Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

VII. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011)

Commentaire : le présent article a pour objet d'apporter divers correctifs à la réforme de la taxe professionnelle adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2010.

I. LES MODIFICATIONS RELATIVES À LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES

A. LES SUITES DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. Une perte de recettes de près de 830 millions d'euros

Dans le régime antérieur à la loi de finances pour 2010, les contribuables imposés d'après leurs bénéfices non commerciaux (BNC) et employant moins de cinq salariés étaient soumis à une assiette particulière de taxe professionnelle (TP).

Ainsi, l'article 1467 du code général des impôts (CGI) disposait que la TP avait pour base :

1° la valeur locative [...] des immobilisations corporelles dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité ;

2° dans le cas des titulaires de BNC ^{7 ( * )} [...] employant moins de cinq salariés, 6 % de leurs recettes et la valeur locative des seules immobilisations passibles des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et dont le contribuable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle.

Les bases visées au 1° comprenaient à la fois les biens immobiliers et les équipements et biens mobiliers (EBM). Or ces derniers ne constituent pas une assiette pertinente pour les BNC ou, en tout cas, pour les plus petits d'entre eux (ce critère de taille étant apprécié à l'aune du nombre de leurs salariés). En effet, il s'agit le plus souvent de professions libérales (médecins, avocats, experts-comptables, etc.) dont la valeur ajoutée est avant tout « intellectuelle ». Ils étaient donc imposés sur une part de leurs recettes et sur les biens immobiliers nécessaires à l'exercice de leur activité.

Cette différence de traitement avait été introduite par l'article 13 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale. Le Conseil constitutionnel avait jugé cette loi conforme à la constitution (décision n° 79-112 DC du 9 janvier 1980).

Dans le texte de loi de finances pour 2010 tel que résultant des délibérations du Parlement, la différence était maintenue, les bases de la CFE devenaient alors :

1° la valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière ;

2° dans le cas des titulaires de BNC [...] employant moins de cinq salariés, 5,5 % de leurs recettes et la valeur locative des biens passibles d'une taxe foncière.

Le projet de loi (deuxième alinéa du I de l'article 1586 ter ) prévoyait également qu'ils étaient exonérés de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) .

Toutefois, dès lors que l'assiette des EBM est totalement supprimée par la réforme, le Conseil constitutionnel a jugé que la « discrimination » entre BNC employant moins de cinq salariés et ceux employant plus de cinq salariés ne trouvait plus de justification .

Sur le motif de la rupture d'égalité devant l'impôt, il a censuré le 2° du nouvel article 1467 du CGI ainsi que le deuxième alinéa du I de l'article 1586 ter .

D'après les estimations transmises par le Gouvernement, le manque à gagner résultant de cette décision s'élèverait à près de 830 millions d'euros nets ( cf. tableau ci-après).

La perte de recettes pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par le budget de l'Etat au titre de la « dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle » (DCRTP).

(en millions d'euros)

Source : direction de la législation fiscale

2. Le Gouvernement a pris acte de la décision du Conseil constitutionnel

La censure du Conseil constitutionnel soulève un problème épineux : quelle fiscalité est-elle susceptible de s'adapter au modèle économique et aux facultés contributives des BNC sans introduire de nouvelle discrimination injustifiée ?

En tout état de cause, il n'apparaît pas possible d'établir une différence entre types de BNC. En revanche, le Conseil constitutionnel a admis (décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 sur la loi de finances pour 1999) qu'il existe une différence de situation entre les contribuables assujettis au régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et celui des BNC.

Il peut être objectivement démontré que la faculté contributive moyenne des uns et des autres est différente. D'une part, à chiffre d'affaires équivalent, les BNC dégagent une valeur ajoutée plus importante (faibles charges). D'autre part, à valeur ajoutée équivalente, la part des bénéfices est plus élevée pour les BNC.

D'après le Gouvernement, le ratio [VA/CA] évolue dans un rapport de 1 à 2,5 entre BIC et BNC et celui du ratio [bénéfice/VA] dans un rapport de 1 à 1,78 .

Compte tenu de ces éléments, le Gouvernement a étudié plusieurs options et, en particulier, celle d'une imposition différenciée à la CVAE, à partir d'un barème moins favorable pour les BNC. Il aurait donc fallu introduire un barème distinct de celui existant actuellement.

Or cette option ne rapporte, au maximum, qu'une centaine de millions d'euros en contrepartie d'une complexification du droit applicable et de la gestion de la contribution économique territoriale .

Pour cette raison, le Gouvernement a préféré prendre acte de la décision du Conseil constitutionnel.

3. La disparition de la transparence fiscale pour certaines sociétés au titre de la CFE

Une seule disposition prévoit une modification substantielle du droit existant pour les professionnels assujettis au régime des BNC. Aux termes de l'article 1476 du CGI, la CFE « est établie au nom des personnes qui exercent l'activité imposable ». Par dérogation, son deuxième alinéa précise que « pour les sociétés civiles professionnelles, les sociétés civiles de moyens et les groupements réunissant des membres de professions libérales, l'imposition est établie au nom de chacun des membres ». Ces sociétés sont donc transparentes fiscalement pour l'établissement de la CFE.

L'impôt dû par les titulaires de BNC a été considérablement diminué dès lors qu'il n'intègre plus la base « recettes ». Par conséquent, chaque associé d'une des sociétés mentionnées ci-dessus est potentiellement redevable de la cotisation minimum de la CFE.

Par ailleurs, ils sont désormais assujettis à la CVAE, ce qui n'emporte de conséquence que pour les seuls associés qui, individuellement, réalisent plus de 152 500 euros de chiffres d'affaires (montant de la déclaration de la CVAE) et seuls ceux qui réalisent plus de 500 000 euros la payent effectivement.

Le L du I ( alinéas 30 à 35 ) met fin à la transparence fiscale, ce qui entraîne deux effets en sens contraire pour les redevables . La CFE et la CVAE seront alors dues par la société en tant que personne morale.

En ce qui concerne la CFE, son rendement sera peut-être moindre . En effet, le montant dû par la société ne sera pas nécessairement égal au produit du nombre des associés par le montant de la cotisation minimum. Le montant de cette dernière étant décidé par chaque commune, il est très délicat d'anticiper la variation de recettes fiscales attendue sur ce poste.

A l'inverse, en ce qui concerne la CVAE, le gain de fiscalité devrait être sensible . En effet, le chiffre d'affaires ne sera plus divisé par le nombre d'associés. Il sera traité comme un bloc, évitant ainsi une minoration de l'imposition par effet du « dégrèvement barémique ».

Par exemple, une société regroupe 1 000 avocats et réalise 50 millions d'euros de chiffre d'affaires, soit 50 000 euros par avocat. Chacun d'entre eux est redevable de la CVAE mais le montant de leur chiffre d'affaires étant inférieur à 152 500 euros, ils n'ont pas même d'obligations déclaratives. A l'inverse, si la CVAE s'apprécie au niveau de la société, celle-ci devra acquitter 1,5 % de la valeur ajoutée qu'elle produit. La recette fiscale devient positive alors qu'elle est nulle dans le premier cas .

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur général qu'il ne disposait pas d'éléments probants pour simuler les effets de cette mesure.

Les plus grandes sociétés devraient ainsi supporter une charge fiscale plus élevée mais qui, semble-t-il, ne sera pas suffisante pour compenser le gain total résultant de la décision du Conseil constitutionnel.

4. Des corrections nécessaires à l'assiette recettes

Le présent article apporte également plusieurs corrections à diverses dispositions du code général des impôts afin de le toiletter suite à la décision précitée.

Le I du I ( alinéas 19 à 25 ) réorganise l'article 1467 du CGI et précise que les « parties communes des immeubles dont dispose l'entreprise qui exerce une activité de location ou de sous-location d'immeubles » ne sont pas comprises dans l'assiette de la CFE.

Les J du I ( alinéa 26 ), K du I ( alinéas 27 à 29 ), M du I ( alinéa 37 ) et N du I ( alinéa 38 à 40 ) sont rédactionnels, corrigent des scories ou mettent en cohérence des dispositions et n'appellent pas de commentaires particuliers.

5. Le relèvement du plafond de la cotisation minimum

Aux termes de l'article 1647 D du CGI, « tous les redevables de la [CFE] sont assujettis à une cotisation minimum établie au lieu de leur principal établissement ; cette cotisation est établie à partir d'une base dont le montant est fixé par le conseil municipal et doit être compris entre 200 euros et 2 000 euros ».

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un nouveau paragraphe O bis au I du présent article. Ainsi, le plafond de la cotisation minimum demeure fixé à 2 000 euros pour les redevables dont le chiffre d'affaires ou les recettes hors taxes sont inférieurs à 100 000 euros. Dans le cas contraire, les conseils municipaux pourront établir un montant de cotisation minimum allant jusqu'à 6 000 euros.

Le rapporteur général de l'Assemblée nationale a entendu, par la présente mesure, compenser une partie du manque à gagner de la décision du Conseil constitutionnel ( cf. l'extrait des débats ci-dessous).

B. LES AUTRES DISPOSITIONS SONT DE PORTÉE PLUS MINEURE

Le 1° du A du I ( alinéas 2 à 6 ) du présent article effectuent quelques modifications relatives aux redevables. Il indique que les fiduciaires « pour leur activité exercée en vertu d'un contrat de fiducie » sont assujettis à la CFE. Le 1° du A du II ( alinéa 55 ) effectue une coordination pour rendre les fiduciaires également redevables de la CVAE.

Le 2° du A du I ( alinéa 4 ) précise que, pour les activités de location ou de sous-location d'immeubles nus, le seuil de 100 000 euros de recettes brutes, à partir duquel ces activités sont réputées exercées à titre professionnel, doit s'apprécier « hors taxes ». Le seuil de 100 000 euros est applicable à ces mêmes activités lorsqu'elles génèrent non pas des recettes mais un chiffre d'affaires - tel qu'il est défini pour l'établissement de la CVAE.

Enfin, le 3° du A du I ( alinéas 5 et 6 ) prévoit que « lorsque la période de référence ne correspond pas à une période de douze mois, le montant des recettes et du chiffres d'affaires est ramené ou porté, selon le cas, à douze mois ». La CFE est alors établie au prorata du temps de la période de référence.

Par coordination, le B du I ( alinéa 7 ) établit que « les contribuables qui deviendraient redevables [de la CFE] au titre de l'imposition 2011 » du fait des dispositions susmentionnées « doivent déclarer les bases de [CFE] dans les deux mois qui suivent la publication au Journal officiel de la présente loi ».

Le P du I ( alinéas 44 à 47 ) modifie à la marge les règles applicables à la cotisation minimum . En particulier, il précise que « les redevables situés à l'étranger qui réalisent une activité de location ou de vente portant sur un ou plusieurs immeubles situés en France sont redevables de la cotisation minimum au lieu de la situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au premier janvier de l'année d'imposition ».

Les C (alinéa 8), D (alinéa 9), E (alinéa 10), F (alinéa 11) et H (alinéa 18) du I sont rédactionnels, corrigent des scories ou mettent en cohérence des dispositions et n'appellent pas de commentaires particuliers.

Le Q (alinéa 48) du I prévoit la suppression du dernier alinéa de l'article 1679 quinquies qui dispose que « les contribuables doivent, un mois au moins avant l'échéance , être informés par l'administration du montant de l'acompte qu'ils auront à verser ». Il apparaît que la mention « un mois au moins » entraîne des coûts de gestion supplémentaires pour l'Etat du fait de la nécessité d'envoyer les acomptes avec un accusé de réception. Il est donc proposé de ne supprimer que cette partie de l'alinéa et de maintenir l'obligation d'information auprès des contribuables.

Le O du I ( alinéas 41 à 43 ) permet d'imputer le crédit d'impôt en faveur des entreprises implantées dans des zones de restructuration de la défense tant sur la CFE (droit existant) que sur l'imposition forfaitaire des entreprises de réseau (IFER).

Hormis le nouvel O bis commenté ci-dessus, l'Assemblée nationale n'a adopté que quatre modifications rédactionnelles sur le présent I .

C. LA NÉCESSITÉ DE RÉINTRODUIRE UN DISPOSITIF ANTI-ABUS RELATIF AUX CESSIONS IMMOBILIÈRES ENTRE DES ENTREPRISES LIÉES

A l'initiative de votre commission des finances, le Parlement avait adopté l'article 72 de la loi de finances rectificative pour 2004 qui introduisait un 3° quater au sein de l'article 1469 du CGI. Il s'agissait alors d'empêcher les montages réalisés par certains groupes consistant à transmettre entre des entreprises liées des immobilisations qui demeuraient, en pratique, rattachées au même établissement dans le seul but de réduire les bases de taxe professionnelle afférentes.

En effet, lorsqu'un bien est cédé par une entreprise à une autre, sa valeur locative prise en compte dans les bases de l'entreprise acquéreuse était déterminée à partir du prix de revient dudit bien . Lorsque ces cessions sont fondées et résultent d'une opération ayant un but économique, ces dispositions sont totalement légitimes. En revanche, il est tentant de minorer artificiellement le prix de revient en cédant le bien à une entreprise contrôlée par la même entité. Par exemple, une entreprise possédant plusieurs bâtiments pourraient les transférer à une de ses filiales - à un prix avantageux - pour ensuite devenir locataire de cette dernière.

Le 3° quater de l'article 1469 disposait que « le prix de revient d'un bien cédé n'est pas modifié lorsque ce bien est rattaché au même établissement avant et après la cession et lorsque, directement ou indirectement :

« a. l'entreprise cessionnaire contrôle l'entreprise cédante ou est contrôlée par elle ;

« b. ou ces deux entreprises sont contrôlées par la même entreprise ».

Or ces dispositions ont été abrogées par l'article 2 de la loi de finances pour 2010 car l'article 1469 se rapportait quasi-exclusivement aux équipements et biens mobiliers. Or le 3° quater concernait également les biens immobiliers , comme le confirme la doctrine administrative ^{8 ( * )} , qui constituent désormais l'assiette de la CFE.

