Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances"

MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux

II. EXAMEN DES CINQ PROGRAMMES

A. PROGRAMME 304 « LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET EXPÉRIMENTATIONS SOCIALES » : « ABONDANCE DE BIENS NE NUIT PAS »

Le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » rassemble 705 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, très inégalement répartis entre deux actions , comme le montre le tableau suivant :

Répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. Le Fonds national des solidarités actives finance le « RSA activité »

Le revenu de solidarité active (RSA) fonctionne sur le principe d'un revenu minimum. Lorsque la personne éligible n'a pas d'activité, elle est assurée de percevoir un « revenu minimum garanti » (RMG), dénommé « RSA socle » . Si elle reprend une activité, son revenu minimum doit augmenter et être supérieur au RMG ^{5 ( * )} . A cette fin, elle va percevoir un complément de revenus, appelé « RSA activité » , qui permet de garantir que son retour à l'emploi se traduise par un gain monétaire par rapport à la situation antérieure où elle ne touchait que le « RSA socle » ( cf. encadré ci-dessous pour trois cas pratiques).

L'Etat et les conseils généraux sont responsables du financement du RSA. Le « RSA socle » correspond à l'ancien revenu minimum d'insertion (RMI) et, de ce fait, est pris en charge par les conseils généraux . En revanche, la charge financière du « RSA activité » est supportée par l'Etat au travers du Fonds national des solidarités actives (FNSA) .

La distinction entre les deux types de RSA est donc surtout utile pour identifier les financeurs mais elle est totalement neutre pour les allocataires. L'encadré ci-dessous montre que, dans certains cas, à la fois le conseil général et l'Etat peuvent participer au financement de la prestation servie au bénéficiaire.

Le FNSA prend en charge la totalité des dépenses relatives au « RSA activité » et seule une analyse de ses comptes permet d'obtenir une vision exhaustive des engagements de l'Etat au titre du RSA .

En recettes, le Fonds est principalement alimenté par une contribution additionnelle au prélèvement social sur les revenus du patrimoine ^{6 ( * )} et une contribution additionnelle au prélèvement social sur les produits de placement ^{7 ( * )} . Leur taux est fixé à 1,1 %.

L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles prévoit que l'Etat assure l'équilibre du FNSA . Dans le cadre du présent projet de loi de finances, 700 millions d'euros sont ainsi inscrits sur l'action « revenu de solidarité active » du présent programme .

2. Des dépenses probablement sur-évaluées en 2011

En 2011, le FNSA prendra en charge cinq catégories de dépenses au titre du RSA, retracées dans le tableau ci-dessous.

Dépenses prévisionnelles du FNSA

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits alloués à l'APRE connaissent une diminution importante compte tenu d'une sous-consommation de la dotation en 2010 , dont une partie sera reportée en 2011. Une enveloppe de 150 millions d'euros avait été votée en 2010, mais seulement 138 millions d'euros ont effectivement été décaissés du FNSA, comme le montre le tableau ci-dessus, sans être consommés dans leur totalité ^{8 ( * )} . Ainsi, en 2011, ce sont plus de 110 millions d'euros qui seront consacrés au financement de l'APRE, soit un montant à peu près équivalent à celui qui devrait être effectivement consommé cette année .

77 millions d'euros sont transférés à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) au titre des frais de gestion du RSA . Ce virement résulte de conventions signées avec l'Etat et n'appelle pas de commentaires particuliers.

a) Les crédits du « RSA jeunes » apparaissent très supérieurs aux besoins réels

L'article 135 de la loi de finances pour 2010 a instauré le « RSA jeunes » qui permet, par exception au droit commun, à des jeunes de moins de 25 ans ayant travaillé au moins deux ans sur les trois dernières années d'être éligibles au RSA. Le dispositif est entré en vigueur le 1 ^er septembre 2010.

En 2010, le Gouvernement anticipe une dépense de 20 millions d'euros au titre du « RSA jeunes ». Il apparaît très peu plausible que cette somme soit atteinte. En effet, lors de son audition par les commissions des finances et des affaires sociales, le 19 octobre 2010, Marc-Philippe Daubresse, ministre de la jeunesse et des solidarités actives, a indiqué qu'environ 5 600 demandes avaient été déposées depuis le 1 ^er septembre 2010. Or toutes les demandes ne donnent pas lieu à une ouverture de droits . Fin septembre 2010, seulement 163 000 euros de prestations avaient été servis.

La montée en charge du dispositif s'annonce d'ores et déjà très lente. Il semble dès lors peu probable que 20 millions d'euros puissent être consommés d'ici la fin de l'année en cours .

Pour l'année 2011, une dépense de 75 millions d'euros a été inscrite sur le budget du FNSA. Or cette prévision a été établie avant la mise en oeuvre du « RSA jeunes » . Il apparaît désormais que cette estimation est devenue caduque, ce que le Gouvernement n'a pas contesté auprès de vos rapporteurs spéciaux , sans leur fournir pour autant des données rectifiées.

Une économie importante, de l'ordre de plusieurs millions d'euros, est donc à attendre sur ce poste aussi bien en 2010 qu'en 2011.

Il convient enfin de noter que l'article 87 du présent projet de loi de finances prévoit que, pour l'année 2011, comme en 2010, la totalité du financement du « RSA jeunes » est pris en charge par le FNSA ( cf. infra commentaire de l'article 87).

b) Le FNSA pendra en charge le RSTA en 2011 et en 2012

Aux termes de l'article 29 de la loi du 1 ^er décembre 2008 généralisant le RSA ^{9 ( * )} , celui-ci entre en vigueur dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon « au plus tard le 1 ^er janvier 2011, sous réserve de l'inscription dans la loi de finances des dispositions relatives à la compensation des charges résultant de l'extension des compétences réalisée par la présente loi ».

La loi précitée a également habilité le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures nécessaires à l'application de la loi dans ces territoires. En effet, l'outre-mer bénéficiait de dispositifs dérogatoires en matière de minimas sociaux qu'il convenait de réformer préalablement à l'entrée en vigueur du RSA.

Ainsi, sur la base de deux missions confiées à notre collègue député René-Paul Victoria, le Gouvernement a pris une ordonnance portant extension du RSA à l'outre-mer ^{10 ( * )} . Comme l'indique les réponses au questionnaire budgétaire, « les caractéristiques et contraintes particulières des départements d'outre-mer n'ont pas justifié d'adaptation notable des dispositions du RSA. Le régime sera donc le même en outre-mer », y compris s'agissant du « RSA jeunes ».

En revanche, les minimas sociaux spécifiques à l'outre-mer ont été revus. L'allocation de retour à l'activité, faisant double emploi avec le RSA, a été supprimée, tandis que le « revenu de solidarité » sera désormais servi aux personnes de plus de cinquante-cinq ans et non de plus de cinquante ans.

