et durable des territoires ;
- la gestion intégrée de la ressource en eau et des ressources minérales ;
- la protection et la restauration du vivant sauvage.
A. DES CRÉDITS EN HAUSSE
1. Des crédits supérieurs au plafond prévu par la programmation triennale
La prévision triennale des dépenses publiques prévoyait la reconduction des autorisations d'engagement du programme à hauteur de 350 millions d'euros et une légère baisse des crédits de paiement (343,6 millions d'euros contre 345,2 en 2011). Toutefois, le montant proposé est supérieur, grâce à différentes mesures d'économie et à des redéploiements au sein de la mission « Ecologie » .
Par ailleurs, deux redéploiements internes portent sur l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité ». Le premier profite à la nouvelle stratégie nationale de la biodiversité (voir infra ). Le second permet la hausse de 2,5 millions d'euros des crédits dédiés à l'Office national des forêts au titre de la mission d'intérêt général de la biodiversité. Enfin, le troisième déploiement interne porte sur l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification » et permet de financer une hausse des moyens alloués à la politique d'aménagement de l'Etat, la formation et l'informatique à partir des crédits dédiés au plan ville durable 58 ( * ) .
Le projet de budget pour 2012 prévoit ainsi une dotation de 361 millions d'euros en AE et 346,7 millions d'euros en CP, soit une hausse respective de 3,11 % et 0,4 %. En outre, des fonds de concours sont attendus à hauteur de 4,2 millions d'euros en AE et 5,5 millions d'euros en CP, au bénéfice principalement de l'action 7.
Les dépenses du programme se composent à 59,3 % de dépenses de fonctionnement (205,6 millions d'euros en CP), à 39,2 % de dépenses d'intervention (135,8 millions d'euros en CP) et à seulement 1,25 % de dépenses d'investissement (4,4 millions d'euros en CP).
Dans ce cadre, les actions du Grenelle de l'environnement sont financées à hauteur de 54,2 millions d'euros en CP (et 60,2 millions d'euros en AE), à travers le développement d'un urbanisme durable, la défense de la biodiversité et l'amélioration de la qualité de l'eau.
2. Une révision à la baisse des effectifs
En 2012, malgré son rôle central pour l'application du Grenelle de l'environnement, le programme 113 fera l'objet d'une réduction de 496 équivalents temps plein travaillés (ETPT) par rapport à 2011 . La masse salariale correspondante figure dans l'action miroir du programme soutien de la mission, à hauteur de 12 609 ETP, pour un montant de 710,3 millions d'euros.
Cette diminution des effectifs intervient après la suppression de plus de 1 000 ETP en deux ans, qui s'explique notamment par l'abandon de l'ingénierie publique concurrentielle (- 150 ETP) et de la réforme de l'application du droit des sols (- 222 ETP), dans le cadre de la RGPP.
Enfin, le principe de non remplacement d'un départ en retraite sur deux s'appliquera en 2012 , avec une prévision de réduction estimée à 45 ETP.
B. UN PROGRAMME AU CHAMP TRÈS VASTE ET AUX MISSIONS TRÈS ÉTENDUES, QUI MANQUE DE LISIBILITÉ
Le périmètre du programme 113 n'évolue pas en 2012 par rapport à 2011. Les actions qu'il comporte constituent un assemblage d'enveloppes relativement limitées de crédits, dispersées au gré de la présentation par titre et par catégorie retenue dans les projets annuels de performances.
A cet égard, si la précision de la justification au premier euro est exemplaire, l'appréhension globale des enjeux attachés à chaque action nécessite parfois un effort de synthèse significatif.
L'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites - planification » recouvre les activités régaliennes de l'Etat dans le champ de l'urbanisme ainsi que les crédits de mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dans le domaine de l'urbanisme. Elle totalise 20,65 % des crédits du programme , pour un montant de 73,58 millions d'euros en CP (et 74,5 millions d'euros en AE), dont 7,9 millions d'euros de CP financeront les actions du Grenelle de l'environnement pour la ville durable . Ce montant est stable par rapport au projet de loi de finances pour 2011 .
L'action 1 finance l'activité d'élaboration et d'évaluation des politiques nationales dans le domaine de l'urbanisme, l'intervention des services de l'Etat dans l'élaboration des documents d'urbanisme, dans l'observation des territoires, l'aide à l'émergence de projets locaux, ou encore l'assistance et le conseil auprès des collectivités territoriales. 25,4 millions d'euros sont consacrés au fonctionnement courant (dépenses d'études, de formation, de communication, d'informatique, de frais de déplacement et de contentieux), et 44,1 millions d'euros représentent des transferts , essentiellement en direction des entreprises et des collectivités territoriales au titre des interventions de l'Etat dans le domaine de l'aménagement du territoire (contrats de projet Etat-régions, grandes opérations d'urbanisme...).