La réforme de la taxe professionnelle ayant été effectuée à droit constant, il importe de rétablir les dispositions de l'article 1469 3° quater - au sein d'un nouvel article 1467 ter du CGI - avec effet rétroactif au 1 ^er janvier 2010 . En effet, les montages observés sous l'empire de la taxe professionnelle pourraient tout à fait réapparaître, pour la CFE, en l'absence de ce garde-fou.

II. LES MODIFICATIONS RELATIVES À LA COTISATION SUR LA VALEUR AJOUTÉE DES ENTREPRISES

A. LA TERRITORIALISATION DE LA VALEUR AJOUTÉE

1. Sur quels critères territorialiser la valeur ajoutée ?

a) Plusieurs clefs de répartition ont été proposées

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, l'Assemblée nationale avait affirmé le caractère d'impôt local de la CVAE . Pour ce faire, elle avait adopté un dispositif de territorialisation de la valeur ajoutée . Dès lors que l'on considère que l'autonomie fiscale des collectivités territoriales doit être préservée, il est normal que la CVAE acquittée par une entreprise soit répartie au prorata de la valeur ajoutée produite sur chaque territoire où elle est implantée.

Ce principe ne soulève aucune difficulté pour les entreprises mono-établissement. En revanche, dès lors qu'elle possède au moins deux établissements installés dans deux communes distinctes, la répartition se heurte à un réel obstacle. En effet, il n'est pas possible de connaître la valeur ajoutée produite par chacun des établissements , puisque cet agrégat économique ne s'apprécie qu'au niveau de la comptabilité de l'entreprise.

A cela s'ajoute une seconde contrainte. La taxe professionnelle constituait un impôt très favorable aux territoires accueillant des immobilisations industrielles . Les externalités négatives (bruits, pollutions, odeurs, risques nucléaires, chimiques, etc.) créées par ce type d'implantation étaient compensées par des ressources fiscales importantes . Or la réforme avait justement pour objectif de diminuer les prélèvements frappant les secteurs les plus délocalisables de notre économie.

L'année dernière, l'Assemblée nationale et le Sénat sont donc convenus qu'une partie non négligeable de la CVAE acquittée par les établissements industriels devait revenir aux territoires qui les hébergent - quand bien même cela ne correspondrait pas au prorata de la valeur ajoutée qu'ils produisent au sein de l'entreprise.

Par conséquent, la clef de répartition de la CVAE doit permettre un juste retour pour chaque collectivité et le maintien du produit fiscal pour celles qui accueillent ou accueilleront des établissements industriels.

Le tableau ci-dessous montre que plusieurs dispositifs ont été avancés pour définir cette clef. En effet, faute de chiffres tangibles - et donc de simulations -, le législateur doit avancer « à tâtons », ce qui rend l'exercice incertain et insatisfaisant .

Les différentes clefs de territorialisation de la CVAE

A la suite de la présentation du rapport Durieux-Subremon ^{10 ( * )} , le comité des finances locales ^{11 ( * )} a rendu, le 1 ^er juin 2010, une délibération n° 2010-19 selon laquelle :

« 2) le lien entre l'entreprise et le territoire doit être renforcé dans les modifications législatives à venir, pour mieux tenir compte notamment des grosses installations industrielles qui seront implantées postérieurement à la réforme, et bénéficieront d'une fiscalité communale extrêmement amoindrie par rapport au régime de la taxe professionnelle ; [...]

« 4) la répartition de la [CVAE] devra, après une période transitoire en 2011, faire intervenir des critères additionnels à celui des effectifs salariés, tels que la valeur locative (pour les locaux industriels) ou la superficie (pour les locaux commerciaux) ».

Les dispositions du présent article s'inscrivent dans ce cadre même si elles ne peuvent s'appuyer sur des éléments nouveaux au regard de ceux disponibles lors de l'examen du PLF pour 2010.

Le III de l'article 1586 octies du code général des impôts (CGI) dispose que « la valeur ajoutée est imposée dans la commune où le contribuable la produisant dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois ». La répartition se fait au prorata des effectifs de chacun des établissements. Toutefois, « l'effectif employé dans un établissement pour lequel les valeurs locatives des immobilisations industrielles [...] représentent plus de 20 % de la valeur locative des immobilisations imposables à la [CFE] est pondéré par un coefficient 2 ».

Le rapport des parlementaires en mission ^{12 ( * )} estime que le critère du doublement des effectifs « paraît trop global pour assurer une prise en compte suffisante des charges supportées par les collectivités locales concernées . Aussi la prise en compte d'éléments supplémentaires doit-elle être privilégiée . Elle doit répondre à une double contrainte : d'une part, les éléments à déclarer doivent être facilement identifiables par l'administration et les redevables, d'autre part, leur détermination doit être objective ».

b) Le dispositif proposé par le Gouvernement

Le texte initial du projet de loi de finances pour 2011 ( alinéas 110 à 113 ) prévoyait plusieurs aménagements. Il était proposé de répartir la CVAE pour moitié au prorata des effectifs et pour moitié au prorata d'un indicateur de surface à définir par décret. Le doublement des effectifs lorsqu'ils se rattachent à des établissements industriels devait disparaître .

L'indicateur de surface, déjà évoqué lors des débats du PLF pour 2010, diffère des valeurs locatives des immobilisations imposables à la CFE. En effet, ce dernier critère emporte un effet-prix très favorable à la région Île-de-France .

L'avantage de l'indicateur de surface serait de faire disparaître cet effet-prix et de garantir ainsi une stricte équivalence entre tous les territoires des éléments retenus dans la clef de répartition.

Au demeurant, les simulations transmises par le Gouvernement ^{13 ( * )} ( cf. tableau ci-dessous) montrent que, une fois éliminées les valeurs extrêmes, l'effet correctif du critère des surfaces au regard de celui des valeurs locatives imposables à la CFE reste globalement limité.

Répartition de la CVAE en fonction des valeurs locatives imposables
à la CFE ou d'un indicateur de surface

(en milliers d'euros)

Source : direction de la législation fiscale

En revanche, le droit proposé par le Gouvernement , qui cumule le critère des effectifs et celui des surfaces, a des effets très sensibles sur la répartition de la CVAE par rapport au droit existant , comme le montre le tableau ci-dessous.

Répartition de la CVAE au regard du droit proposé
dans le texte initial du PLF pour 2011

(en milliers d'euros)

Source : direction de la législation fiscale

Les simulations montrent cependant que les communes et les EPCI les moins industriels connaissent une baisse, parfois très marquée, de la CVAE qu'ils perçoivent alors que les territoires très industriels voient leur montant de CVAE croître que dans une proportion plus raisonnable (à l'exception du SAN Ouest Provence et de la CU de Lyon). Il semblerait que le droit proposé défavorise les zones non industrielles sans pour autant favoriser les zones industrielles .

c) Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un dispositif très différent, dont les effets ne peuvent pas être simulés mais dont l'objectif principal est un retour important aux communes et aux EPCI accueillant des établissements industriels .

Tout d'abord, l'Assemblée nationale a maintenu la pondération « double » pour les effectifs industriel s.

Elle a ensuite prévu que la valeur ajoutée serait répartie, pour un tiers , en fonction des valeurs locatives des immobilisations industrielles imposables à la CFE et, pour les deux tiers restants, en fonction des effectifs .

La clef ainsi proposée (deux tiers / un tiers) se rapproche de celle préconisée par le rapport des parlementaires en mission, à une importante différence près. En effet, dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, un tiers de la CVAE est répartie en fonction des valeurs locatives des seules immobilisations industrielles alors que le rapport précité visait l'ensemble des valeurs locatives.

Or le choix retenu par nos collègues députés peut emporter des effets pervers . Par exemple, une entreprise possède deux établissements, dont l'un est un petit établissement industriel dont la part en termes d'effectifs, de surfaces et/ou de valeurs locatives est minime au regard de l'autre établissement. Pourtant, du seul fait qu'il est industriel, son territoire d'implantation perçoit, au minimum, un tiers de la CVAE acquittée par l'entreprise .

Pour cette raison, la clef de répartition adoptée par les députés avait été écartée l'année dernière ne semble pas devoir être retenue cette année.

Les débats de l'Assemblée nationale, reproduits ci-dessous, montrent d'ailleurs que, faute de simulations , le débat reste entièrement ouvert .

Plusieurs options sont offertes au Sénat :

- le statu quo , comme le préconisait le comité des finances locales dans sa délibération du 1 ^er juin 2010 précitée, en attendant de nouvelles simulations fondées sur la campagne déclarative de juin dernier, sachant que, dans l'intervalle, les ressources financières des collectivités territoriales sont garanties ;

- retenir la proposition initiale du Gouvernement tout en maintenant la pondération double des effectifs industriels ;

- établir une nouvelle clef proche des préconisations des parlementaires en mission : deux tiers « effectifs » (avec pondération double) et un tiers « surfaces » (soit sur la base de l'indicateur de surface proposé par le Gouvernement, soit en lui préférant les valeurs locatives) ;

- revenir à la clef adoptée par le Sénat en première lecture lors de l'examen du PLF pour 2010.

En tout état de cause, nul n'est en mesure d'apprécier correctement les effets de ces différentes répartitions.

2. Un allègement du régime de la déclaration des effectifs

Le II de l'article 1586 octies dispose que « le montant et les éléments de calcul de la valeur ajoutée et la liquidation de la [CVAE] font l'objet d'une déclaration par les entreprises [...]. Cette déclaration mentionne, par établissement le nombre de salariés employés au cours de la période pour laquelle la déclaration est établie . Les salariés qui exercent leur activité plus de trois mois sur un lieu situé hors de l'entreprise qui les emploie sont déclarés à ce lieu » ^{14 ( * )} . Cet article a été complété par un décret du 9 juin 2010 ^{15 ( * )} , qui impose une déclaration des effectifs exprimés en équivalents temps plein travaillés (ETPT) .

Le texte initial du projet de loi de finances ( alinéas 104 à 108 et 136 ) prévoit de dissocier la déclaration des effectifs et celles des éléments relatifs au calcul de la CVAE. En cela, le Gouvernement entend distinguer « plus clairement la déclaration des salariés (1330-CVAE), de celle permettant la liquidation de la CVAE due (imprimé 1329) » et ainsi conformer le droit à la pratique administrative.

L'Assemblée nationale a maintenu ce dispositif. En revanche, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, elle a aménagé, dans un souci d'allègement et de simplification des procédures, le régime de déclaration des effectifs salariés.

Comme le relevait le rapport Durieux-Subremon précité, « la déclaration des effectifs salariés par commune pour les entreprises multi-établissements pourrait [...] se traduire par une augmentation des charges administratives de certaines activités . [...] Dans certains secteurs économiques (travaux publics, travail temporaire, surveillance privée, etc.) , les entreprises peuvent avoir des difficultés pour déclarer la localisation exacte de leurs effectifs . L'application du texte pourrait se traduire par un accroissement de la charge administrative, sans que la fiabilité des données utilisées pour répartir la CVAE ne soit assurée ».

Pour cette raison, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que « les salariés exerçant leur activité dans plusieurs communes sont déclarés dans celle d'entre elles sur le territoire de laquelle leur durée d'activité est la plus élevée » : les salariés sont déclarés là où ils passent le plus de temps.

Apparemment, cette solution n'est pas totalement satisfaisante en termes de répartition du produit de la CVAE. Par exemple, un agent de sécurité qui serait affecté pendant 55 % de son temps annuel dans une commune A puis le reste de l'année dans une commune B sera considéré comme n'ayant effectué son travail que dans la commune A.

Le rapport d'information de votre rapporteur général sur la mise en oeuvre de la contribution économique territoriale ^{16 ( * )} soulignait que la contrainte déclarative qui pèse sur les entreprises est sans incidence sur leur charge fiscale , qui ne dépend que de leur chiffre d'affaires et de leur valeur ajoutée.

Dès lors, malgré les sanctions applicables, les entreprises pourraient être tentées de remplir les déclarations avec laxisme, d'autant plus que les services fiscaux ne seront pas toujours à même de contrôler la véracité des déclarations à moins d'une enquête très approfondie.

Votre rapporteur général concluait en rappelant que « de telles erreurs ou omissions pénalisent directement et durablement les collectivités territoriales puisqu'elles ne percevront pas la part de CVAE qui leur revient de droit ».

Dans de telles conditions, l'allègement du fardeau administratif proposé par l'Assemblée nationale constitue une opportunité autant pour les entreprises que pour les collectivités territoriales : une déclaration plus simple étant une garantie d'un juste retour des recettes fiscales.

Par ailleurs, le 2° ( alinéa 103 ), l'alinéa 108 , le d) , e) et f) du 4° ( alinéas 114 à 121 ) du E du II apportent plusieurs précisions utiles quant aux modalités de déclaration de la CVAE, en particulier en cas de transmission universelle de patrimoine, de défaut de déclaration ou de locations ou de ventes d'immeubles par des redevables étrangers. Ils n'appellent pas de commentaires particuliers.

B. LE CALCUL DE LA CVAE ET LA RÉPARTITION DE LA VALEUR AJOUTÉE DANS LES GROUPES FISCAUX

1. Les dispositions introduites par l'Assemblée nationale

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale et sa commission des finances, à l'unanimité pour le premier dispositif, avaient adopté deux amendements importants et complémentaires.

Ayant exprimé un avis défavorable lors de l'examen en séance, le Gouvernement a supprimé ces deux dispositifs en seconde délibération .

a) La consolidation des chiffres d'affaires pour l'application du barème

Le premier prévoyait que le chiffre d'affaires d'une société membre d'un groupe fiscal (donc détenue à au moins 95 %), retenu pour la détermination du taux de CVAE applicable, soit consolidé au niveau du groupe auquel elle appartient . Il s'agissait notamment de limiter des facultés d'optimisation et de mettre en place un régime de valeur ajoutée qui soit cohérent avec le mode de détermination de l'impôt sur les sociétés (IS) dans les groupes.

Cette mesure avait déjà été présentée l'année dernière par la commission des finances de l'Assemblée nationale lors de l'examen de l'article 2 de la loi de finances pour 2010, mais c'est finalement le dispositif anti-restructurations abusives proposé par le Gouvernement , codifié à l'article 1586 quater du code général des impôts, qui avait été adopté ( cf . infra ).

