Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 54 : PLAFONDS DES EMPLOIS DES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

I. - Pour 2011, le plafond des autorisations d'emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l'article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 411 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

II. - Ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 2857 (2010-2011)

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2011.

Il s'agit d'appliquer pour la seconde fois l'article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui, introduit à l'initiative du Sénat, tend à compléter le dispositif de plafonnement des emplois relevant du ministère des affaires étrangères . Les établissements concernés sont visés par renvoi à l'article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d'État, de conférer « l'autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères » ^{1 ( * )} . Concrètement, il s'agit de centres culturels, d'instituts culturels et de centres de recherche situés à l'étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu'ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l'État ^{2 ( * )} : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d'emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 720 ETP et 28 ETP ^{3 ( * )} pour les missions Action extérieure de l'État et Aide publique au développement à l'article 53 du présent projet de loi de finances). Parce que ces organismes sont - par définition - dotés de l'autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères (plafond proposé à 15 402 ETPT ^{4 ( * )} à l'article 52 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
- généralement le directeur et le comptable - s'imputent sur le plafond d'emploi ministériel. En sont en revanche exclus l'ensemble des « recrutés locaux », c'est-à-dire les agents liés à l'établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d'encadrement de l'emploi public, l'article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local » .

Pour 2011, le I du présent article tend à fixer ce plafond à 3 411 ETP pour les EAF relavant du programme Diplomatie culturelle et d'influence.

En 2010, le plafond d'emplois des EAF était fixé à 3 400 ETP qui se ventilerait en :

- 1 044 ETP pour les EAF relevant du programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l'État ;

- 2 356 ETP pour les EAF relevant du programme Solidarité à l'égard des pays en développement de la mission Aide publique au développement .

Pour cette deuxième année d'application du dispositif, le plafond proposé s'élève à 3 411 ETP, étant précisé que l'ensemble des ETP des EAF relevant l'an passé des programmes Rayonnement culturel et scientifique et Solidarité à l'égard des pays en développement ont été basculés sur le nouveau programme 185 Diplomatie culturelle et scientifique de la mission Action extérieure de l'État .

En regroupant l'ensemble des crédits de dotations aux EAF, pour fonctionnement et pour opérations, ainsi que l'ensemble des ETP des EAF sur le programme 185, la nouvelle maquette budgétaire pour 2011 tire les conséquences de la réforme du réseau de coopération initiée avec la révision générale des politiques publiques (RGPP). Parmi les principaux chantiers de modernisation et de rationalisation du réseau de coopération, la fusion à l'étranger des centres et instituts culturels avec les services d'ambassade chargés de la coopération et de l'action culturelle (SCAC) permettra d'aller, dans les 94 pays où nous disposons d'un établissement à autonomie financière (EAF), vers un établissement unique pour notre diplomatie d'influence.

Il faut néanmoins rappeler que ce plafond ne s'applique pas à l'ensemble des recrutés locaux employés dans les  EAF : ainsi que le précise le II du présent article, « ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée », soit environ 70 % de l'effectif local des EAF ^{5 ( * )} .

L'exclusion des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD), soit 30 % des effectifs des EAF, s'explique, selon l'étude d'impact jointe au présent article, par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu'à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Or, les emplois des agents recrutés à durée déterminée seraient « autofinancés », du fait des ressources propres qu'ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d'entrée à des manifestations culturelles. Selon les réponses transmises par la direction du budget au Rapporteur général, ces agents recrutés par voie de CDD, non pris en compte dans le plafond proposé au présent article, sont estimés à 1 409 dans le secteur culturel et 83 dans le secteur de la recherche, soit un total de 1 492 CDD pour 2011, à 2 767 ETP en 2010.

Outre qu'il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu'aux emplois qui, de facto , sont rémunérés par l'État .

En pratique, du fait même de l'autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l'emploi d'agents de droit local n'est pas chose aisée.

Deux types de subventions, désormais regroupées sur le programme 185 Diplomatie culturelle et d'influence, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 qui peuvent parfois s'apparenter à des subventions d'équilibre, et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 qui peuvent davantage être « fléchées » ^{6 ( * )} .

En 2011, les dotations de fonctionnement sont augmentées des transferts de frais de mission et de frais de fonctionnement en raison de la mise en oeuvre de la fusion de 6 SCAC et d'EAF qui seront effectués en 2011.

SUBVENTIONS VERSÉES AUX EAF EN 2011

(en euros)

Source : Direction du budget, réponse aux questions du Rapporteur général.

Au total, ces subventions de l'État aux EAF devraient s'établir à 65,6 millions d'euros en 2011 , à comparer à 65,9 millions d'euros en 2010, 54,3 millions d'euros en 2009 et à 46,1 millions d'euros en 2008.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d'emplois appelés à régir l'évolution des effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes pour 2011.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D'EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2011

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La Commission adopte l'article 54 sans modification .

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* ¹ On relèvera que la consultation du site internet Legifrance ne permet pas d'établir clairement si cet article est encore en vigueur.

* ² Sur la notion d'opérateur, voir le commentaire de l'article 53 du présent projet de loi de finances.

* ³ ETP : équivalents temps plein.

* ⁴ ETPT : équivalents temps plein travaillé. Sur la différence entre ETP et ETPT, voir le commentaire de l'article 53 du présent projet de loi de finances.

* ⁵ Il y a actuellement 3 219 CDI dans le secteur culturel et 157 CDI dans le secteur de la recherche, soit un total de 3 376 CDI dans les EAF.

* ⁶ Titre 3 : dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel. Titre 6 : dépenses d'intervention.