L'action 2 « Appui technique » est consacrée aux prestations apportées par les services de l'Etat aux collectivités territoriales. Cet appui prend la forme d'activités de conseil non rémunérées, exercées auprès des collectivités territoriales à leur demande, d'assistance technique fournie par l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), de prestations fournies aux collectivités pour l'application du droit des sols, de mise à disposition au titre de l'élaboration des documents d'urbanisme. Cette action « miroir » n'est pas dotée et a vocation à recevoir, en gestion, les crédits de personnel inscrits au programme support de la mission.
Enfin, l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » regroupe 79,35 % des ressources affectées au programme, à hauteur de 273,1 millions d'euros en crédits de paiement , montant stable par rapport à 2011. Cependant, les autorisations d'engagement progressent de 3,9 % de 2011 à 2012, avec un montant de 286,5 millions d'euros. Les crédits de l'action sont ventilés selon quatre thématiques principales :
- l'eau ;
- la mer et le littoral ;
- la biodiversité ;
- les matières premières minérales non énergétiques.
C. LA MOBILISATION DE CRÉDITS DE SOUTIEN ÉLEVÉS ET D'IMPORTANTES RESSOURCES EXTRABUDGÉTAIRES À L'APPUI DU PROGRAMME
L'appréhension globale du coût des politiques portées par le programme 113 impose d'y ajouter les crédits de soutien et de pilotage inscrits au programme support de la mission ou au sein d'autres missions, ainsi que les dépenses fiscales et les ressources extrabudgétaires mobilisées par ses opérateurs.
Ainsi, le schéma de déversement analytique présenté dans le projet annuel de performances pour 2012 révèle que les 352,5 millions d'euros de crédits directs (y compris fonds de concours et attribution de produits) sont complétés par plus de 1,27 milliard d'euros de crédits de soutien et de pilotage . Ces crédits proviennent, à hauteur de 1,16 milliard d'euros, du programme 217 de la présente mission. En outre, 3,9 millions d'euros proviennent du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Ils correspondent à des dépenses de personnel et de fonctionnement pour l'exercice de la police de l'eau et la mise en oeuvre des politiques de protection de la nature. Enfin, 105,2 millions d'euros sont déversés du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », correspondant à la mise en oeuvre des mesures d'inspection de la faune sauvage captive. Le montant total des moyens du programme 113 après déversement s'élève ainsi à 1,62 milliard d'euros .
Au surplus, les ressources extrabudgétaires (taxes affectées) des opérateurs atteignent des montants très significatifs, de l'ordre de 2,4 milliards d'euros. Celles-ci profitent essentiellement aux six agences de l'eau.
Au total, l'ensemble des crédits concourant à l'exécution du programme 113 59 ( * ) atteint 4 milliards d'euros .
D. UN PROGRAMME ENCORE MARQUÉ PAR LES RÉFORMES LIÉES À LA RGPP
Le programme 113 est particulièrement marqué par les réformes issues de la révision générale des politiques publiques. Déjà concerné par la première vague de 2007 et 2008, il l'est par la seconde, initiée le 30 juin 2010. A ce titre, la période 2011-2013 sera caractérisée par la poursuite de l'achèvement des réformes engagées, et par la mise en oeuvre de nouvelles mesures.
1. L'achèvement des trois réformes en cours à partir de 2012
La suppression progressive de l'ingénierie publique concurrentielle (IPC), engagée depuis 2009, sera achevée début 2012. Les agents concernés font l'objet d'un suivi particulier, dans le cadre des plans de redéploiement de l'ingénierie en région. La mise en oeuvre de la réforme se traduit par la suppression de 3 273 ETP entre 2009 et 2011. Les effectifs dédiés à cette activité étaient estimés, fin mai 2011, à 347 ETPT.
Au surplus, le rapprochement des services départementaux de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) , dont le but est de renforcer l'efficacité et la cohérence de la police environnementale sous l'autorité du préfet, sera effectif fin 2011. Dans cette perspective, les conclusions du rapport d'activité sur l'évaluation de la mise en oeuvre des plans de contrôle, prévu pour janvier 2012, devront être étudiées attentivement .