Le Gouvernement s'y est opposé en invoquant les arguments suivants :

- outre son coût pour les entreprises, estimé à 135 millions d'euros (net d'impôt sur les sociétés), ce dispositif introduirait une complexité supplémentaire pour celles-ci, puisqu'il faudrait notamment neutraliser les refacturations internes entre sociétés membres d'un groupe ^{17 ( * )} , à défaut de quoi le même chiffre d'affaires serait compté plusieurs fois pour déterminer le montant de CVAE ;

- la fiscalité se conçoit traditionnellement impôt par impôt, de sorte que le régime d'intégration pour l'IS n'a pas nécessairement vocation à s'appliquer à un impôt territorial ;

- le risque d'optimisation invoqué, c'est-à-dire de multiplication des filiales dans une optique de segmentation du chiffre d'affaires du groupe pour échapper à la CVAE ou en minorer la charge, serait en pratique très réduit puisque le seuil d'imposition n'est que de 500 000 euros et que le barème de CVAE est progressif, à la différence de l'ancienne TP ;

- il pénaliserait plus particulièrement les groupes intégrés de taille moyenne ou petite , alors qu'il serait sans effet pour les groupes de taille importante dont les filiales sont déjà toutes imposées au taux maximum de 1,5 % (pour autant que leur chiffre d'affaires soit supérieur à 50 millions d'euros) ;

- enfin il défavoriserait les filiales de groupes français par rapport aux filiales de groupes étrangers, puisqu'une une filiale en France d'un groupe étranger ne serait pas concernée par cette consolidation, en l'absence de groupe intégré en France.

b) La consolidation des valeurs ajoutées avant territorialisation

Le second amendement proposait de répartir le produit de CVAE entre les collectivités territoriales et leurs EPCI non pas en l'appréciant au niveau de l'entité juridique, mais à celui du groupe fiscal , en se fondant sur la somme des valeurs ajoutées des sociétés membres du groupe. Gilles Carrez a en particulier invoqué l'héritage et l'expérience de la taxe professionnelle, qui ont pu réserver localement des « mauvaises surprises », notamment en raison du plafonnement de la valeur ajoutée.

Les restructurations, fusions intra-groupe et pratiques d'optimisation (notamment par sous-location ou affectation de matériel aux établissements et sociétés - telles des foncières - qui excédaient déjà le plafond de 3,5 % de la valeur ajoutée) ont en effet pu conduire à minorer le produit de TP sans pour autant que l'assiette des équipements et biens mobiliers ait été déplacée. Il en résulte que la localisation de la valeur ajoutée de certaines sociétés fiscalement intégrées peut aujourd'hui se révéler assez différente de celle des installations et équipements , en particulier dans le secteur automobile.

Ce second dispositif prévoyait donc que lorsque le contribuable est une société membre d'un groupe fiscal intégré, les clefs de territorialisation de la valeur ajoutée sont appliquées à la somme des valeurs ajoutées de l'ensemble des sociétés membres du groupe, comme si elles ne constituaient qu'une seule et même société, puis cette valeur ajoutée globale est répartie selon la somme des valeurs locatives et des effectifs de l'ensemble de ces sociétés.

S'opposant au dispositif, le Gouvernement a souligné que :

- la répartition de la valeur ajoutée est avant tout une règle d'affectation des ressources aux collectivités territoriales. Or ce dispositif, associé à des critères de répartition de la valeur ajoutée distincts selon le caractère industriel ou non de l'établissement, aboutirait à déplacer territorialement de la valeur ajoutée , ce qui entre en contradiction avec l'objectif recherché de renforcer le lien entre les entreprises, entités juridiques, et les territoires dans lesquels elles sont implantées ;

- il n'est aujourd'hui pas possible d'apporter des éclairages sur ses conséquences concrètes auprès des collectivités territoriales, les nouvelles déclarations de CVAE n'ayant pas encore pu être exploitées ;

- de même, aucun élément ne permet d'infirmer ni de corroborer le fait que la répartition actuelle de la valeur ajoutée serait inadaptée en présence d'un groupe fiscal. La plupart des opérations intragroupe n'ont pas d'effet sur la détermination de la valeur ajoutée, ni donc sur sa répartition territoriale ;

- la mise en place de ce nouveau critère de répartition n'est matériellement pas possible pour l'année à venir en raison des délais contraints existants, notamment le délai lié à la répartition du produit de CVAE aux collectivités territoriales dès le mois de janvier 2011, et du nombre important d'entreprises redevables concernées.

2. La position de votre commission des finances

Les deux mesures relatives à la consolidation du chiffre d'affaires et de la valeur ajoutée dans les groupes fiscaux ont donné lieu à des débats d'autant plus âpres à l'Assemblée nationale qu'elles recueillaient un assez large consensus.

a) Le dispositif de consolidation du chiffre d'affaires

S'agissant de la consolidation du chiffre d'affaires pour l'application du barème, il importe de revenir sur les deux principaux arguments invoqués par nos collègues députés.

En premier lieu, votre rapporteur général rappelle qu'un dispositif « anti-abus » , inspiré de celui applicable à la valeur locative des immobilisations sous le régime de la TP, a déjà été adopté dans la loi de finances pour 2010 et tend à prévenir les restructurations intra-groupe (apports, fusions, cessions et scissions), autrement dit les « saucissonnages », qui auraient notamment pour effet ou objectif de minorer sensiblement la cotisation de CVAE.

L'article 1586 quater du code général des impôts prévoit ainsi qu'en cas d'apport, de cession d'activité ou de scission réalisé entre deux entreprises du même groupe ^{19 ( * )} , le chiffre d'affaires à prendre en compte pour la détermination du taux d'imposition de la valeur ajoutée est égal à la somme des chiffres d'affaires de l'ensemble des redevables parties à l'opération , et ce dans les mêmes proportions, tant que trois conditions sont remplies simultanément :

- l'écart entre les cotisations dues par l'ensemble des parties à l'opération est inférieur de plus de 10 % (seuil adopté à l'initiative du Sénat) à ce qu'il aurait été en l'absence d'opération ;

- l'activité continue d'être exercée par les parties à l'opération ou par une ou plusieurs de leurs filiales ;

- l'ensemble des sociétés en cause ont des « activités similaires ou complémentaires ». La qualification de « similaire » vise les cas dans lesquels une entreprise se restructurerait en plusieurs entités régionales exerçant les mêmes activités. L'adjectif « complémentaire » fait quant à lui référence à des restructurations sectorielles dans une même chaîne de valeur.

Ce dispositif peut être d'autant plus efficace qu'il se fonde sur une notion commerciale du groupe, plus large que celle de groupe fiscal à laquelle faisaient référence le régime « anti-abus » en vigueur sous le régime de la TP comme le dispositif présenté à l'Assemblée nationale. Il prévoit cependant des conditions cumulatives et, ainsi que cela avait été critiqué à l'Assemblée nationale, se contente d'encadrer les flux sans traiter le « stock » des groupes d'entreprises. Il repose donc sur le choix de ne pas revenir sur l'organisation actuelle des entreprises, quand bien même elle aurait été initialement conçue dans une logique d'optimisation fiscale, en particulier depuis l'introduction de la cotisation minimale de TP. La CVAE se différencie cependant de la TP par son assiette et sa progressivité, de sorte que les schémas d'optimisation antérieurs ne sont pas nécessairement pérennes .

En second lieu, la justification fondée sur l'application d'un principe de cohérence du droit fiscal, entre l'IS et la CVAE, peut être contestée. Certes, votre rapporteur général a toujours plaidé, au nom de la cohérence entre le droit et la réalité économique, pour une meilleure reconnaissance d'un droit des groupes traitant de manière unifiée les sociétés contrôlées et contrôlantes, tant en matière fiscale et comptable que de droit des sociétés. Le régime de groupe en matière d'IS traduit cette cohérence pour les sociétés véritablement intégrées, c'est-à-dire détenues à hauteur d'au moins 95 %. Or la valeur ajoutée participe à la formation du résultat.

En outre, l'article 21 du dernier projet de loi de finances rectificative pour 2010 propose de créer un régime optionnel de consolidation du recouvrement de la TVA , en se fondant sur une notion plus large du groupe, semblable à celle du régime du bénéfice mondial consolidé ^{20 ( * )} ou des filiales en droit commercial. Un assujetti à la TVA peut ainsi se désigner comme seul redevable pour acquitter, avec leur accord, la TVA et d'autres taxes et contributions dues par les membres du groupe. Ce régime de consolidation n'est cependant pas la stricte transposition du régime de groupe en matière d'IS.

Pour autant, l'intégration fiscale en matière d'IS permet de compenser des déficits et bénéfices dans une entité économique homogène, alors qu'au regard de la CVAE, chaque société membre produit distinctement de la valeur ajoutée selon la logique qui préside à l'organisation du groupe (sectorielle, fonctionnelle...), sauf cas de valeur ajoutée négative (centre de coûts), ce qui plaide en faveur d'une imposition nationale au niveau de l'entreprise plutôt que du groupe. Cette différence de nature entre IS et CVAE existe également sur le plan comptable , puisque les normes comptables françaises, telles qu'interprétées par l'Autorité des normes comptables en 2010, privilégient l'inscription de la CVAE en charges d'exploitation ^{21 ( * )} plutôt qu'en impôt sur le résultat.

Au final, le dispositif examiné à l'Assemblée nationale paraît disproportionné au regard de ses objectifs , non exempt d'effets pervers, et tend d'une certaine façon à s'éloigner du postulat de territorialisation de l'imposition, auquel le Parlement a montré son attachement lors de l'examen de la réforme fin 2009.

Il n'en demeure pas moins nécessaire d'éviter que les groupes d'entreprises ne soient tentées, dans un objectif d'optimisation fiscale, de créer autant de filiales que de sites de production . Compte tenu du nouveau seuil de 500 000 euros et de la linéarité du barème progressif, ce risque apparaît certes assez réduit, mais il peut se présenter dans les groupes de taille moyenne, les stratégies d'intégration verticale, ou s'appliquer sur les différentes tranches du barème de la CVAE (jusqu'à 50 millions d'euros de chiffre d'affaires).

A la date d'examen par la commission du présent rapport, votre rapporteur général n'est pas en mesure d'apporter une solution satisfaisante au problème réel soulevé par nos collègues députés. Il le fera lors de la réunion de la commission des finances prévue le 4 décembre 2010.

b) La consolidation de la valeur ajoutée avant répartition

Le dispositif d'agrégation des valeurs ajoutées des sociétés membres d'un groupe fiscal ne constitue pas une réponse adaptée à la volatilité de la territorialisation de la valeur ajoutée et est susceptible de créer d'importantes distorsions.

La CVAE étant un impôt national réparti localement, cette volatilité, comme l'écart entre la réalité physique des implantations et la valeur ajoutée taxable qui leur est attribuée, sont deux difficultés qui ne peuvent être totalement levées , malgré le progrès indéniable que constitue le principe de clefs de territorialisation, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale fin 2009. L'exemple mentionné supra , malgré son caractère simplificateur, illustre que les scissions de sociétés en centres de profit mono-établissement et fiscalement intégrés peuvent conduire, du point de vue de la territorialisation, à des variations brutales de valeur ajoutée affectée aux collectivités concernées, notamment par le jeu de la masse salariale.

Cette difficulté n'est cependant pas propre aux groupes fiscaux et existe également au sein d'entreprises disposant de plusieurs établissements. En outre, le dispositif examiné à l'Assemblée nationale peut induire des variations importantes en cas de croissance externe du groupe. Si un groupe de services acquiert une société disposant d'une ou plusieurs implantations industrielles de faible ampleur à l'échelle du groupe, l'appréciation de la valeur ajoutée au niveau du groupe peut créer de fortes distorsions en surpondérant la valeur ajoutée affectée à ces implantations, au détriment de celle de tous les autres sites du groupe. Cet effet de redistribution de la valeur ajoutée est renforcé avec la clef de répartition proposée par l'Assemblée nationale, qui privilégie la valeur locative des immobilisations industrielles.

Au total, le risque lié au changement de périmètre d'un groupe paraît supérieur à celui des opérations intra-groupe. On ne peut enfin ignorer les problèmes pratiques que pose ce dispositif, compte tenu des délais réduits d'exploitation de milliers de déclarations.

Le traitement de la consolidation de la valeur ajoutée avant répartition est indissociable des réponses apportées aussi bien à la question de la consolidation du chiffre d'affaires pour le calcul de la CVAE qu'à celle des modalités de répartition de la valeur ajoutée entre les établissements. Par conséquent, votre rapporteur général vous proposera une réponse globale à ces questions lors de la réunion de la commission prévue le 4 décembre 2010.

C. LES AUTRES DISPOSITIONS DE PORTÉE PLUS MINEURE

1. Le renforcement du dispositif anti-abus

Le B du II ( alinéas 57 à 66 ) procède à plusieurs précisions rédactionnelles.

Il modifie également le III de l'article 1586 quater du CGI afin de renforcer les dispositions anti-abus en cas d'apport, de cession d'activité, de scission d'entreprise ou de transmission universelle de patrimoine. Ce dispositif permet d'éviter que certaines entreprises se scindent en de multiples entités pour se situer en-dessous du seuil de 500 000 euros de chiffre d'affaires qui les rendrait redevables de la CVAE (ou en-dessous d'un autre seuil du barème afin de réduire leur imposition totale).

Le présent article élargit la définition des entreprises liées pour lesquelles le chiffre d'affaires à retenir pour l'établissement de la CVAE est la somme des chiffres d'affaires des entreprises parties à l'opération lorsque celle-ci met en présence des entreprises liées .

2. Quelques modifications techniques relatives au calcul du chiffre d'affaires et de la valeur ajoutée

Le D du II ( alinéas 71 à 99 ) introduit des dispositions relatives au calcul du chiffre d'affaires et de la valeur ajoutée, dont la plupart ne sont que des précisions rédactionnelles bienvenues.

Le présent article définit notamment le régime applicable aux créances irrécouvrables et aux rentrées sur créances amorties . Les premières sont des charges car elles constituent, normalement, des pertes définitives. Il arrive que ces créances soient, malgré tout, recouvrées (rentrées sur créances amorties).

