Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

IV. TEXTE ADOPTÉ CONFORME PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE

Article 9

Conforme

V. RAPPORT SÉNAT N°107 (2011-2012) TOME II

Commentaire : le présent article met en oeuvre la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre les années 2011 et 2012.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ^{1 ( * )} fixe pour objectif de stabiliser en valeur le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

L'article 7 précité dispose ainsi qu'est « stabilisé en valeur, à périmètre constant, l'ensemble constitué par :

« 1° Les prélèvements sur recettes de l'État établis au profit des collectivités territoriales, à l'exception du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle ;

« 2° La dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » ;

« 3° Les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». ».

L'objectif recherché est que la norme d'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales soit identique à la norme globale d'évolution des dépenses de l'Etat, hors charge de la dette et contributions au financement des retraites.

Il en résulte la nécessité de prévoir, en 2012 comme cela a été fait pour l'année 2011, l'ajustement à la baisse de certains concours faisant partie de l'enveloppe normée, afin de permettre aux concours qui augmentent de conserver leur progression.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le présent article est complexe. Son économie générale vise à prolonger l'application, en 2012, de la minoration des compensations d'exonération servant de variables d'ajustement à l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Rappelons que les articles 48 de la loi de finances pour 2009 ^{2 ( * )} , 47 de la loi de finances pour 2010 ^{3 ( * )} et 51 de la loi de finances pour 2011 ^{4 ( * )} ont prévu un mécanisme de réduction de certains concours faisant office de variables d'ajustement de l'enveloppe normée, afin de garantir que la croissance du montant global des concours ne dépasserait pas la limite prévue par la loi de programmation. Les variables d'ajustement sont des compensations d'exonérations de fiscalité locale, dont le montant a donc dû être réduit de 17,1 % entre 2008 et 2009, de 5,9 % entre 2009 et 2010 et de 7,4 % entre 2010 et 2011.

Parmi les variables d'ajustement de l'enveloppe en 2012, certaines l'étaient déjà en 2011, d'autres le deviennent du fait du présent article, qui élargit le périmètre des variables d'ajustement de l'enveloppe .

A. LES VARIABLES D'AJUSTEMENT SONT REGROUPÉES AU SEIN DE TROIS ENSEMBLES DISTINCTS

1. La dotation pour transfert de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale

La réforme de la taxe professionnelle, en prévoyant des transferts de fiscalité locale entre catégories de collectivités territoriales, a logiquement prévu parallèlement le transfert des compensations d'exonérations liées à chacun des impôts. Le principe même des compensations d'exonérations est en effet qu'elles doivent avoir le même bénéficiaire que la ressource fiscale à laquelle elles se rattachent, puisqu'elles en compensent une partie qui a été exonérée.

Or, au 1 ^er janvier 2011, le secteur communal a repris l'ensemble du produit de la taxe foncière sur les propriétés non bâties et l'ensemble du produit de la taxe d'habitation. Les départements récupèrent quant à eux la part régionale de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Du fait de ces mouvements de compensations d'exonérations, l'article 51 de la loi de finances pour 2011 a prévu un dispositif spécifique pour compenser aux régions et aux départements les pertes des compensations d'exonérations résultant des transferts de fiscalité locale prévus par la réforme de la taxe professionnelle.

Ainsi, par exemple, les compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficiaient les régions seront transférées aux départements. Sans dispositif de compensation, il en aurait résulté, pour les régions, une perte nette.

Par ailleurs, s'agissant de la partie des exonérations de taxe professionnelle qui n'ont été transposées qu'à la cotisation foncière des entreprises (CFE), qui ne bénéficie qu'au bloc communal, les départements et les régions devraient perdre les compensations d'exonérations dont ils bénéficiaient au titre de certaines exonérations portant sur la taxe professionnelle.

C'est pour remédier à ces effets pervers que l'article 77 de la loi de finances pour 2010 a prévu la création, à compter de 2011, d'un prélèvement sur recettes intitulé « Dotation pour transferts de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale » . Le montant de cette dotation, en 2011, était égal à la somme des allocations compensatrices versées au titre de l'année 2010, soit 947 millions d'euros .

Elle regroupe à la fois des compensations d'exonérations qui faisaient partie, en 2011, des variables d'ajustement de l'enveloppe et des compensations d'exonérations qui n'en faisaient pas partie (cf. ci-dessous).