Enfin, la mutualisation d'une partie des moyens des six agences de l'eau et de l'ONEMA se poursuit , pour une mise en oeuvre attendue en 2012. Les synergies concernent essentiellement les fonctions support (informatique, communication, GRH) mais aussi la déclaration et le calcul des redevances et leur recouvrement.
2. La réforme de la gestion du droit des sols
Au-delà de ces trois actions en cours, une nouvelle réforme décidée en 2010 a retenu l'attention de vos rapporteurs spéciaux : la réforme de la gestion du droit des sols .
En application des décisions issues de la RGPP, une nouvelle application de gestion du droit des sols, intitulée « GEO ADS », sera déployée sur le territoire à partir de 2012.
Les gains de productivité attendus de cette réforme devraient se traduire par la suppression de 222 ETPT en 2012, puis 477 en 2013, pour une suppression globale avoisinant les 700 ETPT.
E. LA PRIORITÉ ACCORDÉE À LA MISE EN oeUVRE DE LA STRATÉGIE NATIONALE POUR LA BIODIVERSITÉ ET AU GRENELLE DE L'ENVIRONNEMENT (ACTION 7)
En ce qui concerne l'action 7, le projet de loi de finances pour 2012 diminue de 17 % en AE (- 20 % en CP) les crédits sur trois ensembles : les matières premières minérales non énergétiques, les mesures territoriales dans le domaine de l'eau et Natura 2000.
En revanche, les dotations destinées aux actions en faveur des milieux marins, des espaces protégés et de la protection des espèces augmentent de 10 % en AE et de 6 % en CP .
Une priorité est accordée aux actions du Grenelle de l'environnement et à la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie nationale de la biodiversité.
1. Une progression importante des crédits dédiés aux espaces protégés
D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, les moyens consacrés aux espaces protégés augmenteront fortement en 2012, à hauteur de 46 %.
Cette évolution concerne en premier lieu la trame verte et bleue, dotée de 7,6 millions d'euros, mais également les parcs nationaux, notamment dans le cadre de la mise en oeuvre du parc national des Calanques . Son décret de création sera publié début 2012. Les dotations de ce dernier, hors masse salariale, s'élèvent à 2,54 millions d'euros, auxquels il convient d'ajouter le financement de 8 créations de postes, en partie via un redéploiement d'équivalents temps plein (ETP) au sein des parcs nationaux.
De surcroît, la hausse des crédits contribuera à financer les projets de parcs nationaux « Entre Champagne et Bourgogne » et « Zones humides », ainsi que les extensions des parcs de la Guadeloupe et de Port-Cros.
La Cour des comptes a réalisé un important contrôle sur les parcs nationaux, dont elle a rendu les conclusions en 2010 et 2011 . Celles-ci ont donné lieu à une audition pour suite à donner , devant la commission des finances du Sénat, en mai dernier 60 ( * ) , qui a permis d'insister sur les points les plus problématiques de la gestion et du pilotage des parcs nationaux relevés par la Cour :
- un manque de rigueur dans la gestion administrative et financière des parcs ;
- un pilotage défaillant de la tutelle et une articulation encore confuse des missions entre celle-ci, les parcs et l'établissement public « Parcs nationaux de France » ;
- l'insuffisance des indicateurs de résultat communs permettant d'apprécier les performances des parcs.
Compte tenu de ces critiques, un examen attentif et approfondi de l'usage des crédits supplémentaires alloués aux parcs nationaux en 2012 et de l'élaboration de leurs nouveaux contrats d'objectifs et de performance pour la période 2012-2014, devra être réalisé. De même, il conviendra de vérifier le respect du calendrier de mise en oeuvre des nouveaux parcs .
De ce point de vue, vos rapporteurs spéciaux observent avec satisfaction que les moyens alloués aux parcs nationaux hors Grenelle (c'est-à-dire les neuf parcs nationaux existant 61 ( * ) ) diminuent très légèrement en 2012 , afin de tenir compte de la situation des fonds de roulement des parcs, globalement abondés par des excédents de gestion, ce qui va dans le sens des recommandations effectuées par la Cour des comptes .
Comme les parcs nationaux, les milieux marins bénéficient d'une importante augmentation de leurs crédits au titre du Grenelle de l'environnement (+ 25 %). Ainsi, l'Agence des aires marines protégées disposera de 13 ETP supplémentaires, pour un coût de 1,47 million d'euros, afin de mettre en oeuvre la création de trois parcs naturels marins 62 ( * ) , qui s'ajoutent à ceux d'ores et déjà créés ou en cours de création en 2011 63 ( * ) , conformément à l'objectif du Grenelle de l'environnement qui vise la création de dix parcs naturels marins.
