Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE II
-
BUDGET ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

L'évolution du trafic aérien, qui exerce un impact direct sur l'équilibre financier du budget annexe, a été marquée par la crise économique en 2009 puis a connu une reprise au premier semestre de 2010, en particulier dans les pays émergents, avec une particularité européenne liée notamment à l'éruption du volcan islandais.

Après une hausse de 1,6 % en 2008, le trafic aérien mondial - mesuré en passagers-kilomètres transportés - a diminué de 2 % en 2009 , dont 3,9 % en Europe et 4,3 % en France. L'année 2010 a débuté sur une forte reprise, de 7,2 % durant les cinq premiers mois (dont 28,9 % pour le fret), avec toutefois des disparités régionales (+ 2,3 % en Europe, -2,5 % en France en nombre de passagers). Le groupe Aéroports de Paris a connu une baisse de trafic de 3,1 % par rapport à la période équivalente de 2009. Le groupe Air France-KLM est la compagnie européenne dont les pertes d'exploitation ont été les plus élevées , avec 1,28 milliard d'euros sur l'exercice courant d'avril 2009 à mars 2010, et son chiffre d'affaires a diminué de 15 %.

Comme en 2010, le BACEA devra donc répondre à de nombreux défis en 2011 , outre ses missions traditionnelles de sécurité et de sûreté : faire progresser les projets européens, ne pas pénaliser la reprise du trafic, réussir la fusion de l'Ecole nationale de l'aviation civile (ENAC) et du Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA), maîtriser les charges de personnel et de fonctionnement dans le cadre du nouveau protocole social, et limiter au maximum le réendettement du budget annexe.

I. DES RÉFORMES DE GRANDE AMPLEUR DANS UN PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE QUI ÉVOLUE PEU

A. DES ÉVOLUTIONS MODÉRÉES DU PÉRIMÈTRE DE LA MISSION

Le périmètre du BACEA avait connu d'importants changements en 2009 - avec la suppression du programme 225 « Transport aérien » et le transfert au budget annexe d'activités régaliennes ^{38 ( * )} - puis une quasi-stabilité en 2010 (regroupement des crédits de l'action sociale sur le seul programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile »). Trois mesures externes et internes modifieront la structure du budget annexe en 2011 :

- le rapatriement de certains crédits du Service national de l'ingénierie aéroportuaire (SNIA) du programme 217 (soit le programme « support » de la mission EDAD). Cette mesure représente 11,4 millions d'euros et 219 ETPT, financés par un relèvement à 80,32 % de la quotité de la taxe de l'aviation civile (TAC) affectée au BACEA ( cf . commentaire de l'article 29 du présent projet de loi de finances) ;

- la fusion à compter du 1 ^er janvier 2011, déjà annoncée en 2009, de l'Ecole nationale de l'aviation civile ( ENAC ) et du Service d'exploitation de la formation aéronautique ( SEFA ), qui se traduira par l'intégration, dans la subvention octroyée à l'ENAC, de 39,2 millions d'euros de dépenses d'exploitation et d'investissement du SEFA. Il devrait également en résulter une économie globale de 2 millions d'euros en 2011 . Les actions du programme 611 « Formation aéronautique » ont également été réorganisées en trois actions, en fonction de la nature et de la destination des grandes activités de l'ENAC ;

- la fusion, eu égard à leur faible montant et à leur finalité proche, des actions 2 et 3 du programme 614 « Transport aérien, surveillance et certification » au sein de la nouvelle action 2 « Surveillance et certification ».

Les activités de la DGAC peuvent ainsi être réparties en trois grands pôles , selon leur nature et leur mode de financement :

- les activités strictement régaliennes relatives aux programmes aéronautiques civils, aux infrastructures aéroportuaires et aux lignes d'aménagement du territoire, qui sont financées par les programmes 190 « Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat » et 203 « Infrastructures et services de transport » ;

- les activités qui ne sont pas strictement des prestations de services, sont généralement financées par la TAC et relèvent du BACEA tant qu'elles participent directement aux activités opérationnelles de la DGAC : prescriptions de normes techniques, formation, ingénierie aéroportuaire, gendarmerie du transport aérien... ;

- les prestations de services dans les domaines de la navigation aérienne et de la sécurité aéronautique, qui relèvent du BACEA et sont financées par des redevances.

Le coût des activités de la DGAC représentait ainsi 1 722,1 millions d'euros en 2009, dont près de 90 % correspondaient à des prestations soumises à redevances.

B. UNE PERFORMANCE ASSEZ SATISFAISANTE

Le dispositif de performance n'évolue pas et s'appuie sur 14 objectifs et 20 indicateurs . Les cibles antérieurement fixées pour 2011 ont été réactualisées et décalées à 2013. Les résultats sont globalement bons ou en progression , voire remarquables et atypiques en 2009 en matière de sécurité et de sûreté ^{39 ( * )} , mais l'objectif relatif au niveau de l'endettement (en nombre d'années de capacité d'autofinancement) paraît désormais irréaliste compte tenu de la récente et forte dégradation de la situation financière du budget annexe ( cf . infra ).