L'article 25 du présent projet de loi de finances prévoit la compensation financière relative à l'extension de compétences pour les départements et collectivités d'outre-mer, qui prennent désormais en charge le « RSA socle », pour un montant d'environ 135 millions d'euros .

Le FNSA porte le financement du « RSA activité » pour un montant estimé à 124 millions d'euros . Pour l'année 2011, le Gouvernement a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que « le RSA activité » outre-mer pourrait « bénéficier à 67 000 foyers sur un total de 180 000 foyers bénéficiaires du RSA, pour un montant moyen de 168 euros ».

Il est très difficile d'évaluer la montée en charge du « RSA activité » outre-mer dans un contexte où le taux de chômage atteint plus de 25 % de la population active .

Le Gouvernement a en outre choisi de ne pas supprimer dès à présent le « revenu supplémentaire temporaire d'activité » (RSTA) . Celui-ci a été créé par décret en date du 27 mai 2009 ^{11 ( * )} à la suite des troubles sociaux survenus dans certains départements d'outre-mer. Le RSTA apporte un complément de rémunération de 100 euros au maximum pour tous les salariés de droit privé et les agents non titulaires de droit public percevant un salaire inférieur ou égal à 1,4 SMIC brut. Il est financé par l'Etat .

Ce dispositif prend fin au 31 décembre 2010. Toutefois, le Gouvernement estime que, « pour assurer la continuité des droits d'un certain nombre de salariés et la garantie de leur pouvoir d'achat, il est apparu nécessaire de proroger ce dispositif parallèlement à la montée en charge du RSA dans les collectivités d'outre-mer concernées, jusqu'au 31 décembre 2012 » ^{12 ( * )} . Concrètement, il ne sera plus possible de faire une demande de RSTA après le 31 décembre 2010. En revanche, les bénéficiaires actuels pourront continuer de le percevoir jusqu'à fin 2012, le temps pour eux qu'ils « basculent » dans le RSA. Entre-temps, les deux dispositifs vont coexister mais ne pourront être cumulés . Le choix entre les deux sera définitif.

L'article 87 du présent projet de loi de finances ( cf. infra pour le commentaire y afférent) prévoit que le RSTA est financé par le FNSA pour les années 2011 et 2012, pour un montant d'environ 76 millions d'euros .

En 2009, 204 millions d'euros ont été consommés au titre du RSTA tandis que, en 2010, la tendance observable montre que le dispositif devrait coûter 160 millions d'euros.

Les bénéficiaires du RSTA constituent le public cible pour le « RSA activité » outre-mer, mais nul ne sait à quel rythme ils entreront dans ce dernier. En effet, le montant moyen de « RSA activité » peut être supérieur aux 100 euros du RSTA, mais celui-ci est versé sans tenir compte des charges de famille et des ressources du foyer. Pour un couple, par exemple, il peut être préférable de percevoir deux RSTA plutôt qu'un seul « RSA activité ».

Par conséquent, une très grande incertitude subsiste quant à la transition entre les deux dispositifs et, surtout, aux coûts afférents. Dans ce contexte, vos rapporteurs spéciaux estiment que la prévision de 200 millions d'euros pour le « RSA activité » outre-mer et le RSTA constitue une estimation prudente .

c) La prévision de montée en charge du « RSA activité » apparaît optimiste

Le principal poste de dépense du FNSA est constitué par le « RSA activité ». En 2009, le FNSA a consommé 744 millions d'euros, soit environ 106,2 millions d'euros par mois ^{13 ( * )} . L'exécution budgétaire 2010 devrait s'élever à 1 313 millions d'euros, soit un peu plus de 109,4 millions d'euros par mois .

Le nombre de bénéficiaires a progressé de près de 23 %, passant de 515 000 à la fin de l'année 2009 à près de 632 000 au 31 décembre 2010, ce qui correspond à une hausse moyenne de 1,73 % chaque mois .

La montée en charge a été beaucoup plus lente que prévu. Pour mémoire, en octobre 2009, le Gouvernement espérait atteindre la totalité de la cible, soit près de 1,9 million de personnes, vers juillet 2010. Actuellement, la prévision du nombre maximal de bénéficiaires s'établit autour de 1,2 million .

Par ailleurs, le montant mensuel moyen servi s'établit à 173 euros en 2010 . Dans la première estimation effectuée par le Gouvernement, le montant moyen devait décroître régulièrement pour se situer dans une fourchette comprise entre 110 et 130 euros. En effet, les personnes qui ont le plus « intérêt » à percevoir le RSA sont entrées très tôt dans le dispositif. Il est donc logique que le montant mensuel moyen soit élevé. Au fil de la montée en charge, les nouveaux bénéficiaires reçoivent un montant moyen plus faible.

L'augmentation limitée du nombre de bénéficiaires est donc tout à fait cohérente avec un montant moyen de 173 euros . Il semblerait notamment que les personnes ne pouvant percevoir qu'un petit montant de RSA n'ont pas effectué les démarches pour l'obtenir, jugeant probablement que le rapport coûts / avantages n'en valait pas la peine.

Le tableau ci-dessous retrace les déterminants des dépenses du « RSA activité », d'après les prévisions du Gouvernement.

Déterminants des dépenses du « RSA activité »

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

En 2011, le Gouvernement anticipe une montée en charge du nombre de bénéficiaires de près de 48 %, c'est-à-dire une augmentation mensuelle d'environ 3,43 %, soit un rythme de progression deux fois plus rapide qu'en 2010 . Malgré des demandes répétées auprès du ministère de la jeunesse et des solidarités actives, vos rapporteurs spéciaux n'ont pas obtenu les données permettant d'étayer cette prévision .

Il semblerait que trois facteurs puissent être avancés pour soutenir la projection du Gouvernement. Tout d'abord, la conjoncture économique devrait s'améliorer en 2011 et augmenter mécaniquement le nombre de personnes éligibles au « RSA activité », notamment celles qui sont déjà allocataires du « RSA socle ». Ensuite, le ministère a lancé des campagnes de communication ciblées vers les bénéficiaires potentiels qui, bien souvent, ne connaissent pas leurs droits (envoi de lettres aux agents de catégorie C de la fonction publique, information dans le journal diffusé par la CNAF, partenariat avec les offices HLM, etc.). Enfin, une politique de simplification du RSA a été lancée en juillet 2010 qui pourrait permettre de lever des freins sources d'un taux de non-recours important.

Il n'en demeure pas moins que la prévision du Gouvernement constitue le scénario le plus optimiste . A titre d'exemple, si le RSA poursuivait sa montée en charge selon le même rythme qu'en 2010 et avec un montant moyen identique à celui constaté cette année, l'économie s'élèverait à près de 190 millions d'euros par rapport à l'estimation inscrite dans le présent projet de loi de finances ^{14 ( * )} .