2. La dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP)

Par ailleurs, l'article 51 précité de la loi de finances pour 2011 a créé, à l'image de la dotation pour pertes de compensations d'exonérations pour les départements et les régions, une dotation au profit des communes ou groupements pour se substituer aux seules compensations d'exonérations de taxe professionnelle non transposables sur les nouveaux impôts économiques instaurés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.

Cette dotation, intitulée « Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle » (DUSCTP), regroupe les compensations d'exonérations qui sont forfaitaires, c'est-à-dire déconnectées de l'assiette fiscale de la taxe professionnelle et donc de celle de la CET.

L'ensemble de ses composantes a fait l'objet, en 2011, d'une minoration dans le cadre du dispositif d'ajustement de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. La DUCSTP , d'un montant de 527 millions d'euros en 2011 , est donc intégralement une variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

3. Le prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale

Enfin, les autres variables d'ajustement de l'enveloppe sont regroupées au sein du prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale , d'un montant de 1 843 millions d'euros en 2011 .

Ce prélèvement sur recettes, institué en 1992, regroupe les montants versés par l'Etat aux collectivités territoriales afin de compenser le coût des diverses mesures d'exonérations de fiscalité directe locale. Au sein de cette dotation, certaines composantes font partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée, d'autres non .

Le tableau ci-dessous récapitule les trois ensembles faisant partie, partiellement ou intégralement, des variables d'ajustement de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Les dotations faisant partiellement ou intégralement partie des variables d'ajustement de l'enveloppe

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales

B. LES VARIABLES D'AJUSTEMENT IDENTIQUES À CELLES DE 2011

1. Les composantes qui continuent à faire l'objet d'une minoration

Les composantes des trois ensembles analysés ci-dessus qui ont fait l'objet d'une minoration en 2011 au titre des variables d'ajustement sont conservées au sein des variables d'ajustement prévues pour l'année 2012 , en application du II du présent article .

Elles figurent dans le tableau ci-dessous.

Variables d'ajustement de l'enveloppe normée en 2011 et 2012

(en millions d'euros)

Source : évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2012.

Le montant total des variables d'ajustement en 2011 était donc de 1 306 millions d'euros. Ces variables vont devoir s'adapter pour permettre de respecter l'objectif de stabilisation en valeur de l'enveloppe entre 2011 et 2012.

2. Les compensations qui ne sont pas concernées par la minoration

Comme en 2011, certaines compensations d'exonérations sont préservées et ne font pas partie des variables d'ajustement de l'enveloppe normée. Les compensations concernées sont les suivantes :

- pour la taxe professionnelle ou la CFE : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, de la suppression de la part salaire au profit du fonds départemental de péréquation, des exonérations dans les zones franches d'activité (ZFA) des départements d'outre-mer (DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse ;

- pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l'objet de travaux antisismiques dans les DOM et des exonérations dans les ZFA des DOM ;

- pour la TFPNB : les compensations des exonérations des parts communales et intercommunale des terres agricoles et des exonérations dans les ZFA des DOM ;

- pour la taxe d'habitation : la compensation de l'exonération des personnes de condition modeste.

Ces exclusions se justifient :

- soit par la vocation sociale des exonérations, notamment en matière de taxe d'habitation, qui produit une importante concentration du versement des compensations afférentes sur les collectivités où résident les populations les plus fragiles. Par conséquent, minorer ces compensations pénaliserait des collectivités déjà en difficulté ;

- soit par l'importance et la concentration des exonérations sur des territoires spécifiques - la Corse ou les DOM. De la même manière, minorer ces compensations aurait pour effet d'affecter de manière disproportionnée ces territoires ;

- soit, enfin, par la nécessité de préserver les petites communes rurales qui perçoivent un montant important de compensation d'exonérations de TFPNB des terres agricoles.

B. L'ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DES VARIABLES D'AJUSTEMENT PRÉVU PAR LE PRÉSENT ARTICLE

S'il conserve les variables d'ajustement déjà minorées en 2011, le présent article élargit, dans son I , le champ de ces variables, à deux compensations liées aux dispositifs d'exonération de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) .