Il est prévu que les créances irrécouvrables minorent la valeur ajoutée taxable tandis que les rentrées sur créances amorties la majorent. Ces dispositions représentent, semble-t-il, un enjeu important, mais non chiffré, pour les établissements de crédit .

3. Des dispositions de toilettage ou de précisions

Le H du II ( alinéas 134 et 135 ) étend le champ des redevables de la CVAE ayant l'obligation de télédéclarer la CVAE.

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, avec avis de sagesse du Gouvernement, le I du II ( alinéa 136 ) a été complété afin de modifier l'article 1679 septies . Il dispose en effet que les entreprises peuvent utiliser le ratio de leur assiette exonérée de CFE sur leur assiette totale de CFE pour estimer l'effet des exonérations et abattements territorialisés sur la CVAE. Or cette estimation est offerte tant pour le calcul des acomptes que pour le solde. Cette règle avait été introduite par le Sénat pour éviter que les entreprises n'aient à faire des avances de trésorerie.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale a pour objet de limiter cette possibilité au seul calcul des acomptes. Il paraît logique que la CVAE définitivement liquidée (le solde) corresponde effectivement au montant dû et non à un calcul fait par référence avec la CFE acquittée.

Le J du II ( alinéas 137 et 138 ) prévoit que la majoration de CVAE ne s'applique qu'à partir du moment où le contribuable a minoré de 10 % ses acomptes.

Le C ( alinéas 67 à 70 ), le G ( alinéa 133 ), le K ( alinéa 139 ) du II sont rédactionnels, corrigent des scories ou mettent en cohérence des dispositions et n'appellent pas de commentaires particuliers.

L'Assemblée nationale a également adopté plusieurs amendements rédactionnels .

III. LES MODIFICATIONS RELATIVES À LA CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE

Le A du III ( alinéas 141 et 142 ) modifie l'article 1647 B sexies du CGI relatif au plafonnement de la CET afin de prendre en compte les transmissions universelles de patrimoine prévues par le code civil. Ainsi, le montant de la CFE dû par l'entreprise dissoute est ajusté en fonction du rapport entre la durée de la période de référence de l'imposition et l'année civile.

Le B du III ( alinéas 143 à 145 ) précise les modalités d'application du dégrèvement transitoire de CET prévu à l'article 1647 C quinquies B du CGI. Son 1° prévoit que les coefficients forfaitaires de réévaluation des valeurs locatives sont pris en compte pour leur montant en 2010 et non en 2009. Son 2° effectue une correction rédactionnelle et inclut les crédits d'impôt dans le calcul du dégrèvement transitoire.

Le VI du présent article ( alinéas 159 et 160 ) insère une modification rédactionnelle dans l'article 1635 sexies du code général des impôts, qui expose le régime d'imposition de La Poste aux taxes foncières et à la CET moyennant un abattement de 70 % (pour la CVAE) ou 85 % (pour la CFE et les taxes foncières) des bases. Il fait ainsi référence à l'intégralité de l'article 1467 du même code, relatif à la base d'imposition de la CFE, et non pas au seul 1° de cet article.

IV. LES MESURES RELATIVES AUX EXONÉRATIONS DANS LES ZONAGES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Lors de l'examen de la réforme de la taxe professionnelle, l'Assemblée nationale avait opportunément considéré que le travail de regroupement des dispositifs d'exonérations zonées, en particulier les zonages dits d' « aménagement du territoire » ou relevant de la politique de la ville, n'avait pas été effectué à droit constant dans le projet initial du Gouvernement. Afin de sécuriser les avantages dont bénéficient les collectivités territoriales bénéficiaires de ces zonages, nos collègues députés avaient préféré s'en tenir au droit existant , en le modifiant à la marge.

Plusieurs mesures de coordination sont cependant nécessaires.

Tout d'abord, le G du I ( alinéas 12 à 17 ) du présent article corrige le plafond des exonérations prévues à l'article 1466 A. En effet, l'exposé des motifs du présent article rappelle que « les équipements et biens mobiliers [EBM] correspondaient à 80 % de la base » d'imposition . Or ils en sont désormais supprimés. Par conséquent, le Gouvernement propose de fixer, pour 2011, les plafonds d'exonération de CFE à hauteur de 20 % des plafonds précédemment applicables pour tenir compte de cette suppression .

Les paragraphes I bis , I ter , I quater et I quinquies de l'article 1466 A du code général des impôts, relatifs aux exonérations de taxe professionnelle dont bénéficiaient les établissements et entreprises établis, créés ou étendus dans les zonages d'aménagement du territoire, soit les zones de redynamisation urbaine - ZRU - et les zones franches urbaines - ZFU, ont été abrogés à l'occasion de la réforme par l'article 2 de la loi de finances pour 2010. Le même article a prévu que les entreprises éligibles à cette exonération avant l'entrée en vigueur de la réforme bénéficient, pour la période d'exonération restant à courir, d'une exonération de CFE et de CVAE.

A ce titre, le R du I ( alinéas 49 à 52 ) effectue les mêmes corrections que le G du I précité pour les plafonds de CFE applicables durant cette période transitoire.

Le F du II ^{22 ( * )} ( alinéas 122 à 132 ) transpose ces modifications pour les exonérations de CVAE et procède à quelques précisions rédactionnelles.

Le IV du présent article ( alinéas 147 à 150 ) tient compte des abrogations au sein de l'article 1466 A précité en introduisant dans divers articles du code général des impôts des mesures de coordination qui avaient été omises . Il fait ainsi référence aux dispositions de la loi qui a créé ces zones, soit les A (pour les ZRU) et B (pour les ZFU) de l'article 42 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Son concernés :

- le deuxième alinéa du 10 de l'article 39, relatif au régime de la déductibilité partielle des loyers des immeubles de bureaux récents loués en crédit-bail, qui ne s'applique pas aux immeubles situés dans les ZRU ;

- le premier alinéa de l'article 39 quinquies D, relatif au régime d'amortissement exceptionnel du prix de revient des immeubles à usage industriel et commercial construits dans les ZRU ;

- le 1° du I de l'article 44 sexies , relatif à l'exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés dont bénéficient pendant deux ans les entreprises industrielles, commerciales ou artisanales créées dans certaines zones, dont les ZRU et les zones de revitalisation rurale (ZRR) ;

- le troisième alinéa du I de l'article 44 octies , qui prévoit l'absence d'exonération pour les activités créées dans les ZFU à la suite du transfert d'une activité précédemment exercée par un contribuable ayant déjà bénéficié des régimes des ZRU et ZRR ou de la prime d'aménagement du territoire. Une coordination est également prévue dans la seconde phrase du a du II de l'article 217 sexdecies , qui prévoit la non-déductibilité des souscriptions en numéraire au capital d'entreprises dont l'activité est exercée ou créée après le même type de transfert ;

- le huitième alinéa du I de l'article 44 octies A, relatif à la limitation de l'exonération des contribuables situés dans les ZFU en cas de transfert, de reprise, de concentration ou de restructuration d'activités préexistantes ;

- le deuxième alinéa de l'article 239 sexies D, relatif au régime dérogatoire des locataires d'immeubles en crédit-bail situés dans les zones d'aide à finalité régionale, les ZRR et les ZRU ;

- le premier alinéa de l'article 722 bis , qui prévoit une exonération (sous conditions) de droit de mutation à titre onéreux pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles réalisées dans les ZRU, les ZFU et les ZRR.

Enfin le D du IV ( alinéa 150 ) précise que les références à l'article 1466 A précité dans les premier et deuxième alinéas de l'article 1383 B et le premier alinéa de l'article 1383 C du même code, relatifs à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient pour cinq ans les immeubles situés dans les ZFU et les ZRU, s'entendent dans sa version en vigueur avant la réforme , soit avant le 31 décembre 2009.

V. LES MODIFICATIONS RELATIVES À L'IMPOSITION FORFAITAIRE SUR LES ENTREPRISES DE RÉSEAUX

A. LE DROIT EXISTANT : L'IFER, UNE NOUVELLE IMPOSITION DIFFÉRENTIELLE

Dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, introduite par l'article 2 de la loi de finances pour 2010 ^{23 ( * )} , et de son remplacement par la contribution économique territoriale (CET), une nouvelle imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) a été créée. Elle répondait à un objectif de neutralisation de l'avantage fiscal , estimé à environ 1,6 milliard d'euros, et de l'effet d'aubaine dont auraient bénéficié quelques « grands gagnants » de la réforme de la TP.

Huit catégories d'installations sont ainsi imposées à l'IFER, codifiée aux articles 1635-0 quinquies , 1519 D à 1519 H, et 1599 quater A à 1599 quater B du code général des impôts. Les grandes entreprises de réseaux concernées ^{24 ( * )} sont celles des secteurs de l'énergie, des transports ferroviaires et des télécommunications, qui disposent d'importantes immobilisations bien réparties sur tout le territoire et ne présentent pas les mêmes risques de délocalisation que les autres entreprises industrielles. En garantissant une recette fiscale, l'IFER avait également pour objectif de maintenir l'incitation des collectivités à accueillir sur leur territoire des installations a priori peu attractives. L'IFER est ainsi perçue par les collectivités territoriales ou leurs groupements intercommunaux à compter de 2011 ^{25 ( * )} .

Compte tenu de sa nouveauté ainsi que de son caractère à la fois forfaitaire et de complément à la CET, à produit constant pour les collectivités territoriales, cette imposition n'a pas été sans soulever des débats et des difficultés. Les principaux enjeux ont ainsi été abordés lors d'un « atelier de travail » sur l'IFER, organisé par votre commission des finances le 28 avril 2010. Le rapport de la mission conduite par l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'administration, présidée par Bruno Durieux et Patrick Subremon, a également constaté qu' « en raison de sa conception forfaitaire et de son assiette matérielle dans des secteurs régulés, l'IFER devrait produire des effets indirects qui n'ont pas tous été anticipés ».

Pour l'essentiel, le V ( alinéas 151 à 158 ) du présent article ne fait qu'apporter quelques aménagements aux régimes de recouvrement et des obligations déclaratives afférents à certaines composantes. Il prévoit toutefois un relèvement du tarif de l'IFER sur les installations éoliennes et hydroliennes. En outre, l'article 60 du présent projet de loi de finances modifie la composante de l'IFER relative aux répartiteurs de la boucle locale cuivre ( cf . commentaire correspondant).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Le relèvement à 5 euros du tarif de l'IFER sur les éoliennes

L'alinéa 152 modifie le III de l'article 1519 D du code général des impôts, relatif au tarif de l'IFER sur les installations éoliennes et « hydroliennes ^{26 ( * )} », pour le relever de 2,913 euros à 5 euros par kilowatt de puissance électrique installée. Rappelons que les installations dont la puissance installée est inférieure à 100 kilowatts ne sont pas imposées.

Ainsi que l'a exposé votre rapporteur général dans son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre de la CET, le tarif des différentes composantes de l'IFER sur l'énergie ^{27 ( * )} a été uniformément fixé à 2,913 euros par kilowatt de puissance installée dans un souci de neutralité entre les modes de production d'énergie électrique. Bien qu'il soit plus élevé que celui prévu dans le projet initial (2,2 euros), ce tarif est apparu problématique pour les énergies renouvelables, en particulier les éoliennes, et de nature à réduire sensiblement l'incitation financière des collectivités à la création de ces installations sur leur territoire. En effet, l'écart entre le rendement cumulé de la CET et de l'IFER et celui de TP auparavant perçue serait, pour les communes d'implantation, de 4 à 5 .

Cette évolution n'était guère surprenante compte tenu de la fin du régime de compensation par l'Etat de l'effet du plafonnement à la valeur ajoutée, du niveau du tarif, de la nouvelle répartition des ressources et de la « prime » explicitement accordée à l'intercommunalité pour neutraliser les stratégies non coopératives, notamment celles des petites communes isolées. Le manque à gagner n'en apparaissait pas moins disproportionné pour les communes, indépendamment des appréciations sur les avantages et nuisances de ces installations. Votre rapporteur général avait dès lors estimé nécessaire de relever le tarif de l'IFER sur les éoliennes et les modules photovoltaïques.

Le relèvement ici proposé constitue une voie médiane entre le tarif initialement proposé dans le projet de loi de finances pour 2010, celui adopté par le Sénat en première lecture de ce texte, soit 8 euros, et celui proposé par la mission de Bruno Durieux (4 euros). La répartition du produit entre les niveaux de collectivités territoriales, qui avait donné lieu à des divergences d'interprétation, est également clarifiée par le A du IX ( alinéa 176 ) du présent article ( cf . infra ).

2. Les autres modifications

Le B du V du présent article ( alinéa 153 ) harmonise le régime de gestion , au regard du contrôle, du recouvrement, du contentieux et des sûretés, des composantes de l'IFER . Il prévoit ainsi que les deux composantes dont le contrôle, le recouvrement, le contentieux et les garanties, sûretés et privilèges sont actuellement régis comme en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties seront désormais régies comme en matière de cotisation foncière des entreprises , à l'instar des autres composantes. Les composantes concernées sont celles relatives aux transformateurs électriques (article 1519 G du code général des impôts) et au matériel roulant utilisé pour le transport ferroviaire de voyageurs en Île-de-France (« IFER Grand Paris », prévue à l'article 1599 quater A bis ), la même harmonisation étant introduite par l'article 60 du présent projet de loi de finances pour l'IFER relative aux répartiteurs principaux de la boucle locale cuivre.

Le C ( alinéa 154 ) procède à une coordination dans le e du A du I de l'article 1641 du même code, dans sa rédaction en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2011, afin d'intégrer la composante de l'IFER « Grand Paris » dans le régime de perception par l'Etat des frais de dégrèvement et de non-valeur (soit 2 % du produit) applicable à l'ensemble des composantes de l'IFER. Cette coordination avait en effet été omise lors de l'adoption de la loi
n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris.

Le D ( alinéas 155 et 156 ) instaure, dans un nouvel article 1649 A quater du code général des impôts, une nouvelle obligation déclarative afférente à l'IFER sur les transformateurs électriques (mentionnée à l'article 1519 G du même code) lorsque ceux-ci font l'objet d'un contrat de concession. Cette déclaration annuelle, à la charge des propriétaires desdits transformateurs, et donc dans la plupart des cas des collectivités territoriales concédantes , doit comporter l'identité du concessionnaire, le nombre de transformateurs électriques par commune qui font l'objet d'un contrat de concession et pour chacun d'eux, la tension en amont (qui constitue la référence du barème tarifaire). Elle s'effectue dans des conditions et délais fixés par décret.

