MM. Gérard MIQUEL, François FORTASSIN, Mme Marie-Hélène des ESGAULX, M. Vincent DELAHAYE, rapporteurs spéciaux
II. LA STRUCTURE DES RECETTES ET DES DÉPENSES
A. LES RECETTES AFFECTÉES AU COMPTE
1. Trois recettes, dont deux taxes créées fin 2010
Le financement du CAS est assuré par trois taxes , dont deux nouvelles, créées par l'article 65 de la loi de finances pour 2011, précité :
1) La contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts et due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'Etat en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), le Syndicat des transports d'Ile-de-France (pour les RER) ou l'Etat, ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse .
La fourchette de taux a été établie entre 2 % et 5 %, un arrêté du 13 avril 2011 ayant fixé ce taux à 2,279 % .
2) La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros.
La fourchette de taux est située entre 5 % et 20 % et le montant de la taxe est plafonné à 75 millions d'euros . Un arrêté du 29 juillet 2011, pris conjointement par les ministres en charge des transports, de l'économie et du budget, a établi le taux de la TREF à 13 % .
3) Une fraction de la taxe existante dite « d'aménagement du territoire » (TAT), prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts et acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. L'article 66 de la loi de finances pour 2011 a ainsi relevé le tarif de la TAT, qui est passé de 6,86 euros (pour mille kilomètres parcourus) à 7,32 euros, et fixé la quote-part affectée au CAS à 35 millions d'euros par an.
En 2011, l'équilibre en emplois et ressources du CAS s'élève à 210 millions d'euros, dont 35 millions d'euros au titre de la TAT, 100 millions d'euros de CST et 75 millions d'euros de TREF , ces deux dernières étant actuellement acquittées par la seule SNCF.
2. La révision proposée par l'article 19 du projet de loi de finances
Trois difficultés ont été identifiées sur ce dispositif en 2011 :
- des délais différents de déclaration et de recouvrement pour la CST et la TREF , qui se traduisent par des lourdeurs administratives ;
- l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ne prévoit pas la possibilité pour le CAS de financer des dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, ou aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique directement liés à la mission d'autorité organisatrice de transports. Or, de telles études et enquêtes apparaissent nécessaires pour garantir le plein exercice par l'Etat de cette mission ;
- suite à l'avis n° 2011-002 rendu le 2 février 2011 par l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) sur le document de référence du réseau ferré national pour 2012, et notamment son avis conforme sur le projet de tarification correspondant, les péages acquittés par les TET connaîtront une augmentation de 70 millions d'euros en 2012 , compensée par une baisse des péages dus pour les LGV. La trajectoire financière prévisionnelle de la convention a donc été sensiblement modifiée.
L'article 19 du présent projet de loi de finances propose donc :
- de faire porter le financement de la hausse des péages et des nouvelles dépenses d'enquêtes et d'étude sur la seule TREF . Il est donc prévu un relèvement de sa fourchette de taux, qui serait comprise entre 15 % et 35 %, et de son plafond, qui passerait de 75 à 155 millions d'euros. Parallèlement, le premier seuil de taux de la CST est abaissé de 2 % à 1,5 %. Il en résulte une augmentation de la contribution des filiales et activités les plus rentables de la SNCF , et, à terme, des entreprises concurrentes qui réaliseront un chiffre d'affaires en France supérieur à 300 millions d'euros ;
- d'aligner les échéances de déclaration et de recouvrement de la CST sur celles de la TREF, soit six mois ;
- d'élargir les dépenses éligibles du CAS au « financement des frais exposés par l'Etat, dans l'exercice de sa responsabilité d'autorité organisatrice de services nationaux de transport conventionnés de voyageurs, au titre de la réalisation d'enquêtes de satisfaction sur la qualité de service, d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique ».
Le nouvel équilibre du CAS prévoit ainsi 280 millions d'euros de recettes et de dépenses en 2012 , financées par le maintien des recettes de la fraction de la TAT, soit 35 millions d'euros, une diminution de 10 % du produit de la CST (90 millions d'euros), et une saturation du nouveau plafond de la TREF, à 155 millions d'euros.
B. DEUX PROGRAMMES CONSACRÉS À L'EXPLOITATION ET AUX INVESTISSEMENTS
La compensation versée par l'Etat, opérateur de transport, au titre des obligations de service public est scindée en deux composantes , financées par les deux programmes 785 et 786 du présent CAS. La justification au premier euro de leurs dotations budgétaire a quelque peu progressé mais demeure réduite.
1. Le programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés »
Le programme 785, qui comporte deux actions, finance la contribution à l'exploitation des services nationaux de transport conventionnés par l'Etat, en d'autres termes la couverture du déficit courant d'exploitation des TET . Ce déficit, de l'ordre de 20 % du coût d'exploitation (environ un milliard d'euros), est fixé par la convention précitée sur la base des prévisions, issues de l'audit, sur l'écart entre la somme des produits (trafic et compensations tarifaires) et les charges d'exploitation 159 ( * ) , ces dernières incluant l'amortissement du matériel roulant.
Le programme 785 finance également le « bénéfice raisonnable » alloué par l'Etat à l'exploitant afin de rémunérer son risque. L'annexe du règlement précité définit ce bénéfice raisonnable (ou « suitable benefit ») comme le « taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un Etat membre donné, et qui prend en compte le risque ou l'absence de risque encouru par l'opérateur de service public du fait de l'intervention de l'autorité publique ». En l'espèce, ce bénéfice représente 2,5 % des charges ou un peu moins de 3 % des recettes, soit 25 millions d'euros , et est assorti d'un mécanisme de « bonus/malus » lié à la qualité de service et aux objectifs de recettes, ce qui conforte l'incitation à réduire le déficit d'exploitation.
Conformément aux dispositions de l'article 19 du présent projet de loi de finances, le programme 785 finance désormais des dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction et aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique. Ces dépenses sont limitées à 200 000 euros en 2012.
L'ensemble de cette contribution est ainsi évalué à 187,7 millions d'euros (AE=CP) en 2012.
2. Le programme 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés »
Le programme 786 couvre la compensation des investissements relatifs au programme triennal de maintenance et de régénération des matériels roulants affectés à l'exploitation des TET. Le montant de cette compensation a été fixé par la convention à 282 millions d'euros sur 2011-2013, et l'investissement de la SNCF sur la même période à 301,6 millions d'euros, dont 113 millions d'euros en 2012.
Le programme finance donc les dotations pour amortissements et frais financiers relatifs, d'une part, au programme pluriannuel de maintenance et régénération du matériel roulant existant mis en oeuvre pendant la durée de la convention, et d'autre part, aux investissements qui ont été réalisés avant l'entrée en vigueur de la convention mais n'ont pas encore été amortis. Cette compensation ne finance en revanche aucun renouvellement du matériel roulant, qui interviendra à compter de 2015.
Les frais d'enquêtes, d'études et de conseil sont limités à 300 000 euros, et la dotation du programme est fixée au total à 92,3 millions d'euros (AE=CP).
* 159 Soit les charges de circulation des trains, les charges au sol, les charges de maintenance courante des matériels roulants, les charges de structure et de distribution, les charges d'énergie, les prestations spécifiques en gares et points d'arrêt, les péages d'infrastructure acquittés auprès de Réseau ferré de France, les prestations communes des services en gares et points d'arrêt, et les locations de matériels roulants .