Les résultats et la tendance des principaux indicateurs de performance sont présentés dans le tableau ci-après.

Evolution des principaux indicateurs de performance de 2009 à 2011

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

C. LA POURSUITE DES RÉFORMES STRUCTURELLES

La DGAC demeure engagée dans de nombreuses réformes qui concernent à des degrés divers les quatre programmes du budget annexe. Elles traduisent aussi bien d'importantes évolutions européennes que des préconisations de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la Cour des comptes, et doivent contribuer à réduire les coûts. Ces réformes doivent s'articuler avec le nouveau protocole social pour 2010-2012 , qui tend à consacrer ces transformations tout en assurant l'intéressement des personnels.

1. Des mesures organisationnelles et techniques liées à des programmes européens

La période triennale 2011-2013 est marquée par d'importantes réformes dans l'organisation de l'information aéronautique, de la navigation aérienne et du contrôle aérien. Elles traduisent en particulier la mise en oeuvre du deuxième « paquet Ciel unique », adopté en octobre 2009 ^{40 ( * )} et applicable à compter de 2012, qui poursuit un objectif de renforcement de l'intégration et de la performance de l'espace aérien européen. On peut ainsi relever :

- l'amélioration de la compatibilité du système informatique de contrôle aérien avec celui des partenaires européens, en particulier dans le cadre du projet SESAR ^{41 ( * )} ( Single European Sky ATM Reseach ). Un montant de 4 millions d'euros d'investissements lui sera consacré en 2011, contre 2,1 millions d'euros en 2010 ;

- la validation de la première version du programme de traitement des données de vol COFLIGHT , lié au programme SESAR et mené en partenariat avec l'Italie et la Suisse. La deuxième version doit être livrée début 2012 pour une mise en service opérationnel en 2014-2015. Le montant des investissements prévus en 2011 atteint 21,5 millions d'euros en CP (24 millions d'euros en 2010) ;

- la signature, prévue d'ici la fin de l'année 2010, du « traité FABEC ^{42 ( * )} » ( Functional Airspace Block Europe Central ), soit les accords nécessaires à la réalisation d'un « bloc d'espace aérien fonctionnel » avec cinq autres Etats européens (Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas, Suisse) ;

- le regroupement des services d'approche de la région parisienne (Orly, Roissy et Athis-Mons) dans un nouveau centre modernisé à l'horizon 2015-2017 (projet OPERA ^{43 ( * )} ).

- le relèvement des altitudes d'arrivée à 1 500 mètres pour Orly et Roissy, et à 900 mètres pour le Bourget.

L'année 2011 verra également l'entrée en vigueur du second contrat de régulation économique pour 2011-2015, conclu en juillet 2010 entre l'Etat et Aéroports de Paris. Les principaux axes du nouveau contrat sont :

- la mise en place de dix indicateurs de qualité de service pouvant donner lieu à une incitation financière sous forme de bonus et de malus, dont cinq mesurant directement la satisfaction des passagers ;

- un programme d'investissements de 1,8 milliard d'euros sur le périmètre régulé, portant notamment sur l'amélioration des terminaux les plus anciens, associé à des incitations financières concernant le respect du calendrier des investissements à fort enjeu ;

- un plafond d'évolution modérée des tarifs des redevances (1,38 % par an en moyenne au-delà de l'inflation), accompagné d'une clause d'ajustement pour compenser en partie les écarts constatés sur le trafic.

2. Les réformes de gestion tendant à l'optimisation des dépenses

Dans le cadre de la seconde phase de la RGPP, la DGAC poursuivra en 2011 le mouvement de suppression d'emplois, initié dès 2007 au titre du protocole de négociations.

Suppressions d'ETP réalisées et prévues au sein de la DGAC de 2007 à 2013

Source : réponse du ministère au questionnaire de votre rapporteur spécial

La démarche pluriannuelle d'optimisation des fonctions support , initiée en 2009, sera également poursuivie, avec en particulier :

- la modernisation des fonctions achat et logistique , afin de garantir les délais et la qualité de l'approvisionnement tout en respectant une cible de 10 % d'économies au minimum. Après le regroupement des achats locaux (entretien et maintenance en particulier), une « Mission des achats » est en cours de constitution pour assurer le pilotage global des commandes, anticiper et analyser les dépenses ;

- une réduction des dépenses de fonctionnement courant sur l'ensemble des programmes ( cf . infra ), portant sur les frais de déplacement, les études économiques et statistiques, les frais de formation ou les achats de consommables ;

- la mise en service du nouveau système d'information financier , destiné à permettre le déversement des comptes du budget annexe dans Chorus, à faciliter leur certification sans réserve et à améliorer le pilotage de la performance ;

- la mise en place de nouveaux modules pour préparer la connexion à l'Office national de paye et le développement d'un nouveau système d'information des ressources humaines (NOIRh), couvrant l'ensemble des domaines (gestion statutaire et indemnitaire, paie, carrières, formation...) et qui constituera le socle d'une réorganisation des structures et processus de gestion.