Tout défaut de déclaration fait l'objet d'une nouvelle sanction , créée par le E ( alinéa 157 ) qui complète l'article 1736 du code général des impôts, relatif aux sanctions des infractions commises par les tiers déclarants. L'amende est ainsi fixée à 1 000 euros par transformateur non déclaré mais ne peut excéder 10 000 euros.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement prévoit que la déclaration relative à l'IFER sur les transformateurs électriques est effectuée par le concessionnaire , et non pas par le propriétaire concédant. Cette mesure de simplification permet d'éviter que des milliers de communes et groupements intercommunaux concédants déclarent individuellement un ou plusieurs transformateurs, alors qu'un seul exploitant concessionnaire (en particulier EDF) peut faire une seule déclaration pour un grand nombre d'appareils.

Un amendement de notre collègue député Michel Bouvard, adopté avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, exonère d'IFER les installations de production d'électricité d'origine nucléaire ou thermique à flamme (mentionnées à l'article 1519 E du code général des impôts) qui sont destinées, directement ou indirectement, à l'utilisation de l'électricité produite pour les besoins de l'entreprise et non à la revente. Sont ainsi exonérées les installations « exploitées pour son propre usage par un consommateur final d'électricité ou exploitées sur le site de consommation par un tiers auquel le consommateur final rachète l'électricité produite pour son propre usage ». Cette disposition est analogue à celle prévue par le I de l'article 1519 F pour les installations de production d'électricité d'origine photovoltaïque ou hydraulique.

Enfin concernant l'IFER sur les stations radioélectriques , prévue par l'article 1519 H, notre collègue député Michel Bouvard a proposé, avec l'avis défavorable du Gouvernement, de n'imposer que les stations effectivement en service et d'introduire un abattement de 50 % au titre des trois premières années d'imposition, afin de tenir compte du nombre plus restreint d'abonnés desservis en période de conquête commerciale. Le dispositif finalement adopté, sous-amendé par notre collègue député Gilles Carrez, ne retient que le principe de cet abattement dans le III de l'article 1519 H, notamment aux motifs que l'exonération des stations qui ne sont pas en service serait complexe à gérer et représenterait un enjeu fiscal marginal ^{28 ( * )} .

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Concernant les différentes composantes de l'IFER , votre rapporteur général considère que le nouveau tarif de 5 euros applicable aux éoliennes et hydroliennes constitue une voie raisonnable et de nature à préserver l'incitation des collectivités à accueillir ce type d'installation.

Il approuve également les mesures d'harmonisation de la gestion de toutes les composantes, par alignement sur le régime de la cotisation foncière des entreprises, les nouvelles obligations déclaratives des concessionnaires de transformateurs électriques, opportunément modifiées par l'Assemblée nationale, et l'exonération des centrales électriques qui relèvent de l'autoconsommation du producteur. Il exprime en revanche des réserves sur l'abattement de 50 % dont bénéficieraient les nouvelles stations radioélectriques durant leurs trois premières années d'imposition, pour deux raisons :

- il conduit à une diminution des recettes perçues par les collectivités concernées, soit les blocs communaux pour deux tiers du produit et les départements pour un tiers ;

- la justification fondée sur le modèle économique de la téléphonie mobile, dont les rendements sont décroissants (ce qui n'est en soi pas exceptionnel), ne paraît pas suffisante et n'a en tout cas pas été retenue pour d'autres secteurs d'activité.

Certes, ce dispositif ne s'appliquerait qu'aux nouvelles stations, et concernerait donc en pratique avant tout l'opérateur de téléphonie mobile de troisième génération qui a récemment obtenu la quatrième licence ^{29 ( * )} , les trois autres opérateurs ayant déjà déployé un vaste réseau avant la réforme. Ce déploiement s'est cependant effectué sous le régime d'imposition à la TP. Votre rapporteur général vous propose donc la suppression de l'abattement de 50 %.

VI. LES AMÉNAGEMENTS RELATIFS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LES PRÉCISIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS DÉCIDANT DES EXONÉRATIONS

Les C, E et F du I du présent article corrigent des références erronées , dans le code général des impôts (CGI), aux collectivités territoriales et à leurs groupements qui décident d'exonérations de fiscalité locale.

Seuls les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre perçoivent la CFE. Les C et E du I proposent donc, respectivement aux articles 1459 et 1464 du CGI, de viser ces collectivités et ces EPCI pour les décisions relatives aux exonérations de CFE.

Le F du I vise pour sa part les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de CFE. Les départements continuant à percevoir la TFPB, il est proposé de faire référence aux « collectivités territoriales » et non aux seules « communes » pour les décisions relatives à ces exonérations. L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet alinéa.

B. LA NEUTRALISATION DES EFFETS DU TRANSFERT DE LA PART DÉPARTEMENTALE DE TAXE D'HABITATION

1. Le droit existant : des effets pervers résultant du transfert de la part départementale de la taxe d'habitation

La réforme de la taxe professionnelle adoptée en loi de finances pour 2010 avait notamment prévu le transfert au « bloc communal » de la part départementale de taxe d'habitation (TH), à compter du 1 ^er janvier 2011. Le bénéficiaire de ce transfert est l'EPCI à fiscalité propre, lorsqu'il existe, et la commune isolée, en l'absence d'EPCI.

Les modalités prévues pour ce transfert entraînaient deux effets pervers, d'une part, pour le contribuable et, d'autre part, pour les communes et les EPCI bénéficiaires.

a) L'effet des différences entre les politiques d'abattement départementale et communale

La loi de finances pour 2010 a prévu que c'est le seul taux de TH départemental qui « descend » vers l'échelon communal. L'assiette de TH à laquelle s'applique ce taux est, en revanche, l'assiette communale. Or, les départements, comme les communes, étaient libres de déterminer des politiques d'abattements de TH, dans le cadre fixé par la loi ^{30 ( * )} .

Il en résulte de ces dispositions que la « descente » du taux de TH départemental n'emporte pas « descente » de la politique d'abattements du département. En l'absence de toute délibération spécifique de la commune ou de l'EPCI qui se voit attribuer le taux de TH du département, le transfert de la TH départementale entraîne donc une modification de la charge fiscale pesant sur les contribuables, d'autant plus importante que l'écart entre les politiques d'abattement du département et de la commune était important .

Deux cas de figure se présentent alors.

Dans le cas d'un EPCI à fiscalité propre, l'EPCI peut reprendre à son compte la politique d'abattement du département. Il en résultera, outre la question des valeurs locatives moyennes détaillée ci-dessous, une charge fiscale identique pour les contribuables.

Dans le cas d'une commune isolée, la commune ne peut reprendre aussi simplement la politique d'abattements du département puisqu'elle avait, elle-même, sa propre politique d'abattements. Elle pourrait moduler sa politique d'abattement afin d'y intégrer l'effet des abattements départementaux antérieurement pratiqués. Toutefois, les taux d'abattements ne peuvent être fixés librement mais doivent correspondre à des paliers (5 %, 10 %, etc.) se qui empêche, en pratique, d'annuler totalement les effets des divergences des politiques d'abattement du département et de la commune par une modulation des taux d'abattements communaux.

b) L'effet des différences de valeurs locatives moyennes

S'ajoute à l'effet pervers décrit ci-dessus qui, on l'a vu, peut être neutralisé pour les EPCI, un second effet pervers qui concerne à la fois les communes et les EPCI.

Les départements étaient libres de mettre en place des politiques d'abattements spécifiques sur la TH. Pour cela, ils votaient des taux d'abattements. Afin de déterminer le montant de la réduction d'impôt pour le contribuable, ces taux d'abattement sont rapportés non à la valeur locative de chaque logement mais à la valeur locative moyenne (VLM) des logements du département. Ainsi, par exemple, pour une VLM de 600 et un taux d'abattement de 5 %, le contribuable bénéficie d'une réduction du montant de sa TH de 30.

Or, la loi de finances pour 2010 a prévu que c'est le seul taux de TH départemental qui « descend » vers l'échelon communal et que l'assiette à laquelle s'applique ce taux est en revanche l'assiette communale. La VLM prise en compte pour le calcul des abattements n'est donc plus la VLM départementale mais celle des communes. Or, au sein d'un département coexistent des communes où les VLM sont très différentes.

Par conséquent, le maintien par la commune ou par l'EPCI de la politique d'abattements départementale peut, dans certains cas, ne pas être neutre pour le contribuable puisque le taux d'abattement - dans l'exemple précédent 5 % - s'applique à une VLM qui peut être plus élevée ou plus faible que la VLM départementale et donc produire une réduction fiscale respectivement plus forte ou plus faible.

c) Des effets variables en fonction des collectivités territoriales

Il ressort des éléments analysés ci-dessus que les effets pervers du dispositif adopté en loi de finances pour 2010 se rencontrent surtout quand le département avait une politique d'abattement très différente de celle de la commune et donc principalement pour les départements ayant les politiques les plus « généreuses ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, 45 départements n'avaient pas de politique d'abattement ou une politique appliquant le minimum de droit commun et 55 départements sont plus particulièrement concernés.

Deux cas « types » se dégagent ainsi, même si les multiples variables des différentes politiques d'abattement créent des situations plus diverses :

- le cas des EPCI ou des communes dont les contribuables gagneraient , du fait de la diminution de leur charge fiscale, à la « descente » des taux départementaux sans reprise de la politique d'abattements du département. Ce sont principalement les cas où le département avait une politique d'abattement moins favorable que la commune ou l'EPCI . Dans ce cas, la commune ou l'EPCI reste garanti, par le mécanisme de compensation à l'euro près, au niveau de ses ressources avant réforme . Il peut donc faire le choix, par une délibération, de réduire sa politique d'abattements afin de conserver, au sein de son budget, une partie du bénéfice procuré par la réforme à ses contribuables ;

- le cas des EPCI ou des communes dont les contribuables perdraient , du fait de l'augmentation de leur charge fiscale, à la « descente » des taux départementaux sans reprise de la politique d'abattements du département. Ce sont principalement les cas où le département avait une politique d'abattement plus favorable que la commune ou l'EPCI . Dans ce cas, la commune ou l'EPCI reste garanti au niveau de ses ressources avant réforme . Toutefois, s'il souhaite, par une délibération majorant le montant des abattements, réduire l'impact négatif subi par ses contribuables du fait de la réforme, il doit prendre à sa charge le coût de cette délibération.

Enfin, même si la commune ou l'EPCI reprend la politique d'abattement du département, le contribuable peut voir sa charge fiscale varier en raison des différences de VLM . Ainsi :

- la commune ou l'EPCI est gagnant dans les cas où sa VLM est supérieure à la VLM du département , puisqu'un même taux d'abattement produit un gain fiscal pour le contribuable. Il sera possible, par une délibération minorant le taux des abattements, de « répartir » le gain fiscal entre la collectivité et le contribuable ;

- la commune ou l'EPCI est perdant dans les cas où sa VLM est inférieure à la VLM du département , puisqu'un même taux d'abattement produit une perte fiscale pour le contribuable. Il sera possible, par une délibération majorant le taux des abattements, de « répartir » la perte fiscale entre la collectivité et le contribuable.

2. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale

a) La correction des effets pervers du dispositif

L'ampleur des effets pervers résultant du transfert de la TH départementale n'avait pas été anticipée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010. Rien n'avait donc été prévu pour y remédier. En effet, dans la très grande majorité des cas, les écarts d'imposition résultant de la réforme sont très faibles.

Les premières délibérations des EPCI et des communes sur les abattements de TH pour l'année 2011 ont toutefois montré que certaines collectivités se trouvaient dans une situation difficile du fait de la réforme. L'Assemblée nationale a donc adopté, avec l'avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le Gouvernement visant à neutraliser les effets décrits ci-dessus.

L'amendement introduit un VIII bis « Corrections des abattements de taxe d'habitation » au sein de l'article 59, dont le A modifie l'article 1411 du CGI, qui détermine les modalités de calcul des abattements de TH décidés par les conseils municipaux.

Le dispositif proposé , techniquement complexe, conduit à ce que, si la commune ou l'EPCI ne prend aucune délibération spécifique pour intégrer ou reprendre les abattements départementaux préexistants, les contribuables acquittent en 2011 le même montant de TH que celui qu'ils ont acquitté en 2010 ^{31 ( * )} .

Ainsi, à taux constant, les contribuables ne verraient pas leur charge fiscale évoluer du fait de la réforme et toute décision relative aux abattements prise par la commune ou l'EPCI l'impactera comme si elle était prise hors du contexte spécifique de la réforme de la taxe professionnelle.

En pratique, le dispositif vise à calculer, pour chaque commune et chaque EPCI recevant le produit départemental de TH, ainsi que pour chaque type d'abattement de TH (abattement pour charges de famille, abattement spécial en faveur des personnes disposant de faibles revenus, etc.), le montant dont devra être corrigé l'abattement pratiqué pour que, à réglementation constante, le contribuable acquitte le même montant de TH.

b) Illustration simplifiée du dispositif proposé

Soit un contribuable dont le logement est d'une valeur locative imposable égale à 10 000 euros.

En 2010, la commune pratiquait un taux de TH de 20 % et avait voté un abattement pour charges de famille de 15 %, qui s'appliquait sur une VLM communale de 8 000 euros. La même année, le département pratiquait un taux de TH de 5 % et avait voté un abattement pour charges de famille de 10 %, qui s'appliquait sur une VLM départementale de 6 000 euros.

Source : commission des finances.

Simulations réalisées sur la base d'une valeur locative imposable de 10 000 euros pour un bien occupé par un couple ayant une personne à charge.

Dans le cas d'espèce ci-dessus, le contribuable verrait donc le montant de sa TH diminuer de 30 euros, alors même que la commune n'a pas modifié sa politique d'abattements. Cet allègement fiscal résulte, d'une part, du fait que le taux d'abattement pratiqué par le département était moins élevé que celui appliqué par la commune et, d'autre part, d'une VLM communale plus élevée que la VLM départementale.

