RENCONTRES SÉNATORIALES DE LA JUSTICE
Palais du Luxembourg - Mardi 8 juin 2004
ALLOCUTION DE CLÔTURE
MME NICOLE GUEDJ, SECRÉTAIRE D'ETAT AU DROIT DES VICTIMES
Bonjour à tous.
Effectivement, Dominique Perben est retenu à Luxembourg par un Conseil Justice-Affaires intérieures. Il m'a demandé ce soir d'intervenir en son nom pour clôturer ces journées. Je n'ai entendu que la fin des échanges. J'imagine que tout au long de ces conversations, vous avez pu les uns et les autres certainement avancer et progresser dans vos réflexions et que nous en aurons le retour.
Au fond, ce que nous souhaitons, Dominique Perben et moi-même, c'est appliquer au plus vite, et presque en temps réel, les mesures nécessaires que vous avez la possibilité de nous proposer en fonction de votre expérience de terrain, qui est la seule à pouvoir toujours très utilement nous guider.
Si je vous dis ceci, c'est que, comme vous le savez, j'arrive d'un monde professionnel que vous connaissez, que j'évolue aujourd'hui dans un monde politique dans lequel tous les débats ne mènent pas toujours à des prises de mesures, à des prises de conscience correspondant à la nécessité et aux besoins du terrain.
Avec vous au moins, nous sommes sûrs -je parle sous le contrôle de M. Carle-, que les propositions que vous pourrez nous faire, que les échanges que vous pouvez avoir, n'ont toujours qu'un lien direct avec la vie pratique et la vie quotidienne.
M. Poncelet, que je remercie de cette initiative et de cette invitation -qui ne peut être avec nous-, nous fait un grand honneur de nous demander de clôturer ces journées. Je sais que les rencontres sénateurs-magistrats sont en elles-mêmes un vrai succès parce qu'elles contribuent à permettre à chacun de mieux se connaître et mieux se comprendre.
Les thèmes que vous avez retenus cette année, sont d'ailleurs au coeur de notre actualité et mobilisent bien sûr le ministère de la Justice. En effet, « le juge et l'exigence d'excellence », puis « la justice pénale des mineurs" ont été évoqués au cours de vos tables rondes.
Bien que n'ayant pas participé à vos travaux, j'aimerais revenir sur ces deux thèmes.
Aborder l'activité judiciaire sous l'angle de l'exigence d'excellence qui s'impose à elle, est comme vous l'avez fait : traiter de la déontologie des magistrats d'une part, et examiner l'évolution des méthodes de travail au sein des juridictions, d'autre part.
La déontologie judiciaire est parfois mise en cause, il est vrai. Souvenons-nous, il y a un peu plus d'un an, par exemple, l'institution judiciaire était au centre de polémiques visant certains de ses magistrats. Mais le discrédit jeté sur certaines personnes ne devait pas rejaillir sur l'ensemble d'un corps qui compte, comme vous le savez, plus de 7 000 magistrats.
Pour les avoir moi-même côtoyés dans l'exercice de mon activité d'avocat, je pense que les sénateurs qui les ont vus à l'oeuvre ne me contrediront pas. Je peux affirmer qu'ils exercent vraiment un métier difficile, comportant de lourdes responsabilités, avec une grande conscience professionnelle.
Bien sur, les Français peuvent avoir confiance dans leur Justice, comme les magistrats doivent avoir confiance dans les capacités de réaction de leur institution.
C'est pourquoi, afin de restaurer cette confiance mise en doute publiquement et de formaliser les réponses à certaines questions essentielles, le Garde des sceaux -vous le savez aussi- a confié l'an passé à une commission le soin d'étudier en profondeur l'éthique du corps judiciaire ; ce qui constitue une première en France.
La commission d'éthique, présidée par une personnalité incontestable, le Premier avocat général Jean Cabannes, composée à la fois de magistrats et de personnalités extérieures, a rendu un rapport d'étape fin 2003.
Les propositions de la commission constituent incontestablement une approche novatrice et constructive. Aussi, avant de prendre la moindre décision, le Garde des Sceaux a souhaité élargir la concertation de trois manières.
1. Le rapport a été mis en ligne sur les sites intranet et internet de la Chancellerie.
2. Un questionnaire sur les propositions de la commission Cabannes a été adressé à l'ensemble des magistrats ; plus de 2 500 d'entre eux ont renvoyé des observations, ensuite exploitées par les services de la Chancellerie.
3. Les organisations professionnelles ont été consultées.
Enfin, la réflexion collective a été enrichie par une très intéressante étude du Conseil Supérieur de la Magistrature que j'ai visité la semaine dernière.
Dominique Perben a demandé à la commission Cabannes de prendre connaissance de l'ensemble des contributions et des résultats des consultations opérées, pour établir des propositions concrètes.
L'objectif n'est pas, à mon sens, de bouleverser l'institution, mais de la faire progresser en pratique, pour éviter que ne se renouvellent certains errements malheureux tout au long de la vie des magistrats, depuis leur recrutement jusqu'à leur retraite.
Certaines questions essentielles me semblent se poser. Elles ne sont pas simples. Aussi sans préjuger des conclusions des études en cours, permettez-moi de les rappeler de façon lapidaire :
- Comment mettre en forme les règles déontologiques applicables aux magistrats (certains parlent d'un véritable code de déontologie) ?
- Comment préciser le rôle des chefs de Cour, de l'Inspection Générale des Services Judiciaires, ou bien encore du Conseil Supérieur de la Magistrature ?
- Comment concilier l'indépendance des magistrats et la mise en oeuvre d'éventuelles poursuites disciplinaires pour des manquements avérés au devoir de leur état ?
Le débat est aujourd'hui ouvert. Je me dois de constater que les consultations entreprises ne pourront que déboucher sur des évolutions puisque celles-ci sont souhaitées, tant par les magistrats eux-même que par nos concitoyens.
Sur l'autre plan, doit se réaliser l'exigence d'excellence, celui des méthodes de travail. La Chancellerie, vous le savez, a ouvert le grand chantier de la modernisation de la Justice. Cette modernisation est entreprise sur trois terrains : celui de la mise en place de la Loi organique relative aux lois de finances -la LOLF-, celui de la conclusion des contrats d'objectifs, celui de l'établissement des statistiques d'activité des juridictions.
L'année 2004 est d'abord celle de l'expérimentation de l'application de la LOLF dans le ressort de la Cour d'appel de Lyon, dans le cadre de la globalisation des crédits des services judiciaires. Nous attendons beaucoup des enseignements qui seront tirés de cette première expérience, qui a vocation à être étendue à huit autres Cours en 2005, avant d'être généralisée dans l'ensemble des Cours en 2006, lors de l'entrée en vigueur de la loi organique.
J'estime que l'exercice est particulièrement stimulant pour l'institution judiciaire. Il rend compréhensible par tous le débat sur la dépense publique en le recentrant sur le service rendu aux citoyens. En effet, dans le cadre déterminé par la LOLF, les moyens disponibles sont affectés à des programmes identifiés par des objectifs précis, assortis d'indicateurs de mise à oeuvre.
En outre, les gestionnaires sont responsabilisés sur les conditions de réalisation des actions prévues puisqu'ils disposent, grâce à la fongibilité des différentes catégories de crédits, d'une marge de manoeuvre leur permettant d'adapter la répartition des moyens aux circonstances.
D'ores et déjà, les chefs de Cour se sont vus reconnaître la qualité d'ordonnateurs secondaires des budgets de la Justice sur les crédits qui leur sont délégués, ce qui constitue une étape majeure sur la voie de l'autonomie financière et de la responsabilisation des responsables locaux qui découlera de l'entrée en vigueur de la LOLF.
Les sénateurs savent bien, au demeurant, que la maquette de la nomenclature du ministère de la Justice a été validée par la commission des finances de la Haute Assemblée et que le programme proposé par le Garde des sceaux regroupe la justice administrative, la justice judiciaire, l'administration pénitentiaire, la Protection Judiciaire de la Jeunesse, l'accès au droit et à la justice, en enfin le soutien aux programmes de la Chancellerie.
Le ministère de la Justice définit actuellement des indicateurs pour chacune de ces actions. Ils sont en cours de finalisation, et bien entendu, dès qu'ils seront arrêtés -ce qui ne saurait tarder-, nous vous les communiquerons.
La mise en oeuvre de la LOLF entraîne par ailleurs l'institution judiciaire dans une démarche de progrès, dont le but est la signature de contrats d'objectifs avec toutes les Cours d'appel en 2006.
Il s'agit d'une approche économique, véritablement novatrice pour le fonctionnement des services de la Justice, puisqu'elle est axée sur la réalisation de résultats, auxquels sera liée l'allocation de moyens supplémentaires.
Chaque Cour d'appel a été invitée à faire parvenir à la Chancellerie, pour le 15 mai, un projet de contrat d'objectifs résultant d'une concertation locale avec tous les acteurs de la justice.
La mise en place d'un management par objectif s'accompagnera bien entendu de la définition de critères d'évaluation. Au total, c'est d'un mode nouveau de gestion de l'institution judiciaire qu'est attendue la capacité de l'institution judiciaire à atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement.
Enfin, pour bien gérer un service, encore faut-il connaître très précisément son activité.
En prenant ses fonctions de Garde des sceaux, Dominique Perben a été très étonné de constater que les statistiques d'activités des juridictions lui étaient communiquées avec un an de retard.
Aucun chef d'entreprise, aucun responsable public, ne peut se satisfaire d'une situation qui ne lui offre aucune visibilité à court terme et l'empêche donc de prendre des décisions adaptées à la situation conjoncturelle propre à son activité.
Le ministre de la Justice a donc demandé à ses services de lui communiquer des statistiques trimestrielles de l'activité civile et pénale de l'ensemble des juridictions. La première réponse à cette demande a été obtenue, pour la première fois à la mi-mai 2004, pour l'activité judiciaire du premier trimestre de l'année en cours.
Le nouvel outil permettra au ministre de la Justice d'identifier très rapidement les difficultés éventuelles, de les faire analyser, et de trouver les moyens pour y remédier au plus vite. Au surplus, dans un souci de transparence, ces statistiques seront régulièrement publiées et mises en ligne.
Grâce à la loi d'orientation et de programmation pour la Justice du 9 septembre 2002, l'institution judiciaire dans son ensemble s'est engagée, pour le long terme, dans une démarche de modernisation et de progrès.
Tous les secteurs sont concernés et celui de la justice des mineurs, évoqué lors de votre table ronde de cet après-midi, n'échappe évidemment pas à la règle.
***
Vous avez bien voulu faire de la justice des mineurs le second thème de réflexion de ces journées et c'est à juste titre, nous le croyons. Voilà quelque temps, en effet, les sénateurs Schosteck et Carle remettaient un rapport préoccupant sur cette question. Une année plus tard, en juillet 2003, c'est au tour de la Cour des Comptes de rendre public un rapport particulièrement sévère.
Le bilan alors effectué peut être résumé en quelques constats :
- les mineurs délinquants sont de plus en plus nombreux, de plus en plus jeunes et de plus en plus violents ;
- les institutions (famille, école, justice) peinent à mettre en place des réponses adaptées à l'évolution de ce phénomène ;
- le déficit de dialogue est marqué entre les adultes appelés à prendre en charge ces publics ;
- les délais de mise à exécution des mesures sont beaucoup trop longs pour que les réponses au problème soient véritablement efficaces.
Ces faiblesses sont au coeur de nos préoccupations, cette journée en atteste ; le garde des Sceaux, je puis vous l'affirmer, considère que le traitement de ces problèmes est une priorité de l'action du ministère de la Justice.
Vous l'avez souligné, la justice des mineurs est une justice exposée, à laquelle on demande d'être sur tous les fronts à la fois. Exposée, elle l'est :
- parce qu'elle s'adresse à un public hétérogène (celui des jeunes de moins de 21 ans) ;
- parce qu'elle intervient dans le cadre de l'assistance éducative comme dans le champ pénal ;
- parce qu'elle prend en charge des mineurs qui sont parfois auteur d'actes aussi graves que ceux commis par leurs aînés et qui pourtant sont des êtres en devenir ;
- parce qu'elle est confrontée à des problématiques lourdes et variées (comme des carences parentales graves, la toxicomanie, la déscolarisation et les pathologies mentales) qu'elle n'a pas vocation à traiter ;
- parce qu'elle doit désormais porter remède à l'errance des mineurs isolés étrangers, proies faciles des réseaux mafieux.
La loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 a doté le ministère de la Justice d'un programme d'actions ambitieux et volontariste, notamment en ce qui concerne la justice pénale des mineurs.
Je veux souligner que, dès son arrivée à la tête du ministère de la Justice, face à l'aggravation du phénomène de la délinquance des mineurs et de sa complexité, le Garde des sceaux a réaffirmé avec force deux principes. D'une part, celui selon lequel tout passage à l'acte appelle une réplique de l'autorité judiciaire. D'autre part, celui selon lequel la sanction est nécessaire, mais doit toujours être infligée dans une perspective éducative.
En premier lieu, le panel des réponses judiciaires a été enrichi, notamment par la création des centres éducatifs fermés. Malgré les réticences et les inquiétudes qui se sont exprimées. Le dispositif est aujourd'hui installé et admis. Il compte huit structures de dix places appelées à accueillir des mineurs, filles ou garçons selon les centres, de 13 à 18 ans, pour une durée de six mois. L'accueil y est contraint et s'accompagne d'une forte présence éducative, axée sur le soin, la scolarisation et l'insertion. Huit autres centres devraient fonctionner en fin d'année 2004 et une soixantaine à l'horizon 2007.
Cet outil est venu combler un besoin et fournir au mineur ancré dans la délinquance une dernière chance avant l'emprisonnement. Les difficultés et questionnements des équipes apparaissent bien naturels, s'agissant d'un mode de prise en charge novateur qu'il faut expérimenter sur un temps suffisamment long pour en assurer l'efficacité.
En second lieu, l'intervention continue des éducateurs auprès des mineurs incarcérés est systématisée. Près de la moitié des établissements pénitentiaires habilités à recueillir des mineurs fonctionneront sur ce mode fin 2004. Une dynamique a été créée par la PJJ et je ne doute pas qu'elle aura des effets positifs.
Enfin, à l'horizon 2006, le premier des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) devrait voir le jour. Ces structures spécialisées dans la détention des mineurs comporteront 600 places, conçues en six unités de dix cellules. Le concept est totalement inédit et suscite bien sûr l'intérêt de nos voisins européens. Il repose sur l'idée d'une séparation complète des publics majeurs et mineurs. L'enfermement de ces derniers s'accompagne nécessairement d'une prise en charge éducative 24 heures sur 24. Le séjour est tout entier tourné vers la préparation de la sortie du mineur et vers l'intervention de relais externes.
Les CEF, les quartiers mineurs des maisons d'arrêt ou les EPM constituent des dispositifs destinés aux mineurs les plus ancrés dans la délinquance. Le Garde des sceaux s'est attaché dans la LOPJ mais aussi dans le cadre de la Loi Perben II, à apporter une réponse à tous les actes de délinquance, même les plus mineurs ; ceux dont la répétition exaspère nos concitoyens.
Je suis pour ma part très attachée au développement du recours aux mesures de réparation, au travail d'intérêt général, aux sanctions éducatives telle que le stage de formation civique. La mesure de réparation pénale permet à la fois de répondre à l'acte commis et de prendre en considération la victime : le mineur ne répare pas seulement les conséquences de son acte, il accomplit une démarche positive en prenant en considération la victime, ce qui le conduit à prendre conscience de son comportement. La victime quant à elle est reconnue en tant que telle.
Ces nouveaux modes de réponses pénales participent de la reconstruction du lien social. Ces mesures de réparation, qui existent en France depuis 1993 et ne sont applicables à ce jour qu'aux mineurs, ont fait leurs preuves et me paraissent devoir être développées et étendues à d'autres domaines, comme l'ont déjà fait certains de nos voisins européens et la plupart des pays anglo-saxons. La réparation constitue en effet une approche complémentaire de la justice pénale traditionnelle, qui est essentiellement centrée sur la sanction de l'auteur et l'indemnisation de la victime, parce qu'elle permet une véritable reconnaissance de la victime.
Par ailleurs et enfin, le législateur a prévu une procédure de jugement à délai rapproché, la comparution systématique du mineur devant le tribunal pour enfants, et non plus le juge des enfants, pour les infractions les plus graves. Il en a outre voulu que ce dernier puisse révoquer lui-même le sursis et a fait en sorte que la loi du 3 mars 2004 confie au juge des enfants le suivi de la détention qui incombait précédemment au juge de l'application des peines.
L'ensemble de ces mesures, qui pour certaines sont encore récentes, sert incontestablement l'efficacité de la justice des mineurs. Elles vont certainement dans le bon sens et répondent pour partie aux constats négatifs que, voilà déjà deux ans, vous faisiez, monsieur le sénateur, de notre justice des mineurs et de ses acteurs.
