L'office du juge
Paris, Palais du Luxembourg les 29 et 30 septembre 2006
L'INTERPRÉTATION DYNAMIQUE
DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME
M. Frédéric SUDRE, Professeur de droit public, Université de Montpellier I
« Ministre du sens », selon l'expression du Professeur François Rigaux 288 ( * ) , la Cour européenne des droits de l'homme l'est nécessairement en tant que juge. Le pouvoir d'interprétation est, comme on a pu le dire, "consubstantiel à l'activité juridictionnelle» 289 ( * ) . Il appartient en effet au juge de dégager le sens de la règle applicable, donc de l'interpréter, avant d'en faire application au cas d'espèce. Comme l'écrit Kelsen, « toutes les normes juridiques appellent une interprétation en tant qu'elles doivent être appliquées » 290 ( * ) . L'article 32 de la Convention européenne des droits de l'homme ne fait, somme toute, que traduire ce lien essentiel entre interprétation et application du droit, en stipulant que « La compétence de la Cour s'étend à toutes les questions concernant l'interprétation et l'application de la Convention et de ses protocoles » 291 ( * ) . Cette disposition de la Convention justifie, par ailleurs, que, devant traiter de l'interprétation de la Convention européenne des droits de l'homme, nous bornions notre propos à la seule Cour européenne des droits de l'homme. On n'ignore pas, évidemment, que les juridictions nationales sont les juges de droit commun de la Convention et qu'à ce titre elles sont conduites à interpréter le texte conventionnel mais seule la Cour a reçu expressément des auteurs du traité un pouvoir d'interprétation, qu'elle exercera dans le cadre d'un arrêt obligatoire et définitif. Ne pouvant être contestée, l'interprétation qui émane de la Cour européenne présente, si l'on reprend le vocabulaire kelsénien, le caractère d'une interprétation authentique.
« Ministre du sens », le juge européen l'est d'autant plus que la Convention européenne des droits de l'homme se caractérise par son incomplétude et son indétermination, l'usage fréquent d'une formulation générale des droits (ainsi, le "droit au respect de sa vie privée et familiale") et le recours à des notions souvent qualifiées de « vagues" ou "indéterminées » 292 ( * ) (telle la notion de « droits et obligations de caractère civil ») multipliant les difficultés d'interprétation et, partant, favorisant le développement de la fonction interprétative.
En qualifiant l'interprétation de la Cour d'interprétation « dynamique », l'intitulé de cette communication, outre qu'il met l'accent sur l'importance de la volonté de l'interprète, entend d'emblée signifier que la Cour européenne des droits de l'homme, cour de justice internationale, sans négliger la nature internationale de l'instrument conventionnel et les contraintes qui en découlent, a, à notre sens, fait primer la dimension « droits de l'homme » sur la dimension « traité international ». Confrontée à une double logique, celle d'une technique juridique empruntée au droit international classique et celle d'un traité original consacrant des droits au profit des particuliers, le juge européen a -globalement- fait prévaloir la seconde logique sur la première. Au principe d'interprétation favorable à la souveraineté étatique, qu'appelait notamment de ses voeux le juge Fitzmaurice, qui se déclarait partisan d'une « interprétation prudente et conservatrice, surtout pour les dispositions dont le sens peut être incertain et là où des interprétations extensives pourraient aboutir à imposer aux Etats contractants des obligations qu'ils n'ont pas vraiment voulu assumer ou qu'ils n'ont pas eu conscience d'assumer » 293 ( * ) , s'oppose le principe d'interprétation favorable aux droits fondamentaux de l'individu, en faveur duquel la Commission européenne des droits de l'homme se prononce très tôt : « ... la fonction primordiale de la Convention consiste à protéger les droits de l'individu et non à énoncer des obligations réciproques entre Etats, appelant une interprétation restrictive en raison de la souveraineté de ceux-ci. La Convention a pour rôle et son interprétation pour objet de rendre efficace la protection de l'individu » 294 ( * ) .