Lors de leur mission de contrôle budgétaire sur la mise en place du RSA ^{15 ( * )} , vos rapporteurs spéciaux ont constaté qu'une partie des bénéficiaires potentiels choisissent délibérément de ne pas solliciter l'allocation notamment parce que le RSA reste assimilé au RMI, ce qui peut créer un sentiment de stigmatisation ou de disqualification sociale pour des personnes qui travaillent, même s'ils n'en retirent que des ressources faibles. Or ces obstacles d'ordre psychologique et sociologique ne pourront être surmontés qu'avec le temps, retardant d'autant la date à laquelle le « RSA activité » atteindra son « régime de croisière ».

En outre, il n'est pas certain que la politique de simplification entreprise par le ministère conduise un plus grand nombre de personnes à faire une demande de RSA. Le « fardeau administratif » demeure un obstacle important lorsque les montants en jeu sont faibles.

A ce titre, Marc-Philippe Daubresse, ministre de la jeunesse et des solidarités actives, rappelait, lors de son audition devant les commissions des finances et des affaires sociales, que lorsque le RMI a été créé, « il a fallu cinq ans pour en doubler le nombre de bénéficiaires et dix ans pour le tripler ».

Au total, de nombreuses incertitudes pèsent sur les estimations de dépenses que ce soit pour le « RSA jeunes », le « RSA outre-mer » ou encore pour le « RSA activité » .

D'une part, il existe un risque de sous-budgétisation sur le RSA outre-mer et le RSTA, d'autre part, les montants inscrits pour financer le « RSA jeunes » et le « RSA activité » constituent la fourchette haute des dépenses pour 2011.

Au total, au regard de ces deux mouvements contradictoires, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il apparaît peu crédible que le FNSA consomme plus de 2,2 milliards d'euros de crédits en 2011 . Dans ce cas, la moindre dépense viendra, cette année encore, alimenter l'excédent de trésorerie du Fonds qui, sans même cette économie sur les dépenses, pourrait atteindre près de 936 millions d'euros à la fin de l'année 2011 .

3. Le FNSA bénéficiera d'un excédent de recettes en 2011

En 2010 et 2011, les recettes du FNSA sont retracées dans le tableau ci-dessous :

Recettes prévisionnelles du FNSA

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011 et rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2010

Lors de son audition précitée, le ministre de la jeunesse et des solidarités actives a expliqué que le budget du FNSA avait été construit dans une perspective triennale. Ainsi, au lieu d'affecter l'intégralité de l'excédent de trésorerie disponible à la fin de l'année 2010 pour financer les dépenses de 2011, le ministère aurait décidé de prélever chaque année une partie de celui-ci pour arriver à l'équilibre à la fin de l'année 2013 . Pour cette raison, le budget de l'Etat viendrait alimenter le Fonds à hauteur de 700 millions d'euros en 2011, en 2012 et en 2013.

Cependant, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, le Cabinet de Martin Hirsch, alors haut-commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, avait indiqué à vos rapporteurs spéciaux que le résultat du Fonds, à la fin de l'année 2010, devrait s'établir à environ 230,9 millions d'euros , ce qu'ils avaient vivement contesté, à juste titre puisque l'excédent s'élève finalement à près de 1 300 millions d'euros.

Dès lors, l'élaboration d'un budget triennal résulte non pas d'une décision antérieure mais d'une simple opportunité de gestion du fait d'un excédent de trésorerie considérable.

L'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles prévoit que l'Etat assure « l'équilibre » du FNSA . Le présent projet de loi de finances ne devrait donc pas prévoir une contribution du budget de l'Etat au Fonds. Si tel était d'ailleurs le cas, la trésorerie de celui-ci serait toujours excédentaire de près de 236 millions d'euros à la fin de l'année 2011 .

Forts de ce constat, vos rapporteurs spéciaux estiment que la dotation de l'Etat de 700 millions d'euros est, cette année encore, très supérieure au besoin de financement du Fonds. Par conséquent, ils vous proposent, d'une part, de transférer 100 millions d'euros vers l'allocation aux adultes handicapés (AAH), financée par la présente mission, et, d'autre part, d'annuler 500 millions d'euros de crédits afin de réduire d'autant le déficit budgétaire .

Le tableau d'équilibre du FNSA serait alors le suivant :

(en millions d'euros)

Ce tableau ne prend pas en compte les probables économies que le Fonds pourra dégager sur les différents postes de dépense et qui devrait contribuer à augmenter le résultat. Les propositions de vos rapporteurs spéciaux ne sont donc pas de nature à mettre en péril le financement du « RSA activité » puisque le FNSA disposera d'un « coussin de sécurité » au moins égal à 336 millions d'euros .

Vos rapporteurs spéciaux entendent ainsi mettre fin à des pratiques qui ne respectent pas les principes budgétaires les plus élémentaires . Notre collègue Eric Doligé, rapporteur pour avis du projet de loi généralisant le RSA ^{16 ( * )} , avait souligné que « le choix de faire assumer [les dépenses du « RSA activité »] par un fonds contrevient aux principes d'unité et d'universalité budgétaires ».

Par exemple, la sur-budgétisation du FNSA a permis de financer, en dehors de toute autorisation parlementaire, la prime de Noël à la fin de l'année 2009 . De même, à l'occasion de la première loi de finances rectificative pour 2010 ^{17 ( * )} , les excédents du Fonds ont permis de gager, à hauteur de 50 millions d'euros, une partie de la dépense afférente aux investissements d'avenir. Il conviendrait à ce titre de mettre fin à l'hypocrisie qui consiste à ne pas budgétiser la prime de Noël en loi de finances initiale pour l'inscrire subrepticement en collectif de fin d'année alors même qu'il s'agit désormais d'une dépense pérenne.

Ainsi, les excédents du FNSA qui justifient, aux yeux du ministère, une budgétisation sur trois ans, contribuent, en fait, à une opacité budgétaire qui permet à l'Etat d'échapper aux normes de progression des dépenses . En effet, comme le relevait très justement notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis précité, les opérations extra-budgétaires faussent l'appréciation de la norme de dépense.

L'excédent de trésorerie du FNSA offre la possibilité de lisser la dépense budgétaire sur trois ans. A l'inverse, si la totalité ou une grande partie de l'excédent était consommée en 2011, le budget général devrait contribuer de manière plus importante à l'équilibre du Fonds en 2012. Compte tenu de la norme de progression de la dépense, celle-ci devrait être diminuée d'autant sur d'autres postes du budget général.

Quelle est l'utilité d'une norme de dépense si elle est contournée par la débudgétisation massive de certaines charges, à l'instar du « RSA activité » ?

Il est hautement souhaitable que, pour la sincérité même des débats et de la programmation budgétaires, les dépenses de l'année N soit financées par les recettes perçues au cours du même exercice et que l'ensemble puisse être retracé dans le budget général de l'Etat. Tel est le sens de l'amendement de principe que vos rapporteurs spéciaux soumettent à votre approbation et qui ne remet pas en cause le financement du « RSA activité » .