Les choses évoluent car la volonté de changement est réelle et les délais de prise en charge par la PJJ des mesures tant civiles que pénales ont tendance à raccourcir.
L'exigence de mise en cohérence des différents professionnels de l'enfance est aujourd'hui admise par tous, tout comme l'est l'idée du « fil rouge" ou du « parcours judiciaire" qui doit inspirer toute prise en charge du mineur.
Je souhaite pour conclure, revenir brièvement sur les problématiques dont vous avez fait un sujet de réflexion, tant elles sont aiguës actuellement.
1. Les questions que soulève la toxicomanie inquiètent et mobilisent l'ensemble des professionnels de la jeunesse, notamment ceux qui opèrent au sein des structures de la PJJ, même les plus « contenantes », telles que les centres d'éducation fermés.
Un travail d'information et de sensibilisation important a été réalisé sur le terrain, dans le cadre des actions pilotées par la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILD). Nous souhaitons que toute initiative pertinente permettant une meilleure compréhension du phénomène de dépendance et concourant au traitement des conduites addictives soit encouragée.
2. Vous avez mis en exergue combien il est actuellement difficile d'aider un mineur présentant des troubles graves du comportement ou des pathologies mentales. Il n'est pas inexact de dire que les structures d'accueil, de traitement et de suivi adaptés sont inégalement réparties sur le territoire. La psychiatrie infantile et la pédopsychiatrie ne comptent pas toujours assez de professionnels pour suffire à la tâche. Il peut manquer des lits d'hôpitaux pour accueillir les jeunes en crise. Cette situation doit nous pousser à réduire les cloisonnements institutionnels qui gênèrent lourdeurs et redondances ainsi que des discontinuités dans la prise en charge.
3. La question des mineurs isolés étrangers revêt aujourd'hui une urgence particulière, notamment en région parisienne. C'est pourquoi la loi du 3 mars 2004 comporte un dispositif portant création d'un administrateur ad hoc chargé des intérêts du mineur lorsqu'il se trouve en zone d'attente ou quand il a formulé une demande pour se voir reconnaître le statut de réfugié. Cette disposition ne règle néanmoins pas tout : nous savons tous que la Justice ne saurait à elle seule régler un problème qui relève avant tout de l'autorité politique et qui présente une dimension internationale qui la dépasse.
Je souhaite faire spécifiquement mention de la question des jeunes Roumains présents en France, sans famille, sans identité et sans âge bien défini. Le ministère de la Justice est activement mobilisé sur le traitement de ce grave problème, dans le cadre d'instruments de coopération internationale comme l'accord franco-roumain du 4 octobre 2002, ou encore le programme de jumelage PHARE, dont la Protection Judiciaire de la Jeunesse est chef de projet.
Pour conclure, je dirai que des progrès ont été réalisés au cours de ces deux dernières années, mais il ne faut pas pour autant bien sûr « baisser la garde » car beaucoup reste à faire. C'est ce qui s'est dit au cours de cette journée et nous en sommes bien d'accord.
J'aimerais, au nom du Garde des sceaux, vous remercier encore, monsieur Poncelet, mesdames et messieurs les sénateurs qui ont participé avec vous à ces travaux, mesdames et messieurs les magistrats présents ce soir, d'avoir, par ces rencontres, enrichi la réflexion sur des sujets sensibles et importants du fonctionnement de notre Justice. Je crois pouvoir dire au nom de tous les participants à cette journée, que ce sera toujours avec un égal intérêt que nous prêterons notre concours à toute démarche visant à rapprocher parlementaires et magistrats de ce pays.
Merci. (Applaudissements)
M. Jean-Claude CARLE -
Madame la ministre, merci de nous avoir honorés de votre présence pour conclure ces deuxièmes rencontres sénatoriales. Mesdames et messieurs, merci de votre participation à ces journées, merci de l'accueil que vous avez réservé à mes collègues qui sont allés dans vos juridictions.
Comme vous l'avez dit, madame la ministre, il est important de garder ce lien entre le législateur et les acteurs de la Justice. La démocratie a organisé la séparation des pouvoirs mais nous avons, je crois, des missions complémentaires et consécutives.
J'ai un principe très simple : on n'agit bien que lorsque l'on connaît bien. Ces journées peuvent servir à cela.
Merci et bon retour. (Applaudissements)
- La séance est levée à 18 h 15.