Travaux de la commission des affaires économiques

Table des matières

• Mercredi 20 novembre 2002
  • PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la pêche - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'agriculture - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'urbanisme - Examen du rapport pour avis
  • Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats
  • Nomination d'un rapporteur
  • Energie - Marchés énergétiques - Désignation des candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire
• Jeudi 21 novembre 2002
  • PJLF pour 2003 - Logement - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2003 - Transports terrestres - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2003 - Crédits consacrés aux routes et voies navigables - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la Ville - Examen du rapport pour avis
  • Résolutions européennes - Ciel unique européen - Examen du rapport et d'un amendement

Mercredi 20 novembre 2002

- Présidence de MM. Jean-Paul Emorine, puis de Gérard César, vice-présidents. -

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la pêche - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Alain Gérard sur les crédits consacrés à la pêche dans le projet de loi de finances pour 2003.

Après avoir noté que les crédits qu'il lui revenait d'examiner étaient encore très modiques cette année, le projet de loi de finances pour 2003 prévoyant de consacrer 26 millions d'euros à la gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a relevé que cette dotation budgétaire était en léger retrait (- 2,2 %) par rapport à 2002, mais a rappelé que la baisse des crédits avait été encore plus forte l'an passé, avec 3 %.

Il a souligné qu'était pourtant en jeu l'avenir de toute la filière pêche, soit 100.000 personnes, si l'on tenait compte des activités à terre vivant de la pêche en mer. Or, a-t-il observé, le secteur de la pêche est convalescent et doit faire l'objet de soins attentifs de la part du gouvernement. Il a alors évoqué les crises successives qu'avait dû traverser le secteur ces dernières années : marée noire consécutive au naufrage de l'Erika en décembre 1999, sans même parler des conséquences éventuelles du récent naufrage du pétrolier Prestige, tempête à la même période, hausse du prix du carburant en 2000...

Il a reconnu que les pêcheurs étaient passés au travers de ces grains, mais a estimé que l'horizon ne s'était pas dégagé pour autant et qu'un épais brouillard était souvent plus redoutable qu'un coup de vent. Il a en effet considéré que les professionnels de la pêche devraient relever plusieurs défis dans les années qui viennent, dont trois principaux.

Identifiant les difficultés de recrutement comme le premier de ces défis, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a rappelé que l'emploi à la pêche baissait tendanciellement depuis de nombreuses années, même s'il s'était stabilisé en 2001 et que cette diminution des effectifs à moyen terme était liée, en grande partie, à la réduction de la flotte engagée conformément aux directives communautaires. Il a pourtant noté que, dans ce contexte, 30 % des entreprises de pêche déclaraient être régulièrement confrontées à des difficultés de recrutement et que près de 10 % affirmaient même ne pas réussir à embaucher. Or, il a souligné le caractère particulièrement radical des conséquences, pour la pêche, de ces difficultés de recrutement, du fait que les navires qui ne pouvaient atteindre l'effectif minimal réglementaire restaient à quai. Paradoxalement, il a fait observer que le nombre de personnes qui entraient dans la profession de marin-pêcheur continuait de croître chaque année et suffisait très largement au remplacement des marins partis en retraite ou décédés.

Analysant ce paradoxe, il en attribué l'origine, selon une étude remise au gouvernement, sans doute à la brièveté des carrières à la pêche, les difficultés de recrutement paraissant avant tout liées aux départs précoces et de plus en plus nombreux du secteur. Il a largement expliqué ces abandons par les difficultés et les dangers des conditions de travail, que les taux de rémunération, pourtant supérieurs aux niveaux offerts à terre à qualification équivalente, ne suffisaient plus à compenser. Puis il a évoqué les autres barrières à l'entrée, voire au maintien dans la profession, que constituaient l'image du secteur, marqué par le déclin, les crises économiques récurrentes et les difficultés croissantes d'installation comme patron artisan.

Il a donc considéré comme urgent d'entreprendre une démarche de moyen terme s'inspirant du concept de contrat de progrès proposé par les auteurs de cette étude, ce qui impliquait de fédérer les professionnels et les pouvoirs publics autour de plusieurs objectifs, à savoir :

- ouvrir, à l'entrée, le marché du travail de la pêche à de nouveaux publics (en développant le caractère modulable des formations ou la validation des acquis de l'expérience et en communiquant sur le métier de marin-pêcheur) ;

- ouvrir ce marché à la sortie, c'est-à-dire anticiper la reconversion à terre, en revalorisant les formations maritimes ;

- enfin, fidéliser les recrues en améliorant les conditions de travail.

S'agissant du deuxième défi qui attendait la profession,M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a considéré que ce défi était d'apporter une réponse sérieuse à l'exigence de qualité des consommateurs. Il a jugé que cette exigence reposait sur une meilleure information et qu'en effet, depuis le 1er janvier de cette année, tout produit de la mer vendu au détail devait comporter la dénomination commerciale de l'espèce, la méthode de capture ou de production (pêche en eau douce, en mer ou aquaculture) et la zone de production du poisson. Il a précisé que cette nouvelle règle d'étiquetage nécessitait la mise en place d'une traçabilité tout au long de la chaîne de commercialisation.

Il a ensuite estimé que la démarche-qualité impliquait aussi d'assurer une grande sécurité sanitaire des produits de la mer. A cet égard, il a fait valoir que le gouvernement affichait cette ambition comme une priorité de son budget, puisqu'était prévu cette année un triplement de la dotation de l'IFREMER, devenu laboratoire national de référence chargé d'intensifier et de coordonner le suivi sanitaire des coquillages.

Evoquant enfin le troisième défi que la pêche devait absolument relever, à savoir la sécurité à bord, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a précisé qu'entre 1997 et 2001, 30 marins-pêcheurs avaient disparu en mer chaque année, ce qui était insupportable. Il a rappelé qu'un plan gouvernemental avait été mis en place en décembre 2001 afin de parer aux défaillances matérielles et aux erreurs humaines, qui prévoyait d'encourager la mobilisation de chacun en faveur de la sécurité, par l'amélioration et la promotion des équipements et le renforcement des contrôles, ces derniers étant dotés d'un caractère pédagogique.

Il a déclaré compter sur le nouveau gouvernement pour prolonger cet élan. Relevant que l'un des moyens qui contribueraient à améliorer la sécurité serait certainement de moderniser ou de renouveler notre flottille, et que Bruxelles menaçait de supprimer, dès le 1er janvier prochain, toute aide publique à la flotte, il en est venu à aborder le lourd sujet de la réforme de la politique commune de la pêche. Après avoir rappelé que, l'an dernier, dans des circonstances similaires, il avait exprimé ses inquiétudes à la lecture du Livre vert publié par la Commission européenne dans la perspective de la prochaine réforme de la politique commune de la pêche, il a regretté que le projet présenté en mai dernier par le commissaire européen, M. Franz Fischler, ait confirmé ces craintes. Se référant à l'analyse du Président Josselin de Rohan, dans son rapport sur la loi d'orientation sur la pêche en 1997, il a considéré que la Commission européenne transposait l'impératif de réduction de la « mortalité à la pêche », c'est-à-dire des quantités pêchées, en un coefficient de réduction du volume des flottes de pêche de niveau identique et ne tenait pas compte de mesures alternatives de réduction de l'effort de pêche qui pouvaient pourtant aboutir à un effet analogue sur les ressources menacées.

Sans remettre en cause le diagnostic de la commission et reconnaissant qu'il était évidemment nécessaire de trouver les moyens d'assurer le développement durable de la pêche, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a jugé, pour autant, inacceptable de sacrifier aussi brutalement 8.000 navires européens avec leurs marins-pêcheurs sur l'autel du principe de précaution. Déplorant les excès commis au nom de ce principe, il a déclaré qu'en cherchant à gérer optimalement la ressource sur le long terme, on anticipait sur une durée si longue que personne ne pouvait assurer la validité de ces anticipations, et qu'à force d'étendre la durée, on ne faisait pas apparaître des risques potentiels, mais qu'on les produisait. Ne niant pas que le tarissement de la ressource de pêche, aujourd'hui ou dans les prochaines années, était un danger avéré ou représentait un risque réel pour certaines espèces, il a considéré que l'état de la ressource à long terme était si mal connu qu'il ne devait pas commander une politique malthusienne de la pêche.

Il a rappelé que les pêcheurs savaient assumer leurs responsabilités et que la preuve en était donnée par les succès des diverses formes de gestion responsable mises en place localement, expériences de pêche menées avec des engins sélectifs ou co-gestion des quotas au sein des organisations de producteur, lesquelles démontraient que la gestion de la ressource ne passait pas nécessairement par la casse des navires.

Il a souhaité ensuite rappeler brièvement le projet alternatif de future politique commune de la pêche qu'avait proposé le Sénat, dans la résolution qu'il avait adoptée en janvier dernier, et qui était recentré autour des totaux admissibles de captures (les TAC fixés à l'échelle communautaire) et des quotas de pêche, leur déclinaison nationale. A cet égard, il a insisté sur la nécessité de laisser au Conseil européen la compétence de fixer ces autorisations de capture, dans la mesure où il s'agissait de décisions politiques et non techniques, ne pouvant, à ce titre, ressortir de la Commission.

Il a souligné que le Sénat avait, en outre, proposé d'asseoir la pleine application de la politique commune de la pêche sur des contrôles renforcés et équitables, à confier peut-être exclusivement aux inspecteurs communautaires pour plus d'impartialité et plus d'uniformité dans tous les pays membres de l'Union européenne.

Il a rappelé que la politique commune de la pêche devrait également user de mesures techniques complémentaires, qu'un effort intense de recherche devait permettre d'affiner, et qui visaient toutes à rendre la pêche plus sélective et plus respectueuse des écosystèmes, avant de citer les mots d'un marin breton, « mieux vaut trier sur le fond que trier sur le pont ».

Enfin, il a réaffirmé la nécessité de prendre en compte, dans la politique commune de la pêche, la dimension sociale de la pêche et son rôle dans l'aménagement du territoire et a considéré inenvisageable la suppression totale et brutale, en janvier prochain, des aides publiques à la construction et à la modernisation des navires de pêche. Expliquant que ces aides n'étaient ni facteur de surcapacité, ni facteur de surpêche, ni facteur de distorsion de concurrence, il les a, au contraire, présentées comme un élément indispensable au maintien d'une flotte de pêche diversifiée et répartie harmonieusement sur l'ensemble de notre littoral.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a précisé que l'aboutissement des négociations sur les projets de la Commission était prévu pour le 31 décembre prochain et que les prochaines semaines seraient donc décisives. Il a dit compter sur la combativité de notre ministre pour tenir la position française, avec l'appui des pays réunis dans le groupe des « Amis de la pêche ».

Pour signifier au ministre le soutien du Sénat dans cette bataille communautaire, il a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la pêche dans le projet de loi de finances pour 2003.