4. Le programme porte également, à titre subsidiaire, des crédits relatifs à l'expérimentation sociale

L'action 2 « Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale » comprend une dotation de 5 millions d'euros en diminution de 50 % par rapport à 2010.

Ces crédits viennent essentiellement alimenter le Fonds d'innovation et d'expérimentation sociale (FIES), pour environ 3,56 millions d'euros. Ils servent également à subventionner les chambres régionales de l'économie sociale et solidaire (890 000 euros) ainsi que des organismes nationaux et locaux d'économie solidaire (320 000 euros).

Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances se montre toujours aussi lacunaire sur la finalité et, surtout, l'efficacité de ces crédits. Pour cette raison, dans un contexte budgétaire contraint, vos rapporteurs spéciaux approuvent la diminution de l'enveloppe attribuée au FIES pour 2011.

B. PROGRAMME 106 « ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES » : UN PROGRAMME RÉDUIT À LA PORTION CONGRUE

Le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble plus de 231 millions d'euros, répartis en trois actions , comme le montre le tableau suivant :

Répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. La disparition de l'API en 2011

Avec la généralisation du RSA, l'allocation parent isolé (API) a disparu pour être intégrée au RSA . Désormais, celui-ci peut être majoré pour tenir compte de la situation familiale des parents isolés. Cette majoration est à la charge des départements suite au transfert de compétences opéré par la loi du 1 ^er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion.

En 2010, l'action 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » du présent programme portait encore plus de 164 millions d'euros au titre de l'API servie outre-mer où le RSA n'était pas encore applicable. A compter du 1 ^er janvier 2011, le RSA est généralisé aux départements d'outre-mer, ce qui emporte la disparition définitive du RMI et de l'API. Pour cette raison, les crédits inscrits sur l'action 2 sont nuls pour l'année 2011 .

Par ailleurs, le Gouvernement a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que l'ensemble des dettes qui avaient été constituées au titre de l'API « a été apuré ».

2. L'action 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » finance principalement des associations de médiation familiale et de conseil conjugal

L'action 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » regroupe plus de 12,5 millions d'euros de crédits, en diminution de près de 15 % par rapport à 2010. En l'absence d'une justification au premier euro précise de la dotation en 2010, cette baisse n'apparaît pas injustifiée. Elle reflète, semble-t-il, une meilleure budgétisation de la présente action.

Celle-ci finance, à hauteur de 2 millions d'euros, la carte « enfant famille », délivrée par la SNCF et permettant aux « familles dont les ressources annuelles sont inférieures au plafond de l'allocation de rentrée scolaire ^{18 ( * )} ayant un ou deux enfants âgés de moins de 18 ans de bénéficier de réductions tarifaires sur les trains à réservation obligatoire du réseau SNCF » ^{19 ( * )} .

Le reste de la dotation budgétaire, soit près de 10,5 millions d'euros, est consacré au financement, sous forme de subventions, d'associations ou d'établissements intervenant en matière de conseil conjugal ou de médiation familiale .

Environ 900 000 euros sont attribués au niveau national cependant que plus 9,6 millions d'euros sont redistribués au niveau déconcentré. En particulier, le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances rappelle que « 220 établissements d'information, de conseil conjugal et familial (EICCF) sont conventionnés et subventionnés par l'Etat [...] . Les subventions allouées [...] prennent la forme d'un remboursement des heures effectuées par les établissements sur la base d'un tarif horaire de 8 euros. Ce financement fait l'objet d'un engagement de l'Etat pour trois ans (2009-2011), par la signature d'un protocole signé avec le mouvement français pour le planning familial. Ce protocole prévoit notamment en 2011 un financement de l'Etat de 2,1 millions d'euros » sur le présent programme.

Le Gouvernement a également indiqué qu'une « mesure de transfert interne intervient depuis le programme 106 en faveur du programme 137 "Égalité entre les hommes et les femmes" afin de réunir dans un même programme la totalité de la subvention versée au Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles. Ce transfert vient mécaniquement diminuer les crédits de l'action 1, à hauteur de 0,18 millions d'euros » .

3. L'action 3 « Protection des enfants et des familles » regroupe désormais la quasi-totalité des crédits au titre de la protection juridique des majeurs

a) Le financement des mesures de protection juridique des majeurs représentent près de 90 % des crédits du programme

En application de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, applicable depuis le 1 ^er janvier 2009 , l'Etat assume la charge financière des mesures de protection juridique des majeurs ne percevant pas de prestations sociales ou percevant des prestations relevant des départements . Il s'agit de dépenses obligatoires. Des associations tutélaires et des gérants de tutelle privés mettent en oeuvre les mesures de protection des majeurs prononcées par les juges des tutelles.

En 2011, d'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, « l'Etat prévoit de financer 162 913 mesures , soit 40,1 % du total des mesures de protection juridique des majeurs prises en charge par les services (137 156 mesures) et 57 % des mesures gérées par les mandataires individuels (25 757 mesures) pour un coût évalué à 213,1 millions d'euros ».

D'après les réponses au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, l'Etat a apuré la totalité des dettes qu'il avait contractées au titre du financement des mesures tutélaires.

En 2011, dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes ^{20 ( * )} , vos rapporteurs spéciaux et notre collègue Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », vont solliciter la Cour des comptes, afin de mener une évaluation de la réforme de 2007 .

Plusieurs questions méritent en effet d'être posées. Tout d'abord, la réforme a conduit à une diminution relative du nombre des mesures de protection. Ainsi, le Gouvernement indique que « l'augmentation du nombre total de mesures depuis la mise en oeuvre de la réforme se limiterait à 2,5 % en 2011 contre 6,9 % à dispositif inchangé ». De même, un indicateur de performance « taux de sortie des mesures de protection judiciaire », dont la cible va croissante au fil des ans, est associé à l'action. Compte tenu de la grande vulnérabilité des personnes protégées, il convient de s'assurer que celles qui sortent du dispositif sont correctement accompagnées.

La progression du taux de sortie doit en outre être facilitée par la révision régulière des mesures. La charge de travail induite est-elle supportable pour les juges de tutelle ? Ont-ils désormais les moyens d'assurer leur tâche dans des conditions satisfaisantes ?

Enfin, l'Etat finance désormais 40 % du dispositif contre 70 % auparavant. Cette économie, certes bienvenue dans un contexte budgétaire contraint, est-elle la simple conséquence de la diminution du nombre de mesures ? N'y a-t-il pas eu un report de charge vers la sécurité sociale, qui devrait financer, en 2011, plus de 300 millions d'euros au titre de la protection juridique des majeurs ? Y a-t-il un risque pour que les mesures prises en charge par la sécurité sociale connaissent une croissance plus dynamique que celles supportées par l'Etat ?

b) Quelle stratégie de l'Etat pour la protection de l'enfance ?

(1) La contribution de l'Etat au GIP « Enfance en danger » s'élève à 2,2 millions d'euros

La présente action porte également les crédits relatifs à la contribution de l'Etat au Groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et l'observatoire national de l'enfance en danger (ONED). Près de 2,2 millions d'euros sont versés au GIPED, à parité avec les départements.