La fusion-absorption du SEFA au sein de l'ENAC , envisagée dès 2008 et motivée tant par les synergies potentielles entre les deux établissements que par la volonté d'acquérir une meilleure lisibilité, compétitivité et réactivité à l'échelle européenne, sera également opérationnelle à compter du 1 ^er janvier 2011 . Le processus a été lancé avec la lettre de mission adressée au directeur de l'ENAC le 18 septembre 2009, une organisation spécifique a été mise en place (comités de pilotage et de suivi, groupes thématiques) et un décret sera prochainement pris.

La réduction des coûts et des effectifs, liée à la mutualisation des fonctions support et à la rationalisation de l'équipement en avions, devrait permettre d'aller au-delà du plan de modernisation et de renforcement de la productivité du SEFA sur 2007-2012. Celui-ci prévoit d'augmenter de 50 % le volume d'activité en diminuant les coûts de 30 %. L'intégration dans un établissement public, disposant de l'autonomie de gestion, de la formation pratique au pilotage jusqu'à présent dispensée par le SEFA devrait aussi permettre d'améliorer le positionnement de cette activité et sa reconnaissance par les acteurs de l'aéronautique.

Cette optimisation des ressources de l'ENAC passe notamment par la mutualisation des contenus, moyens et méthodes d'enseignement, le développement de la formation à distance, la mise en oeuvre d'une démarche qualité certifiée (reportée à 2011, mais qui a été déjà bien engagée par le SEFA), l'application stricte de la RGPP et la réduction des coûts de structure de l'école.

Outre les indicateurs du programme 611, relatifs au coût unitaire de formation et au taux d'insertion professionnelle des ingénieurs, d'autres indicateurs internes à vocation plus opérationnelle permettent de mesurer le développement à l'international de l'ENAC, ses activités d'expertise et de recherche, et les actions de modernisation et d'amélioration de l'efficience de sa gestion. Le contrat d'objectifs, de moyens et de performances n'est cependant pas encore finalisé, ce que déplore votre rapporteur spécial.

Enfin l'hypothèse d'une transformation de la DGAC en établissement public , qui avait suscité de vives réactions des syndicats, a été pour l'heure « mise entre parenthèses » . Votre rapporteur spécial estime cependant que cette option ne doit pas être écartée , compte tenu de la nature des prestations de la DGAC, à la fois régaliennes et de services commerciaux, de son mode de financement et de son organisation, comme du contexte européen - en particulier la préparation du FABEC dans le cadre du « Ciel unique » -, qui renforce les exigences d'efficacité au moindre coût et de compétitivité de l'offre française de services face à des concurrents européens potentiels.

3. Le nouveau protocole social pour 2010-2012

Votre rapporteur spécial a porté une attention particulière au nouveau protocole de négociations, dont le relevé de conclusions a été signé par l'Etat et sept organisations syndicales le 29 juillet 2010. La Cour des comptes a en effet émis de nombreuses critiques sur l'organisation du temps de travail et le régime indemnitaire des agents de la DGAC, en particulier ceux du contrôle aérien, dans un référé du 31 juillet 2009 et une insertion au rapport annuel de la Cour pour 2010.

a) La reconnaissance des orientation stratégiques et la clarification bienvenue du système des « clairances »

Le protocole prend en compte les grandes orientations stratégiques de la DGAC dans les années à venir, tant au niveau national qu'international, et affirme donc le principe selon lequel la navigation aérienne doit se moderniser en vue de répondre aux changements induits par le nouveau règlement « Ciel unique II », la construction du FABEC et la mise en oeuvre du programme de recherche et développement européen SESAR. Le rôle de la DGAC se trouve par ailleurs renforcé car elle doit être réactive face aux évolutions importantes engendrées par les extensions de compétence de l'Agence européenne de sécurité aérienne (AESA).

Outre la modernisation des fonctions support, le protocole affirme la nécessité pour la DGAC de professionnaliser encore davantage ses missions et leur fonctionnement, de poursuivre l'amélioration de la qualité de ses prestations externes et internes, en s'appuyant sur un pôle de formation complet issu de la fusion de l'ENAC et du SEFA.