De surcroît, il faut bien constater que les Etats ont été singulièrement défaillants dans l'exercice de leur fonction d'amendement de la Convention et que les lacunes de celle-ci ont moins été comblées par « l'élargissement quantitatif » du catalogue des droits de l'homme par le biais de protocoles additionnels à la Convention que par le « développement qualitatif » des droits de l'homme issu de l'oeuvre de la Cour (et, autrefois, de la Commission) 295 ( * ) . La Convention européenne des droits de l'homme, instrument conventionnel, a fait place au Droit de la Convention européenne des droits de l'homme, c'est-à-dire à la Convention telle qu'interprétée par la Cour européenne des droits de l'homme. Le rôle joué par le juge européen dans l'évolution de la Convention s'est avéré en effet déterminant. Par une interprétation « dynamique » de la Convention, comprise comme celle qui « partant du texte de la Convention, en tire une conception élargie des droits proclamés, voire de l'existence de droits qui n'ont pas été primitivement perçus comme en faisant partie" 296 ( * ) , le juge européen a contribué de manière décisive au développement des droits inscrits dans la Convention du 4 novembre 1950, enrichissant leur contenu, élargissant leur portée.
Ceci conduit à examiner les méthodes mises en oeuvre par la Cour européenne, à s'interroger sur l'étendue de son pouvoir d'interprétation, à se demander comment la Cour conçoit et exerce sa mission juridictionnelle dans le cadre de la Convention. On ne saurait cependant prétendre procéder -si tant est qu'on le puisse-, dans les limites de cette contribution, à un inventaire du « patrimoine interprétatif » de la Cour 297 ( * ) et on s'intéressera moins au détail qu'aux lignes directrices. Dans cette perspective, l'interprétation dynamique de la Cour européenne des droits de l'homme peut s'analyser comme celle qui, à partir d'une directive générale d'interprétation posée par le juge européen (I), conduit à la mise en oeuvre de techniques d'interprétation utilisées aux fins de développement des droits (II).
I. UNE DIRECTIVE GÉNÉRALE D'INTERPRÉTATION DE LA CONVENTION
En affirmant, dès son arrêt Wemhoff du 27 juin 1968, que « s'agissant d'un traité normatif, il y a lieu d'autre part de rechercher quelle est l'interprétation la plus propre à atteindre le but et à réaliser l'objet de ce traité et non celle qui donnerait l'étendue la plus limitée aux engagements des Parties » (A.7, § 8), la Cour européenne a défini une directive générale d'interprétation qui, opérant le choix d'une interprétation finaliste, révèle « l'existence d'un modèle sous-jacent à l'interprétation » 298 ( * ) .
A. LE CHOIX D'UNE INTERPRÉTATION FINALISTE
La spécificité de la Convention européenne est au fondement de ce choix. « Traité normatif », visant à assurer au nom de valeurs communes et supérieures aux Etats la protection des individus vivant sous l'autorité nationale, la Convention est moins un traité-contrat, établissant des droits et obligations réciproques, qu'un « traité-loi » 299 ( * ) qui vise à jeter les bases d'une réglementation commune et permanente. La Cour européenne soulignera fortement cette spécificité dans son arrêt Irlande contre Royaume-Uni, du 18 janvier 1978 : "A la différence des traités internationaux de type classique, la Convention déborde le cadre de la simple réciprocité entre Etats contractants. En sus d'un réseau d'engagements synallagmatiques bilatéraux, elle crée des obligations objectives qui, aux termes de son préambule, bénéficient d'une garantie collective" (A.25, § 239). La « nature particulière » de la Convention -systématisée par la Cour européenne dans la formulation « instrument de l'ordre public européen pour la protection des êtres humains » 300 ( * ) - a une influence indéniable sur son interprétation et conduit la Cour européenne, comme le souligne l'un de ses membres, à « s'écarter de la théorie du droit international classique d'après laquelle, en cas de doute, prévaut l'interprétation qui restreint les obligations des Etats contractants » 301 ( * ) .