Le dispositif proposé prévoit de modifier le montant de l'abattement communal après réforme (en l'espèce, 1 200 euros) pour que le montant de TH dû soit égal au montant payé avant réforme. A cette fin, il est proposé de calculer la somme des abattements communaux et départementaux avant réforme, pondérés respectivement par l'importance relative des taux de TH communal et départemental. Cette somme est ensuite minorée par le montant de l'abattement communal en 2010, ce qui permet de parvenir au montant dont il faut corriger l'abattement pour parvenir au même montant d'impôt dû, comme l'illustre le tableau ci-dessous.

Il faut donc corriger de - 120 euros le montant de l'abattement pratiqué en 2011 pour neutraliser les effets du transfert de la TH départementale si la commune ne prend aucune délibération pour modifier sa politique d'amendement, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Le B du VIII bis proposé par le présent article prévoit par ailleurs une mesure de coordination avec le dispositif de plafonnement de la TH en fonction du revenu du contribuable.

c) L'ajustement des délais de délibération

Le II de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale modifie le présent article afin :

- d'une part ( A ), de prévoir un délai supplémentaire de délibération pour les communes et EPCI qui auraient délibéré sur les abattements de TH dans l'état du droit antérieur au présent projet de loi. En effet, ces collectivités et leurs groupements risqueraient dans certains cas de subir les effets de l'ajustement du dispositif. Il est logique, si l'on change l'état du droit, de donner aux collectivités territoriales la possibilité de délibérer à nouveau dans le nouveau cadre prévu. Ainsi, la date limite de vote des délibérations relatives à la taxe d'habitation sera reportée au 1 ^er décembre 2010 lorsque la commune ou l'EPCI qui a délibéré sur les abattements de TH en 2010 souhaite modifier sa délibération . Le A du X du présent article prévoit par ailleurs que pour toutes les autres collectivités, le délai de délibération est repoussé au 1 ^er novembre 2010 ;

- d'autre part ( B ), la date d'adoption du budget pour l'exercice 2011 , déjà reportée par la loi de finances pour 2010 au 15 avril, est de nouveau reportée de 15 jours pour être fixée au 30 avril .

d) L'ajustement de la compensation à l'euro près des communes et des EPCI

Enfin, le III de l'amendement proposé par le Gouvernement et adopté à l'Assemblée nationale modifie le présent article afin de rectifier les modalités de compensation à l'euro près des pertes de recettes subies par les communes et leurs EPCI.

La compensation à l'euro près est opérée par la comparaison entre les ressources perçues par une collectivité avant la réforme, c'est-à-dire en 2010, et celles qu'elle aurait perçues en 2010 si la réforme avait été applicable.

Or, dans les ressources après réforme des communes et EPCI, la prise en compte de la TH souffre, dans le texte actuellement applicable, des mêmes effets pervers que ceux détaillés ci-dessus concernant les contribuables, puisqu'était prise en compte la « descente » du seul taux de TH départemental, appliqué aux bases communales.

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale apporte donc à l'article 78 de la loi de finances pour 2010 les modifications nécessaires pour que les ressources après réforme de chaque collectivité correspondent effectivement à celles qu'elles auraient perçues en 2010 si la réforme avait été applicable, y compris la neutralisation des effets pervers détaillés ci-dessus obtenues grâce à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale.

e) Le coût pour l'Etat en 2011

La modification de la compensation à l'euro près entraîne un coût pour l'Etat. En effet, les communes ou EPCI se trouvent dans deux cas de figurent :

- si leurs contribuables connaissaient, du fait des effets induits par le transfert de la TH départementale, une diminution de leur charge fiscale le dispositif proposé par le Gouvernement conduira à relever le niveau de leur imposition, donc à accroître le produit fiscal après réforme de la commune et donc à réduire parallèlement le montant de la DCRTP destinée à compenser les pertes résultant de la réforme ;

- à l'inverse, si les contribuables voyaient leur montant de TH augmenter, le réajustement proposé par l'article 59 conduira à une diminution du produit de TH après réforme perçu par la commune ou l'EPCI et, par conséquent, à un accroissement de la DCRTP versée par l'Etat.

D'après les informations données par Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, lors de l'examen de l'amendement du Gouvernement par l'Assemblée nationale, « le solde net, c'est-à-dire le coût de cette disposition, sera, selon nos estimations, de 6,252 millions d'euros », qui correspondent à un total de gains pour l'Etat d'environ 74 millions d'euros et à un total de pertes estimées à 80 millions d'euros.

3. La position de votre commission des finances

Concernant les modalités du transfert au « bloc communal » de la TH des départements, votre rapporteur général s'étonne de la solution proposée par le Gouvernement et adoptée par amendement à l'Assemblée nationale.

En effet, le problème soulevé depuis lors par les élus locaux n'avait pas fait l'objet d'un traitement spécifique dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2010. Il semble que le Gouvernement avait estimé à l'époque que les modalités du transfert ne poseraient pas de problème et qu'il ne serait pas nécessaire de mettre en place un dispositif spécifique pour le traiter .

Par conséquent, il n'y a aucune raison de remettre en cause les délibérations prises par les collectivités territoriales sous l'empire du droit résultant de la loi de finances pour 2010 . Ces délibérations ont été adoptées légalement et tiraient les conséquences du nouvel état du droit.

Il paraît tout à fait justifié que le Gouvernement adapte la législation pour les communes et les EPCI qui n'ont pas encore délibéré ou qui souhaitent revenir sur leurs délibérations. Mais il n'est pas souhaitable que les modifications résultant de l'amendement adopté à l'Assemblée nationale modifient, rétroactivement, les conséquences des délibérations prises par les collectivités territoriales et leurs groupements. Une telle situation fait en effet obstacle à la libre administration des collectivités territoriales, ce qui poserait sans doute un problème de constitutionnalité .

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose un amendement pour que le droit actuellement existant soit maintenu pour les collectivités territoriales qui ont délibéré avant le 9 novembre sur les abattements de TH, date de dépôt de l'amendement du Gouvernement à l'Assemblée nationale .

C. LES MODIFICATIONS DES RÈGLES D'AFFECTATION ENTRE COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Modifications des modalités de répartition de l'IFER éoliennes

a) Une répartition actuellement ambiguë

Les modalités de répartition entre catégories de collectivités territoriales du produit de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) portant sur les éoliennes et les hydroliennes ont été fixées lors de la commission mixte paritaire réunie pour examiner les dispositions du projet de loi de finances pour 2010 restant en discussion. Toutefois, le texte définitivement adopté restait ambigu sur cette question :

- selon « l'esprit de la loi », qui correspond aux intentions alors formulées par la commission des finances du Sénat, la répartition devait profiter pour 30 % à la commune d'implantation et, pour les 70 % restants, soit à l'EPCI, soit au département en l'absence d'EPCI ;

- toutefois, selon une interprétation littérale du texte, la répartition était de 15 % pour la commune d'implantation, 35 % pour l'EPCI et 50 % pour le département (ou 85 % en l'absence d'EPCI).

b) Le dispositif proposé

Le A du IX du présent article propose de clarifier cette rédaction et d'opter pour une répartition de l'IFER éolien en faveur :

- de la commune d'implantation, pour 20 % ;

- de l'EPCI, pour 50 % ;

- du département, pour les 30 % restants ou pour 80 % en cas d'absence d'EPCI.

En outre, la répartition serait différente pour l'IFER sur les hydroliennes, dont le produit bénéficierait davantage aux communes d'implantation. La répartition serait la suivante :

- la commune de raccordement pour 50 % ;

- le département pour les 50 % restants.

L'Assemblée nationale a adopté sur ce dispositif un amendement rédactionnel proposé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

c) La position de votre commission des finances

Par rapport à l'esprit du dispositif adopté lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, la principale conséquence du présent article est de renforcer le produit perçu par le département.

Répartition de l'IFER éolien

Source : commission des finances

Votre commission des finances est favorable à cette modification , qui permet d'éviter que le département ne perçoive, dans la majorité des cas, aucune ressource produite par l'IFER éolien . Cette répartition garantit également que les communes ne seront pas incitées à adopter des comportements individualistes d'implantations de champs d'éoliennes afin d'en retirer l'essentiel du produit fiscal. Le dispositif proposé paraît donc équilibré.

2. Ajustement de la répartition de la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA)

a) Le transfert de la TSCA aux départements par la réforme de la taxe professionnelle

La loi de finances pour 2010 prévoyait notamment, pour compenser la perte du produit de la TP, de transférer aux départements le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) qui ne leur était pas déjà affecté. Ont ainsi été transférées la TSCA sur les contrats d'assurance garantissant les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole (2° de l'article 1001 du CGI), celle sur les contrats d'assurance maladie (2° du même article) et, enfin, celle portant sur « toutes autres assurances » (6° du même article).

L'article 77 de la loi de finances pour 2010 a prévu de répartir le produit de TSCA ainsi transféré entre les seuls départements pour lesquels, avant mise en oeuvre du mécanisme de compensation à l'euro près, les ressources après réforme étaient inférieures de plus de 10 % aux ressources avant la réforme. Ainsi, ces départements particulièrement perdants à l'issue de la réforme se voient accorder une part de TSCA qui se substitue à des dotations de compensation versées par l'Etat. Cette substitution leur garantit, à l'avenir, un dynamisme plus important de leurs ressources fiscales.

L'article 77 précité affectait donc à chaque département un pourcentage de l'assiette de la TSCA ainsi transférée, proportionnel à sa perte de recettes fiscales du fait de la réforme. Ces pourcentages avaient été déterminés de manière prévisionnelle, en fonction des données disponibles relatives aux ressources avant et après la réforme de chaque département, c'est-à-dire, d'après les informations transmises par le Gouvernement, à partir de données de l'année 2008.

b) Le dispositif proposé par le B du IX du présent article

Le B du IX du présent article propose, d'une part, que les fractions de TSCA transférées soient définitivement établies au 30 juin 2011 , une fois connus les montants des impositions établies, des dégrèvements ordonnancés et des produits perçus jusqu'à cette date.

D'autre part, il ajuste les pourcentages de TSCA affectés à chaque département au vu des dernières données disponibles concernant leurs ressources avant et après réforme. L'exposé des motifs de l'article indique que « cette actualisation ne vise qu'à ajuster les versements de TSCA des premiers mois de l'année 2011, de manière à minimiser les corrections en fin d'année ». En effet, la répartition définitive de la TSCA ne sera établie qu'au 30 juin 2011 et appliquée de manière rétroactive pour l'année 2011 en loi de finances rectificative pour 2011 .

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel, proposé par notre collègues député Gilles Carrez, rapporteur général, sur ce dispositif.

c) La position de votre commission des finances

Votre commission des finances prend acte de l'ajustement proposé par le présent article . Il ressort des évaluations figurant dans l'annexe « Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales », annexé au présent projet de loi de finances, que le montant de TSCA ainsi transféré aux départements sera égal, en 2011, à 3,04 milliards d'euros , qui constitueront autant de ressources fiscales dynamiques nouvelles pour ces collectivités et réduiront d'autant le montant de dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) qui devra leur être versé pour compenser leurs pertes de recettes à l'euro près. Le total de la TSCA ainsi perçue par les départements s'élèvera en 2011 à 6,17 milliards d'euros.

En outre, votre rapporteur général relève que la grande majorité des départements sont éligibles au versement d'une part de TSCA, c'est-à-dire que leurs ressources fiscales après réforme sont inférieures de plus de 10 % à celles d'avant la réforme . Seuls treize départements ne sont pas dans cette situation ^{32 ( * )} .

D. L'HARMONISATION DES DATES LIMITES DE DÉLIBÉRATION APPLICABLES À LA TAXE D'ENLÈVEMENT DES ORDURES MÉNAGÈRES

L'article 77 de la loi de finances pour 2010 avait prévu, en marge de la réforme de la taxe professionnelle, de réécrire, afin de les regrouper, les dispositions du code général des impôts (CGI) relatives aux impositions locales perçues par les EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, le VI de l'article 1379-0 bis nouveau du CGI, qui entrera en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2011, prévoit les modalités de substitution des EPCI à leurs communes membres pour l'institution et la perception de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM). Son 2 prévoit actuellement que les EPCI qui adhèrent à un syndicat mixte pour l'exercice de l'ensemble de la compétence « déchets » peuvent décider d'instituer la TEOM avant le 1 ^er octobre d'une année.

Or, le 1 du II de l'article 1639 A bis du CGI fixe comme date limite de droit commun pour l'institution de la TEOM le 15 octobre d'une année, afin de la percevoir à compter du 1 ^er janvier de l'année suivante.

Le B du X du présent article propose donc d'harmoniser ces deux délais sur celui le plus favorable aux collectivités territoriales, c'est-à-dire sur la date limite du 15 octobre pour l'institution de la TEOM .

E. LES PRÉCISIONS RELATIVES AUX MODALITÉS DE CALCUL DES TAUX DE FISCALITÉ LOCALE

Le XI du présent article apporte plusieurs modifications aux dispositions de la réforme de la taxe professionnelle relatives aux modalités de calcul des taux de fiscalité locale.

1. Précisions relatives aux taux de référence (A du XI)

La réforme de la taxe professionnelle a induit plusieurs transferts d'impositions entre catégories de collectivités territoriales. Elle a également été l'occasion d'intégrer aux taux de fiscalité locale une partie des frais d'assiette et de recouvrement perçus jusqu'en 2010 par l'Etat. Enfin, certains abattements portant sur les assiettes fiscales ont été intégrés aux taux de fiscalité locale - par exemple, l'abattement de 16 % sur les bases foncières servant au calcul de la taxe professionnelle a été intégré au taux de la CFE.

L'ensemble de ces modifications ont été mises en oeuvre par la création de « taux de référence », intégrant ces ajustements à partir des taux votés par les collectivités territoriales, et servant à l'imposition des contribuables en 2010. Ainsi, par exemple, le taux de référence appliqué en 2010 pour les impositions à la CFE a été calculé en ajoutant au taux de taxe professionnelle voté par la commune ou l'EPCI les taux départemental et régional de taxe professionnelle antérieurement appliqués par le département et la région.