L'indicateur de performance « taux d'appels traités par le SNATED et suites données par les conseils généraux », associé au programme et décliné en quatre sous-indicateurs, montre une progression régulière et satisfaisante de la performance de ce dispositif .

(2) L'Etat refuse de participer au financement du Fonds national de financement de la protection de l'enfance malgré ses obligations légales

Aux termes de l'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, « il est créé un Fonds national de financement de la protection de l'enfance [FNPE] au sein de la Caisse nationale des allocations familiales . Son objet est de compenser les charges résultant pour les départements de la mise en oeuvre de la présente loi selon des critères nationaux et des modalités fixés par décret et de favoriser des actions entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance et définies par voie conventionnelle entre le fonds et ses bénéficiaires ». Ses ressources sont constituées par :

- un versement de la Caisse nationale des allocations familiales, dont le montant est arrêté en loi de financement de la sécurité sociale ;

- un versement annuel de l'Etat, dont le montant est arrêté en loi de finances.

Le même article précise que, « par exception », le versement de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour l'année 2007 est fixé à 30 millions d'euros.

Par la suite, le Gouvernement a annoncé son intention de ne pas créer le FNPE. Il indiquait ainsi, dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes sur la protection de l'enfance, qu'il « n'est pas apparu souhaitable au Premier ministre de constituer ce fonds » ^{21 ( * )} . Néanmoins, par décision de justice en date du 30 décembre 2009, le Conseil d'Etat a annulé « la décision implicite du ministre du Travail [...] refusant de proposer à la signature du Premier ministre les mesures réglementaires qu'implique nécessairement l'application de l'article 27 de la loi [précitée] et la décision du Premier ministre [...] refusant d'édicter ces mesures ».

Le FNPE a finalement été créé par un décret en date du 17 mai 2010. Il dispose de deux enveloppes distinctes. La première comprend les crédits qui ont pour objet de compenser les charges résultant pour les départements de la mise en oeuvre de la loi. Pour cela, le comité de gestion du Fonds utilise une formule qui prend en compte le potentiel financier du département et le nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance. La seconde enveloppe comprend les crédits de soutien aux actions entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance, y compris celles à caractère expérimental - les bénéficiaires étant sélectionnés dans le cadre d'une procédure d'appel à projets.

Le Gouvernement a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que, lors de sa première réunion du 15 juillet 2010, le comité de gestion du FNPE « a réparti la ressource expressément prévue par la loi à savoir les 30 millions de la CNAF [...] . Il a retenu une répartition de ces crédits sur trois exercices (2010-2011-2012) à raison de 10 millions d'euros par an ». 70 % des crédits sont dévolus à la première enveloppe tandis les 30 % restants sont alloués à la seconde enveloppe .

Au titre de la compensation financière, les départements devront ainsi se partager, chaque année, 7 millions d'euros, c'est-à-dire, en moyenne, 70 000 euros par département ! Cette somme apparaît ridiculement faible au regard des enjeux et montre que le Gouvernement ne souhaite pas se soumettre à ses obligations légales alors même que le Conseil d'Etat lui a expressément enjoint de le faire .

Plus encore, l'Etat ne contribue pas au FNPE, laissant la totalité de la charge à l'assurance-maladie, alors que la loi le contraint à inscrire, en loi de finances, un versement annuel au Fonds.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent rappeler au Gouvernement, bien qu'il s'agisse d'une évidence, qu'il a l'obligation d'appliquer la loi . L'aide sociale à l'enfance a constitué un budget de plus de 6 milliards d'euros pour les départements en 2010. Les départements ne sauraient supporter un accroissement de cette charge , suite à l'adoption de la loi du 5 mars 2007, sans que l'Etat ne leur en donne les moyens .

Ils attendent par conséquent des explications circonstanciées de la part du Gouvernement ainsi que des engagements fermes pour indemniser les départements.

c) La subvention de l'Etat à l'Agence française de l'adoption reste supérieure à ses besoins

L'action porte également la dotation versée au groupement d'intérêt public « Agence française de l'adoption » (AFA), opérateur spécialisé dans l'adoption internationale. Une subvention pour charges de service public, d'un montant d'environ 3,25 millions d'euros, lui est versée en 2011. Deux tiers de cette somme est utilisée pour des dépenses de personnel, à savoir 33 ETP au siège français et 11 ETP pour les correspondants de l'agence dans les pays où elle est implantée.

Depuis plusieurs années, l'AFA dégage des excédents en fin de gestion. En 2009, ses dépenses s'élevaient à près de 3,064 millions d'euros, soit un résultat excédentaire d'environ 670 000 euros au regard de la dotation qui lui avait été allouée initialement.

En conséquence, l'agence dispose d'un fonds de roulement élevé, estimé à fin 2009 à près de 3 millions d'euros . D'après les informations transmises par le Gouvernement à vos rapporteurs spéciaux, « une ponction » sur fonds de roulement devrait être opérée en 2011, à hauteur de près de 250 000 euros.

De fait, la subvention pour charges de service public s'élève à environ 3,25 millions d'euros, en baisse d'environ 10 % par rapport à 2010, qui apparaît toutefois très modeste au regard de la trésorerie disponible. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent par conséquent de réduire la subvention accordée à l'AFA d'un million d'euros afin d'accélérer la diminution de son fonds de roulement .

L'indicateur de performance « Proportion d'adoptions internationales réalisées par l'intermédiaire de l'AFA » évalue le travail accompli par l'agence. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que « la réforme de 2005 qui a créé l'AFA ne s'est pas accompagnée d'une amélioration du niveau d'adoption internationale comme en témoigne les réalisations 2008 et 2009 (respectivement 17,8 % et 17 % pour une cible initialement prévue à 30 %) et la prévision 2010 réactualisée (17 %). Si l'attitude de certains pays qui se sont fermés à l'adoption n'est pas étrangère à ce constat, celui-ci résulte également d'une montée en charge de l'AFA plus lente que prévue ».

Vos rapporteurs spéciaux ainsi que notre collègue Paul Blanc avait mené, en 2009, un contrôle budgétaire sur l'AFA ^{22 ( * )} dont il avait tiré plusieurs recommandations. Vos rapporteurs spéciaux constatent que l'agence et le ministère ont effectué un travail approfondi pour la redynamiser ( cf. infra ).

Néanmoins, des interrogations demeurent sur la stratégie et les moyens de l'agence. La sous consommation récurrente des crédits en est un symptôme. C'est pourquoi, une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'Inspection générale des affaires étrangères (IGAE) a été diligentée en juillet 2010 « afin d'apprécier si les moyens alloués à l'agence répondent aux objectifs de son déploiement dans les pays où sa présence se justifie ». Vos rapporteurs spéciaux prendront connaissance avec la plus grande attention des conclusions de cette mission, qui devraient être rendues d'ici la fin du mois de novembre 2010.

C. PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : DES DÉPENSES SOUTENUES

Le programme 157 « Handicap et dépendance » mobilise près de 9,9 milliards d'euros , répartis en six actions, comme le montre le tableau suivant :

Répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. La budgétisation de l'AAH apparaît plus sincère en 2011

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) représente, à elle seule, plus de 56 % des crédits de la mission et près de 70 % de la dotation du présent programme. Pour 2011, elle est évaluée à environ 6 938,2 millions d'euros ^{23 ( * )} . Il s'agit d'une dépense très dynamique qui n'a pas toujours fait l'objet d'une programmation budgétaire correcte .

Pour cette raison vos rapporteurs spéciaux ainsi que notre collègue Paul Blanc, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, ont mené un contrôle budgétaire sur l'AAH ^{24 ( * )} .

Il en ressort que les déterminants de la dépense sont effectivement nombreux et difficiles à appréhender. Néanmoins, vos rapporteurs ont observé que l'AAH constitue une dépense qui croît de manière très linéaire au fil des années. Son taux de progression n'a jamais été inférieur à 5 % . Ils ont par conséquent demandé que le montant des crédits inscrits dans le projet annuel de performances corresponde, au minimum, à la tendance moyenne de progression de la dépense au cours des cinq exercices précédents.

En 2010, l'exécution budgétaire, telle qu'elle est inscrite dans le projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances, devrait atteindre environ 6 637,5 millions d'euros. Au cours des cinq exercices précédents, la dépense a crû de 5,75 % en moyenne chaque année. En appliquant la méthode expliquée ci-dessus, le montant des crédits devrait être au moins égal à 7 019,2 millions d'euros , soit une différence de plus de 80 millions d'euros avec celui retenu.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux ont également préconisé de ne pas retenir, dans la programmation budgétaire initiale, l'intégralité des mesures d'économies attendues . Compte tenu de la difficulté de comprendre les déterminants de la dépense, il apparaît très délicat de chiffrer celles-ci. En 2011, le Gouvernement prévoit 47 millions d'euros d'économies , à savoir 29 millions d'euros suite à la mise en oeuvre de la déclaration trimestrielle de ressources pour les bénéficiaires de l'AAH qui travaillent en milieu ordinaire, et 18 millions d'euros grâce à la réduction des disparités territoriales d'attribution de l'allocation.

Afin de prévenir tout risque de reconstitution de dettes vis-à-vis de la branche famille de la sécurité sociale qui sert l'AAH, vos rapporteurs spéciaux vous proposent un amendement de transfert de 100 millions d'euros de crédits depuis le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité » vers le présent programme. La dotation totale de l'AAH s'établira ainsi à environ 7 038,2 millions d'euros .

Par ailleurs, l'action 3 « Ressources d'existence » porte également les ressources du Fonds spécial d'invalidité qui finance l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI). Depuis plusieurs années, le nombre de bénéficiaires de cette prestation - qui vient compléter les ressources des personnes titulaires d'une pension d'invalidité servie par un régime de sécurité sociale - connaît une baisse régulière, comme le montre le tableau ci-dessous :

Évolution du nombre de bénéficiaires de l'ASI

Source : réponse au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux

La dotation budgétaire de l'ASI, pour 2011, s'établit à 270 millions d'euros soit 20 millions d'euros de moins qu'en 2010 . Cette diminution est tout à fait justifiée au regard de l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'ASI.

2. L'Etat respecte ses engagements financiers vis-à-vis des MDPH

La subvention de l'Etat aux maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), inscrite à l'action 1 « Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées », s'établit à plus de 47,2 millions d'euros afin de financer le fonctionnement courant des MDPH mais aussi de compenser financièrement une partie des personnels qui auraient dû être mis à disposition par l'Etat et soit sont partis à la retraite, soit ont décidé de réintégrer leur administration d'origine.

La dotation de l'année 2010, environ 21,7 millions d'euros, est reconduite à l'identique. L'action connaît également une augmentation significative avec le transfert de près de 25,5 millions d'euros en provenance à la fois du programme support de la présente mission et du programme 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail ». de la mission « Travail et emploi ». En particulier, 15,9 millions d'euros contribuent ainsi à la compensation des postes vacants.

Au total, l'Etat tient ses engagements vis-à-vis des MDPH dont l'activité a pu être sensiblement affectée par le départ massif de certains de ses personnels .

3. La poursuite des créations de place dans les ESAT

L'action 2 « Incitation à l'activité professionnelle » regroupe plus de 2,6 milliards d'euros de crédits destinés principalement à financer les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ainsi que « l'aide au poste » (complément versé par l'Etat à la « rémunération garantie » aux travailleurs handicapés des ESAT).

Près de 1,4 milliard d'euros est prévu pour le fonctionnement des 117 211 places d'ESAT existantes à ce jour. Par ailleurs, l'Etat envisage d'ouvrir 1 000 nouvelles places en 2011 « financées sur un mois » - c'est-à-dire que les places seront créées le 1 ^er décembre 2011 - pour un coût d'environ 1 million d'euros.

Le coût moyen d'une place s'élève à 11 978 euros sur un an, soit un montant quasi-stable par rapport à 2010.

L'aide au poste devrait coûter près de 1,2 milliard d'euros .

4. Une diminution des crédits sur les autres actions

Sur l'ensemble des autres actions du programme, les crédits prévus sont en légère baisse pour un montant global de plus de 3,5 millions d'euros.

L'action 4 « Compensation des conséquences du handicap » porte plus de 15,8 millions d'euros de crédits qui couvrent la subvention permettant de rémunérer les personnels enseignants des cinq instituts nationaux des jeunes sourds .

L'action 5 « Personnes âgées » rassemble 2 millions d'euros principalement destinés à financer des associations et des actions de lutte contre la maltraitance des personnes âgées . Il convient de noter que la fraction pérenne de cette action demeure stable. En effet, en 2009, près de 514 000 euros avaient été inscrits sur cette ligne au titre des mesures non reconductibles.

L'action 6 « Pilotage du programme » est dotée de 4,3 millions d'euros et a pour objet d'assurer le financement des subventions à certaines associations nationales oeuvrant en faveur de personnes handicapées, des centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée, des centres d'information sur la surdité ainsi qu'une participation au financement de l'agence nationale d'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM).

D. PROGRAMME 137 « EGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES » : UN PROGRAMME QUI PEINE À TROUVER SA COHÉRENCE

Le programme « Égalité entre les hommes et les femmes » - le plus petit du budget général - rassemble plus de 18,6 millions d'euros de crédits, répartis en cinq actions , comme le montre le tableau suivant :

Répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. Une augmentation des crédits en raison de transferts en provenance d'autres programmes

Depuis le début de l'année 2011, le service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes (SDFE), auparavant autonome, a été intégré à la nouvelle direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Par conséquent, les crédits relatifs aux moyens, humains et matériels, du service, soit près de 11,7 millions d'euros, ont été transférés au programme support de la présente mission .