1. Les exonérations de CVAE liées aux exonérations de CFE

L'article 1586 nonies du code général des impôts prévoit que les établissements exonérés de CFE en application de la délibération d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale sont, à leur demande, exonérés de CVAE pour sa fraction taxée au profit de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale. Les exonérations concernées sont notamment celles au titre des zones de revitalisation rurale et des zones franches urbaines.

2. Les exonérations de CVAE liées aux exonérations et abattement de TP non arrivés à leur terme

Le 5.3.2. de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 prévoit par ailleurs que l'Etat compense les exonérations de CVAE afférentes à des établissements qui bénéficiaient, avant la réforme de la taxe professionnelle, d'exonérations ou d'abattements transitoires de taxe professionnelle non encore arrivés à leur terme .

3. La mise en oeuvre d'une minoration de ces compensations

Le I du présent article prévoit tout d'abord les modalités de calcul de ces compensations. Ainsi, la compensation versée par l'Etat sera égale au produit de la valeur ajoutée imposable au titre de l'année précédant celle du versement de la compensation par le taux d'imposition à la CVAE prévu par l'article 1586 ter du code général des impôts applicable à l'établissement concerné.

En outre, il prévoit que ces compensations feront partie, à compter de l'année 2012, des variables d'ajustement de l'enveloppe normée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Au sein de ces compensations, seules seront préservées :

- celles liées aux exonérations de CFE afférentes aux créations d'établissement et aux augmentations de bases financées sans aide publique pour 25 % au moins de leur montant, intervenues en Corse (art. 1466 C du code général des impôts) ;

- celles liées à l'abattement de 150 000 euros sur la base de CFE des entreprises existants au 1 ^er janvier 2009 en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique ou à La Réunion (art. 1466 F du code général des impôts) ;

- et celles liées à la réduction des bases communales et intercommunales de taxe professionnelle applicable aux établissements implantés en Corse à compter de 1995 (art. 2 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse).

Ces exceptions visent à préserver les compensations dont la concentration géographique sur certains territoires (la Corse ou les départements d'outre-mer) est telle que leur minoration en tant que variables d'ajustement pourrait porter particulièrement préjudice aux territoires concernés .

C. LE CALCUL DU TAUX DE MINORATION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT

La minoration de certaines compensations d'exonérations de fiscalité locale est nécessaire pour permettre à certaines variables d'augmenter, au sein d'une enveloppe dont le montant est stabilisé en valeur.

Montant de l'enveloppe fermée en 2011

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales

Comme l'indique le tableau ci-dessus, le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inclus dans l'enveloppe normée était égal, en 2011, à 50 601 millions d'euros.

Comme en 2011 - à la différence des lois de finances pour les années 2009 et 2010 - et en application du nouveau projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), bien que constituant un prélèvement sur les recettes de l'Etat, est exclu de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Le produit des amendes de police redistribué en faveur des collectivités territoriales est également sorti de l'enveloppe normée. Cette exclusion résulte directement de la suppression du prélèvement sur recettes correspondant, l'article 31 du projet de loi de finances pour 2011 créant un nouveau compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routier » qui regroupera l'ensemble des recettes des amendes ^{5 ( * )} .

Enfin, les dotations créées pour compenser les effets de la réforme de la taxe professionnelle (dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, dotation de garantie des reversements de fonds départements de péréquation de taxe professionnelle et dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés) ne font pas partie de l'enveloppe normée .

2. La contraction des variables d'ajustement

Plusieurs dotations comprises dans l'enveloppe ont leur propre rythme d'évolution entre 2011 et 2012, comme l'indique le tableau ci-après :

Evolution des concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement

(en millions d'euros)

Source : direction générale des collectivités locales

Au total, on relève que les concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement augmentent, entre la loi de finances initiale pour 2011 et 2012, de 98 millions d'euros pour s'élever à 49 393 millions d'euros, au sein de l'enveloppe globale de 50 601 millions d'euros.

Cette hausse est presque exclusivement imputable à l'augmentation de 89 millions d'euros de la DGF (+ 0,2 %), détaillée dans le commentaire de l'article 6 du présent projet de loi de finances.