Mme Yolande Boyer a exprimé son plein accord avec les propos du rapporteur, s'agissant de la modicité des crédits consacrés à la pêche dans le budget et de l'enjeu fondamental que représentait ce secteur, notamment pour la Bretagne. Elle a particulièrement déploré la baisse des crédits de l'OFIMER, instrument d'une politique de filière conçu dans le prolongement de la loi d'orientation sur la pêche de 1997.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a fait observer que la diminution de ces crédits visait à les ajuster aux besoins réels constatés depuis quelques années, compte tenu des reports de crédits, et que l'OFIMER pourrait donc continuer d'exercer la diversité de ses missions.

M. Pierre-Yvon Tremel a insisté sur le problème important que constituait, au-delà du seul budget, la réforme de la politique commune de la pêche. Par ailleurs, il a souhaité que le rapporteur pour avis l'éclaire sur deux points particuliers : d'une part, revenant sur les difficultés de recrutement à la pêche, il a considéré indispensable de poursuivre la réforme de la formation maritime, s'inquiétant notamment des défauts de paiement des heures supplémentaires effectuées par les enseignants ; d'autre part, évoquant les préoccupations de la conchyliculture et de l'ostréiculture, dont les activités se trouvent gênées par la prolifération d'algues indésirables, il s'est interrogé sur le mode de surveillance de la qualité des eaux.

En réponse, M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a confirmé que l'adaptation des écoles de formation représentait effectivement un moyen essentiel pour résoudre les difficultés de recrutement à la pêche. Concernant la question spécifique du paiement des heures supplémentaires, il s'est engagé à apporter à M. Pierre-Yvon Tremel des précisions ultérieures. S'agissant de la qualité des eaux, dont se trouvent tributaires les conchyliculteurs, il a souligné les efforts entrepris par certaines régions pour reconquérir la qualité de leurs eaux littorales. Il a également rappelé que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait un triplement de la dotation de l'IFREMER, maître d'oeuvre en la matière et nouvellement désigné comme « Laboratoire national de référence », afin de lui donner les moyens d'intensifier son effort de surveillance sanitaire des zones de production, en réponse aux apparitions successives de nouvelles biotoxines ainsi qu'à l'évolution de la réglementation communautaire.

M. Georges Gruillot a souhaité savoir si le projet de réforme de politique commune de la pêche présenté par le commissaire européen M. Franz Fischler prévoyait une harmonisation des charges sociales et des conditions de travail, difficiles et disparates, des marins-pêcheurs des différents Etats membres.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, a répondu par la négative, déplorant pareillement que les propositions émanant de la Commission européenne ignorent les aspects sociaux de la pêche.

M. Hilaire Flandre a rappelé que la pêche demeurait une activité de cueillette et en a conclu à la nécessité de promouvoir l'aquaculture afin d'assurer la préservation de la ressource de pêche.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis, en est convenu également, estimant que l'aquaculture représentait une piste sérieuse parmi l'ensemble des solutions susceptibles d'assurer le caractère durable de la pêche. Il a toutefois mis en exergue les difficultés, notamment environnementales, auxquelles se heurtait fréquemment l'implantation des sites d'aquaculture.

A l'issue de ce débat, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la pêche dans le projet de loi de finances pour 2003, le groupe socialiste s'abstenant et le groupe CRC émettant un avis contraire.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'agriculture - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Gérard César sur les crédits consacrés à l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a tout d'abord constaté que les résultats économiques de l'agriculture en 2001 étaient ceux d'un secteur fragilisé par les crises. Certes, a-t-il expliqué, la hausse des prix (+ 3,3 % en moyenne) a permis une relative tenue de la production en valeur, malgré une forte diminution des volumes produits, en particulier dans les productions végétales en raison de mauvaises conditions climatiques. Cette hausse des prix, a poursuivi le rapporteur pour avis, n'a pourtant pas concerné toutes les productions, le secteur bovin, notamment, subissant un effondrement des cours lié à une nouvelle crise de confiance de la part des consommateurs. Il a ajouté que si le résultat net de l'agriculture progressait de 3 % en 2001, c'était en partie grâce aux soutiens publics versés dans le cadre des plans anti-crises, en particulier en faveur des éleveurs bovins. Il a indiqué que pour l'année 2002, les prix semblaient de nouveau orientés à la baisse, notamment en raison de meilleures récoltes, les productions porcine et avicole subissant, quant à elles, les conséquences de la reprise de la consommation de viande bovine.

Il a fait valoir que les productions françaises souffraient de plus en plus de l'affaiblissement de la préférence communautaire et de la concurrence des importations à bas prix qui en résultait, évoquant les importations de blés en provenance des pays de la Mer noire et l'entrée, sur le marché européen, de volailles non taxées en provenance d'Amérique du Sud. Il s'est également inquiété des effets que pourrait avoir, dans le secteur vitivinicole, le contingent d'importations de vin à droits nuls accordé par l'Union européenne à l'Afrique du Sud dans le cadre d'un accord signé en début d'année.

Il a considéré que les négociations conduites actuellement au niveau international et communautaire étaient lourdes d'enjeux pour l'agriculture française, soulignant, en premier lieu que, dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce, le dossier agricole restait le plus sensible et cristallisait les oppositions à l'heure où doivent être définis des engagements de réduction en matière de soutiens et de protection agricoles. Relevant qu'au plan européen, le périmètre de la révision à mi-parcours de la politique agricole commune (PAC) restait encore indéterminé, il a estimé qu'il ne saurait être question, à cette occasion, d'anticiper sur une réforme de fond prévue pour 2006, se félicitant, à ce propos, de l'accord passé entre le Président de la République et le chancelier allemand sur le principe du maintien des aides directes à leur niveau jusqu'en 2006, en contrepartie de l'engagement de contenir ultérieurement les dépenses de la PAC. Enfin, il a jugé que l'élargissement aux dix pays d'Europe centrale et orientale rendrait nécessaire un redéploiement des dépenses agricoles dans le respect du nouveau plafond budgétaire.

Abordant ensuite l'examen du budget, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a fait valoir que les crédits destinés à l'agriculture pour 2003 bénéficiaient d'une progression modique (+ 0,9 %), mais appréciable dans un contexte budgétaire tendu, soulignant que le ministre de l'agriculture héritait une situation budgétaire difficile, illustrée par l'insuffisance des crédits destinés aux contrats territoriaux d'exploitation (CTE) et par l'absence de financement pour les retraites complémentaires agricoles. Il a rappelé que l'ensemble des dépenses publiques en faveur de l'agriculture ne se résumait pas aux crédits du ministère de l'agriculture, mais renvoyait également aux fonds perçus de l'Union européenne au titre de la PAC (environ 9,7 milliards d'euros en 2001), aux dépenses consenties par les collectivités territoriales (800 millions d'euros), ainsi qu'aux crédits des autres ministères (700 millions d'euros). Après avoir précisé que le montant total des dépenses du ministère de l'agriculture s'établissait, pour 2003, à 5,1 milliards hors budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), il a rappelé les grandes priorités de ce projet de budget, en particulier :

- la volonté de soutenir le développement de la production agricole dans le respect de l'environnement par la mise en place d'une prime herbagère et par la revalorisation de la dotation des CTE ;

- l'accent mis sur la sécurité sanitaire des aliments et sur la qualité des produits, illustré par l'augmentation des dotations destinées à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et à l'Institut national des appellations d'origine (INAO) ;

- la redynamisation de la politique en faveur de l'espace rural, dont les crédits augmentent de 13,7 %, un effort particulier étant consenti en faveur du secteur forestier ;

- le souci de régler les contentieux pendants avec l'enseignement agricole privé.

S'agissant plus particulièrement des crédits examinés dans le cadre de son avis, il a considéré qu'ils bénéficiaient globalement d'une évolution favorable, relevant, tout d'abord, avec satisfaction, l'augmentation des crédits consacrés à la politique de l'installation, des structures et de la modernisation des exploitations. Il a précisé que cette augmentation devait permettre la relance des programmes pour l'installation des jeunes en agriculture (PIDIL) grâce à l'instauration d'un fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture, la reconduction de la dotation, à 49 millions d'euros, du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNSEA) et la revalorisation de l'enveloppe consacrée aux prêts bonifiés à l'agriculture (+ 40 %), rendue nécessaire par la progression des prêts accordés dans le secteur bovin et par une sous-estimation du besoin de financement l'année précédente.

Puis il a indiqué que la progression, à 333 millions d'euros, des crédits consacrés à la politique agri-environnementale servirait notamment à l'instauration d'une nouvelle prime herbagère agri-environnementale, qui prendra le relais de l'actuelle prime à l'herbe appelée à disparaître en 2003. Il s'est félicité de cette initiative, qu'il a jugée très en phase avec les attentes exprimées tout récemment par le rapport de la mission d'information sur l'élevage, et a indiqué que 132 millions d'euros devraient être affectés à cette prime. Il a ajouté que la dotation destinée aux CTE était également fortement revalorisée, à 200 millions d'euros, afin d'honorer les engagements déjà contractés et de conclure de nouveaux contrats dans le cadre d'un dispositif rénové.

Le rapporteur pour avis a ensuite relevé la diminution des crédits destinés aux mécanismes de solidarité en faveur des agriculteurs, imputable à la réduction, à 44 millions d'euros, de l'enveloppe affectée au dispositif « agriculteurs en difficulté » et au Fonds d'allégement des charges (FAC), et à l'absence de dotation au Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), compte tenu des réserves financières dont il dispose. Après avoir rappelé que le Gouvernement s'était engagé à compléter ces dotations, en cas de besoin, dans le cadre des collectifs budgétaires, il a souligné que l'enveloppe réservée aux pré-retraites augmentait de 22 %, afin de faire face au besoin de financement généré par les indemnités viagères de départ.

Notant, enfin, que les crédits consacrés au soutien des filières et à la régulation des marchés étaient en diminution, en raison de la réduction de 15 % de la dotation destinée aux offices, il a fait valoir que des crédits supplémentaires étaient, là encore, susceptibles d'être alloués en cas de crise conjoncturelle dans une filière, et s'est félicité de la dotation de 2 millions d'euros prévue pour le futur Fonds de communication en agriculture, dont la création, prévue par la loi d'orientation agricole, était attendue depuis plus de trois ans par les organisations professionnelles agricoles. Compte tenu de l'ensemble de ses observations, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'agriculture pour 2003.

M. Bernard Piras a affirmé avoir toujours considéré que les CTE devaient être fondés sur une logique de projet et non de guichet. Il a estimé que la création de la retraite complémentaire agricole obligatoire était une grande avancée, rappelant que son adoption avait fait l'objet d'un consensus. Il a demandé des précisions sur les crédits prévus en faveur de l'enseignement agricole, souhaitant que, dans ce domaine, une attention particulière soit portée à la question de la formation professionnelle.

Tout en se félicitant de l'adoption, à l'unanimité, du projet de loi sur la retraite complémentaire agricole, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il avait déjà exprimé son inquiétude quant à son financement, lors de son examen par le Sénat. Il a précisé que les crédits consacrés à l'enseignement agricole augmentaient de 1,3 %, faisant valoir que l'examen de ce budget relevait de la commission des affaires culturelles.

Après avoir jugé préoccupante la baisse des prix de nombreuses productions agricoles, M. Gérard Le Cam s'est déclaré inquiet par la réduction des crédits destinés aux agriculteurs en difficulté et au budget des offices. Il a souhaité obtenir des précisions sur le nouveau dispositif envisagé pour les CTE. Il a insisté sur la nécessité d'aider davantage les jeunes installés qui ne bénéficient pas de la dotation pour jeunes agriculteurs (DJA). Il a plaidé en faveur d'un nouveau plan de revalorisation des retraites agricoles.

Sur les CTE, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a répondu que le ministre de l'agriculture réfléchissait actuellement, en concertation avec les organisations professionnelles agricoles, à la définition d'un nouveau contrat, soulignant que cet instrument devait notamment être simplifié. Il a proposé que la commission entende le ministre sur ce sujet dès que le nouveau dispositif serait défini. S'agissant de la dotation destinée aux agriculteurs en difficulté, il a indiqué que des crédits supplémentaires pourraient être attribués en cours d'année en cas de besoin, constatant que, dans certains départements, les enveloppes n'étaient pas entièrement utilisées. Il a rappelé que les crédits consacrés à l'installation s'élevaient, pour 2003, à 81 millions d'euros, faisant valoir également la mise en place d'un fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture.

M. Marcel Deneux a constaté que le budget de l'agriculture donnait une priorité aux orientations territoriales et sociales, au détriment de l'action économique, comme en témoigne la diminution de la dotation aux offices. Il a relevé que le ministère de l'agriculture prêtait peu d'attention aux problèmes soulevés par les importations en Europe de céréales à bas prix en provenance des pays de la Mer Noire, sans doute parce que ces importations n'étaient, pour l'essentiel, pas dirigées vers la France. Il s'est interrogé sur la pertinence de la poursuite des négociations commerciales internationales dans le domaine agricole. Il a souligné que les crédits du ministère de l'agriculture n'étaient pas entièrement destinés aux agriculteurs, mais bénéficiaient à l'ensemble de la société. Enfin, il a souhaité que des avancées soient réalisées en matière d'assurance-récolte.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a considéré que les changements survenus dans le domaine agricole justifiaient peut-être de revoir le mandat de M. Pascal Lamy, commissaire européen en charge du commerce extérieur. Il a confirmé les propos de M. Marcel Deneux sur le bénéfice que la société retirait du budget de l'agriculture, citant notamment l'exemple des crédits consacrés à la sécurité sanitaire des aliments. Il a également indiqué qu'il demanderait au ministre où en sont les expérimentations conduites dans le domaine de l'assurance-récolte.

M. Pierre-Yvon Trémel s'est interrogé sur la politique poursuivie par le Gouvernement en matière d'équarrissage et de fiscalité agricole.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, ayant fait observer que le dossier de l'équarrissage avait été évoqué par M. Bernard Dussaut lors de la présentation de son avis budgétaire sur les industries agroalimentaires, ce dernier a précisé que les crédits destinés aux industries de co-produits animaux étaient progressivement réduits, conformément au dispositif dégressif d'indemnisation, mis en place fin 2001, à la suite de l'interdiction d'utiliser les farines de viande en alimentation animale, et a souligné que l'action du Gouvernement dans ce domaine s'inscrivait dans la continuité de celle de son prédécesseur.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a ajouté que la question de la fiscalité agricole faisait l'objet de nombreuses réflexions, comme l'illustre la proposition de réduction de taxe foncière sur les terres agricoles dans les zones menacées de déprise, formulée par le rapport de la mission d'information sur l'avenir de l'élevage.

M. Gérard Bailly a exprimé sa satisfaction à l'égard de l'annonce de l'instauration d'une nouvelle prime herbagère agri-environnementale. Il a insisté sur la nécessité de prendre en compte les difficultés spécifiques supportées par les jeunes agriculteurs qui s'installent hors cadre familial, notamment en favorisant les installations progressives. Il a souhaité que l'attention du ministre de l'agriculture soit attirée sur le caractère préoccupant de la forte baisse du prix du lait.

M. Marcel Deneux a précisé que la baisse du prix du lait tenait, d'une part, au manque de fiabilité de certains débouchés, d'autre part à l'augmentation du taux d'utilisation des quotas sur la période récente.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a considéré que la stabilité de la PAC était également un élément déterminant pour l'installation, dans la mesure où elle garantissait une visibilité aux agriculteurs. Par ailleurs, il a rappelé qu'une dotation de 132 millions d'euros serait consacrée au financement de la prime herbagère agri-environnementale.

M. Jean Boyer s'est interrogé sur l'articulation du dispositif de la prime herbagère agri-environnementale avec celui des CTE, ainsi que sur la question de l'avenir du BAPSA, rappelant que les difficultés financières de ce dernier avaient rendu nécessaires des prélèvements de crédits sur les caisses de la Mutualité sociale agricole.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a indiqué que la question de l'articulation entre prime herbagère et CTE serait posée au ministre de l'agriculture lors d'une future audition par la commission.

M. Bernard Joly ayant demandé des précisions sur les dotations réservées aux communes forestières, M. Gérard César, rapporteur pour avis, a répondu que ces crédits étaient examinés dans le rapport pour avis de M. Gérard Delfau sur le développement rural, soulignant que les crédits destinés à la forêt enregistraient une progression significative dans le budget pour 2003.

M. Hilaire Flandre a fait observer que la dynamique de l'installation ne dépendait pas tant des aides allouées que des perspectives d'avenir. Il a mis en cause le rôle joué par les industries de l'alimentation animale dans les importations de céréales à bas prix en provenance des pays de la Mer Noire. S'agissant de l'assurance-récolte, il a constaté que la déduction fiscale pour aléas instaurée en 2002 avait pour effet, en incitant à la formation d'une épargne de précaution, de diminuer la trésorerie des agriculteurs.

M. Gérard César, rapporteur pour avis, a fait valoir que les industriels de l'alimentation animale cherchaient, avant tout, à s'approvisionner au meilleur prix, comme ils l'avaient eux-mêmes expliqué, lors d'une audition, aux membres de la mission d'information sur la PAC. Il a insisté sur l'intérêt du fonds de communication pour rétablir l'attractivité de l'agriculture et favoriser les installations.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'agriculture dans le projet de loi de finances pour 2003, les groupes communiste républicain et citoyen et socialiste votant contre.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'urbanisme - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Bernard Piras sur les crédits consacrés à l'urbanisme dans le projet de loi de finances pour 2003.

Le rapporteur pour avis a rappelé, tout d'abord, que les crédits de l'urbanisme représentent un volume très modique dont les principales lignes sont destinées :

- au soutien des politiques foncières locales dans le cadre des contrats de plan Etat-région (91 millions d'euros pour la période 2003-2006) ;

- au financement des agences d'urbanisme, avec une dotation de 9,3 millions d'euros, en hausse de 2 % ;

- aux subventions aux grandes opérations d'intérêt national que constituent Euroméditerranée, à Marseille, et la Plaine de France près de Paris ; pour 1,7 million d'euros d'autorisations de programme (AP) ;

- l'élaboration d'études d'urbanisme par les services déconcentrés de l'Etat, dans le cadre de l'élaboration des schémas de cohérence territoriale (SCOT) (dotation de 17,13 millions d'euros en AP et 15,5 millions d'euros en crédits de paiement (CP)) ;

- aux syndicats d'agglomérations nouvelles les plus endettés, grâce à une subvention de 13 millions d'euros d'AP en 2003, en hausse de 3 %.

Le rapporteur pour avis a précisé qu'il convient d'ajouter à ces crédits :

- les 15,9 millions d'euros inscrits au titre de la dotation générale de décentralisation pour compenser une partie des dépenses d'élaboration des documents d'urbanisme par les communes ;

- et les 4,2 millions d'euros destinés à compenser les charges résultant des contrats d'assurance destinés à permettre aux communes de s'assurer contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'occupation du sol.

En ce qui concerne la mise en oeuvre des textes relatifs aux droits de l'urbanisme, M. Bernard Piras, rapporteur pour avis, s'est interrogé sur les délais de mise en cohérence des lois « Chevènement », « Voynet » et « SRU », dans les mois à venir, tout en déplorant, à titre personnel, le caractère précipité de cette réforme.

Il a évoqué l'élaboration du décret d'application de la loi « Littoral » qui étendra les dispositions de celle-ci aux estuaires, rappelant que l'Etat avait été condamné, voici deux ans, par le Conseil d'Etat pour n'avoir pas publié ce décret plus de dix ans après l'entrée en vigueur de cette loi.

Abordant la question du contentieux de l'urbanisme, il a dit avoir constaté, avec préoccupation, une forte augmentation du nombre d'actes des communes déférés par les préfets aux tribunaux administratifs au titre du contrôle de légalité, tout en notant que l'on observe une forte hausse du nombre de décisions rendues par les juridictions administratives et que plus de la moitié de ces décisions ont débouté les requérants, preuve du caractère infondé de leurs demandes. Il a observé qu'il n'existait toujours pas de statistiques globales concernant le contentieux de l'urbanisme décentralisé, les éléments communiqués par le ministère de l'équipement ne concernant que le contentieux de l'Etat et le contrôle de légalité des préfets.

Evoquant le bilan des directives territoriales d'aménagement, il a constaté que sur sept directives commencées entre 1996 et 1999, une seule était prête à être publiée lorsque le Gouvernement l'aura soumise au Conseil d'Etat.

En matière d'élaboration des documents d'urbanisme, il a indiqué que l'on comptait actuellement 196 schémas de cohérence territoriale (y compris les anciens schémas directeurs encore en vigueur) avant de déplorer la modicité du montant des crédits d'Etat destinés à aider les collectivités locales à élaborer ces documents.

Il s'est félicité, en revanche, de l'accroissement du nombre de cartes communales en préparation -qui atteint 1.300-, tout en observant qu'il serait souhaitable que l'Etat apporte un concours plus substantiel aux communes en la matière, et qu'il conviendrait d'envisager d'élargir les compétences des communes dotées d'une carte communale, par exemple en leur permettant de disposer du droit de préemption.

Puis il a appelé le Gouvernement à enjoindre aux DDE d'appliquer, avec discernement, les dispositions de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains dite loi « SRU », relatives au plan d'aménagement durable car l'on constate encore trop souvent que l'on demande aux communes d'établir le même plan d'aménagement et de développement durable (PADD), quelle que soit leur taille.

Evoquant l'évolution des prix du foncier en France, M. Bernard Piras, rapporteur pour avis, a démontré l'intérêt qui s'attache, pour les collectivités publiques, à procéder à des acquisitions foncières en amont, grâce à l'attribution de crédits d'investissement par l'Etat, ou à la création d'opérateurs spécifiques, tels que les établissements publics fonciers locaux.

Abordant le bilan d'activité des agences des 50 pas géométriques, prévus par la loi de 1996, il a constaté que ces organismes viennent d'être créés et de se mettre au travail, après cinq ans de préparatifs, puis il s'est interrogé, d'une part sur la possibilité d'allonger la durée de vie de ces agences qui était initialement fixée à 10 ans, puisque 5 années ont déjà été perdues et, d'autre part, sur l'accroissement du montant de la taxe spéciale d'équipement qui leur est allouée.

Il a enfin formulé des observations analogues en ce qui concerne l'établissement public foncier de la Guyane qui manque également de moyens, avant de demander à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'urbanisme inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

Après l'intervention de M. Gérard César, président, le rapporteur pour avis a souligné que les cartes communales étaient des documents opposables aux tiers et soumis à enquête publique.

M. André Lejeune a jugé souhaitable que soit éclairci le flou qui entoure la mise en oeuvre et les perspectives des réformes des dispositions de la loi SRU relatives à l'urbanisme.

M. Dominique Braye a considéré comme nécessaire d'abroger les dispositions de la loi qui s'avéraient les plus néfastes et de procéder, dès que possible, à une mise en cohérence des lois « Voynet », « Chevènement » et « SRU », avant de souligner que les récentes dispositions adoptées par le Sénat ne changeaient rien au régime juridique des SCOT, même si elles supprimaient la règle des « quinze kilomètres » en vertu de laquelle l'interdiction d'ouvrir de nouvelles zones à l'urbanisation prévaut dans les communes dont le territoire ne relève que d'un SCOT. Il s'est déclaré favorable à l'élaboration d'un régime qui permette de s'assurer de la cohérence des PLU, tout en étant souple et adapté à la variété des situations observées sur le terrain. Il a jugé indispensable que l'ampleur du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) soit proportionnée à la taille de l'ambition des communes, afin de ne pas pénaliser les petites communes qui ne disposent pas de service technique. Après avoir déploré la lenteur de l'élaboration des DTA, il s'est enfin déclaré convaincu de la nécessité de limiter le nombre de contentieux en clarifiant et en simplifiant le droit de l'urbanisme.

M. André Trillard a souligné la nécessité de parvenir à une bonne articulation entre les DTA et les SCOT, avant de déplorer que le contenu des schémas de services collectifs puisse être invoqué par l'Etat pour refuser de réaliser certaines infrastructures de transport. Il s'est également déclaré préoccupé par le contenu du décret relatif à l'application de la loi « Littoral » aux estuaires.

Tout en se déclarant favorable à la simplification du droit de l'urbanisme, M. Daniel Reiner a souligné le risque tenant à ce que les réformes actuellement envisagées n'aboutissent à compliquer la mise en oeuvre des textes en vigueur.

M. Dominique Braye ayant déclaré que la suppression de la règle des « quinze kilomètres » procédait de l'idée qu'il est souhaitable de recourir au volontariat et non pas à la contrainte, M. Daniel Raoul a considéré que même si certaines dispositions de la règle des « quinze kilomètres » auraient pu être réformées, il était indispensable de s'assurer de la cohérence de l'ensemble des plans locaux d'urbanisme (PLU) au niveau des bassins de vie, avant d'observer que la suppression de cette règle ne relevait pas d'une stratégie cohérente.

Puis la commission a décidé de réserver son avis sur les crédits de l'urbanisme inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003 jusqu'après l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

La commission a ensuite procédé à la désignation des candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein des organismes suivants. Elle a désigné :

- M. Georges Gruillot en qualité de titulaire pour le Conseil d'administration du Fonds pour le développement de l'intermodalité dans les transports ;

- MM. Jean Besson et Bernard Joly en qualité de titulaires et MM. Pierre Hérisson et Paul Raoult en qualité de suppléants pour le Conseil national du tourisme ;

- MM. Georges Gruillot et Bernard Joly en qualité de titulaires et MM. Jacques Bellanger et François Gerbaud en qualité de suppléants pour le Conseil national des transports.

A cette occasion, M. Gérard César, président, a rappelé que la publicité pour ces nominations avait été faite en commission les 16 octobre et 6 novembre 2002, car le président Gérard Larcher et le bureau de la commission souhaitaient, qu'à chaque fois que cela était possible, le plus large délai soit laissé aux sénateurs intéressés pour se porter candidats, le bureau examinant ensuite les candidatures et formulant ses propositions à la commission. Il a informé la commission qu'une nouvelle candidature avait été adressée la veille, 19 novembre : celle de Mme Marie-France Beaufils pour le conseil national des transports. Il a indiqué qu'elle n'avait pas pu être examinée par le bureau de la commission le 13 novembre et il a appelé les membres du groupe communiste républicain et citoyen à se manifester dès que les postes retenant leur intérêt étaient ouverts à candidature.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a procédé à la nomination de M. Joseph Kerguéris en qualité de rapporteur sur le projet de loi n° 240 (2001-2002) tendant à renforcer la maîtrise des risques technologiques.

Energie - Marchés énergétiques - Désignation des candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

La commission a enfin procédé à la désignation de sept candidats titulaires et de sept candidats suppléants appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux marchés énergétiques et au service public de l'énergie.

Ont été désignés comme candidats titulaires : MM. Gérard Larcher, Jean-François Le Grand, Pierre Hérisson, Ladislas Poniatowski, Bernard Joly, Daniel Raoul et Yves Coquelle.

Ont été désignés comme candidats suppléants : Mme Marie-France Beaufils, MM. François Fortassin, Christian Gaudin, Alain Gérard, Henri Revol, Pierre-Yvon Trémel et Jean-Pierre Vial.

Jeudi 21 novembre 2002

- Présidence de M. Georges Gruillot, président d'âge, puis de M. Gérard Larcher, président, et enfin de M. Georges Gruillot, président d'âge. -

PJLF pour 2003 - Logement - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Jean-Yves Mano sur les crédits consacrés au logement dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que, pour 2003, le budget de l'urbanisme et du logement diminuait de 3,5 % en moyens d'engagement, pour revenir à 7,28 milliards d'euros, ce qui ne faisait pas apparaître le secteur du logement comme une priorité nationale.

Précisant que même si les moyens de paiement étaient stables à 7,29 milliards d'euros, il a souligné que les autorisations de programme observaient une baisse considérable, de près de 7,6 %.

Il a fait part, en conséquence, de ses inquiétudes relatives à certaines évolutions, même s'il a noté la hausse sensible de certaines lignes budgétaires, tout en convenant que le contexte budgétaire, pour l'année à venir, était extrêmement tendu.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a en effet déploré l'évolution négative des crédits affectés aux aides à la personne, qui constituent le poste budgétaire le plus important de ce ministère, même s'il s'est félicité de la réforme des aides personnelles menées depuis deux ans, qui a permis de lutter contre les phénomènes de « trappes à pauvreté ».

Notant qu'un éventuel ralentissement de la conjoncture en 2003, vraisemblablement prévisible, pourrait augmenter considérablement les besoins financiers, il a expliqué que pour cette année, seul, était pris en compte le coût de l'extension en année pleine de l'actualisation au 1^er juillet 2002 des allocations logement, à hauteur de 1 %, ce qui était insuffisant notamment pour le Conseil national de l'habitat qui a émis, à l'unanimité, un avis négatif sur cette décision.

Ainsi, il a précisé qu'aucun crédit n'était prévu dans le projet de loi de finances pour 2003 pour la traditionnelle revalorisation des allocations du 1^er juillet prochain. Il a, par ailleurs, regretté que les mesures d'économie réalisées sur ces aides, près de 103 millions d'euros, portent essentiellement sur les jeunes et les étudiants.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a ensuite noté que les crédits affectés aux dispositifs spécifiques de solidarité diminuaient de 5,1 millions d'euros, notamment ceux affectés aux fonds de solidarité logement (FSL) en raison de l'existence d'une trésorerie excédentaire dans certains fonds départementaux. Or, il a relevé que l'élargissement du rôle de ces fonds, conjugués à l'augmentation du nombre de ménages bénéficiaires (+ 14,7 % entre 1998 et 2000) ne justifiait pas une telle réduction. En outre, il a rappelé que ces fonds apportaient une aide financière très importante aux ménages les plus défavorisés, en leur permettant de se maintenir dans le logement en cas d'impayés locatifs ou de surendettement, conformément à la loi relative à la lutte contre les exclusions.

Enfin, il s'est étonné de la diminution de la contribution de l'Etat pour l'aide au logement temporaire (ALT), qui permet d'accueillir en urgence des personnes sans ressources, alors que la consommation de cette aide avait augmenté en 2001.

Présentant les crédits consacrés aux aides à la pierre pour le parc social, il s'est félicité de l'importance de la hausse, près de quinze millions d'euros, des crédits pour la construction et l'amélioration de l'habitat locatif social, dite ligne fongible, qui financent les prêts locatifs aidés, les prêts locatifs à usage social et les primes à la réhabilitation (PALULOS). Il a indiqué que ces crédits permettraient la réalisation effective de 54.000 logements en 2003, soit un niveau un peu inférieur à celui de l'année 2002, auxquels devraient s'ajouter des logements réalisés par la nouvelle association foncière du 1 % logement.

Il a toutefois souligné que l'objectif de 100.000 PALULOS était légèrement réduit par rapport à l'année précédente, alors que les données concernant le parc social montraient que les besoins en réhabilitation étaient significatifs, dans la mesure où plus de la moitié des logements sociaux ont été construits dans la période 1960-1979.

En outre, M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a noté que les crédits affectés aux opérations les plus sociales (réquisition, démolition et changement d'usage) augmentaient de 9,4 millions d'euros. Cependant, il a attiré l'attention de la commission sur le fait qu'au sein de ces crédits, la dotation devant permettre la destruction de logements était en diminution, ce qui lui paraissait contradictoire avec les objectifs ambitieux affichés par le Gouvernement en matière de renouvellement urbain devant conduire à la destruction de 200.000 logements en cinq ans.

En revanche, il a exprimé sa satisfaction quant à la forte hausse des subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatifs en Île-de-France. Soulignant que cela constituait une excellente initiative, dans la mesure où l'Île-de-France regroupait plus de 400.000 demandeurs de logements, ce qui représente le quart de la demande au niveau national, il a relevé que le marché de l'habitat dans cette région se caractérisait par une très forte dichotomie entre le parc privé et le parc social, les loyers sociaux étant en moyenne 2,5 fois moins élevés. Précisant que l'offre sociale nouvelle, 1 % du stock par an, était insuffisante et ne parvenait ni à satisfaire la demande ni à corriger les déséquilibres géographiques du parc, ce qui contribuait à entretenir les tendances socio-ségrégatives travaillant la région, il a expliqué qu'il y avait urgence à prendre à bras le corps le problème du logement en Île-de-France et à accroître les efforts en faveur de cette région.

Par rapport à la problématique de l'accession sociale à la propriété, il a déploré la diminution, d'environ 10 %, des crédits affectés aux prêts à taux zéro (PTZ), en autorisations de programme et en crédits de paiement, ce qui risquait de contribuer à réduire le nombre de bénéficiaires de ces prêts, même si la baisse des taux d'intérêt avait permis une réduction de leur coût.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a toutefois insisté sur le fait que le PTZ était d'une grande efficacité sociale, puisque 75 % des bénéficiaires disposaient de ressources au plus égales à 2,5 SMIC en 2001, et qu'il contribuait à la mobilité dans le parc locatif. Il a, par ailleurs, précisé que ce prêt avait contribué à améliorer la situation du secteur du bâtiment et que l'effet de levier du dispositif était estimé à environ 2,5, ce qui signifiait que les 800 millions d'euros de subventions entraînaient 2 milliards d'euros de travaux.

Il s'est en outre félicité de l'élargissement, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003 à l'Assemblée nationale, du dispositif fiscal Besson dans le neuf aux ascendants et descendants.

Il a, ensuite, évoqué la question de la lutte contre l'insalubrité et notamment la baisse des crédits affectés à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Relevant que l'Agence avait été profondément réformée dans le cadre de la création de la grande ANAH et qu'elle était passée d'une logique de guichet à une logique de priorité, il a noté que l'Agence n'avait pas les moyens de ses ambitions alors même que l'INSEE recensait encore plus d'un million de logements dépourvus du confort de base et plus de quatre millions de logements ne bénéficiant pas du « tout confort ».

Indiquant que l'Assemblée nationale avait voté une hausse de 30 millions d'euros de ses autorisations de programme, ce qui constituait un premier pas encore insuffisant, il a précisé que cette diminution avait créé une véritable crise de confiance de l'ensemble des acteurs engagés dans la réhabilitation (Fédération française du bâtiment et CAPEB) dans le contexte d'un ralentissement du marché de la construction neuve. Il a, en outre, indiqué que les organismes travaillant spécifiquement sur ce secteur verraient très probablement une partie de leur activité se réduire significativement et que les organismes représentant les bailleurs privés (Union nationale de la propriété immobilière) avaient également fait part de leur inquiétude.

En conséquence, il a insisté sur la nécessité d'abonder sensiblement les crédits de l'ANAH, à hauteur de 30 millions d'euros, lors de la discussion de la loi de finances pour 2003 au Sénat.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, a enfin souligné que les crédits affectés aux dispositifs de résorption de l'habitat insalubre étaient stables mais que les crédits budgétés pour financer les travaux d'office de sortie d'insalubrité, devant contribuer au plan d'éradication de l'habitat indigne lancé en 2001, diminueraient de 3,6 millions d'euros tout comme ceux affectés à la lutte contre le saturnisme.

En conclusion, il a indiqué à la commission qu'il avait, pour préparer ce rapport, auditionné les principaux intervenants économiques dans le domaine du logement et que ces derniers lui avaient fait part de leurs inquiétudes relatives au projet de budget, concernant notamment l'insuffisance des marges de manoeuvre pour réagir à une conjoncture économique plus difficile que prévue.

Compte tenu de ces différentes observations, il a proposé à la commission d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits du logement pour 2003, mais a précisé que la commission attendrait d'entendre le ministre avant de donner son avis définitif.

Au cours de la discussion générale qui a suivi, M. André Lejeune a précisé que le groupe socialiste émettrait sûrement un avis défavorable à l'adoption de ces crédits, compte tenu des risques qu'ils présentaient pour le secteur de la construction et du bâtiment.

M. Yves Coquelle a noté que le logement social n'était pas soutenu comme il conviendrait, que l'insuffisance des marges de manoeuvre prévues pour les aides au logement se révéleraient certainement problématiques et que la réduction des crédits du FSL était préoccupante. Il s'est également inquiété de la réduction des crédits de l'ANAH, alors qu'un nombre important de logements ne dispose pas des éléments essentiels de confort. Pour ces raisons, il a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen émettrait vraisemblablement un avis défavorable.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, leur a répondu en soulignant que les crédits de l'ANAH avaient déjà été réduits l'an dernier, que de ce fait cette Agence se trouvait parfois dans l'impossibilité d'apporter une aide aux personnes ayant engagé des travaux et qu'il était nécessaire de déposer un amendement au projet de loi de finances pour inverser cette évolution.

M. Hilaire Flandre, relevant que l'inquiétude des professionnels du secteur n'était pas étonnante, a toutefois noté que l'activité des artisans du secteur était dynamique et que par ailleurs les actions de l'ANAH pouvaient parfois engendrer des effets d'aubaine.

M. Daniel Reiner, soulignant que les actions de l'ANAH ne concernaient pas que la réhabilitation, mais également l'amélioration de l'habitat pour le développement local, a indiqué qu'un grand nombre d'établissements publics de coopération intercommunale cherchait à mettre en place des actions de réhabilitation dans une perspective économique ou environnementale, afin d'attirer les jeunes couples, en zone rurale. Il a, par ailleurs, souligné que ces opérations permettaient de modifier l'état d'esprit de certains quartiers, ce qui permettait de renforcer le lien social et que, dans cette perspective, la baisse des crédits de réhabilitation constituait une atteinte au lien social.

M. Jean-François Le Grand a interrogé le rapporteur en lui demandant quels étaient les crédits qui étaient faiblement consommés et si les opérations de réhabilitation ne pouvaient pas être soutenues également par les Opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH).

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, lui a répondu qu'il existait un grand nombre d'opérations de construction non réalisées en raison d'un manque de moyens, mais que la plupart des crédits non consommés concernaient les destructions et la lutte contre le saturnisme. Il a toutefois précisé qu'une décision préfectorale était suffisante pour mettre en oeuvre des opérations de lutte contre le saturnisme.

Il a relevé, par ailleurs, que les crédits des OPAH étaient indispensables pour la réhabilitation, mais que les opérations étaient souvent longues et qu'il était difficile de convaincre les copropriétés de se lancer dans de telles initiatives.

M. Pierre André, précisant que le Gouvernement avait pour ambition de parvenir à un « guichet unique » dans le domaine de la politique du logement, a souligné que 2003 était une année intermédiaire et que la loi de programmation, qui serait présentée par M. Jean-Louis Borloo, couvrirait la période 2004-2008 et débloquerait un milliard d'euros pour permettre la destruction/reconstruction de 200.000 logements. Il a noté, par ailleurs, qu'en 2001, 71 % des crédits affectés à la politique de la ville n'avaient pas été utilisés et que sur la période 1994-1999, la consommation moyenne de ces crédits avait été de 65 %. Dans cette perspective, il a indiqué que le budget pour 2003 relevait d'une opération de clarification et de sincérité.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, expliquant qu'une telle politique relevait d'une aberration économique et constituait le signe d'un échec en matière de politique de la ville, a toutefois précisé que le montant des crédits affectés à une opération de réhabilitation rapporté à chaque logement était souvent insuffisant et qu'il était donc nécessaire de concentrer les moyens.

M. Pierre André, prenant l'exemple de la commune dont il est maire, a toutefois déploré que les opérations de réhabilitation demandent une durée supérieure à cinq ans en raison de procédures administratives lourdes, qui entravent souvent les interventions des collectivités locales.

M. Jean-Paul Emin a interrogé le rapporteur sur l'importance des crédits qui étaient apportés par les collectivités territoriales pour le financement du logement.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, précisant que la surcharge foncière constituait une subvention directe de la part de l'Etat, a indiqué que la répartition du financement du logement était une vraie question à la veille d'une éventuelle décentralisation de la politique du logement et qu'il était nécessaire d'être attentif aux moyens qui seraient accordés aux collectivités locales en cas de transferts de compétences. Il a regretté, en outre, que l'Etat se décharge de la responsabilité d'un certain nombre d'actions dans le domaine du logement, notamment par l'intermédiaire de l'Association foncière logement, financée par les cotisations du 1 % patronal.

M. Yves Coquelle, regrettant que la hausse des allocations logement soit inférieure à la hausse du coût des loyers, a noté que les maires étaient parfois dans l'obligation de développer le logement des personnes en situation précaire, mais que, dans le contexte d'une mixité sociale renforcée, se posait également le problème du logement intermédiaire.

M. Jean-Yves Mano, rapporteur pour avis, lui a répondu que dans le cadre des PLUS, il était possible, dans une certaine mesure, de dépasser des loyers plafonds pour un nombre limité de locataires et que le prêt locatif social (PLS) avait été créé pour développer le logement intermédiaire. Il a précisé, par ailleurs, qu'il était indispensable de développer la mixité sociale au sein de la même copropriété.

Mme Marie-France Beaufils a toutefois indiqué que les conditions de mise en oeuvre du PLS étaient souvent difficiles.

M. Hilaire Flandre a, quant à lui, fait valoir qu'il était nécessaire que les locataires acceptent la mixité sociale.

Puis la commission a décidé de reporter jusqu'après l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, son vote sur les crédits du budget du logement inscrits dans le projet de loi des finances pour 2003.

PJLF pour 2003 - Transports terrestres - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Bernard Joly sur les crédits consacrés aux transports terrestres dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré qu'avec des dotations à hauteur de 6,39 milliards d'euros en moyens de paiement et de 6,48 milliards d'euros en moyens d'engagement, le projet de budget des transports terrestres pour 2003 pouvait être considéré comme un budget de « consolidation », en témoignant d'un réel effort pour le réseau ferroviaire, tout en préservant les crédits consacrés à l'exploitation des autres modes de transports.

Puis il a distingué trois axes :

- le développement et la modernisation des infrastructures ;

- le maintien de la contribution de l'Etat au fonctionnement des entreprises de transport ;

- la préservation des politiques sociales.

Sur le premier point, le rapporteur pour avis a indiqué que les moyens d'engagement du secteur ferroviaire s'élèveront à 338 millions d'euros, soit une augmentation de plus de 9 %, 165 millions d'euros étant consacrés au financement du TGV Est-Européen.

Il a ajouté que plus de 140 millions seront affectés aux opérations contractualisées dans le cadre des contrats de plan Etat-région (+ 12 %), en relevant aussi la mobilisation de diverses ressources extra-budgétaires, telles que le financement du projet « Lyon-Turin » par des dividendes versés par les sociétés d'autoroutes. Au total, a-t-il souligné, les crédits destinés aux investissements ferroviaires seront pratiquement doublés en 2003 par rapport à 2002.

Sur le deuxième point, il a déclaré qu'en 2003, l'effort global consacré par l'Etat à l'exploitation des différents modes de transport s'élèverait à 3,19 milliards d'euros.

Dans le secteur ferroviaire, il s'agit de garantir à la SNCF et à RFF les moyens de se développer avec l'objectif du retour à l'équilibre pour la SNCF et la stabilisation de l'endettement pour RFF.

Les crédits inscrits au titre de la contribution aux charges d'infrastructures (c'est-à-dire la participation de l'Etat à l'entretien du réseau confié à RFF) devraient s'élever à 1,65 million d'euros.

Les crédits affectés au désendettement de la SNCF s'établiraient à 677,2 millions d'euros.

Au total, a-t-il relevé, ce sont 2,3 milliards qui, en 2003, seront consacrés au « fonctionnement » du secteur ferroviaire, montant auquel il convient d'ajouter les crédits versés aux régions pour les TER.

Sur le troisième point, il a indiqué que les dépenses à caractère social, relevant du secteur des transports terrestres, s'élèveront à 2,60 milliards d'euros en 2003, contre 2,54 milliards en 2002. Elles se composent, pour l'essentiel, de deux dispositifs : le financement de régimes spéciaux de retraites et la compensation des tarifs sociaux.

Puis M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré que le trafic des TGV avait enregistré, sur cinq ans, une progression de 30 %, la mise en service du TGV Méditerranée et son succès commercial ayant permis au trafic TGV de représenter désormais plus de 50 % de l'ensemble du trafic voyageurs de la SNCF.

En  revanche, a-t-il ajouté, le trafic des autres trains de la catégorie « grandes lignes » a enregistré une forte baisse depuis 2001, due principalement à la suppression de lignes lors de la mise en service du TGV Méditerranée et à la poursuite du report de l'offre « grandes lignes » vers les services régionaux.

Il a signalé que le trafic régional voyageurs avait, pour sa part, enregistré une hausse de 17 % depuis le début de l'expérimentation de la régionalisation des services régionaux de voyageurs en janvier 1997, ce résultat ayant été favorisé par l'extension de l'offre de transport dans les régions expérimentatrices.

En conclusion, a-t-il souligné, l'année 2001 et le début de l'année 2002 ont été caractérisées par une croissance plus modérée des trafics voyageurs, l'évolution du trafic pour les années 2002 et 2003 dépendant des résultats des efforts commerciaux de l'entreprise et des modifications des conditions économiques globales, mais aussi des choix effectués par les nouvelles autorités organisatrices que sont les régions depuis le 1er janvier 2002.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a précisé qu'au cours de l'année 2001, le volume de trafic « fret » avait enregistré une baisse de 9 % (- 8,8 % pour le trafic conventionnel et - 9,4 % pour le trafic combiné).

Il a estimé que le problème du fret ferroviaire restait largement à l'ordre du jour et rappelé qu'une mission confiée à MM. François Gerbaud et Hubert Haenel devrait permettre de dégager des solutions pour la vraie relance d'une politique qui représente, malgré tout, le principal terme de l'alternative au « tout routier ».

Puis il a considéré que la qualité insuffisante de service offerte aux chargeurs restait aujourd'hui le handicap majeur du transport combiné rail-route. Outre les difficultés propres à ce système de transport, concentrées pour l'essentiel au niveau de la gestion des terminaux de transbordement, il a signalé que le défaut de qualité de service trouvait son origine principale dans la disponibilité très relative des moyens en locomotives et en agents de conduite, et dans les difficiles régulations des capacités de circulation entre les circulations ferroviaires de fret et de voyageurs.

Le rapporteur pour avis a toutefois rappelé que le transport combiné rail-route représentait, malgré tout, 25 % du trafic de fret ferroviaire en 2001, contre 14,7 % en 1990 et souligné, avec force, que l'effort volontariste devait être poursuivi.

Abordant la situation de l'entreprise SNCF, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré que le résultat net de l'exercice 2001 (perte de 134 millions d'euros) était en forte baisse par rapport à l'exercice 2000, notamment en raison de l'impact des mouvements sociaux de mars-avril 2001, ainsi que du ralentissement économique, qui a fortement influencé le chiffre d'affaires du fret.

Puis il a apporté d'autres précisions :

- le chiffre d'affaires prévu pour 2002 s'élèverait à 15 milliards d'euros ;

- les produits du trafic devraient atteindre 8,5 milliards d'euros, en progression de 7,2 % par rapport à 2001 ;

- les redevances d'infrastructure devraient progresser de + 16,7 % (283 millions d'euros).

Le rapporteur pour avis a signalé que l'ensemble de l'exercice 2002 devrait néanmoins afficher une perte de 70 millions d'euros, avant de rappeler que pour l'année 2001, l'endettement de la SNCF s'était établi à 6,7 milliards d'euros.

Puis le rapporteur pour avis a indiqué que la dette financière de Réseau ferré de France (RFF) était passée de 22,7 à 28,4 milliards d'euros de 1997 à 2001, le problème du financement stable sur une base pluriannuelle de RFF restant également posé.

L'établissement public, a-t-il souligné, est donc en attente de décisions qui ne peuvent relever que du pouvoir politique.

Evoquant le coût global du ferroviaire, il a déclaré que les contributions publiques au secteur ferroviaire avaient représenté en 2001 un montant total d'environ 9 milliards d'euros. Sur la totalité de ces aides, la contribution de l'Etat aura représenté environ 7 milliards d'euros en 2001.

En 2001, a-t-il poursuivi, les investissements de RFF et de la SNCF ont représenté un total de 2,7 milliards d'euros. Ces investissements ont globalement été financés :

- par des subventions de l'Etat et des autres collectivités publiques, à hauteur de 626 millions d'euros ;

- par les ressources propres de RFF et de la SNCF, à hauteur de plus de 2 milliards d'euros.

Abordant la question de la réalisation et du financement du réseau à grande vitesse, ainsi que de l'électrification du réseau SNCF, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a rappelé toute l'importance qu'il accordait à l'électrification de la ligne Paris-Bâle.

A ce jour, une première phase, dont le bouclage financier est quasiment achevé, devrait permettre, sur la période 2000-2008, l'électrification de la section Paris-Troyes.

S'agissant de la section suivante, Troyes-Bâle, pour laquelle les travaux n'interviendraient qu'après 2008, il a relevé que la mise en service éventuelle, vers la fin de l'actuelle décennie, du TGV Rhin-Rhône pourrait être considérée comme diminuant très sensiblement l'intérêt de l'achèvement du programme d'électrification de la ligne Paris-Bâle.

Le rapporteur pour avis a souligné avec force qu'il n'était pas de cet avis, en rappelant, par ailleurs, sa proposition quant à la mise en service rapide, sur cette ligne, de motrices diesel performantes dans l'attente de l'électrification tant souhaitée.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré que la SNCF avait enregistré, en 2001, 36.000 faits de malveillance ou de délinquance contre les personnes ou les biens, allant des dégradations légères aux violences plus ou moins graves contre les personnes.

Il a précisé que les violences contre les voyageurs avaient augmenté de 16 %, et celles contre les agents de 13 %, alors que les actes de malveillance étaient restés stables.

Le rapporteur pour avis a estimé que les moyens nouveaux mis en oeuvre ne seraient sans doute pas suffisants, en soulignant que la SNCF pouvait difficilement traiter à elle seule un « problème général de société ».

A cet égard, le rapporteur pour avis a rappelé les propos de M. Louis Gallois, président de la SNCF, selon lesquels l'amnistie exerçait des effets ravageurs quant à l'effet dissuasif des mesures répressives.

Après avoir relevé que les trafics de la RATP restaient en légère croissance (un peu plus de 1 % en 2001) et que l'opérateur avait lui-même affiché, cette même année, un excédent de 22 millions d'euros, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a déclaré qu'il demanderait, le moment venu, un avis favorable sur les crédits consacrés aux transports terrestres dans le projet de loi de finances pour 2003.

Il a néanmoins considéré que les grands problèmes restaient devant nous.

Dès le printemps 2003, en application des directives européennes, RFF va se voir confier la répartition des sillons et de très délicats arbitrages seront à opérer entre le transport de fret et le transport régional de voyageurs.

Parallèlement, le 1er mars 2003 verra l'ouverture à la concurrence du fret international sur les réseaux européens de fret, conformément aux règles du « premier paquet ferroviaire » qui prévoit aussi, rappelons-le, la libéralisation totale du cabotage en 2008.

Le rapporteur pour avis a encore rappelé que sur les quinze prochaines années, un programme d'investissements d'environ 70 milliards d'euros (dont 17 milliards d'euros pour le seul projet Lyon-Turin, dans sa partie française) allait devoir trouver son financement.

Après avoir estimé que l'intermodalité n'était pas qu'une affaire de volonté politique et représentait un coût très important, il a déclaré, en conclusion, qu'il faudra bien aussi traiter, un jour ou l'autre, le problème majeur de la dette ferroviaire.

M. Hilaire Flandre s'est demandé si l'implication financière des collectivités locales dans le programme de construction du TGV Est-Européen n'était pas excessive. Sur ce projet, il s'est aussi demandé si l'implantation des gares relevait toujours d'une logique d'aménagement du territoire. Enfin, il a estimé que l'insuffisance des comptes d'exploitation était principalement à l'origine de la dette considérable du secteur ferroviaire et qu'il convenait, en conséquence, de réfléchir à une éventuelle contribution accrue de l'usager.

En réponse, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis, a rappelé qu'un audit commandé par le Gouvernement devrait, en fin d'année, fournir des éléments d'information sur le besoin de financement du secteur ferroviaire.

Il a aussi relevé qu'en 2001 la fraude avait coûté à la SNCF une perte de recettes de 183 millions d'euros, soit 3,5 % du produit des trafics voyageurs.

Après avoir jugé le projet de budget des transports terrestres plutôt satisfaisant, M. Daniel Reiner a estimé qu'une responsabilité collective pesait sur les problèmes actuels du secteur ferroviaire en soulignant le vieillissement des réseaux, des matériels, ainsi que l'insuffisance des effectifs. A cet égard, il a rappelé que le matériel roulant transféré aux régions, dans le cadre de la régionalisation ferroviaire, avait entre 20 et 25 ans d'âge.

M. Jean-François Le Grand a estimé que la lenteur du transport, de même que la mauvaise gestion de l'opérateur, étaient, pour l'essentiel, responsables des difficultés du fret ferroviaire.

M.  Gérard Larcher, président, a fait état des inquiétudes exprimées par Mme Loyola de Palacio, Commissaire européen chargé de l'énergie et des transports, relative à une moindre compétitivité de l'Europe résultant de l'accroissement du coût du transport routier pouvant être envisagé pour rendre le rail plus concurrentiel. Il a ensuite estimé que le mode d'organisation sociale de la SNCF expliquait, dans une large mesure, l'improductivité de l'opérateur. Après avoir souligné que le transport fluvial enregistrait depuis cinq ans des taux de croissance significatifs et pouvait contribuer à un meilleur équilibre intermodal, M. Gérard Larcher, président, a rappelé que la commission sénatoriale d'enquête sur les grandes infrastructures de transport, dont il était le rapporteur sous la présidence de M. Jean François-Poncet, avait plaidé, en 1998, pour la création de sillons dédiés au fret.

Il a estimé qu'en l'absence de véritable politique européenne dans le domaine des infrastructures de transport, les grands projets, tels que le « Lyon-Turin », avaient peu de chances de se réaliser rapidement.

Il a enfin fait valoir que le financement par l'Etat des régimes spéciaux de retraite et la compensation des tarifs sociaux étaient équivalents aux dotations d'équipement à RFF et à la SNCF et a considéré qu'une telle situation faisait problème à un moment où les besoins d'investissement ferroviaires étaient considérables.

Mme Marie-France Beaufils a relevé que la SNCF avait amélioré sa productivité dans le domaine du transport de voyageurs. Elle a ensuite estimé que les difficultés rencontrées par le fret, dont elle a reconnu la réalité, étaient la conséquence de l'histoire et d'une certaine culture ferroviaire. Elle s'est aussi inquiétée du financement du secteur par les recettes de la privatisation.

Après avoir souligné la nécessité d'un désendettement ferroviaire, Mme Marie-France Beaufils a indiqué qu'elle approuvait l'ensemble des mesures prises pour lutter contre la fraude à la SNCF.

Puis la commission a décidé de reporter jusqu'après l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, son vote sur les crédits du budget des transports terrestres inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés aux routes et voies navigables - Examen du rapport pour avis

La commission a examiné le rapport pour avis de M. Georges Gruillot sur les crédits consacrés aux routes et voies navigables dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a déclaré que le projet de budget des routes pour 2003 constituait un « bon budget » :

- la dotation « développement du réseau routier national » augmente de près de 17 % (de 570,8 à 667,5 millions d'euros) ;

- la dotation « entretien et réhabilitation » croît de 3,4 % (de 582 à 602,1 millions d'euros) ;

- la dotation « sécurité routière et exploitation routière » progresse de plus de 21 % (de 54,6 à 66,4 millions d'euros).

Il a ajouté que la lutte contre l'insécurité routière constituait le premier des trois grands chantiers de société souhaités par le Président de la République, le Premier ministre ayant déclaré, pour sa part, qu'un plan pluriannuel d'action pour la sécurité routière serait élaboré dans les prochains mois, un projet de loi devant être déposé à l'automne 2003.

Le rapporteur pour avis a ensuite noté que les derniers bilans de l'insécurité routière appelaient une mobilisation générale pour réduire le nombre des accidents et des victimes de la circulation (7.720 morts et 153.945 blessés, dont 26.192 gravement atteints en 2001).

Il a rappelé que le coût des accidents était évalué à 27,8 milliards d'euros pou 2001, dont 15,3 milliards d'euros pour les dommages corporels et 12,5 milliards d'euros pour les dommages matériels.

Selon tous les experts, a-t-il relevé, le respect des règles existantes concernant les limitations de vitesse, la conduite avec un taux d'alcoolémie maximum de 0,5 g/l, ainsi que le port systématique du casque et de la ceinture de sécurité pourraient préserver jusqu'à 4.000 vies par an.

Puis le rapporteur pour avis a indiqué qu'afin d'assurer la crédibilité de l'action de l'Etat, il était prévu :

- d'améliorer la chaîne contrôle-sanction en poursuivant les expérimentations nécessaires au développement des contrôles automatisés : 4 millions d'euros sont prévus à cet effet en 2003 ;

- de renforcer la sécurité des véhicules notamment à travers de la transposition des directives européennes (1,72 million d'euros) ;

- de multiplier les études, recherches et évaluations des mesures prises dans la lutte contre l'insécurité routière : 2,29 millions d'euros sont prévus au budget 2003 à cet effet.

S'agissant de la sécurité des infrastructures, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a mentionné deux programmes prioritaires en 2003 :

- un programme spécifique d'aménagement de sécurité des routes nationales (36,8 millions d'euros), qui permettra notamment de poursuivre la mise en oeuvre des décisions prises pour réduire la dangerosité des glissières et des obstacles latéraux ;

- un programme de réhabilitation des ouvrages d'art, notamment des tunnels, pour lequel une dotation budgétaire sera portée à 61 millions d'euros pour les travaux de réparations les plus urgents.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a encore souligné que le Gouvernement admettait désormais que le réseau actuel de routes express ou de voies à caractéristiques autoroutières n'assurait pas encore une desserte équilibrée du territoire ; certaines zones du territoire demeurant en effet largement à l'écart de tous les réseaux rapides, TGV, autoroutes ou routes express à deux fois deux voies.

Il a précisé que l'enveloppe du volet routier s'élèverait, sur la durée du contrat de plan 2000-2006, en part Etat, à 5,10 milliards d'euros, à quoi devraient s'ajouter les participations des collectivités territoriales à hauteur de 8,01 milliards d'euros.

Il a mentionné le financement de la mise en « route express à deux fois deux voies » d'une partie de la route Centre Europe Atlantique, de la RN 10 entre Poitiers et Bordeaux, de la RN19 entre Langres, Belfort et la Suisse, la poursuite de l'aménagement en autoroute hors péage de la rocade des estuaires (A 84), ainsi que la liaison Reims-Charleville-Mézières (A 34).

Le rapporteur pour avis a ajouté que l'axe routier nord-sud Lille-Marseille-Montpellier jouait un rôle essentiel. Outre l'amélioration des capacités existantes et le développement des autres modes, l'Etat a ainsi retenu le principe de la construction d'itinéraires alternatifs qui permettront de décharger l'axe actuel, tout en desservant de nouvelles régions encore dépourvues d'infrastructures à haut niveau de service.

Le rapporteur pour avis a souligné que les grands programmes de l'A 75 et de la RN 7 seraient poursuivis. S'agissant en particulier de l'autoroute A 75, sur les 340 km qu'elle comporte, il a signalé que 286 km étaient aujourd'hui en service, dont 202 km en continu de Clermont-Ferrand à Engayresque dans le département de l'Aveyron, au nord du futur contournement de Millau.

Après avoir mentionné les mises en service prévues en 2003 sur le réseau non concédé, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a relevé, s'agissant des concessions autoroutières, la poursuite des travaux de construction du viaduc de Millau et de l'autoroute A 28 entre Rouen et Alençon, portant respectivement sur un montant de 330 millions d'euros et 610 millions d'euros.

Le rapporteur pour avis a encore précisé que 119 km d'autoroutes concédées devraient être mis en service en 2003 dans le cadre des concessions antérieures à l'année 2000 et que l'année 2003 sera marquée par l'achèvement de l'axe Paris-Toulouse par l'A 20.

En ce qui concerne la voie d'eau, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a déclaré qu'une inquiétude subsistait quant à la véritable intégration du fluvial dans les grands choix de transport des années à venir.

Il a indiqué que les moyens budgétaires consacrés à la voie d'eau restaient modiques (47 millions d'euros en crédits de paiement et 51 millions d'euros en autorisations de programme) et que VNF devrait disposer, en 2003, de 117 millions d'euros en ressources propres et de 88 millions d'euros en subventions.

Il a jugé qu'un risque pesait sur l'avenir du projet de liaison fluviale à grand gabarit « Seine-Nord », en rappelant que ce projet était actuellement « audité », à la demande du Gouvernement, par le conseil général des ponts et chaussées et l'inspection générale des finances.

Le rapporteur pour avis a estimé que l'abandon de « Seine Nord » signifierait le renoncement définitif à toute politique fluviale digne de ce nom, ainsi qu'à toute volonté de réalisation du « maillage européen » que la mission d'information de la commission des affaires économiques, qui a présenté ses conclusions le 18 juillet dernier, appelait pourtant de ses voeux.

M. Max Marest a rappelé que la limitation des vitesses à 130 km/h sur autoroute et à 90 km/h sur le reste du réseau, avait été, au départ, motivée par des raisons d'économie d'énergie. Il s'est demandé s'il ne serait pas souhaitable de moduler ces limitations en fonction de la qualité des voies.

En réponse, M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a fait état de statistiques démontrant que les réseaux autoroutiers étaient nettement moins « mortifères » que les autres réseaux routiers. Il s'est inquiété des difficultés de mise en oeuvre des mesures préconisées par M. Max Marest, tout en estimant que cette modulation pourrait laisser supposer aux contrevenants éventuels que les pouvoirs publics relâchaient leur vigilance. Il a enfin insisté sur l'importance des facteurs liés à la qualité des infrastructures dans l'insécurité routière.

Mme Marie-France Beaufils a insisté sur l'absence de maîtrise du véhicule, à côté de l'état d'ivresse ou de la conduite sous l'emprise de drogues ou de médicaments, dans les facteurs de l'insécurité routière. Après avoir relevé que l'existence d'une boîte de vitesses automatique améliorait le comportement général du conducteur, elle s'est interrogée sur les reports de crédits enregistrés par le budget des routes. Elle s'est aussi inquiétée des crédits affectés aux transports collectifs de province.

Evoquant le cas de la « route Centre-Europe-Atlantique », M. André Lejeune a fait observer que, d'un département à l'autre, les taux de consommation des crédits inscrits dans les contrats de plan étaient souvent bien différents. Il a souhaité qu'un bilan soit dressé de l'exécution des contrats de plan dans le domaine routier.

M. Pierre André s'est tout d'abord interrogé sur les conséquences de la future décentralisation sur la gestion des crédits des routes. Après avoir rappelé que l'Etat finançait actuellement à peu près un tiers des travaux sur la voirie nationale, tout en récupérant 19,6 % de leur coût par la taxe sur la valeur ajoutée, il a fait valoir le risque de désengagement de l'Etat dans ce secteur.

S'agissant du transport fluvial, M. Pierre André a estimé qu'il n'existait plus, en France, de batellerie pour naviguer sur des voies à grand gabarit. Il a ensuite estimé que le projet de liaison fluviale « Seine-Nord » avait été freiné par les ports français avant de regretter que le tracé de la liaison -qui date de l'année dernière- ait délaissé les principales villes industrielles des régions traversées.

M. Pierre André a enfin mis l'accent sur la place occupée désormais le transport fluvial par containers, avant de juger essentiel que la voie d'eau se rende plus « accessible » aux entreprises.

En réponse aux orateurs, M. Georges Gruillot a notamment souligné l'intérêt du transport fluvio-maritime, en rappelant que la problématique du fret fluvial s'inscrivait dans une dimension évidemment européenne.

Il a aussi évoqué les atouts de la France dans le domaine du cabotage maritime.

Appuyant les propos du rapporteur pour avis, M. Jean-François Le Grand a estimé que le cabotage maritime représentait une véritable chance pour l'Europe et allait entraîner une véritable révolution dans l'organisation portuaire française.

M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis, a encore indiqué que l'estimation du besoin de financement du secteur des transports sur 15 ans était de l'ordre de 150 milliards d'euros. Il a ensuite mis l'accent sur le fait que le coût du fret était actuellement trop faible pour permettre la réalisation des nouvelles infrastructures nécessaires à l'échelon européen.

Il a enfin précisé que les autorisations de programme concernant les transports collectifs de province en site propre resteraient stables en 2003, même si les crédits affectés aux plans de déplacements urbains (PDU) enregistraient, il est vrai, une baisse.

M. Gérard Larcher, président, a rappelé que le coût des transferts sociaux, liés notamment aux retraites, équivalait, cette année, dans le secteur ferroviaire, au montant des investissements consentis par tout le secteur. Il a estimé qu'en l'absence de réforme fondamentale sur ce sujet, la « subvention sociale » pourrait, au cours des prochaines années, « assécher » l'ensemble des dotations disponibles.

M. Gérard Larcher, président, s'est ensuite déclaré très inquiet sur l'avenir du projet de liaison fluviale à grand gabarit « Seine-Nord », en insistant sur l'opposition résolue et systématique du conseil général des ponts et chaussées, qui participe, avec l'inspection générale des finances, à la réalisation de l'audit demandé par le Gouvernement, à tous les projets concernant la voie d'eau.

M. Jean-Paul Emin a, enfin, estimé que l'inexistence d'un véritable corps d'ingénieurs spécialisé dans le domaine fluvial militait, à l'évidence, contre ce mode de transport.

Puis la commission a décidé de reporter jusqu'après l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, son vote sur les crédits du budget des routes et voies navigables inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la Ville - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a entendu le rapport pour avis de M. Pierre André sur les crédits consacrés à la ville dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Pierre André, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que comme l'avait indiqué à plusieurs reprises le président Gérard Larcher, la politique de la ville s'inscrivait dans la durée et méritait d'être menée dans la continuité, avant de constater que dans sa communication au Conseil des Ministres du 30 octobre 2002, M. Jean-Louis Borloo avait confirmé les orientations de cette politique, conformément aux déclarations du Président de la République à Troyes, le 14 octobre dernier.

La sécurité, la justice, l'éducation et l'intégration sont, a-t-il indiqué, avec le programme de rénovation urbaine, les principales lignes de force d'un budget qui repose sur trois orientations principales :

- simplifier les procédures et créer un « guichet unique » de financement ;

- créer un comité d'engagement pour la rénovation urbaine afin de rassembler l'ensemble des organismes financiers intéressés par cette question ;

- instituer une mission pour la rénovation urbaine afin d'assister les communes concernées.

Après avoir évoqué le programme national de rénovation urbaine qui tend notamment à réaliser 200.000 constructions, détruire 200.000 logements et procéder à 200.000 réhabilitations, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a déclaré que ce programme se prolongerait, en 2003, par l'examen par le Parlement d'un projet de loi d'orientation et de rénovation urbaine.

S'agissant des zones franches urbaines (ZFU), il a déclaré que ces zones avaient permis de créer ou de transférer 12.000 entreprises et 46.000 emplois, avant de se féliciter que le Gouvernement ait, suivant les recommandations du Sénat, décidé de poursuivre cette politique, tout en souhaitant que la commission soit régulièrement informée et étroitement associée à la définition des critères qui présideront à la création des « ZFU de nouvelles générations ».

M. Pierre André, rapporteur pour avis, s'est ensuite félicité du vote du projet de loi pour la sécurité intérieure et de l'accroissement du nombre de contrats locaux de sécurité, tout en faisant part de sa préoccupation relative à la persistance de la violence des mineurs. Sur ce sujet, il a cependant noté un renforcement progressif du nombre de centres rééducatifs renforcés.

Abordant enfin la question du logement, le rapporteur pour avis a souligné que la politique de démolition-reconstruction s'inscrivait dans le long terme puisque 300.000 démolitions restent encore à effectuer. Concluant son propos, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a estimé que la politique de la ville ne manquait pas de moyens financiers et a proposé à la commission d'émettre un avis favorable au vote des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

Mme Marie-France Beaufils a fait part de sa préoccupation au sujet du manque de crédits de fonctionnement, notamment ceux destinés au financement des « emplois-jeunes » et aux actions éducatives telles que les projets d'action culturelle que les collectivités locales sont, en pratique, amenées à financer à la place de l'Etat.

En réponse, M. Pierre André, rapporteur pour avis, a considéré qu'il convenait de revoir la procédure des contrats villes, laquelle ne permet pas de verser les crédits de fonctionnement aux collectivités locales et aux associations dans des délais raisonnables et nuit gravement, ce faisant, à la continuité de leur action de terrain.

Puis la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits inscrits au titre de la politique de la ville dans le projet de loi de finances pour 2003.

Résolutions européennes - Ciel unique européen - Examen du rapport et d'un amendement

La commission a enfin examiné le rapport de M. Jean-François Le Grand, et un amendement de Mme Marie-France Beaufils, M. Yves Coquelle, Mme Evelyne Didier, M. Gérard Le Cam et Mme Odette Terrade, sur la proposition de résolution n° 325 (2001-2002) présentée, en application de l'article 73 bis du règlement, par M. Jacques Oudin sur les textes E 1851 et E 1852 concernant le ciel unique européen.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, après avoir rendu hommage à l'heureuse initiative de M. Jacques Oudin de déposer une proposition de résolution sur cette question, a rappelé en préambule que les textes E 1851 et E 1852 visaient quatre projets de règlements, objet d'une procédure de codécision, c'est-à-dire soumis simultanément au Parlement européen, en première lecture, et au Conseil des ministres des transports. Il a indiqué que le 3 septembre 2002, le Parlement européen avait adopté ces propositions, légèrement amendées. La Commission a accueilli la plupart de ces amendements de façon favorable, à l'exception notable de ceux concernant Eurocontrol. La présidence danoise a exprimé le souhait que le Conseil Transports des 5 et 6 décembre 2002 puisse aboutir à un accord politique sur ces propositions. Il a ensuite précisé que le premier règlement devait fixer un cadre à la constitution du ciel unique européen, les trois suivants étant relatifs respectivement à la fourniture de services de navigation aérienne dans le ciel unique européen, à l'organisation et à l'utilisation de l'espace aérien, et à l'interopérabilité du réseau européen de gestion du trafic aérien. Il a rappelé qu'existait un large consensus sur le fond, c'est-à-dire l'intérêt d'améliorer la gestion de l'espace aérien européen pour en accroître les capacités tout en développant encore le niveau de sécurité et de ponctualité, le débat portant essentiellement sur les moyens d'atteindre ces objectifs. Il a estimé que, de ce point de vue, les trois questions fondamentales portaient sur le degré de libéralisation du contrôle aérien, le rôle d'Eurocontrol et le partage de l'espace aérien entre les usages civils et militaires.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a rappelé que ce projet était né de la constatation d'une forte augmentation des retards en 1999, alors que la situation était tout à fait exceptionnelle, du fait du conflit du Kosovo, qui avait abouti à la fermeture d'une partie de l'espace aérien. La communication de la Commission attribuait pourtant l'essentiel des difficultés au fractionnement des systèmes de contrôle aérien dû aux frontières nationales et à la présence de zones militaires trop nombreuses et peu perméables au trafic civil, ainsi qu'au manque de pouvoirs de décision d'Eurocontrol. Elle en déduisait la nécessité de mettre en place une autorité réglementaire européenne forte, chargée de l'organisation de l'espace aérien et des réseaux de routes. Cette autorité supra-nationale couvrirait l'ensemble du territoire communautaire, une telle évolution devant permettre une réorganisation complète de l'espace aérien et du réseau de routes. Le projet tendait également à une séparation institutionnelle entre les autorités réglementaires et les opérateurs de services de navigation aérienne, à la fois au plan national et au sein d'Eurocontrol. Enfin, il ouvrait la voie à une mise en concurrence des opérateurs pour la fourniture des services selon un système de concessions, soumis aux règles de la concurrence, au moins pour un certain nombre de services.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a estimé que les positions de la Commission restaient peu précises. S'agissant d'Eurocontrol, la Commission lui réservait un simple rôle d'appoint, dans la mesure où elle estimait l'Union plus capable d'aller « plus vite et plus loin » dans la construction du ciel européen, et ce malgré la révision de 1997 de la convention Eurocontrol, qui devait permettre l'adhésion de la Communauté à cet organisme. Quant aux aspects militaires du problème, la Commission reconnaissait que sans mécanisme d'articulation civile-militaire, il n'était pas possible « d'atteindre pleinement les objectifs d'un ciel unique européen ». Elle n'apportait cependant aucune précision sur la nature d'une telle articulation, se bornant à constater qu'elle devrait sans doute s'intégrer dans la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'Union.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué que, devant les vives oppositions de plusieurs membres de l'Union, ainsi que de représentants syndicaux des contrôleurs aériens, la Commission avait accepté de revenir sur de nombreux aspects de ses propositions, notamment la libéralisation du contrôle aérien et le traitement immédiat des aspects liés à l'espace aérien militaire. Il a estimé que les positions actuelles de la Commission devaient encore être amendées pour laisser à Eurocontrol sa juste place dans la constitution du ciel unique. Il a insisté sur les acquis d'Eurocontrol, qui avait accompagné depuis quarante ans l'extraordinaire développement du trafic aérien en Europe, et traitait aujourd'hui les 24 000 vols quotidiens qui parcouraient cet espace. Relevant qu'Eurocontrol comptait aujourd'hui 31 membres, il a jugé paradoxal qu'au moment même où la Communauté s'élargissait, elle renonce à utiliser pleinement un outil de régulation recouvrant la quasi-totalité du continent, ce qui serait d'autant plus regrettable que de véritables synergies pouvaient se dégager entre Eurocontrol et la Communauté.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a ensuite abordé l'examen comparatif de la proposition de M. Jacques Oudin et de celle qu'il soumettait à la commission.

Dans le débat qui s'en est suivi, M. Hilaire Flandre a souhaité avoir des précisions sur les différences entre la proposition initiale de M. Jacques Oudin et celle présentée par le rapporteur. M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a estimé que les différences tenaient essentiellement à la prise en compte des évolutions du dossier depuis le dépôt de la proposition initiale, ainsi qu'à une insistance encore accrue sur la nécessité d'associer Eurocontrol au processus, mais qu'il partageait entièrement l'esprit du texte initial de M. Jacques Oudin, à savoir le refus de la privatisation du contrôle aérien et la volonté qu'Eurocontrol soit associé.

Mme Marie-France Beaufils a exprimé les divergences entre son amendement et le projet du rapporteur, notamment sur la question de la séparation fonctionnelle entre le régulateur et l'opérateur des services de navigation aérienne. Elle a approuvé le refus d'une mise en concurrence des services de contrôle aérien, en se demandant si le renoncement de la Commission européenne n'était pas que provisoire. Elle a souhaité que la proposition de résolution soit plus explicite quant à la sécurité, ainsi que sur les questions de souveraineté liées aux aspects militaires.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, répondant sur ce dernier point, a proposé d'amender son texte en ce sens. Sur le point de la séparation fonctionnelle, il a constaté qu'elle était déjà ébauchée, et qu'elle correspondait plus à des exigences pratiques qu'à des considérations dogmatiques. Quant à la mention explicite de l'exigence de sécurité, il a proposé un amendement du texte en ce sens. Concernant les ambiguïtés de la position de la Commission européenne, il a souligné que l'objet de la présente proposition était précisément d'influer sur les décisions du Conseil des ministres des transports, et donc de corriger les imperfections du projet de la Commission européenne.

Mme Marie-France Beaufils a fait part de ses réticences devant le concept de ciel unique, s'inquiétant des conséquences qu'une telle notion pouvait avoir pour la souveraineté des Etats membres. Elle a indiqué que pour cette raison et parce que ses craintes concernant la séparation fonctionnelle n'étaient pas levées, le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendrait.

La commission a ensuite adopté la proposition de résolution, telle qu'amendée à la suite des discussions ayant suivi les observations du groupe communiste républicain et citoyen.