L'arrêt Golder, du 21 février 1975 ( GACEDH n°26), explicite la méthodologie interprétative de la Cour. Celle-ci se place bien sous les auspices des canons fixés par la Convention de Vienne sur le droit des traités : « ses articles 31 à 33 énoncent pour l'essentiel des règles de droit international communément admises et auxquelles la Cour a déjà recouru. A ce titre ils entrent en ligne de compte pour l'interprétation de la Convention européenne ... » (§ 29). Mais alors que la règle générale d'interprétation énoncée par l'article 31 § 1 de la Convention de Vienne -« Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but »- accorde la priorité à l'interprétation textuelle et au « sens ordinaire » des mots -expression formelle de l'intention des parties- 302 ( * ) , la Cour de Strasbourg choisit cependant de mettre l'accent sur l'objet et le but de la Convention et de privilégier une interprétation finaliste, ou téléologique, du texte 303 ( * ) . Retenons particulièrement du raisonnement suivi par la Cour que l'interprétation finaliste s'ancre dans le Préambule de la Convention, qui, reprenant les termes de l'article 1 al b du Statut du Conseil de l'Europe, proclame que l'un des moyens d'atteindre le but du Conseil de l'Europe est "la sauvegarde et le développement des droits de l'homme et des libertés fondamentales" (al.3). La Cour fait le choix d'une « option finaliste et `progressiste' » 304 ( * ) . C'est dire que l'interprétation finaliste est aussi une interprétation évolutive.
Le choix d'une interprétation téléologique recèle le danger du subjectivisme de l'interprète et la crédibilité de cette méthode interprétative dépend largement de la détermination de l'objet et du but pris en compte. Ce travail de définition de l'objet et du but, amplement explicité par la Cour dans ses arrêts, permet de mettre à jour le « syllogisme secondaire », théorisé par Michel Troper, dont la majeure est une règle d'interprétation et dont la mineure sera la règle de droit applicable, majeure du « syllogisme primaire » qui conduit à la décision du juge 305 ( * ) . Se dévoile alors le « modèle », pour reprendre les termes du Professeur Patrick Wachsmann, qui sous-tend l'interprétation du juge européen, à savoir le modèle de la « société démocratique ».
B. LE MODÈLE DE LA « SOCIÉTÉ DÉMOCRATIQUE »
C'est en prenant appui sur le Préambule du texte conventionnel, dont elle rappelle qu'il « offre d'ordinaire une grande utilité pour la détermination de l' « objet » et du « but » de l'instrument à interpréter » (Golder, préc., § 34), que la Cour construit le modèle européen de « société démocratique ». Les dispositions du Préambule signifient clairement qu'en concluant la Convention les Etats contractants ont entendu définir et protéger des valeurs communes comprises comme irréductibles. Le paragraphe 4 du Préambule affirme que le maintien des libertés fondamentales « repose essentiellement sur un régime politique véritablement démocratique, d'une part, et d'autre part, sur une conception commune et un commun respect des droits de l'homme » et son paragraphe 5 se réfère à « un patrimoine commun d'idéal et de traditions politiques, de respect de la liberté et de prééminence du droit ». Est exprimé là ce qu'il y a de fondamental, dans les règles que formule la Convention, pour la communauté des Etats contractants. Approfondissant le lien ainsi établi entre « régime politique véritablement démocratique » et « commun respect des droits de l'homme » la Cour européenne a clairement affirmé que l'interprétation des droits et libertés énumérés dans la Convention devait se concilier avec « l'esprit général » de celle-ci, à savoir « sauvegarder et promouvoir les idéaux et valeurs d'une société démocratique » (Kjeldsen, Busk Madsen et Pedersen, 7 décembre 1976, § 53, GACEDH n°49). La « société démocratique » constitue donc le coeur des valeurs communes à garantir et est érigée en valeur centrale de "l'ordre public européen» 306 ( * ) . Systématisant sa jurisprudence antérieure, la Cour précise que « la démocratie représente sans nul doute un élément fondamental de « l'ordre public européen » » (§ 45) et affirme que "la démocratie est "l'unique modèle politique envisagé par la Convention et, partant, le seul qui soit compatible avec elle" (Parti communiste unifié de Turquie, 30 janvier 1998, GR. Ch., § 45, GACEDH n°6). Le concept de "société démocratique" fait ainsi figure de principe général d'interprétation de la Convention. Incontestablement, selon la jurisprudence de la Cour, le coeur des valeurs communes à garantir réside dans « les principes propres à une "société démocratique" (Handyside, 7 décembre 1976, § 49, GACEDH n°7) ; ceci conduit même parfois la Cour de Strasbourg -dans un glissement du raisonnement révélateur- à contrôler la compatibilité d'une limitation aux libertés non pas avec la Convention elle-même mais "avec les principes d'une société démocratique» 307 ( * ) .