Votre rapporteure générale constate donc qu'en l'état actuel, le mécanisme de l'enveloppe normée stabilisée en valeur, conduit à effectuer un arbitrage entre, d'un côté, la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, d'un autre côté, les compensations d'exonérations, dont certaines augmentent du fait de leur rythme propre d'évolution, alors que d'autres diminuent afin de garantir la stabilisation en valeur de l'enveloppe globale.

Il en résulte que pour compenser la hausse de 98 millions d'euros des composantes de l'enveloppe qui ne servent pas de variables d'ajustements, les variables d'ajustement devront diminuer de 98 millions d'euros entre leur évaluation en loi de finances pour 2011 et le présent projet de loi de finances, pour atteindre, en 2012, un montant de 1 207 millions d'euros .

Comme l'indique le tableau ci-dessous, la minoration des variables est appliquée non pas au montant des variables prévu en LFI 2011 mais au montant tendanciel de ces variables, en 2012. En effet, les compensations d'exonérations ont leur propre rythme d'évolution qui tient compte notamment de l'évolution des bases faisant l'objet d'exonérations. Le montant tendanciel 2012 des variables d'ajustement étant de 1 430 millions d'euros, ramener leur montant à 1 207 millions d'euros en 2012 nécessite de leur appliquer uniformément un taux de minoration de - 15,6 % . Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2011, le taux de minoration est moindre (- 7,6 %).

Evolution du montant des variables d'ajustement de l'enveloppe

(en millions d'euros)

Source : direction du budget

S'ajoute au montant des variables d'ajustement de 1 207 millions d'euros en 2012 une mesure de périmètre : à compter de l'année 2012, la dotation de compensation au titre de la réduction pour création d'établissement (RCE) ^{6 ( * )} est intégrée au montant du prélèvement sur recettes au titre des compensations d'exonérations de fiscalité directe locale, ce qui majore le montant de cette variable d'ajustement à hauteur de 30 millions d'euros et porte le montant global des variables à 1 237 millions d'euros.

C'est pourquoi le B du III du présent article fixe le montant total à retenir au titre de 2012 pour l'ensemble des compensations servant de variables d'ajustement à 1 237 142 087 euros, soit un taux de diminution effectif de - 14,5 % entre les prévisions d'exécution pour l'année 2011, au format 2012, et le présent projet de loi de finances pour 2012.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif particulièrement complexe mis en oeuvre par le présent article poursuit un objectif simple : minorer, à hauteur de - 14,5 %, les variables d'ajustement de l'enveloppe normée afin de garantir la stabilisation en valeur des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales . Cette stabilisation n'est que l'application de l'article 7 de la loi précitée de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. En pratique, elle conduit à effectuer un arbitrage entre des compensations d'exonérations de fiscalité locale qui diminuent au profit d'une hausse de la DGF .

Toutefois, l'Assemblée nationale a minoré plusieurs composantes de l'enveloppe normée par rapport au projet de loi de finances initiale, en application des diverses mesures visant à réduire de 200 millions d'euros les concours de l'Etat aux collectivités territoriales .

Il en résulte que la minoration des variables d'ajustement ne conduit plus, comme dans la version initiale du présent projet de loi de finances, à stabiliser en valeur le montant de l'enveloppe normée . Celle-ci connaîtra en réalité une diminution nette de 129 millions d'euros entre 2011 et 2012 résultant :

- pour 77 millions d'euros, de la minoration de la DGF ;

- pour 23 millions d'euros, de la suppression du prélèvement sur recettes au titre de la TGAP « Granulats » ;

- pour 20 millions d'euros, de la suppression de la dotation prévue initialement au profit du fonds de solidarité des collectivités touchées par des catastrophes naturelles ;

- enfin, pour 9 millions d'euros, de la suppression du prélèvement sur recettes au titre de la compensation de la taxe « flippers ».

Votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification ce qui conduira, du fait de la suppression de l'ensemble des mesures portant réduction de 200 millions d'euros des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, à une stabilisation en valeur des concours financiers compris dans l'enveloppe normée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Voir le rapport n° 78 (2010-2011), loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, M. Philippe Marini, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances.

* ² Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ³ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* ⁴ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

* ⁵ Il est renvoyé, sur ce point, au commentaire de l'article 31 du présent projet de loi de finances.

* ⁶ Exonération de taxe professionnelle des établissements nouveaux en totalité l'année de leur création et de moitié l'année suivante.