Le tableau présenté ci-dessus, retraité pour tenir compte de ce changement de périmètre, montre que l'enveloppe de crédits au titre de l'égalité entre les hommes et les femmes augmente en 2011. Environ 18,6 millions d'euros seront consacrés aux différentes actions du programme, soit une hausse d'un peu moins de 5 % par rapport à l'exercice 2010.

La présentation brute de ces chiffres pourrait induire en erreur. En effet, près de 180 000 euros sont transférés depuis le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » pour regrouper sur un seul programme la subvention de la DGCS au Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles (CNIDFF). De même, un peu de moins de 2 millions d'euros sont déplacés depuis le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement » afin de financer des associations qui luttent contre la prostitution.

Sans ces changements, la dotation du présent programme diminuerait de près de 7 % en 2011 . A périmètre constant, vos rapporteurs spéciaux constatent que le présent programme participe à l'effort de réduction des déficits .

2. Un programme qui finance principalement des associations

Près de 87 % des crédits du programme sont constitués de subventions à des associations. Hors dotation de l'action « Soutien du programme », ce pourcentage atteint plus de 91 % .

Au total, 1 273 associations perçoivent plus de 16,25 millions d'euros, soit un montant moyen d'environ 13 000 euros . Mais ce chiffre cache en réalité des situations très hétérogènes , comme le montre le tableau ci-dessous.

Par exemple, 491 201 euros seront distribués au titre de l'action 1 « Accès des femmes aux responsabilités et à la prise de décision » à 105 associations, soit un montant moyen de 4 678 euros. De même, au titre de l'action 5 « Articulation des temps de vie », le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique qu'une « cinquantaine d'associations sont soutenues pour un montant moyen de 2 982 euros ». A l'inverse, le CNIDFF, association nationale, reçoit, à elle seule, plus de 1,32 millions d'euros.

Associations bénéficiaires et subventions versées au titre du programme 137

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

3. Un programme sans axe structurant

Vos rapporteurs spéciaux regrettent une stratégie de saupoudrage de subventions qui ne permet pas de dégager les axes structurants de cette politique publique.

Par ailleurs, il n'apparaît guère pertinent de séparer les actions « Accès des femmes aux responsabilités », « Égalité professionnelle » et « Articulation des temps de vie » alors qu'elles interviennent dans des champs très voisins et que le montant de leur dotation respective est très faible.

Vos rapporteurs spéciaux déplorent que, cette année encore, ce programme manque de cohérence pour mener à bien les objectifs qu'il s'est fixé. Par exemple, il semble peu probable que les 650 000 euros consacrés au Prix de la vocation scientifique et technique des filles puissent exercer une influence directe et calculable sur le pourcentage de filles parmi les élèves des terminales scientifiques.

Par ailleurs, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2009, vos rapporteurs spéciaux s'étaient déjà interrogés sur les coûts de gestion du programme. Pour 1,6 euro distribué sous forme de subventions, 1 euro est consommé en gestion. De fait, 187 ETP sont associés à ce programme . Il s'agit, au niveau central, des personnels du SDFE et, au niveau déconcentré, de ses délégués régionaux et chargés de mission départementaux.

La masse salariale du présent programme apparaît très élevée sans que le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances apporte des éléments d'informations précis sur les missions accomplies par les personnels , notamment au niveau déconcentré.

E. PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : DES DÉPENSES MAÎTRISÉES

Le programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » est un programme support qui rassemble 1 530 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 1 527,3 millions d'euros de crédits de paiement , répartis en neuf actions, comme le montre le tableau suivant :

Répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Le périmètre du programme évolue sensiblement en 2011 puisqu'il intègre désormais le programme support de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », soit un transfert de crédits d'environ 430 millions d'euros et le rattachement de 3 902 ETPT .

Par ailleurs, suite à la création de la direction générale de la cohésion sociale, les crédits de fonctionnement du service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes, auparavant inscrits sur le programme « Égalité entre les hommes et les femmes », font désormais partie du présent programme (nouvelle action 03-11).

Plusieurs changements de périmètre plus mineurs sont également intervenus : l'inscription des crédits relatifs au Défenseur des enfants sur le programme 308 « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le rattachement des crédits relatifs à la gestion du secrétariat général du comité interministériel des villes (nouvelle action 03-10).

Malgré ces nombreuses modifications dans la répartition des crédits, le présent programme dégage une économie de plus de 42 millions d'euros , soit une diminution de 2,7 % par rapport à 2010. Il contribue ainsi à la réduction globale de la dépense publique .

1. Le programme porte principalement des crédits de personnel

Les crédits de paiement du présent programme sont répartis de la façon suivante :

- dépenses de personnel : 781,17 millions d'euros ;

- dépenses de fonctionnement : 735,7 millions d'euros ;

- dépenses d'intervention : 10,38 millions d'euros.

Sur un total de 1 527,25 millions d'euros, les dépenses de personnel représentent plus de la moitié des dépenses. Le plafond d'emplois, pour l'ensemble du programme, est établi à 12 362 ETPT.

Les changements de périmètre décrits plus haut rendent très difficile la comparaison avec 2010 , année pour laquelle le plafond s'élevait, à 16 987 ETPT. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique qu'à « périmètre 2010 comparable à 2011 [...] , le plafond retraité s'établit à 13 019 ETPT ». Ainsi, la variation entre 2010 et 2011 serait de - 657 ETPT .

En 2011, 278 emplois (ETP) seront supprimés au titre du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux . Le Gouvernement souligne que « ces non-remplacements sont permis par les actions de réorganisation interne, de recherche de simplification des procédures et de mutualisation au sein des ministères sociaux et de l'échelon interministériel ».

La répartition du plafond d'emplois par action est retracée dans le tableau suivant.

Répartition du plafond d'emplois par action et sous-action

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

L'action 3 « Gestion des politiques sociales », l'action 4 « Gestion des politiques sanitaires », l'action 8 « Gestion des politiques du sport » et l'action 9 « Gestion des politiques de la jeunesse et de la vie associative » ne regroupent que des crédits de personnel.

Par ailleurs, l'Etat verse aux agences régionales de santé (ARS) une subvention pour charges de service public d'un montant de près 552,3 millions d'euros, comprise dans les dépenses de fonctionnement du présent programme ^{25 ( * )} . Or cette somme vient couvrir les dépenses de personnel des ARS à hauteur de près de 481 millions d'euros pour un plafond d'emplois fixé à 9 447 ETP .

Ainsi, ce sont plus de 1 262,29 millions d'euros de crédits qui financent le personnel à partir du présent programme, soit près de 83 % du total .

