Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances"

MM. Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES »

A. LA RELATIVE STAGNATION DES CRÉDITS CACHE DES ÉVOLUTIONS PROFONDES AU SEIN DE LA MISSION

1. Cinq programmes rassemblant 12,37 milliards d'euros

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » regroupe près de 12,37 milliards d'euros tant en autorisations d'engagement (AE) qu'en crédits de paiement (CP), répartis en cinq programmes de poids très différents , comme le montre le graphique reproduit ci-dessous :

Répartition des crédits de paiement entre les différents programmes de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Revenu de solidarité active et expérimentations sociales :

705 000 000 euros

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative :

1 527 253 812 euros

Actions en faveur des familles vulnérables :

231 850 212 euros

Handicap et dépendance :

9 883 734 198 euros

Égalité entre les hommes

et les femmes :

18 639 187 euros

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. Une baisse des dépenses malgré un élargissement du périmètre de la mission

a) Le rattachement du programme support de la mission « Sport, jeunesse et vie associative »

A compter de l'année 2011, le programme support de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » est fusionné avec le programme 124 de la présente mission qui prend dès lors le nom de « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ^{1 ( * )} .

Le rattachement des deux programmes est dicté par les évolutions de l'administration centrale et déconcentrée engagée par la RGPP. Au niveau central, les directions « support » des ministères sociaux, d'une part, et des ministères en charge de la jeunesse, des sports et de la vie associative, d'autre part, ont été fusionnées pour donner naissance à deux nouvelles directions :

- une direction des affaires financières, juridiques et des services (DAFJS) ;

- une direction des ressources humaines .

Au niveau déconcentré, la « mutualisation des moyens » a conduit à créer les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ainsi que les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations ^{2 ( * )} (DDCSPP).

La maquette budgétaire reflète donc une logique administrative plutôt qu'une logique de suivi d'une politique publique . Or comme le rappelle fort bien une réponse de la DAFJS au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, « le principe de la LOLF est un pilotage par objectif et non par structure ».

Il aurait été souhaitable que la direction du Budget consulte vos rapporteurs spéciaux ainsi que notre collègue Michel Sergent, rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », sur la modification de la maquette dont ils prennent acte.

La création de programmes « support » regroupant tous les crédits relatifs aux moyens, humains et matériels, d'un ministère soulève en réalité des questions qui dépassent ce simple cas particulier . Il existe, sans nul doute, une cohérence à ces programmes. Pour les gestionnaires, surtout dans des structures interministérielles, ils constituent probablement un cadre plus simple et plus lisible lorsqu'il s'agit de répartir les moyens.

Cette évolution critiquable au regard de « l'esprit » de la LOLF pourrait être compensée par l'existence d'une comptabilité analytique. Or force est de constater que celle-ci demeure trop elliptique pour être réellement utilisable . Alors que l'année 2011 marquera le dixième anniversaire de la LOLF, il y a probablement là matière à une réflexion sur sa mise en oeuvre concrète.

En outre, vos rapporteurs spéciaux relèvent également que les crédits de fonctionnement du programme « Égalité entre les hommes et les femmes » ont été « déversés » dans le programme support suite à l'intégration du service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes (SDFE) à la nouvelle direction générale de la cohésion sociale (DGCS), créée en janvier 2010.

Il convient de noter que, dans le cadre du présent rapport, l'ensemble des données comparatives entre 2010 et 2011 ont été retraitées pour tenir compte de ces évolutions de périmètre .

b) Une diminution sensible des crédits d'intervention pour des raisons conjoncturelles et structurelles

A l'occasion de sa note d'exécution budgétaire (NEB) relative à l'exercice 2009, la Cour des comptes rappelait que la mission couvre « essentiellement des dépenses obligatoires ou inéluctables dont l'Etat maîtrise peu les déterminants. La part des dépenses discrétionnaires, sur laquelle les responsables de programme disposent d'une certaine marge de manoeuvre, est soit faible, soit quasi-inexistante ». De fait, elles représentent près de 88 % des crédits de la mission.

La mission finance plusieurs prestations ou allocations dites « de guichet » : le revenu de solidarité active (RSA), pour sa partie activité, l'allocation aux adultes handicapés (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), pour les plus importantes d'entre elles.