Enfin, vos rapporteurs spéciaux relèvent qu'une dotation supplémentaire de 1,53 million d'euros sera affectée pour la mise en oeuvre de la directive européenne sur la stratégie pour le milieu marin . Cette hausse est opportune , dans la mesure où la France avait été rappelée à l'ordre par la Commission européenne au printemps 2011, pour non transposition de la directive-cadre 2008/56/CE « stratégie pour le milieu marin ».
Si le décret d'application de la loi Grenelle II qui permet d'achever la transposition de ce texte a été adopté début mai 2011, la France devra rendre compte à la Commission européenne, d'ici le 15 juillet 2012, des premières avancées de mise en oeuvre du texte, sous peine du déclenchement d'une procédure d'infraction qui pourrait mener, à terme, à des sanctions pécuniaires .
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La directive-cadre 2008/56/CE sur une stratégie pour le milieu marin Les activités marines telles que la pêche, le tourisme, et les loisirs sont tributaires de la bonne qualité des eaux. La protection des eaux marines d'Europe est assurée par une pièce maîtresse de la législation européenne, à savoir la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (2008/56/CE), dont l'objectif est de parvenir à un bon état écologique du milieu marin européen au plus tard en 2020 . La directive exige que les Etats membres élaborent des stratégies coordonnées en vue de protéger et de restaurer les écosystèmes marins d'Europe, et qu'ils veillent à garantir la viabilité écologique des activités liées au milieu marin. Dans cette perspective, les Etats membres sont tenus d'évaluer l'état écologique de leurs eaux marines et l'impact des activités humaines sur ces eaux avant de déterminer leur « bon état écologique » sur la base de critères ayant trait à la biodiversité, à la santé des stocks de poissons, aux concentrations de contaminants et à l'eutrophisation (prolifération d'algues qui étouffent les autres organismes), à la présence d'espèces non indigènes et de déchets dans les mers et à la pollution sonore sous-marine. Des objectifs et des indicateurs sont ensuite fixés pour parvenir à ce bon état écologique et un programme de mesures est élaboré en vue de la réalisation des objectifs. Source : site internet de la Commission européenne |
2. Un effort de redéploiement des crédits pour financer la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB)
a) La stratégie nationale pour la biodiversité
Présentée le 19 mai 2011, la nouvelle stratégie nationale pour la biodiversité couvrira la période 2011-2020. Elle a pour ambition de modifier en profondeur notre rapport à la nature, en proposant des modèles de développement qui intègrent systématiquement le volet « biodiversité ».
Elle décline au niveau national les engagements internationaux adoptés l'année dernière à Nagoya , dont le but est d'enrayer la perte de la biodiversité.
Cette stratégie a ainsi vocation à s'intégrer à l'ensemble des politiques publiques et à tous les secteurs d'activité.
Dans cette perspective, l'Etat s'est engagé, sur la période 2011-2013, à mener des actions prioritaires autour des quatre axes suivants , qui rejoignent les engagements du Grenelle de l'environnement :
- la restauration des continuités écologiques ;
- la rénovation des milieux dégradés ;
- l'amélioration des connaissances sur la biodiversité ;
- l'intégration de celle-ci dans les différentes activités économiques et institutionnelles.
b) Une dotation de 15 millions d'euros en 2012, financée par redéploiement
D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, les crédits nécessaires à la mise en oeuvre de la SNB sont dégagés au prix d'un redéploiement, au sein de la mission, de 11 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP.
En outre, 4 millions d'euros en AE sont dégagés par la poursuite de l'externalisation d'activités d'analyse du milieu vers les établissements publics du domaine de l'eau.
Enfin, 12 millions d'euros de crédits de paiement sont prélevés sur l'action 7, à hauteur de 4 millions d'euros sur la politique de l'eau, et de 8 millions d'euros issus d'un redéploiement interne.
c) La répartition des crédits pour la mise en oeuvre de la SNB
15 millions d'euros seront ainsi consacrés en 2012 à la mise en oeuvre de la stratégie nationale du développement durable. Ces crédits se répartissent ainsi sur les quatre priorités précitées :
- la restauration des milieux naturels et des continuités écologiques, à hauteur de 5,7 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP ;
- l'intégration de la biodiversité dans les politiques sectorielles, pour un montant de 1,15 million d'euros en AE et 1,5 en CP ;
- la connaissance, dotée de 6,15 millions d'euros en AE et 7,1 millions d'euros en CP ;
- la gouvernance, pour 2 millions d'euros en AE et 1,8 million d'euros en CP.