S'il ne paraît pas utile de revenir ici sur la définition désormais classique donnée par la Cour dans son arrêt Handyside (préc. § 49), selon laquelle il n'est pas de société démocratique sans pluralisme, tolérance et esprit d'ouverture, il convient de souligner que, débordant la simple prescription de la clause d'ordre public inscrite dans la Convention, qui pose la « nécessité dans une société démocratique » comme condition de la compatibilité avec la Convention d'une ingérence dans un droit garanti, la Cour européenne a construit, à partir de principes directeurs présentés comme « caractéristiques » ou « fondamentaux » d'une société démocratique, un modèle européen de société démocratique 308 ( * ) . Ces principes peuvent être brièvement rappelés : le principe de non-discrimination, dont le juge européen affirme qu'il s'agit d'un « principe fondamental (qui) sous-tend la Convention » (Strain et a., 21 juillet 2005) ; le principe de respect de la dignité humaine, qui constitue « l'essence même » de la Convention (S.W c/Royaume-Uni, 22 novembre 1995, GACEDH n°37) ; le principe de la prééminence du droit, auquel le Préambule se réfère expressément et qui constitue pour la Cour "l'un des principes fondamentaux" d'une "société démocratique » (...) "dont s'inspire la Convention toute entière" (...)" (Brogan, 29 novembre 1988, GACEDH n°18) ; le principe du pluralisme, enfin, dans lequel le juge européen voit la valeur cardinale de la société démocratique (PCU de Turquie, préc : « Il n'est pas de démocratie sans pluralisme »).
Le principe de la prééminence du droit, que l'on retiendra comme exemple 309 ( * ) , illustre bien le rôle de ces principes directeurs, qui font office de « règles de pilotage » 310 ( * ) , commandant l'interprétation de la Convention et déterminant le sens de la règle de droit applicable. Tout est dit par la Cour européenne dans son arrêt Golder (préc.) : il convient, « d'avoir égard » au principe de la prééminence du droit « en interprétant les termes de l'article 6 § 1 dans leur contexte et à la lumière de l'objet et du but de la Convention » (§ 34). Du principe de la prééminence du droit, la Cour tire la règle que l'article 6 § 1 garantit, au titre du « droit à un tribunal », le droit d'accès à un tribunal (Golder), et aussi le droit à l'exécution des décisions de justice (Hornsby c/Grèce, 19 mars 1997, § 40, GACEDH n°32). C'est également en interprétant les dispositions de l'article 6 par rapport à ce principe qu'elle juge que la notion de procès équitable s'oppose « à l'ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire du litige » (Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c/Grèce, A. 301-B, § 49).
Révélant l'esprit général de la Convention, ces principes directeurs traduisent clairement la volonté de la Cour de retenir une interprétation de la Convention favorable au développement des droits fondamentaux des individus. Il convient alors d'envisager plus précisément les techniques utilisées à cette fin par le juge européen.
* 288 F. RIGAUX, La loi des juges, éd. O. Jacob, 1997, p. 233.
* 289 Y.AGUILA, Cinq questions sur l'interprétation constitutionnelle, RFDC, 21, 1995, p.13.
* 290 H. KELSEN, Théorie pure du droit, 2° éd., trad. C. Eisenmann, Dalloz, 1962, p. 454.
* 291 D'autant que la compétence consultative de la Cour est quasi-inexistante (art. 47).
* 292 M.MELCHIOR, Notions "vagues" ou "indéterminées" et "lacunes" dans la Convention européenne des droits de l'homme, in Mélanges G.Wiarda, Carl Heymanns Verlag, 1988, p.411.
* 293 Opinion dissidente jointe à l'arrêt Golder c/Royaume-Uni, 21 février 1975, A. 18, p.52.
* 294 Affaire Golder, Rapport de la Commission, 1 juin 1973, série B, vol. 16, p.40.
* 295 Nous empruntons ces deux expressions à F.Matscher, Quarante ans d'activités de la Cour européenne des droits de l'homme, RCADI, 1997, t.270, p. 338.
* 296 P.ROLLAND, Le contrôle de l'opportunité par la Cour européenne des droits de l'homme, in D.ROUSSEAU et F.SUDRE (dir), Conseil constitutionnel et Cour européenne des droits de l'homme, STH, 1990, p.70.
* 297 Sur l'interprétation de la CEDH, voir notamment : F.MATSCHER, Idéalisme et réalisme dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme in Mélanges R. Ryssdal, 2000, p. 881 ; F. Ost, Originalité des méthodes d'interprétation de la Cour edh, in M. DELMAS-MARTY, Raisonner la raison d'État, puf, 1989, p. 405 ; P. ROLLAND, Le contrôle de l'opportunité par la Cour edh, in D. ROUSSEAU et F. SUDRE (dir.), Conseil constitutionnel et Cour européenne des droits de l'homme, sth, 1990, p. 47 et L'interprétation de la Convention, in Le juge administratif français et la cedh, RUDH, 1991, p. 280 ; F. SUDRE, À propos du dynamisme interprétatif de la Cour européenne des droits de l'homme, JCP G, 2001, I, 335 ; F. SUDRE (dir.), L'interprétation de la cedh, Bruylant, « Droit et justice », no 21, 1998; P. WACHSMANN, Les méthodes d'interprétation des conventions internationales relatives à la protection des droits de l'homme, in sfdi, La protection des droits de l'homme et l'évolution du droit international, Pedone, 1998, 157.
* 298 P. WACHSMANN, op cit, p.171.
* 299 Voir, F. MATSCHER, Les contraintes de l'interprétation juridictionnelle, in F. SUDRE (dir.), L'interprétation de la cedh, préc., p.20.
* 300 Loizidou c/Turquie, 23 mars 1995, § 93, in F. SUDRE, J-P. MARGUENAUD, J. ANDRIANTSIMBAZOVINA, A. GOUTTENOIRE, M. LEVINET, Les Grands arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, PUF, « Thémis », 4° éd., 2007, cité GACEDH, n°1.
* 301 F. MATSCHER, préc.
* 302 La Convention de Vienne fait référence à la fois à l'interprétation textuelle, l'interprétation systématique et l'interprétation téléologique mais place au premier rang l'interprétation textuelle (en ce sens, P-M.DUPUY, Droit international public, Dalloz, 7°éd., 2004, n°308).
* 303 L'interprétation finaliste de l'article 6 § 1 conduit la Cour dans l'affaire Golder à consacrer le droit d'accès à un tribunal (infra).
* 304 F. OST, op cit, p. 424.
* 305 M. TROPER, Le problème de l'interprétation et la théorie de la supralégalité constitutionnelle, in Recueil d'études en hommage à Charles Eisemann, éd. Cujas, 1975, p. 147.
* 306 Sur cette notion, voir C.PICHERAL, L'ordre public européen. Droit communautaire et droit européen des droits de l'homme, La Documentation française, coll. « Monde européen et international », 2001 ; F. SUDRE, L'ordre public européen, in M.-J. REDOR (dir.), L'ordre public : Ordre public ou ordres publics. Ordre public et droits fondamentaux, Bruylant, coll. « Droit et justice », no 29, 2001, p. 109.
* 307 Open Door et Dublin Well Woman, 29 octobre 1992, § 72, GACEDH n°70.
* 308 On se reportera à la thèse de Fl. JACQUEMOT, Le standard européen de société démocratique, Faculté de droit de Montpellier, collection thèses, tome 4, 2006.
* 309 Voir, P.WACHSMANN, La prééminence du droit dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, in Mélanges J.Schwob, Bruylant, 1997, p.241 ; L. MILANO, Le droit à un tribunal au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, Dalloz, coll. « Nouvelle bibliothèque de thèses », 2006..
* 310 Selon l'expression de Y. AGUILLA, op cit, p. 44.