Postes, Europe et territoires
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Introduction
Les débat sont animés par Henri Loizeau, journaliste à La Tribune
Henri Loizeau
Bienvenue à ce colloque sur l’avenir du service postal, du service public et des entreprises privées qui agissent sur ce marché. Je passe la parole au Président Larcher.
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Ouverture du Colloque
- Gérard LARCHER, Vice-Président du Sénat, Président du groupe d’Etudes sur l’avenir de La Poste et des Télécommunications
Je vous souhaite la bienvenue au Sénat de la République. Je souhaite que ces travaux vous apportent ce que vous souhaitez. La langue de bois doit être proscrite de nos discussions. Le sérieux, l’urbanité et le respect d’autrui et de ses opinions sont dans la tradition de la Maison qui vous accueille. Elles sont ici indispensables. Nous gagnerons tous ici à exprimer clairement tout ce que nous pensons. Je vous convie à la plus grande liberté d’expression.
Avant de vous faire part de mon regard sur le monde postal et notre Poste et poser, sans faux-fuyant, des questions qui trouveront ici, j’espère, des réponses, je voudrais vous rappeler quel est mon engagement politique.
Je suis gaulliste. Le souci de l’unité de la Nation est le fondement central de mes décisions et de mes actions. Je crois aux valeurs originelles du service public. Je pense que l’Etat doit être fort pour être garant des droits des citoyens et des valeurs de la République. Néanmoins, l’Etat ne doit pas tout réglementer. Je suis convaincu qu’il faut, sur ces sujets, dépasser les simples clivages et querelles idéologiques pour constuire le meilleur avenir possible.
Toute politique ne reposant pas sur le principe de réalité est vaine, vouée à l’échec et lourde de déceptions. C’est sur cette base que j’ai présenté, au nom de la commission économique du Sénat, une approche sur l’avenir de la Poste il y a dix-huit mois. La Poste de Madame de Sévigné appartient au passé. Les échanges de courrier entre particuliers ne représentent plus que 6% des activités de La Poste. Le tiers du chiffre d’affaires courrier de la Poste est réalisé auprès de 80 clients (banques, entreprises de vente par correspondance, etc...). Parallèlement, les nouvelles techniques de communication sont en train de bouleverser les métiers postaux traditionnels. Les abonnés américains à Internet peuvent ainsi éditer directement des timbres à domicile, pour une somme modique.
Parallèlement à ces évolutions technologiques, les monopoles juridiques accordés de longue date sont en voie de réduction programmée.
La commission a arrêté un certain nombre d’orientations. D’ores et déjà, en France une disposition encore en cours de discussion au Parlement a prévu de ramener de 1 kg à 350 g le poids des envois non express devant obligatoirement être confiés à la Poste.
Cependant, dans la société de communication mondialisée qui s’annonce, les activités de nature postale me paraissent promises à un brillant avenir. Tout d’abord, les évolutions structurelles seront sans doute moins rapides qu’on le dit. Ensuite, les nouvelles technologies de l’information offrent de nouvelles opportunités. Le développement du commerce électronique et des achats à distance devrait accroître le chiffre d’affaires des activités de port de colis à domicile. Et surtout, le transport rapide et sécurisé, partout sur la planète, de paquets qui contiennent des produits à forte valeur ajoutée explosent. Or les grandes postes européennes disposent de compétences qui laissent penser qu’elles pourraient y exceller. A cet égard, le succès d’UPS, qui emploie 340 000 salariés et réalise un chiffre d’affaires 1,5 fois supérieur à celui de La Poste, est à méditer.
Si l’idée qu’une poste européenne pourrait s’imposer dans ce secteur peut sembler pure spéculation, il suffit de regarder le parcours de la poste néerlandaise, qui devient un acteur mondial majeur, pour se convaincre du contraire. Partie plus tard, la poste allemande s’est engagée dans la même voie. Il y a peu, la poste britannique a annoncé qu’elle allait faire de même.
Qu’en est-il de la poste française ? Certes, c’est une belle entreprise, dont la compétence est reconnue par tous. Elle est évidemment un acteur essentiel. Mais elle a aussi ses faiblesses : rigidités structurelles, oubli parfois des exigences de la continuité du service public, mais aussi et surtout asphyxie financière. L’aménagement postal du territoire, le transport de la presse, le guichet bancaire des plus démunis de nos concitoyens, engendrent des charges financières qui deviennent insupportables dans un univers non monopolistique. La Poste est donc confrontée à deux défis : celui de la globalisation de l’économie mondiale et celui de la présence territoriale et du service public qui l’enracine dans nos frontières. Mais elle se trouve dépourvue de moyens pour les relever.