F. DES PERFORMANCES SATISFAISANTES DANS LE DOMAINE DE L'EAU
En ce qui concerne l'analyse de l'évaluation de la performance, vos rapporteurs spéciaux ont choisi de se concentrer cette année sur le troisième objectif du programme « assurer la gestion intégrée de la ressource en eau ». En effet, l'atteinte de cet objectif conditionne le respect des obligations imposées par les directives européennes dans le domaine de l'eau, notamment la directive sur les eaux résiduaires urbaines 64 ( * ) et la directive-cadre sur l'eau 65 ( * ) .
D'après les informations transmises par le MEDDTL, l'indicateur relatif aux masses d'eau en bon état est toujours en cours de construction afin d'améliorer sa précision, à travers la prise en compte progressive des différents éléments de qualité et la mise au point des méthodes d'évaluation de l'état des masses d'eau qui n'est pas encore achevé. La cible actualisée pour 2011 est de 49 %, en augmentation par rapport à 2010 (47 %). Si ce rythme de progression permet d'envisager une cible de 52 % pour 2012, il sera néanmoins insuffisant pour respecter l'objectif de 66 % de masses d'eau conformes imposé par la DCE à partir de 2015.
Plus que jamais, la France doit poursuivre son effort afin de respecter les exigences communautaires, sous peine de se voir assignée devant la Cour de justice de l'Union européenne par la Commission européenne et de devoir s'acquitter probablement d'une lourde sanction financière .
En ce qui concerne l'indicateur renseignant la conformité à la directive ERU, on observe une progression de ses trois composantes, conséquence des efforts importants résultant du plan Borloo lancé à l'automne 2007. Là encore, la dynamique de mobilisation doit perdurer. De ce point de vue, le lancement fin septembre d'un plan d'action pour la mise aux normes des stations d'épuration de taille moyenne est encourageant.
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Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité » 1. Les crédits demandés pour 2012 s'élèvent à 361 millions d'euros en AE et 346,7 millions d'euros en CP, soit une hausse respective de 3,11 % et 0,4 % . Le montant proposé est supérieur au plafond de la programmation triennale. Cette évolution a notamment vocation à soutenir la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie nationale de la biodiversité, affichée comme une priorité pour 2012. 2. La dotation budgétaire doit être mise en regard du coût complet des politiques portées par le programme 113, après application du schéma de déversement analytique, qui s'élève à 1,62 milliard d'euros. De surcroît, les ressources extrabudgétaires des opérateurs demeurent élevées, à hauteur de 2,4 milliards d'euros , dont la majorité profite aux six agences de l'eau. 3. Le programme 113 subit cette année encore une forte réduction de ses effectifs , à hauteur de 496 ETP, malgré son rôle central dans la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. 4. Dans le domaine de la biodiversité, les ressources consacrées à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement augmenteront significativement, notamment pour soutenir les actions relatives aux espaces protégés, telle que la création du nouveau parc national des Calanques. 5. Le programme demeure marqué par la RGPP , à travers la suppression de l'ingénierie concurrentielle, le rapprochement des services départementaux de l'ONCFS et de l'ONEMA, la mutualisation d'une partie des moyens des agences de l'eau et de l'ONEMA, et la réforme de la gestion du droit des sols . 6. Enfin, vos rapporteurs spéciaux constatent avec satisfaction une progression satisfaisante de la performance relative à la mise en oeuvre des directives dans le domaine de l'eau , même si les efforts doivent être confirmés. Il s'agit d'un enjeu important en raison des risques financiers liés à une éventuelle condamnation par la Cour de Justice de l'Union européenne. |
* 58 Ce plan a pour vocation de mettre en valeur les opérations exemplaires d'aménagement déjà initiées, et de susciter, au niveau des collectivités et des différents acteurs de la ville, la mise en oeuvre de véritables villes durables.
* 59 Dotation budgétaire sur le programme 113, crédits en provenance des programmes 217, 215 et 206 et ressources affectées aux opérateurs.
* 60 Voir le rapport de Fabienne Keller : « Parcs nationaux : des moyens renforcés, une gestion perfectible », n° 508, 2010-2011.
* 61 Cévennes, Écrins, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mercantour, Port-Cros, Pyrénées et Vanoise.
* 62 Trois estuaires, Perthuis Charentais et Golfe du Lion.
* 63 Les Glorieuses, Mayotte et Iroise.
* 64 Directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines.
* 65 Directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE).