Actes du colloque Vive la Loi
Débat avec la salle
M. Roland DRAGO
Je suis membre de l'Institut.
La loi organique de présentation des lois de finances a abrogé l'ordonnance de 1959, qui avait été prise au titre des mesures transitoires à l'entrée en vigueur de la Constitution de 1958. Cette ordonnance avait été préparée par la Direction du Budget, et reprenait un texte datant de 1955. Ces dispositions ayant vieilli, il était bon qu'elles fussent remplacées par une nouvelle loi. La LOLF a ainsi été adoptée à l'unanimité, à la suite d'une proposition de loi, soutenue par le Gouvernement de l'époque, et non d'un projet émis par le Gouvernement.
Le défaut principal qui caractérisait les mécanismes d'adoption du budget résidait dans le système des services votés. Celui-ci aboutit à la reconduction systématique et quasi intégrale du budget précédent. Or il n'est pas possible de supprimer ce système, qui figure dans la Constitution. Il aurait pu toutefois être amendé par le biais de pratiques, qui avaient cours jusqu'à 1980 et qui consistaient à diviser le budget entre sa partie économique et sa partie comptable. Cette pratique, qui avait principalement été utilisée au Ministère de l'Equipement, aurait pu être étendue pour aboutir à la présentation budgétaire, qui sera finalement celle des lois de finances telle que la prévoit la nouvelle loi organique. Malheureusement, le Gouvernement élu en 1981 avait abandonné ces pratiques.
J'aimerais ainsi savoir si la nouvelle loi d'orientation mettra fin aux services votés.
M. Alain ETCHEGOYEN
Cette question est d'ordre technique. La nouveauté principale de la LOLF réside dans la possibilité donnée au Parlement d'intervenir directement sur le budget, notamment en modifiant, en créant ou en fusionnant des programmes. Les crédits sont en outre fongibles (cela compense en partie le problème de la reconduction des services votés), ce qui permet de transférer une partie d'entre eux d'une ligne à l'autre en fonction des besoins identifiés, à l'exception des crédits de paiement, qui sont fixes pour éviter de créer un nombre trop important de fonctionnaires. Le responsable de l'opération est ensuite évalué par le Parlement. L'ensemble de ces mécanismes offrent ainsi davantage de souplesse au dispositif. Au regard de la situation précédente, où près de 90 % du budget était automatiquement reconduit, le Parlement pourra désormais intervenir sur une part nettement plus importante des crédits.
Ces améliorations importantes ne seront pas menées à leur terme pour le budget de 2006, car la loi telle qu'elle a été votée à l'unanimité nécessitera des ajustements, qui seront adoptés au fil du temps. Il reste d'ailleurs des blocages. Il est difficile de comprendre, par exemple, la raison pour laquelle aucun responsable de mission n'est identifié. La raison réside sans nul doute dans des rapports de pouvoir entre ministères - qui n'existent toutefois pas au niveau des programmes, dont les responsables se situent nécessairement à l'intérieur d'un même ministère. Parmi les améliorations à apporter à la loi organique, la notion de responsabilité est la principale, à mes yeux. En effet, on peut se demander aujourd'hui, sur ces questions financières, notamment relatives à la fongibilité des budgets, quelles seront les sanctions positives ou négatives des choix effectués. Si les responsables peuvent être désignés - il s'agit généralement de directeurs d'administration centrale -, il n'est pas nettement dit de quoi ceux-ci sont responsables, ni quelles conséquences effectives portent la non atteinte des objectifs pour eux, dans la mesure où ils ont un statut de haut fonctionnaire. Les rigidités qui demeurent dans cette loi et les souplesses qu'elle permet malgré tout d'acquérir ne sauraient être pensées en dehors d'un régime de responsabilité adapté.
En outre, la LOLF ne supprime pas une limite, qui est bien réelle pour un certain nombre de ministères, celle du maintien du caractère annuel du budget, qui peut constituer un obstacle majeur pour des politiques de long terme.
Mme Nathalie BOUQUET
Je suis avocate. J'aimerais connaître la position des intervenants sur la question de la désobéissance à l'égard de la loi, notamment par rapport au mariage des homosexuels et au blanchiment des capitaux. Ces sujets ont en effet été abordés récemment par le Conseil national des Barreaux.