Votre rapporteur spécial se félicite qu'à la suite du référé de la Cour des comptes du 31 juillet 2009, le régime indemnitaire des personnels techniques de l'aviation civile ait été régularisé par la publication le 6 août 2010 de plusieurs textes réglementaires. En outre, conformément à la volonté de la Cour des comptes de mettre fin au système communément appelé des « clairances », la DGAC a mis en oeuvre depuis le 7 juin 2010 un dispositif de vérification des présences des agents opérationnels de la navigation aérienne sur le lieu de travail , dénommé « vacations de réserve opérationnelles », sur une base réglementaire et transparente. Il reste à traduire la transparence et la rationalité de ce régime de vérification dans les faits.

b) Des contreparties substantielles accordées aux personnels

Le protocole 2010-2012 s'inscrit dans un contexte particulier puisqu'il doit être adapté à la crise actuelle que traverse le transport aérien et compatible avec l'équilibre du budget annexe. Les traitements des agents de la DGAC ne feront donc pas l'objet d'une revalorisation au titre des années 2010 et 2011 . Cette dernière n'est envisagée qu'à compter de 2012 en prévision d'une reprise de la croissance et du trafic aérien. Pour autant, votre rapporteur spécial constate que le « retour catégoriel » lié à la réduction des effectifs est élevé ( cf . infra ).

Ce protocole prévoit cependant des contreparties aux efforts de réforme demandés aux personnels :

- dans le cadre de la réduction globale du nombre de corps dans la fonction publique, il est prévu de créer avant le 31 décembre 2012 le corps des ingénieurs, cadres et experts de l'aviation civile (ICEAC) en supprimant parallèlement le corps des ingénieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile (IEEAC) et en permettant aux ingénieurs des systèmes de la sécurité aérienne (IESSA) d'intégrer, sur leur demande, le nouveau corps. Cette possibilité sera offerte également à certains techniciens supérieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC) ainsi qu'à certains attachés d'administration de l'aviation civile. Les conséquences de la création de ce nouveau corps en termes d'indice et de régime indemnitaire ne sont pas encore connues ;

- pour tenir compte, entre autres, de la construction européenne, le protocole prévoit que des réflexions seront menées pour transformer, d'ici le 1 ^er janvier 2012, le régime indemnitaire des personnels techniques de l'aviation civile. Votre rapporteur spécial sera particulièrement vigilant sur les conséquences budgétaires de cette réforme ;

- en vue de l'adaptation à la nouvelle organisation des fonctions administratives, le protocole stipule que le montant annuel indemnitaire des personnels administratifs concernés sera augmenté . Les ouvriers d'Etat bénéficieront également de cette mesure dans le cadre d'une restructuration et d'une sécurisation juridique du dispositif réglementaire.

- concernant le corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), le protocole prévoit l'ouverture des certains emplois fonctionnels aux ICNA et une étude générale de leur retraite, incluant la possibilité de prolonger leur activité au-delà de la limite actuelle de 57 ans en prenant en compte les dispositions particulières liées à la nature de cette activité, et notamment aux impératifs médicaux et de sécurité.

---

* ³⁸ Votre rapporteur spécial, à l'instar de la Cour des comptes, avait regretté cette entorse à la lettre et à l'esprit de l'article 18 de la LOLF, mais admis que cette nouvelle organisation ait permis de rassembler des activités que la DGAC avait difficilement séparées.

* ³⁹ En particulier : le nombre d'événements non-conformes au respect de la trajectoire initiale de décollage à Orly et Roissy, le retard moyen par vol contrôlé, la part des contrôles ciblés d'aéronefs étrangers rapporté au nombre total de contrôles, le nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols ou le taux annuel de récidive des transporteurs aériens dont le comportement a fait l'objet d'une mise en demeure à la suite d'infractions à la réglementation relative au transport aérien.

* ⁴⁰ Règlement (CE) n° 1070/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant les règlements (CE) n° 549/2004, (CE) n° 550/2004, (CE) n° 551/2004 et (CE) n° 552/2004 afin d'accroître les performances et la viabilité du système aéronautique européen, et règlement (CE) n° 1108/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 modifiant le règlement (CE) n° 216/2008 dans le domaine des aérodromes, de la gestion du trafic aérien et des services de navigation aérienne, et abrogeant la directive 2006/23/CE.

* ⁴¹ L'objectif de ce projet est de déployer des technologies novatrices pour faire face à des hypothèses de doublement du trafic aérien d'ici à 2020.

* ⁴² Le FABEC s'inscrit dans le cadre de la restructuration de l'espace aérien des Etats membres de l'Union européenne, engagée à l'issue de l'adoption en mars 2004 du premier paquet législatif pour la réalisation du « Ciel unique européen ». La définition des routes et la fourniture des services ne seraient en particulier plus contraintes par les frontières nationales.

* ⁴³ Organisme parisien d'en-route et d'approche.