Dans ce contexte, la diminution des dépenses (- 2,7 %) constatée en 2011 ne résulte pas d'une volonté délibérée de l'Etat - à l'exception du programme support - de réaliser des économies .

Suite à la généralisation du RSA, l'allocation de parent isolé (API) a été intégrée au « RSA socle » dont la responsabilité financière incombe aux conseils généraux. Par conséquent, le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », qui portait auparavant le financement de l'API, a vu sa dotation budgétaire diminuer d'autant.

En 2010, près de 164 millions d'euros étaient affectés à l'API pour les départements d'outre-mer où le RSA n'était pas encore applicable. L'année 2011 marque l'extinction définitive de l'API avec la généralisation du RSA outre-mer . Dès lors, l'enveloppe du programme devrait durablement se stabiliser autour de 230 millions d'euros .

Le programme « Lutte contre la pauvreté » connaît également une chute sensible de ses crédits. En 2010, la dotation avait été largement sur-calibrée au regard des besoins réels de financement pour le « RSA activité », ce que vos rapporteurs spéciaux avaient dénoncé. La diminution de plus de 56 % en 2011 ne fait que refléter une budgétisation plus sincère de la dépense pour ce programme .

Évolution des crédits de paiement de chaque programme entre 2010 et 2011

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

La hausse significative, de près de 8,6 %, des crédits du programme « Handicap et dépendance » est en ligne avec l'évolution très dynamique de l'AAH financée par ce programme.

L'augmentation de 5 % de l'enveloppe du programme « Égalité entre les hommes et les femmes » résulte du transfert de crédits auparavant imputés sur d'autres programmes.

B. LES 30 DÉPENSES FISCALES ASSOCIÉES PRINCIPALEMENT À LA MISSION S'ÉLÈVENT À PRÈS DE 12,4 MILLIARDS D'EUROS

1. Des dépenses fiscales aussi importantes que les crédits budgétaires

Les dépenses fiscales constituent un levier important de mise en oeuvre de la politique de solidarité par l'Etat . Elles regroupent des montants quasiment de même ampleur que l'ensemble des crédits de la mission . A cet égard, vos rapporteurs spéciaux regrettent que ces dépenses ne soient pas accompagnées d'objectifs et d'indicateurs autres que financiers. Dès lors qu'elles concourent à part égale à la mise en oeuvre d'une politique publique, elles doivent faire l'objet d'une analyse en termes de performance . Les informations actuellement disponibles dans le projet annuel de performances apparaissent, à ce titre, clairement insuffisantes.

La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a, en outre, indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'elle n'avait pas « connaissance d'évaluations concernant des niches fiscales rattachées à l'un de ses programmes sur la mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" ».

Aucune dépense fiscale rattachée à la mission ne devrait faire l'objet d'une modification en 2011.

2. Le Gouvernement prévoit une hausse limitée des dépenses fiscales associées à la mission en 2011

L'ensemble des dépenses fiscales principalement associées à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élève à près de 12,4 milliards d'euros en 2011. Ce montant est en très légère augmentation (+ 0,39 %) au regard du chiffrage pour 2010, estimé à environ 12,35 milliards d'euros.

Cette relative stagnation s'explique par deux effets opposés. La modification apportée aux conditions d'attribution d'une demi-part supplémentaire aux contribuables vivant seuls et ayant eu un ou plusieurs enfants à charge ^{3 ( * )} continue de produire ses effets. Son coût devrait encore diminuer d'un peu moins de 8 % en 2011, en passant de 1 560 millions d'euros à 1 440 millions d'euros.

A l'inverse, l'exonération de taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste devrait connaître une forte augmentation l'an prochain (+ 4,4 %) dans la continuité d'une année 2010 déjà très dynamique (+ 7 %). Son coût devrait atteindre près de 1 376 millions d'euros. Cette situation s'explique notamment par le contexte économique dégradé, qui rend éligible à l'exonération un plus grand nombre de ménages.

Les autres dépenses fiscales ne connaissent qu'une diminution ou une augmentation limitée, de l'ordre de 1 % à 2 %.