Depuis l’accord de Dublin, trop peu a été fait. Notre poste doit passer un accord international avec un partenaire. Pour nouer cette alliance, la Poste doit disposer d’un capital social. Son statut actuel ne le permet pas. Il convient de le transformer. Il me semble que la voie d’une société anonyme d’Etat est à examiner.
Il faut que l’Etat prenne ses responsabilités et que les élus locaux s’investissent davantage. Pour tout cela, le Sénat avait appelé à la discussion d’une loi d’orientation postale. Nous n’avons eu pour l’instant qu’un amendement au projet de loi d’aménagement du territoire. Or nous avons besoin de prospective, d’éclairer l’avenir et d’un grand texte qui définisse les ambitions que nous partageons pour la Poste et son avenir.
J’espère que ce colloque permettra de répondre à un certain nombre de questions. La Commission de l’Union européenne est-elle fondée à laisser des monopoles publics postaux avaler des acteurs privés avec des fonds collectés à l’abri de la concurrence ? Le retard de la Commission européenne en matière de réglementation ne risque-t-il pas d’aboutir à une libéralisation sauvage ? Quelle régulation d’un secteur postal ouvert à la concurrence doit-on envisager demain ? Quelles alliances sont-elles encore possibles pour la Poste pour aller vers une conception du XXIème siècle de la présence postale ?
La réforme dont a besoin La Poste me paraît être d’ordre structurel pour lui éviter de ressembler aux comptes de la SNCF et réseaux ferrés de France. Devons-nous accepter un nouveau Crédit Lyonnais tous les deux ans ?
Le Sénat a formulé un certain nombre de propositions. Mais force est de constater que pour l’instant, peu de choses ont été faites. Je ne crois pas qu’il soit trop tard. Mais si nous continuons à tergiverser, cela risque d’être le cas. C’est pourquoi je souhaite que notre conférence puisse contribuer à réveiller notre volontarisme. Il y a en particulier un travail majeur à faire en direction des élus locaux. J’ai répondu il y a quelques jours à l’invitations de L’Est républicain pour débattre de ce sujet. Je me suis rendu compte qu’il y avait des niveaux de conscience extrêmement différents selon les élus locaux, entre ceux qui sont issus du monde de l’entreprise et estiment que La Poste est une société comme les autres et ceux qui n’ont plus, dans leur ville ou leur village, que le bureau de poste, et veulent le garder à tout prix.
Ensemble, nous devons prendre conscience des enjeux et des défis et contribuer à préparer le texte dont la Poste a besoin. Nous devons donner des moyens à La Poste pour lui permettre de gagner des parts de marché.
2. Etats des Lieux : Quelle libéralisation en 1999 et en 2003 ?
1. Jacques GUYARD, Député, Président de la Commission supérieure du Service Public des Postes et des Télécommunications (CSSPPT)
René PETIT, Président de la Fédération Nationale du Transport Routier (FNTR)
Robert VERRUE, Directeur Général de la DG XIII à la Commission Européenne
Jacques GUYARD
L’initiative de Gérard Larcher tombe à pic. Nous sommes en effet en plein débat parlementaire sur l’avenir de la Poste.
La commission supérieure du service public a été créée en 1990 afin de permettre au parlement de garder un contrôle sur les secteurs de la poste et des télécommunications. Elle est consultée sur les lois qui concernent ces secteurs, sur les projets de directives, bref elle est informée de toutes les évolutions touchant à ces deux domaines. Elle est composée de 14 parlementaires, tous passionnés.
Où en sommes-nous de la libéralisation ? Je note un assez large consensus de fait et une assez profonde ambiguïté sur l’avenir. Les gouvernements qui se sont succédés, avant et après 1997, n’ont pas eu des positions très éloignées. Les ministres français ont défendu auprès de la Commission européenne une conception du service public postalà la française. Cela s’est traduit par l’amendement de l’article 15 bis de la loi d’aménagement du territoire qui devrait être voté le 15 juin. Il pose plusieurs critères : qualité du service public, permanence, couverture de tout le territoire, à des prix abordables et péréqués. En outre, le service réservé permet de financer dans des conditions satisfaisantes le service universel.
La libéralisation est donc limitée. Mais cela ne doit pas faire oublier que 40 % de l’activité de la Poste se fait dans un secteur concurrentiel. Autrement dit, la situation actuelle est satisfaisante mais fragile. Notez au passage que La Poste a fait d’énorme progrès, notamment en matière de productivité. De nombreuses initiatives ont été prises pour chercher des nouveaux marchés.
Mais il faut être conscient des enjeux que représente la préparation de 2003. Je trouve que nous nous inscrivons dans un discours subi sur la libéralisation inéluctable du secteur postal. On a beaucoup parlé de l’Allemagne récemment. UPS affirme que la poste allemande utilise les ressources issues de son monopole pour financer l’activité concurrentielle de distribution des colis. La poste allemande réplique qu’elle utilise ces ressources pour financer le service universel. Or nous avons des contraintes géographiques plus lourdes. Une libéralisation trop large chez nous mettrait en cause la péréquation des tarifs, qui est au cœur de la notion de service public.
Toute libéralisation excessive engendrerait des problèmes. On discute beaucoup de l’accès aux boucles locales de France Télécom des nouveaux entrants. Pensez à ce que serait l’accès des nouveaux entrants au réseau local de La Poste ! En outre, comment assurer une harmonie des tarifs européens ? Il y a 1 000 habitants au kilomètre carré aux Pay- Bas, contre 100 chez nous…
Nous avons donc besoin d’un grand texte sur la Poste qui définisse ses missions. Je conseille à chacun d’entre vous de relire le Code postal : c’est très instructif. On dirait du Jules Vernes ! Il a visiblement été écrit pour une autre société.
Je crois pour ma part au maintien d’un domaine réservé assez large avec en parallèle une poursuite de l’augmentation de la productivité.
Il faut se donner les moyens de la modernisation. Cela signifie d’abord qu’il faut une vraie transparence. La Poste doit continuer à progresser sur la gestion des adresses et sur l’annuaire universel.
Il est important que La Poste dispose d’argent. Je rejoins Gérard Larcher sur ce point. La Poste a besoin de fonds propres, quelle que soit la solution retenue : ouverture du capital de filiales, accès à des quasi fonds propres pour des actifs aujourd’hui bloqués à la Caisse des dépôts, titrisation des actifs immobiliers, dotaions de l’Etat.
La Poste a les moyens d’affronter la concurrence internationale. Mais il lui faut des règles du jeu claires. Les modalités de la régulation ne sont pas à régler dans l’extrême urgence. Mais ce doit être fait bien avant 2003.
Robert VERRUE
La directive postale date de fin 1997. Elle est transposable depuis cette date. Il s’agit d’une directive de libéralisation dans l’harmonisation. Elle n’est pas fondée sur l’article 90 mais sur l’article 100 A. Elle donne donc beaucoup de poids à l’harmonisation. Qui dit harmonisation dit gestation lente dans le processus de co-décision européen.
Nous aurions pu prendre des décisions ponctuelles de politique de la concurrence. Cela aurait été beaucoup plus simple pour la Commission car ces décisions se prennent au cas par cas. Ce type de décision est beaucoup plus " chirurgical ". Mais il est beaucoup moins facile à faire accepter sur le plan politique. La Commission a donc décidé d’avancer à pas comptés en utilisant une formule qui associe étroitement le Conseil des ministres et le Parlement européen.
Cette directive tient compte du fait que les services postaux sont confrontés à une forte concurrence sur un grand nombre d’activités (courrier express et colis) et qu’ils doivent assurer un service universel. La directive a pris un certain nombre de décisions pour assurer la consolidation du service universel dans les services postaux. En même temps, la directive a pour objectif d’encourager un relèvement progressif de la qualité des services postaux.
Bien entendu, qui dit " service universel " dit " financement du service universel ". Comme pour les télécommunications, la directive prévoit la possibilité pour les Etats d’organiser le refinancement du service universel, dans la transparence des coûts, par les nouveaux entrants. Cela permettra ainsi aux opérateurs historiques de continuer à faire face à leurs obligations de service universel après la perte de leur monopole. Les Etats peuvent aller au-delà du minimum défini dans la directive. En effet, il est normal que le service universel ne soit pas le même aux Pays-Bas et en France.
Un autre point important est celui des tarifs. Il est important que dans un premier temps, les tarifs reflètent les coûts. Cela signifie qu’un effort important de transparence dans les comptabilités analytiques soit entrepris, faute de quoi il serait impossible d’évaluer ce qui doit être compensé.
Pour mettre en place une telle directive, il est nécessaire de disposer d’un mécanisme de régulation. Nous pensons que dans le cadre des services postaux, un dispositif du même type que celui des télécommunications est nécessaire. Nous pensons que le régulateur doit être indépendant de l’Etat pour qu’il n’y ait pas de confusion des genres.
Cette directive est en cours de transposition. Elle était censée être totalement transposée à la mi-février. Mais nous sommes loin du compte. Les trois pays scandinaves et la Grèce ont transposé la directive. L’Allemagne, l’Autriche, le Royaume-Uni et l’Espagne ont d’ores et déjà transposé en grande partie la directive. Pour les autres pays, la transposition est " en cours ", voire " à l’étude ". Cette directive avait été jugée au départ suffisamment peu révolutionnaire pour pouvoir être transposée à la mi-février. Nous avons visiblement été un peu optimistes.
Henri LOIZEAU
Comment expliquer que trois groupes différents se soient constitués ? Pourquoi la France est-elle en retard ?
Robert VERRUE
Dans certains pays, La Poste était déjà totalement libéralisée. La transposition ne posait donc guère de problème. D’autres ont souhaité passer le plus vite possible à un système libéralisé. Cela ne signifie pas qu’ils ont passé le service public par pertes et profits. Mais l’Allemagne, comme le Royaume-Uni, ont choisi d’exposer leur opérateur public à la concurrence plus vite que d’autres Etats.
Dans la troisième catégorie de pays, il y a deux contraintes : la difficulté objective d’introduire un certain nombre de dimensions sensibles (mais je ne suis pas certain que le fait d’attendre facilite les choses) ; le temps disponible des assemblées parlementaires.
Gérard LARCHER
Ces contraintes et ces rigidités ont sans doute joué. Le calendrier parlementaire est très chargé. Mais nous avons aussi tendance à penser que plus nous restons sous le bouclier, plus longtemps nous pourrons nous défendre. Je crois que cette théorie de l’attente ne permet guère d’être dynamique et de réagir. Je préférerais que la France soit dans le deuxième groupe.
Robert VERRUE
La directive prévoit un réexamen de la situation. La Commission devait adresser un projet de directive révisée en décembre 1998. La démission de la Commission l’en a empêchée. La nouvelle Commission, présidée par Monsieur Prodi, devrait s’atteler à la tâche.
Quelles étaient les orientations du projet de nouvelle directive ? Nous devions prendre acte du fait que la transposition est plus lente que prévue. Une nouvelle étape, à clarifier le plus vite possible, nous semblait devoir être envisagée vers 2003 et 2004. Elle aurait prévu une réduction modeste du service réservé et aurait défini une date de passage à la libéralisation totale.
Le passage à la libéralisation totale ne signifie pas que le service universel doive disparaître. On pourrait même imaginer, comme c’est le cas pour les télécommunications, que le service universel fasse l’objet d’une définition variable et évolutive. La machine communautaire n’est pas un rouleau compresseur dont l’objectif est de faire disparaître le service universel : dans le domaine des télécommunications par exemple, elle a posé le principe de l’accès à Internet pour tous.
On constate que depuis deux ans environ plusieurs Etats font des choix différents dans le calendrier et l’ambition de la libéralisation des services postaux. Les stratégies adoptées sont très différentes. Ces stratégies mobilisent des moyens financiers extrêmement importants. Mieux vaut donc ne pas se tromper. On peut se demander si, à force d’être différentes, ces stratégies ne risquent pas d’être meurtrières. Il nous semble évident qu’il faut réfléchir au type de conditions et de handicaps que l’on veut imposer, même involontairement ou indirectement, aux opérateurs historiques, dans un secteur extrêmement concurrentiel. De ce point de vue, les alliances stratégiques sont presque caricaturales. Il est clair aujourd’hui que la Deutsche Post est entrée dans une réflexion stratégique pure. DPAG se donne les moyens de devenir un des 5 ou 6 grands opérateurs postaux européens. Il est important de mettre ces 5 ou 6 grands dans des conditions de concurrence comparables.
Henri LOIZEAU
Certains grands opérateurs ont pris des initiatives fortes. Mais il n’y a aujourd’hui aucun cadre européen. Ce flou ne crée-t-il pas des situations tendues ?
Robert VERRUE
Si. On peut certainement nous adresser deux reproches. Tout d’abord, les Etats n’ont pas achevé la transposition. Cela signifie que l’opérateur en France, en Italie ou en Belgique ne sait pas de manière précise avec quelle équation il doit composer. Deuxièmement, on peut nous reprocher de ne pas avoir mis sur la table une proposition de plan de marche pour l’étape suivante.
René PETIT
Au-delà de la vision immobilière un peu désuète de la Poste, il est important de rappeler qu’un des principaux métiers de la Poste aujourd’hui est de déplacer des objets pour le compte des individus. Se poser la question de la libéralisation du métier postal, c’est aussi s’interroger sur le devenir d’opérateurs de transport de marchandises en Europe.
Plusieurs mutations sont en cours dans ce secteur. Ainsi, le fret a beaucoup évolué. Nous assistons à une parcellisation de plus en plus grande des marchandises que nous transportons ainsi qu’à une baisse du poids moyen des marchandises transportées. Parallèlement, le " juste à temps " et le " stock zéro " se développent.
Une autre mutation importante est l’ouverture européenne plus ou moins accompagnée par l’harmonisation. Force est de constater qu’aujourd’hui, c’est l’harmonisation fiscale qui prime et qui est souvent faite par le haut. Désormais, les entreprises doivent pouvoir livrer dans toute l’Europe au meilleur tarif sous oublier la taille critique.
Enfin, l’émergence de techniques nouvelles va contribuer à faire évoluer considérablement le secteur.
La directive de 1997 a précisé la donne. Nous avons regretté qu’elle ait été adoptée sans débat préalable. Mais elle a eu le mérite de poser des principes importants : séparation et transparence des comptes, service universel, etc.
Aujourd’hui, dans certains pays d’Europe, c’est le public qui exerce les métiers du privé. Nous avons une flambée expansionnistes des postes européennes, notamment hollandaises et allemande. Face à une baisse vraisemblable de l’activité du courrier traditionnel, face au fait que les autres postes européennes ont réagi rapidement, on peut comprendre que la Poste se trouve aujourd’hui dans une situation où il est nécessaire d’avancer et de s’avancer.
Les entreprises de droit privé, après un effet de surprise, ont compris qu’il était important de se préparer.
Henri LOIZEAU
Les entreprises privées françaises ont-elles vocation à être cannibalisées par les grands opérateurs européens ?
René PETIT
Les entreprises privées craignent et refusent qu’un certain nombre d’entreprises publiques utilisent les fonds publics pour " faire leur marché ". En cela, la transparence nous semble indispensable.
De la salle
Dans ce débat, personne ne parle des conséquences sociales de la libéralisation. Les organisations syndicales ont eu connaissance d’études montrant qu’une ouverture rapide de la concurrence pourrait se solder par la suppression de 60 000 à 80 000 emplois. Quand on voit que la loi sur les 35 heures en a créé 57 000, cela donne à réfléchir.
Robert VERRUE
Nous n’avons pas fait l’impasse sur les conséquences sociales. En outre, on ne peut affirmer que la libéralisation a été rapide. On a commencé à débattre de ce sujet en 1994.
Notez que dans tous les cas, quelles que soient les mesures prises, le calcul des impacts sociaux est assez aléatoire, comme le montre d’ailleurs l’exemple des 35 heures.
Il y a quelques années, on disait que la libéralisation des télécommunications broierait l’emploi. On constate aujourd’hui que c’est le contraire. Je ne sais pas si les services postaux suivront les mêmes chemins, mais il ne faut pas perdre confiance en la capacité des différents opérateurs à faire preuve de dynamisme.
De la salle
Nous voudrions rejoindre le président Petit et sortir du débat franco-français. Il ne faut pas rester sur l’antinomie service public/service privé. Un certain nombre d’entreprises privées sont fragilisées par l’absence de règles claires. Il est important de transposer tous les éléments de la directive : clarté des comptes, autorité indépendante, etc. Il faut susciter un large débat dont sortiront des règles de concurrence claires.
Gérard LARCHER
Il est important que nous ayons un vrai régulateur sur le modèle de ce qui existe dans les télécommunications. Il me semble que l’expérience de l’ART démontre que le régulateur peut contribuer à ouvrir un marché de façon harmonieuse. Il peut contribuer à l’harmonisation sociale, qui concerne aussi les citoyens et les entreprises.