Mme Dominique de la GARANDERIE
Je doute que dans cette enceinte quiconque invite à désobéir à la loi. Les jeunes avocats sont souvent turbulents, mais ils restent malgré tout les premiers à l'appliquer.
Quant à la problématique traditionnelle des lois face aux moeurs, nous devons être reconnaissants au moins au législateur des avancées obtenues en matière de droit des femmes. En effet, toutes les mesures qui ont contribué à faire avancer la condition de la femme ont été décidées par le législateur et promulguées, et ont donc été votées par des hommes. C'est le domaine par excellence où les moeurs n'ont jamais anticipé la loi. Il n'existe qu'une seule exception : l'interruption volontaire de grossesse. Pour toutes les autres avancées, les femmes ne peuvent que s'exclamer : « Vive la loi ! ».
La question du blanchiment des capitaux est, quant à elle, liée à une directive communautaire, qui a été transposée dans la loi. Une deuxième directive est actuellement en préparation. Elle a donné lieu à un avis du GAFI (Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux), qui ne sera pas suivi pour le secret des avocats dans la deuxième directive d'après nos informations. Pour le reste, la loi ayant été promulguée, les avocats devront l'appliquer, selon des modalités qui sont en cours d'étude.
M. Dominique WOLTON
Il est faux d'affirmer qu'en matière de droit des femmes, la loi a toujours précédé les moeurs. Tous les pays ont connu à partir des années 60 jusqu'à aujourd'hui des mouvements sociaux et culturels très violents, qui ont obligé les législations à évoluer. Que les lois aient été adoptées par des parlementaires hommes, c'est une chose, mais elles ne l'auraient pas été sans l'extraordinaire puissance du mouvement culturel et philosophique de libération de la femme. C'est donc bien la société qui a fait évoluer la loi et non la loi qui a précédé la société. En cela, les lois nationales se distinguent nettement du droit international. Qu'il s'agisse des moeurs, des rapports hommes-femmes, du statut de la famille, du mariage homosexuel, la pression sociale et culturelle, qu'elle ait raison ou qu'elle ait tort, s'impose au législateur.
Mme Dominique de la GARANDERIE
Il faut pourtant constater que les mouvements féministes ont trouvé un soutien indispensable parmi les juristes et les parlementaires pour faire voter les lois que les femmes appelaient de leurs voeux.
M. Dominique WOLTON
Ayant suivi, en débutant ma carrière de chercheur, les mouvements féministes, notamment celui des « 343 salopes », sur les questions fondamentales de l'avortement et de la contraception sur lesquels catholiques, protestants et francs-maçons s'opposaient, j'ai pu constater que des médecins et des associations étaient au coeur du combat. Il n'y avait pas de juristes. Ceux-ci apportaient leur caution à ces mouvements sociaux et culturels, mais ils ne les initiaient jamais.
Mme Dominique de la GARANDERIE
J'ai justement précisé que l'IVG était la seule exception. Sur les autres avancées, que sont, par exemple, la possibilité pour une femme d'ouvrir seule un compte bancaire, d'avoir un bulletin de salaire, c'est-à-dire une activité salariée sans l'accord de son mari ; d'exercer l'autorité parentale, etc. le législateur a joué un rôle essentiel.
M. Dominique WOLTON
Quarante ans de lutte ont précédé ces acquis, notamment en Europe du Nord, où les mouvements féministes ont été plus précoces et plus violents. Le droit de vote pour les femmes y a été réclamé dès 1916.
Mme Dominique de la GARANDERIE
Je n'en reste pas moins reconnaissante au législateur d'avoir fait droit à ces aspirations et demandes.
M. Dominique GUILLERM
Je suis responsable de la rédaction du Nouveau journal des huissiers de justice .
M. Wolton a expliqué lors de son exposé que les citoyens européens connaissaient peu la culture et l'histoire de leurs voisins. Or je me demande si les compétences sont nécessaires pour s'apprécier mutuellement. Lorsque deux personnes se rencontrent, elles ne sont pas au départ compétentes l'une envers l'autre. Ce n'est qu'au fil du temps qu'elles vont se rendre compte qu'elles s'apprécient ou pas. Je ne suis pas certain que l'acquisition de connaissances, l'étude et l'analyse anticipative puissent aider d'une quelconque manière à la construction européenne.