Les 1° et 2° du A du XI du présent article proposent des corrections rédactionnelles.

Les 3°, 4°, 5° et 9° du A du XI du présent article précisent le mode de calcul des taux de référence pour les EPCI situés sur le territoire de plusieurs départements ou de plusieurs régions, notamment s'ils se situent en partie sur le territoire de la région Île-de-France. Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination créant un 4° bis , proposé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

Le 6° du A du XI du présent article précise que les taux de référence prévus par la loi de finances pour 2010 doivent également être pris en compte pour la fixation des taux d'imposition par les EPCI qui font application pour la première fois en 2011 du régime de la fiscalité professionnelle unique ou qui avaient voté en 2010 des taux de taxe d'habitation et de taxes foncières nuls.

Les 7° et 8° du A du XI proposent des ajustements rédactionnels.

2. Éviter la double majoration des taux de taxe d'habitation

Le B du XI du présent article propose une adaptation au dispositif de détermination des taux de taxe d'habitation pour les communes qui adhèreraient, après 2011, à un EPCI à fiscalité professionnelle unique.

En 2011, le taux départemental de taxe d'habitation de l'année 2010 sera intégré à la fois dans le taux de taxe d'habitation des communes qui ne sont pas membres d'un EPCI et des EPCI à fiscalité professionnelle unique. Par conséquent, en cas d'intégration ultérieure de la commune à l'EPCI, le taux communal qui serait pris en compte pour calculer les modalités de l'intégration serait majoré du taux départemental, alors même que ce taux départemental a déjà été intégré au taux intercommunal.

Il est donc proposé d'exclure le taux départemental au sein du taux communal pris en compte pour calculer le nouveau taux de taxe d'habitation résultant de l'intégration d'une commune à un EPCI à fiscalité professionnelle unique après l'année 2011 . L'Assemblée nationale a adopté sur ce point un amendement rédactionnel proposé par notre collègues député Gilles Carrez, rapporteur général.

3. Modalités de fixation du premier taux de TFPNB

Enfin, le C du XI prévoit les dispositions applicables pour la fixation du taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) par les communes ou les EPCI lorsque ce taux était nul (ou que les bases étaient nulles) l'année précédente .

Une disposition spécifique est nécessaire car l'application sans adaptation du régime de liaison des taux prévu par l'article 1636 B sexies du code général des impôts empêcherait toute délibération fixant un taux non nul, le taux pris pour référence étant le taux, en l'occurrence nul, de l'année précédente.

Le dispositif proposé est similaire à celui adopté en loi de finances pour 2010 concernant la fixation des premiers taux de cotisation foncière des entreprises. Il prévoit qu'en cas de première fixation du taux de TFPNB, le rapport entre le taux voté par la commune et le taux moyen constaté pour la TFPNB l'année précédente dans l'ensemble des communes ne doit pas excéder ce même rapport appliqué à la taxe d'habitation.

F. LES MODIFICATIONS RELATIVES AU CALCUL DE LA COMPENSATION-RELAIS

Les 1° et 2° du XIII du présent article clarifient certaines dispositions relatives au calcul de la compensation-relais pour le « bloc communal ». Ils prévoient d' exclure explicitement du mode de calcul de la compensation-relais des communes et EPCI à fiscalité propre les produits de taxe professionnelle servant auparavant à financer les syndicats à contributions fiscalisées .

En effet, en application de l'article 1636 B octies du CGI, ces syndicats continueront à être financés par un produit fiscal qui sera réparti, dans chacune de leurs communes membres, entre les taxes foncières, la taxe d'habitation et la cotisation foncière des entreprises. Il n'y a donc pas lieu de prévoir, en plus de la prorogation du système de financement actuel, une prise en compte dans la garantie des communes et EPCI des ressources fiscales qui bénéficiaient antérieurement aux syndicats à contribution fiscalisée.

D'autre part, le 3° du XIII du présent article supprime la disposition qui prévoit que la compensation-relais versée en 2010 fait l'objet d'une actualisation correspondant aux redressements opérés par les services fiscaux au titre de la taxe professionnelle de 2010. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le Gouvernement estime :

- d'une part, que cette disposition fait doublon avec celle prévue au point 1.4. de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 . Or, le point 1.4. ne vise que les dotations de compensation de la réforme de la TP (DCRTP) et les fonds nationaux de garantie individuels des ressources (FNGIR), effectifs à compter de 2011, mais pas la compensation-relais, versée quant à elle en 2010 ;

- d'autre part, qu' il n'y aura pas de redressements opérés en 2010 sur la taxe professionnelle puisque l'impôt avait déjà disparu . En effet, aucun rôle supplémentaire ne peut être émis puisqu'aucun rôle ne l'a été. Toutefois, la compensation-relais ayant été, pour un certain nombre de collectivités, établie en fonction des bases de taxe professionnelle de 2010, il serait souhaitable que l'administration opère des contrôles sur ces bases et prenne à sa charge la régularisation qui pourrait intervenir à la suite de ces contrôles.

C'est pourquoi votre commission des finances vous proposera un amendement pour garantir que l'administration opèrera bien des contrôles sur les bases de taxe professionnelle de l'année 2010 ayant servi au calcul de la compensation-relais . Ainsi, lorsque des régularisations interviendraient, elles ne seraient pas prises en charges, comme c'est le cas normalement lorsqu'un impôt existe, par le contribuable, mais par l'Etat au titre de la compensation-relais.

G. LES PRÉCISIONS RELATIVES AUX MODALITÉS DE CALCUL DES PRÉLÈVEMENTS DES FDPTP

Le XIV du présent article propose des ajustements rédactionnels et de coordination relatifs aux modalités de calcul du prélèvement opéré en 2010 pour alimenter les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), dans le cas d'EPCI dont le périmètre est modifié entre les années 2009 et 2010.

H. LES PRÉCISIONS RELATIVES AUX MODALITÉS DE DÉTERMINATION DES DCRTP

1. Le dispositif proposé

Le XV du présent article propose une série de modifications portant sur les dispositions de l'article 78 de la loi de finances pour 2010 qui fixent les modalités de calcul des trois dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) . Chaque niveau de collectivités territoriales bénéficie du versement d'une DCRTP, chaque année à compter de 2011, pour compenser à l'euro près les pertes subies par elle du fait de la réforme de la taxe professionnelle.

Le 1° du A du XV propose des ajustements au texte de la loi de finances pour 2010 pour préciser que, lorsque le produit de TP de l'année 2010 est visé par le texte, il faut en réalité prendre en compte le montant qui aurait résulté en 2010 de l'application des dispositions applicables en 2009, puisque la TP a disparu au 1 ^er janvier 2010.

Le 2° du A du XV précise les modalités de détermination de la DCRTP pour les communes et EPCI dont le périmètre est modifié à compter de l'année 2011 . Les modalités prévues par le présent article pour la DCRTP sont calquées sur celles déjà prévues par la loi pour les Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Ainsi, pour les fusions de communes, le montant de la DCRTP de la commune en résultant sera égal à la somme des montants accordés à chacune des communes qui fusionnent. Pour les scissions de commune, la répartition de la DCRTP se fera au prorata de la population de chaque commune résultant de la scission. Enfin, pour les modifications de périmètre des EPCI, les montants de la DCRTP des EPCI nouveaux seront également déterminés en répartissant, si besoin est, le montant de la DCRTP de chaque EPCI au prorata de la population de chaque commune membre puis en additionnant les montants de DCRTP de chaque commune participant à l'opération.

Les B, C et D du XV apportent également des corrections purement matérielles au dispositif adopté en loi de finances pour 2010.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre deux amendements rédactionnels proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à ce que le calcul de la DCRTP prenne en compte les reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle effectués au titre de 2009 et non les reversements opérés en 2010 .

En effet, le montant de la DCRTP doit être fixé définitivement dès le mois de juillet 2011. Or, cette obligation implique un travail important de recensement et certification des reversements. Le Gouvernement indique donc que la modification proposée par son amendement est nécessaire « pour que ce calcul puisse être fait dans des délais compatibles avec cette date ».

En effet, la modification adoptée par l'Assemblée nationale a pour avantage que les données de l'année 2009 sont déjà presque intégralement recensées et n'ont à faire l'objet que d'une certification alors que les reversements au titre de 2010 ne seront pas tous effectués avant la mi-2011. Par ailleurs, cette rectification est cohérente avec les modalités de calcul de la garantie de ressources du FDPTP en 2011, prévues par l'article 18 du présent projet de loi de finances.

I. LES PRÉCISIONS RELATIVES AUX DÉLIBÉRATIONS CONCERNANT LES ZONES DE RESTRUCTURATION DE LA DÉFENSE ET LES LIBRAIRIES INDÉPENDANTES DE RÉFÉRENCE

Le paragraphe VII du présent article prévoit que les délibérations des collectivités prises en 2009 pour l'application des exonérations de taxe professionnelle applicables aux librairies indépendantes de référence et aux entreprises établies dans les zones de restructuration de la défense s'appliquent aux impositions 2010 de CFE et de CVAE .

Ce dispositif concerne les délibérations des conseils municipaux et des organes délibérants des EPCI (alinéa 169) ainsi que celles des conseils généraux et régionaux (alinéa 170), prises dans les conditions de l'article 1639 A bis du CGI qui précise que les délibérations relatives à la fiscalité directe locale, doivent être prises avant le 1 ^er octobre pour être applicables l'année suivante.

Il concerne deux types d'exonérations :

- celles instituées au profit des librairies indépendantes de référence et régies par l'article 1464 I du CGI ;

- celles instituées au profit des créations et extensions d'établissements situés dans le périmètre des zones de restructuration de la défense, prévues par le I quinquies B de l'article 1466 A.

Il précise, enfin, que les délibérations peuvent être rapportées pour les impositions établies au titre de 2011.

Ces dispositions ont été adoptées sans modification par l'Assemblée nationale.

J. LES DATES D'OPTION POUR LES DIFFÉRENTS RÉGIMES D'EPCI À FISCALITÉ PROPRE

Le C du paragraphe X transpose de plein droit le régime de fiscalité professionnelle en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2011 aux EPCI à fiscalité propre ayant opté avant 2011 pour le régime fiscal équivalent (taxe professionnelle unique, de zone, éolienne).

Ces dispositions ont été adoptées sans modification par l'Assemblée nationale.

K. L'AMÉNAGEMENT DES RÈGLES DE RÉVISION DES ATTRIBUTIONS DE COMPENSATION

1. Le dispositif proposé

Le paragraphe XII précise les règles de calcul des attributions de compensation versées par un EPCI à ses communes membres suite à son passage au régime de la fiscalité professionnelle unique. Il ouvre également la possibilité aux syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) de modifier les dotations de coopération versées à leurs communes membres, à l'instar de ce qui a été prévu dans la loi de finances pour 2010 pour les autres EPCI à fiscalité professionnelle unique.

Les modifications apportées à l'article 1609 nonies C du code général des impôts tendent à fusionner les mécanismes de calcul des attributions de compensation versées par les EPCI à fiscalité mixte à leurs communes membres, « effaçant le distinguo historique entre les EPCI à TPU créés ex-nihilo et ceux bénéficiant antérieurement d'une fiscalité additionnelle » comme le souligne le rapport de l'Assemblée nationale. En effet, depuis l'entrée en application de la loi de finances pour 2010, tous les EPCI à TPU sont devenus des EPCI à fiscalité mixte dans la mesure où ils perçoivent a minima l'ancienne part départementale de la taxe d'habitation.

Le texte proposé précise, par ailleurs, les montants inclus dans le calcul de l'attribution de compensation qui intègre la CFE, la CVAE, l'IFER, la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), revenant de droit à l'EPCI. Ces montants sont minorés des coûts des charges incombant au groupement, et majorés selon les modalités antérieurement ainsi que pour tenir compte de la part départementale de la taxe d'habitation perçue par les communes intégrant l'EPCI après 2011.

En ce qui concerne la dotation de coopération versée par les SAN à leurs communes membres, le texte proposé précise que les syndicats et les conseils municipaux de leurs communes membres peuvent choisir d'en réviser le montant dans les cinq ans.

2. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

S'agissant des attributions de compensation , l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels et quatre amendements de fond :

- un amendement du Gouvernement , non examiné par la commission des finances mais adopté avec l'avis favorable du rapporteur général, permet de minorer l'attribution de compensation, le cas échéant, du montant des reversements , autorisés par l'article 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, perçus au profit de l'EPCI l'année précédant celle de la première application de ces dispositions ;

- un deuxième amendement du Gouvernement, de nature technique , apporte plusieurs corrections aux articles 11 et 29 de la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, rendues nécessaires par la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un panier de ressources fiscales économiques (cotisation foncière des entreprises, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau, taxe sur les surfaces commerciales) ;

- un troisième amendement adopté à l'initiative commune du Président et du rapporteur général de la commission des finances, avec l'avis de sagesse du Gouvernement, supprime une disposition de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, qui encadre, dans un délai de trois ans à compter du renouvellement général des conseils municipaux, la faculté pour le conseil communautaire de fixer librement le montant de l'attribution de compensation et les conditions de sa révision. Cette disposition fait, en effet, double emploi avec une disposition identique figurant au même article, mais non limitée dans le temps ;

- un dernier amendement adopté également à l'initiative commune du Président et du rapporteur général de la commission des finances, avec l' avis favorable du Gouvernement , encadre les modalités de révision des attributions de compensation versées par un groupement de communes à fiscalité propre, résultant de la loi de finances pour 2010 ;

Le dispositif distingue le cas où la révision des attributions de compensation est opérée dans les mêmes proportions entre toutes les communes de l'EPCI à fiscalité propre, de l' hypothèse où la révision ne porte que sur l'attribution de compensations de certaines communes . Il est, dans ce dernier cas, proposé que cette révision dérogatoire à la majorité qualifiée ne puisse intervenir que dans un sens péréquateur tout en limitant les baisses de ressources des communes, d'une année sur l'autre. La révision ne pourrait ainsi porter que sur l'attribution de compensation , en excluant la dotation de solidarité et ne concernerait que les communes dont le potentiel financier est supérieur de plus de 20 % au potentiel financier moyen des communes du groupement sans pouvoir excéder 5 % du montant de leurs attributions de compensation.