3. Sept dépenses fiscales représentent 80 % de la totalité de la dépense

Les dépenses fiscales se concentrent sur deux programmes : « Actions en faveur des familles vulnérables » et « Handicap et dépendance ». Il s'agit pour l'essentiel de dépenses fiscales sur impôts d'Etat, à hauteur de 10,71 milliards d'euros , mais il convient de noter que 1,69 milliard d'euros de dépenses fiscales sur impôts locaux sont prises en charge par l'Etat et correspondent, pour la plus grande partie, à l'exonération de taxe d'habitation en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste.

Dans leur majorité, les dépenses fiscales sont d'ampleur limitée, même si, surtout dans le champ social, elles peuvent revêtir une grande importance pour leurs bénéficiaires. Ainsi, sept d'entre elles, supérieures à 500 millions d'euros, rassemblent plus de 80 % du montant total de la charge .

C. LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 2011-2014 PRÉVOIT UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PRÈS DE 7 % SUR TROIS ANS

L'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques 2011-2014 dispose que « en 2011, 2012 et 2013, les plafonds de crédits alloués » à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » respectent, à périmètre constant, les montants suivants :

(en milliards d'euros)

Il s'agit seulement de plafonds : la programmation pluriannuelle telle qu'elle figure dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances (tableau reproduit ci-dessous) montre qu'ils n'ont pas vocation à être atteints.

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Le projet annuel de performances précité indique que « les crédits de la mission progressent de 3,4 % par an entre le projet de loi de finances pour 2011 et le plafond 2013 et passent ainsi de 12,37 milliards d'euros en 2011 à 13,22 milliards d'euros en 2013 ( + 856 millions d'euros ). Au sein de cette enveloppe, un effort significatif est réalisé en faveur des prestations liées au handicap, notamment l'AAH (+ 11 % entre 2011 et 2013, soit + 740 millions d'euros) [...] ».

Chaque année, la dépense d'AAH, à elle seule, représente plus de la moitié des crédits de la mission . L'élaboration rigoureuse de la programmation triennale doit, par conséquent, s'attacher à définir avec précision l'évolution de cette prestation. Une progression de 11 % apparaît cohérente avec le très fort dynamisme de l'AAH constaté ces dernières années, notamment du fait de la revalorisation de son montant de 25 % sur la durée du quinquennat.

Le Gouvernement a également annoncé son intention de réduire les dépenses de fonctionnement et d'intervention de 10 % par rapport à la loi de finances pour 2010, à l'horizon 2013, dont 5 % dès 2011. Cet objectif sera probablement très difficile à atteindre compte tenu du caractère contraint de la dépense au sein de la présente mission . Seul le programme support offre des marges de manoeuvre, d'ailleurs utilisées à hauteur de 2,7 %, pour réaliser des économies.

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le Gouvernement indique que « l'impact budgétaire » de la réorganisation des administrations centrales et territoriales « a été pris en compte » dans la programmation triennale. Cependant, « à ce jour, les travaux entrepris ne permettent pas de définir la répartition précise des mesures d'économies ». Vos rapporteurs spéciaux notent que même un chiffrage global du gain induit par la RGPP n'a pu leur être transmis . Pourtant, les documents budgétaires ne manquent pas de vanter les mérites de la réforme en termes de « mutualisation » des moyens, d'efficience et d'efficacité, sans que ces affirmations soient étayées par des données vérifiables ^{4 ( * )} .

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* ¹ Précédemment dénommé « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales ».

* ² Dans les départements de plus de 400 000 habitants, il existe une direction départementale de la cohésion sociale et une direction départementale de la protection des populations.

* ³ Dépense fiscale n° 110 102. En application de l'article 92 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008), ne sont concernés par l'attribution d'une demi-part supplémentaire, à partir de l'imposition des revenus de 2009, que les seuls contribuables ayant supporté à titre exclusif ou principal, en vivant seuls, la charge de ces enfants pendant au moins cinq ans.

* ⁴ Si les indicateurs de performance du programme « support » de la présente mission montrent une performance en progression, il n'est pas possible de déterminer quelle est la part qui en revient à la RGPP.