Le reste des dépenses recouvre des frais de fonctionnement courant (immobilier, informatique, communication, frais de justice, etc.) dont l'essentiel est porté par l'action 6 « Soutien des politiques sanitaires et sociales » pour un montant d'environ 160 millions d'euros . Elle finance notamment les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale. En revanche, les moyens des directions départementales sont désormais pris en charge par le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

L'action 6 voit ses crédits diminuer de plus de 52 millions d'euros. Elle participe donc, à titre principal, à la maîtrise de la dépense au sein du programme .

2. Les ARS représentent plus de 36 % des crédits du programme

La création des ARS est prévue par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires. Elles ont été mises en place le 1 ^er avril 2010 .

Chacune des 26 ARS est constituée sous la forme d'un établissement public regroupant des services déconcentrés de l'Etat (partie sanitaire des DDASS et des DRASS), l'agence régionale de l'hospitalisation, le groupement régional de santé publique, l'union régionale des caisses d'assurance maladie, la mission régionale de santé, ainsi qu'une partie des personnels des caisses régionales d'assurance maladie, du régime social des indépendants, de la mutualité sociale agricole et de la direction régionale du service médical.

Elles ont pour mission d'assurer, à l'échelon régional, le pilotage d'ensemble du système de santé et assurent deux missions principales :

- le pilotage de la politique de santé publique (veille et sécurité sanitaires, définition, financement et évaluation des actions de prévention et de promotion de la santé, contribution à la gestion des crises sanitaires) ;

- la régulation de l'offre de santé dans toutes ses dimensions (secteurs ambulatoires, médico-social et hospitalier).

La loi du 21 juillet 2009 précitée prévoit que les ARS sont financées par l'Etat et l'assurance maladie . La part de l'Etat est prévue dans le présent programme et dans le programme 204 «  Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », cependant que celle de l'assurance-maladie relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Les ARS sont des opérateurs de l'Etat auxquels est accordée une subvention pour charges de service public. Elles représentent près de 5 % des emplois totaux des opérateurs de l'Etat et 8 % des dotations qui leur sont accordées.

Leur création emporte des effets importants sur la présentation et la structuration des crédits au sein du présent programme. La nouvelle action 7 « Financement des agences régionales de santé » regroupe l'intégralité de leur dotation par agrégation de crédits auparavant inscrits sur d'autres actions, notamment l'action 4 « Gestion des politiques sanitaires ».

Par ailleurs, il importe de souligner que si, du point de vue de l'Etat, les crédits de l'action 7 ne sont que des dépenses de fonctionnement, ils servent également à rémunérer les personnels des ARS.

L'article 45 du PLFSS pour 2011 dispose que « le montant de la contribution des régimes obligatoires d'assurance maladie au financement des agences régionales de santé est fixé à 151 millions d'euros au titre de leur budget de gestion et à 40 millions d'euros au titre de leurs actions de prévention pour l'année 2011 ».

Le présent programme porte une subvention pour charges de service public, à hauteur de 552,3 millions d'euros, destinée à couvrir les frais de gestion des ARS (481,12 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 71,18 millions au titre du fonctionnement courant ).

Près de 9 447 ETP sont rémunérés par les ARS, soit une diminution de près de 144 ETP par rapport à 2010, suite au non-remplacement d'un départ en retraite sur deux, principe également applicable aux opérateurs .

Le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé » comprend également une partie des dotations versées aux ARS. Ainsi, une subvention pour charges de service public, de près de 189 millions d'euros, est prévue afin de financer des dépenses d'intervention relevant de la prévention et de la sécurité sanitaire . Par ailleurs, un transfert de 121,4 millions est également consenti aux ARS au titre de la formation médicale initiale.

Les données transmises à vos rapporteurs spéciaux pour justifier la dotation des ARS se sont révélées très lacunaires . En 2010, elles ont bénéficié de près de 519 millions d'euros au titre du présent programme alors même qu'elles n'ont fonctionné qu'à compter du 1 ^er avril. Par comparaison, la subvention qui leur est accordée en 2011 apparaît faible même si les ARS connaissent une baisse de leur effectif .

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent en conséquence obtenir de la part du Gouvernement des informations plus précises sur les éléments qui concourent à l'élaboration du budget des ARS et les recettes qui leur sont affectées , y compris en provenance de l'assurance-maladie.

L'ensemble des concours participant au financement des ARS est retracé dans le tableau ci-dessous.

Ressources des ARS pour l'année 2011

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011 et projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

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* ⁵ En ce cas de reprise d'activité, le revenu minimum équivaut au RMG + 62 % des ressources d'activité. Mais la somme effectivement versée au titre du RSA sera la différence entre le revenu minimum ainsi calculé et les ressources d'activité.

* ⁶ Article L. 245-14 du code de la sécurité sociale.

* ⁷ Article L. 245-15 du même code.

* ⁸ Les crédits de l'APRE ne sont pas distribués par le FNSA mais par des organismes nationaux et locaux, dont, à titre principal, Pôle emploi. Ainsi, ils peuvent être « décaissés » du FNSA vers ces organismes sans pour autant être consommés par ces derniers.

* ⁹ Loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ¹⁰ Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ¹¹ Décret n° 2009-602 du 27 mai 2009 relatif au revenu supplémentaire temporaire d'activité.

* ¹² Évaluation préalable de l'article 87 du projet de loi de finances pour 2011.

* ¹³ Le RSA est entré en vigueur le 1 ^er juin 2009.

* ¹⁴ Avec une augmentation de 22,81 % du nombre de bénéficiaires en 2011, celui-ci s'établirait à près de 776 712. S'ils percevaient un montant moyen de 173 euros par mois, la charge totale pour le FNSA serait de plus de 1 612 millions d'euros.

* ¹⁵ Communication du 20 octobre 2010 par MM. Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Mme Colette Giudicelli devant les commissions des finances et des affaires sociales sur le contrôle budgétaire relatif à la mise en place du RSA.

* ¹⁶ Avis n° 32 (2008-2009), fait au nom de la commission des finances, déposé le 16 octobre 2008.

* ¹⁷ Loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010.

* ¹⁸ Soit, en 2010, 22 946 euros pour un enfant et 28 241 euros pour deux enfants.

* ¹⁹ Extrait de la convention générale du 25 mars 2009 relative à la carte « Enfant famille » signée entre la SNCF et l'Etat.

* ²⁰ Article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²¹ Cour des comptes, Rapport public thématique sur la protection de l'enfance, octobre 2009.

* ²² Rapport d'information n° 236 (2008-2009) sur l'Agence française de l'adoption, 3 mars 2009.

* ²³ Lors de l'année 2009, dernier exercice clos, elle ne s'élevait qu'à 6 148 millions d'euros.

* ²⁴ Rapport d'information n° 36 (2010-2011) sur l'allocation aux adultes handicapés, déposé le 13 octobre 2010.

* ²⁵ Du point de vue du budget de l'Etat, il s'agit bien de dépenses de fonctionnement, même si les ARS les utilisent pour financer leur masse salariale.