3. La position de votre commission des finances

Votre rapporteur général estime que le nouveau régime de révision des attributions de compensation , tel qu'il résulte des votes de l'Assemblée nationale, aboutit à un système équilibré , à la fois suffisamment souple pour l'EPCI et porteur de garanties pour des communes qui risqueraient de subir une trop forte réduction de leur attributions de compensation.

L. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX TAXES SPÉCIALES D'ÉQUIPEMENT

Le paragraphe XVI apporte diverses améliorations rédactionnelles aux dispositions relatives aux taxes spéciales d'équipement et aux impositions perçues par les syndicats de communes figurant à l'article 1363 B octies du code général des impôts.

Ces dispositions ont été adoptées par l'Assemblée nationale sous réserve d'un amendement rédactionnel.

M. LA NÉCESSITÉ D'UN AMENDEMENT RÉPARANT DES ERREURS MATÉRIELLES

Votre commission des finances est favorable à l'ensemble des ajustements techniques proposés par le présent article, qui réparent des oublis et corrigent des scories du dispositif adopté en loi de finances pour 2010.

Elle vous proposera en outre l'adoption d'un amendement réparant des erreurs matérielles de coordination entre des dispositions figurant dans le présent projet de loi de finances, dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ainsi que dans le projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité.

VII. LES AMÉNAGEMENTS RELATIFS À LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

A. UN RAPPEL DE LA RÉFORME DU FINANCEMENT DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

1. Le mode de financement du réseau consulaire antérieur à la réforme de la taxe professionnelle

Jusqu'au 31 décembre 2009, il était pourvu aux dépenses ordinaires des chambres de commerce et d'industrie (CCI) ainsi qu'aux contributions allouées par ces dernières, selon des modalités fixées par décret, aux chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) et à l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) au moyen d'une taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP), répartie entre tous les redevables de cette taxe proportionnellement à leur base d'imposition dans les conditions prévues à l'article 1600 du CGI).

Le produit total de cette taxe perçue par les CCI devait s'élever à 1,26 milliard d'euros ^{33 ( * )} en 2009.

La ventilation prévue en fonction des revenus prévisibles pour 2010, selon les mêmes bases de calcul, soit 1,275 milliard d'euros, était la suivante :

- 1,143 milliard d'euros pour les CCI ;

- 63 millions d'euros pour les CRCI ;

- 23 millions d'euros pour l'ACFCI ;

- et un retour de 45 millions d'euros au budget de l'Etat au titre de la TATP versée par France Télécom.

2. L'instauration d'un dispositif transitoire pour l'année 2010

L'article 3 de la loi de finances pour 2010 a tiré les conséquences les de la suppression de la taxe professionnelle (TP) en proposant un mode de financement transitoire des CCI pour l'année 2010 fondé sur une nouvelle ressource fiscale déterminée par référence au produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP) acquitté en 2009, et en la limitant à 95 % de son montant. Cependant, cette réduction de 5 % en un an des moyens affectés au CCI, proposée par le Gouvernement en application de la révision générale des politiques publiques, n'a pas été retenue par le Sénat.

Les dispositifs de deux amendements, presque identiques, de nos collègues Éric Doligé, Bernard Saugey, Aymeri de Montesquiou et Michel Charasse, repris par votre rapporteur général, lui ont été préférés. Ils tendent à moduler le taux de réfaction en fonction de la part de la taxe additionnelle dans les ressources globales des CCI . La ressource fiscale affectée resterait de 95 % si cette part est inférieure à 20 % ; elle serait de 96 % si la part représente plus de 20 % et moins de 30 %, de 97 % si cette part représente plus de 30 % et moins de 40 %, de 98 % si la part est de plus de 40 % et de moins de 50 % ; elle atteindrait même 99 % lorsque ladite part représente plus de 50 %.

3. La taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie territoriales en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2011

Afin de pérenniser le financement du réseau des CCI, la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services a consacré le principe d'une ressource fiscale autonome. Les modalités de financement du réseau des chambres de commerce et d'industrie ont été redéfinies autour d'une taxe pour frais de chambres (article 1600 du code général des impôts), collectée par les chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR), composée de deux prélèvements :

- le premier est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur un taux régional voté annuellement par chaque CCIR. Cette taxe additionnelle étant territorialisée, chaque CCIR pourra profiter de la dynamique de ses bases d'imposition à la CFE : ce taux est calculé pour produire en 2011, l'année de la réforme, 40 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par les CCIT rattachées à chaque CCIR, répartie sur les entreprises redevables de cette taxe dans la circonscription de la CCIR. En 2012, le taux voté par chaque CCIR ne pourra être supérieur au taux voté en 2011, mais il pourra lui être inférieur si cette même chambre le décide. À compter de 2013, le taux voté par chaque CCIR est susceptible d'augmenter dans la limite de 1 % par rapport au taux de l'année précédente ;

- la deuxième composante de la taxe pour frais de chambres est une taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), fondée sur un taux national calculé selon le quotient suivant : 60 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par l'ensemble des CCIR divisés par le produit de la CVAE perçue en 2010 après dégrèvement. Ce taux serait réduit de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011, de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 et de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013.

En raison des incertitudes pesant sur le rendement de la CVAE selon les régions, un fonds de péréquation a été créé pour répartir le produit entre les CCIR selon une clé de répartition destinée à assurer un niveau de ressources fiscales de référence pour chaque chambre de région. On estime, en effet, que les changements d'assiette opérés du fait de la création de la CVAE sont susceptibles de provoquer une forte variation des recettes allant de - 60 % à + 27 %, selon les régions, entre la prévision de recette pour 2011 et les résultats de l'année 2010.

Modalités de financement des chambres de commerce et d'industrie de région

Source : commission des finances d'après le projet de loi relatif à la réforme des réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

B. LES MODIFICATIONS RELATIVES À LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

Le paragraphe VII du présent article apporte des modifications rédactionnelles à l'article 1600 du code général des impôts dans la rédaction en vigueur le 1 ^er janvier 2011, dans les termes prévus par la loi du 23 juillet 2010 précitée, afin que la taxe pour frais de CCI, acquittée en 2011, soit effectivement calculée en fonction des produits perçus en 2010 de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises et de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises.

Ce dispositif n'a fait l'objet que d' un amendement purement rédactionnel à l'Assemblée nationale .

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AU CALCUL DU PRÉLÈVEMENT FRANCE TELECOM SUR LE PRODUIT DE LA TAXE POUR FRAIS DE CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

Comme conséquence de sa privatisation, France Télécom a été assujettie, à compter des impositions dues au titre de 2003, dans les conditions de droit commun, aux impôts directs locaux et taxes additionnelles perçus au profit des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des autres établissements et organismes habilités à percevoir ces impôts et taxes.

Mais, corrélativement à l'assujettissement de France Télécom à la TP, l'article 29 de la loi de finances pour 2003 a institué un prélèvement au profit de l'Etat sur le produit de la TATP prévue par l'article 1600 du code général des impôts. Ce prélèvement est égal, pour chaque chambre de commerce et d'industrie, au produit obtenu en multipliant la base imposable de France Télécom dans le ressort de chaque chambre de commerce et d'industrie par le taux de cette taxe applicable, soit au total 45 millions d'euros.

Le principe de ce prélèvement n'a pas été remis en cause par la réforme du financement du réseau consulaire.

Aussi, le paragraphe XVII du présent article se borne-t-il à préciser la teneur du 5.3.5 de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 ^{34 ( * )} afin que la base de calcul du prélèvement prenne bien en compte « l'application au titre de l'année 2010 des dispositions relatives à cette taxe dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009 », la dernière base de référence connue étant celle de l'année 2009 par référence au taux de la taxe professionnelle.

Ce paragraphe a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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* ⁷ Étaient également concernés les agents d'affaires, les fiduciaires pour l'accomplissement de leur mission et les intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés.

* ⁸ Bulletin officiel des impôts, 6-E-1-07, n° 3 du 10 janvier 2007.

* ⁹ NB : les valeurs locatives des immobilisations industrielles sont calculées avant l'abattement de 30 % prévu à l'article 1467 du CGI (bulletin officiel des impôts 6-E-2-10 n° 59 du 3 juin 2010).

* ¹⁰ Rapport conjoint de l'IGF et de l'IGA, Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises , mai 2010.

* ¹¹ Présidé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances.

* ¹² François-Noël Buffet, Olivier Carré, Alain Chatillon, Michel Diefenbacher, Charles Guené, Marc Laffineur, Conséquences de la réforme de la taxe professionnelle pour les collectivités locales, et préconisations d'amélioration, notamment au plan de la péréquation , juin 2010.

* ¹³ Les simulations ne sont pas réalisées sur les bases des données de la première campagne déclarative de CVAE.

* ¹⁴ L'article 1770 decies du CGI prévoit que « tout manquement, erreur ou omission au titre des obligations prévues [au II de l'article 1586 octies] est sanctionné par une amende égale à 200 euros par salarié concerné, dans la limite d'un montant fixé à 100 000 euros ».

* ¹⁵ Décret n° 2010-627 du 9 juin 2010 relatif aux modalités de déclaration du nombre de salariés employés par les contribuables assujettis à la [CVAE] .

* ¹⁶ Philippe Marini, rapport d'information n° 588 (2009-2010), Mise en oeuvre de la contribution économique territoriale : la trajectoire de la réforme , 29 juin 2010.

* ¹⁷ Lors des débats à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2010, Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, avait évoqué l'exemple suivant :

« Pourquoi, selon moi, la prise en compte d'un périmètre d'intégration pour les besoins de la contribution économique territoriale est-il pénalisant ?

« Prenons une société A avec un chiffre d'affaires de 5 millions d'euros. Imaginons que ce même chiffre d'affaires corresponde à trois sociétés qui se facturent entre elles, dans le cadre d'un processus d'élaboration d'une partie de l'activité, de la mise en oeuvre, ou encore de l'amélioration de la finalité du produit, comme c'est le cas dans certains groupes textiles. Dans ces conditions, il faudra prendre le chiffre d'affaires intra groupe, c'est-à-dire les sommes que se facturent les sociétés les unes aux autres, et cela arrive plus souvent qu'on ne le croit ; à cela on ajoutera le chiffre d'affaires final de 5 millions d'euros. Pour un chiffre d'affaires réel de 5 millions d'euros, vous aurez pris en compte le million facturé entre la société A et la société B, les 3 millions facturés entre la société B et la société C plus les 5 millions qui seront facturés au final. Cela s'apparente à un double comptage . »

* ¹⁸ Pour davantage de simplicité, la valeur locative est ici assimilée à l'indicateur de surface proposé par le Gouvernement.

* ¹⁹ Au sens du droit des sociétés, c'est-à-dire lorsque l'entité à laquelle l'activité est transmise est détenue à plus de 50 % par l'entreprise cédante, apporteuse ou scindée ou par une entreprise qui détient cette dernière ou une de ses filiales.

* ²⁰ Au regard de la TVA, le groupe est ainsi constitué de la société de tête, seule redevable, et des sociétés dont elle détient, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital ou des droits de vote.

* ²¹ Dans son communiqué du 21 juillet 2010, l'Autorité des normes comptables préconise de comptabiliser la CVAE, comme les autres impôts (hors IS), taxes et versements assimilés, en charges d'exploitation, tant dans les comptes individuels que dans les comptes consolidés.

Les groupes cotés, et partant, soumis aux normes comptables internationales IFRS (en particulier la norme IAS 12), sont en revanche susceptibles de comptabiliser la CVAE en tant qu'impôt sur le résultat.

* ²² L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel dissociant un F et un F bis.

* ²³ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ²⁴ En particulier EDF, France Telecom, la SNCF et Areva.

* ²⁵ L'IFER est perçue par l'Etat en 2010. Les collectivités qui percevaient la TP sur des installations désormais soumises à l'IFER bénéficient cependant d'une « compensation-relais » à l'euro près en 2010, via la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR). La composante afférente aux matériels roulants utilisés pour le transport ferroviaire de voyageurs en Île-de-France, introduite par la loi relative au Grand Paris (n° 2010-597 du 3 juin 2010) et prévue à l'article 1599 quater A bis , sera quant à elle perçue au profit de la Société du Grand Paris.

* ²⁶ Il s'agit des « installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique hydraulique des courants situées dans les eaux intérieures ou dans la mer territoriale », qui sont encore à l'état de projet.

* ²⁷ Soit les installations éoliennes, hydroliennes, photovoltaïques et hydrauliques, et les centrales nucléaires et thermiques à flamme.

* ²⁸ Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a également rappelé que sous l'ancien régime de la taxe professionnelle, les stations radioélectriques relevaient des exceptions et étaient donc imposées même lorsqu'elles n'étaient pas en service, à la différence des centrales de production d'électricité.

* ²⁹ Décision définitivement validée par le Conseil d'Etat le 12 octobre 2010.

* ³⁰ Certains abattements sont obligatoires, d'autres facultatifs et les taux d'abattement ne peuvent être fixés librement mais doivent correspondre à des « paliers » (5 %, 10 %, etc.). Les divers abattements sont l'abattement à la base, l'abattement pour personnes à charge, l'abattement pour personnes défavorisées et l'abattement en faveur des handicapés.

* ³¹ Sous réserve de la revalorisation habituelle des valeurs locatives.

* ³² Calvados, Cote d'Or, Creuse, Eure-et-Loir, Loiret, Lozère, Maine-et-Loire, Marne, Orne, Paris, Hauts-de-Seine, Martinique, La Réunion.

* ³³ Annexe « Évaluation des voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2010.

* ³⁴ Extrait de l'article 2 de la loi de finances pour 2010 : « 5. 3. 5. Il est effectué en 2010 un prélèvement au profit de l'Etat sur le produit de la taxe prévue par l'article 1600 du code général des impôts. Ce prélèvement est égal, pour chaque chambre de commerce et d'industrie, au produit obtenu en multipliant la base imposable de France Télécom au titre de 2010 dans le ressort de chaque chambre de commerce et d'industrie par le taux applicable en 2002 de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle prévue par l'article 1600 du code général des impôts dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2009. A compter de 2011, le prélèvement mentionné au second alinéa du 5. 3. 4. est égal à celui opéré en 2010. ».