M. Türk se réjouissait par ailleurs que le Parlement n'ait pas eu finalement à édicter de loi sur le poids des cartables. On peut en effet sourire au point de détail que constitue cette demande et ne pas souhaiter légiférer à ce niveau. Il faut constater toutefois que des mères de famille ont entendu exercer une pression pour faire voter une loi. Ceci témoigne du fait que dans l'esprit populaire, la loi peut correspondre à l'attente d'un individu ou d'un groupe, celui-ci souhaitant la voir imposer à tous. C'est l'attitude, par exemple, des associations écologistes qui militent pour le vélo dans Paris, en souhaitant qu'il remplace totalement la voiture. En s'appuyant sur le titre du colloque, on peut ainsi se demander si aujourd'hui, les Français ne seraient pas tenter de s'exclamer : « Vive ma loi ! », plutôt que « Vive la loi ! ».
M. Dominique WOLTON
Je me suis peut-être mal exprimé sur la construction européenne. Je ne considère pas que le manque de connaissances mutuelles des Européens soit un obstacle à l'union. Je suis surpris, au contraire, que nous soyons capables de mener à bien la plus grande aventure politique et culturelle qu'aucune démocratie ait jamais été capable d'envisager, avec un degré de connaissances élémentaires aussi faible. Connaître certaines dates historiques ou les noms de quelques grands hommes ayant marqué la vie d'un autre pays signifie qu'on lui manifeste un minimum d'intérêt - il ne s'agit pas effectivement de compétences. Or les Européens ont un peu d'intérêt pour leurs voisins, en même temps que beaucoup de méfiance, de préjugés et de stéréotypes, qui ne les empêchent pas d'accepter de construire ensemble un destin commun. Cette attitude a ainsi pour effet de redorer le blason de la politique et du volontarisme. Elle prouve aussi que dans un univers soi-disant extrêmement réglementé et institutionnalisé, la volonté sans connaissances n'interdit pas d'agir. Mon regard est donc positif.
M. Daniel SIBONY
Je n'ai pas eu besoin, pour ma part, de disposer d'éléments de connaissances élémentaires pour prendre conscience que lors des événements de Bosnie et du Kosovo, l'Europe, malgré son indignation et son désir d'intervenir pour mettre fin au nettoyage ethnique, a été incapable de trouver le cadre juridique adéquat pour le faire. L'intervention n'a finalement été possible que grâce à la détermination des Américains. Cette inspiration américaine, mise en parallèle avec la paralysie européenne, invite à s'interroger sur le fait qu'un pays qui affiche sur ses billets la devise « In God we trust » n'est pas nécessairement peuplé de frileux dévots. Cet exemple met sans doute en lumière un rapport différent à la dimension symbolique de la loi, qui distinguerait un certain pragmatisme américain et un certain juridisme européen.
M. Alex TÜRK
L'exemple des cartables posait à mes yeux la question du développement d'une loi contingente, qui me paraît très dangereux. La loi n'est pas faite pour tout régler. La preuve en est d'ailleurs que quelques semaines après l'émergence de la revendication des mères de famille, un autre sujet est venu occuper le devant de la scène médiatique et le problème si « urgent » des cartables n'a plus été à l'ordre du jour. Le législateur ne doit donc pas se sentir obligé de répondre à chaque nouvelle bouffée d'anxiété par le biais de la procédure législative.
M. Alain ETCHEGOYEN
Je trouve que « Vive la loi » est un merveilleux titre de colloque, car la loi représente, depuis l'origine de l'homme, la réduction du tragique, comme le démontre le passage d'OEdipe à Job. La peste à Thèbes, qui était le fruit d'un caprice des dieux, tendait en effet à montrer qu'on pouvait être subjectivement innocent et objectivement coupable, alors que Job, qui a respecté la loi qui existe depuis le Lévitique , a su qu'il ne pouvait pas reconnaître une faute qu'il n'avait pas commise.
Les lois physiques, comme la gravitation, sont très antérieures aux lois politiques. En revanche, le concept de loi politique précède le concept de loi scientifique. En somme, lorsque les hommes ont entendu réduire l'ignorance, en créant la notion de loi scientifique, ils ont pris le modèle des lois qu'ils avaient eux-mêmes instituées. C'est ainsi qu'ils ont supprimé la fatalité. La force du concept même de loi est donc encore plus grande que les lois positives qui sont élaborées dans nos républiques.