L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
IV- PRINCIPES DE RESPONSABILITÉ PRISE EN COMPTE DE LA PERFORMANCE DANS LA PRÉPARATION DU BUDGET, ET NOUVEAUX PRINCIPES DE GESTION
1. LES BUDGETS DEVRAIENT DAVANTAGE TENIR COMPTE DE : L'AVENIR par M Geert Van Maanen Secrétaire général Ministère des Finances des Pays-Bas et Président du Groupe de travail des Hauts responsables du budget de l'OCDE
Merci, Monsieur Lambert, je suis très heureux de me trouver ici et j'attends avec impatience le débat d'aujourd'hui.
Le groupe de travail des Hauts responsables du budget (SBO) a été formé il y a près de deux décennies pour conseiller l'OCDE et guider son action dans le domaine des finances publiques et du budget. L'histoire de ce groupe s'étend sur une période qui a connu à la fois de graves tensions budgétaires au sein des pays membres et une relative santé fiscale aujourd'hui. Cette période de tension a entraîné une transition vers un système plus moderne et plus transparent, auquel nombre d'entre vous ont participé.
C'est avec prudence que j'ai évoqué la relative santé fiscale des budgets des pays membres. Les déficits budgétaires sont en baisse dans le monde et de nombreux pays connaissent actuellement des surplus. Le déficit fiscal moyen des pays de l'OCDE dans leur ensemble est passé de près de quatre pour cent du PIB en 1995, à moins de un pour cent du PIB en 1999. Nous devrions cependant nous garder de toute déclaration triomphaliste. Il demeure des problèmes récurrents d'incertitude économique, de vieillissement de la population, du haut niveau actuel de fiscalité et des revendications sur les dépenses du secteur public. Ces problèmes devraient nous inciter à étudier les situations à la fois à moyen et à long terme.
En raison de problèmes à long terme, les Hauts responsables du budget (Senior Budget Officiais - SBO Working Party) ont conclu que le temps était venu d'adopter des processus budgétaires plus ambitieux dans les pays membres. Les budgets devraient tenir davantage compte de l'avenir. Cela implique non seulement de reconnaître les responsabilités majeures, mais également les conséquences des modes de comportements actuels, en particulier à la lumière du vieillissement de la population et de la dégradation de l'environnement. Les institutions budgétaires devraient également perfectionner la réaffectation des ressources en cas de changement des priorités nationales.
C'est dans ce contexte que la manifestation d'aujourd'hui retient l'intérêt des SBO. Le Parlement d'une nation constitue un vecteur important pour promouvoir la transparence et la responsabilité de la part du gouvernement. Le SBO considère qu'un corps législatif au fait des plus récentes techniques budgétaires et des exigences budgétaires futures va promouvoir des politiques gouvernementales plus efficientes et plus cohérentes. Sans le soutien d'un Parlement bien informé, beaucoup de ces réformes ne seront pas mises en oeuvre ou seront inefficaces.
J'aimerais parler aujourd'hui de quelques unes des nouvelles pratiques budgétaires. La plupart de ces questions ne sont pas nouvelles. Elles sont étudiées ou mises en oeuvre dans beaucoup de nos pays. Il existe souvent un degré de défiance entre le gouvernement et le Parlement. Cette défiance va d'un sain scepticisme à un blocage total de la communication. Je souhaite aborder et clarifier ces questions d'un point de vue général. Je sais, cependant, qu'il faudra davantage d'éducation et de discussions pour que le gouvernement et le Parlement comprennent et adoptent ces changements.
1. Points de départ prudents en matière de politique budgétaire
L'utilisation de prévisions économiques précises constitue un risque considérable. Nous en avons vu les effets au cours des années 1980 lorsqu'il a fallu procéder à des réductions budgétaires massives en une très courte période. En raison des problèmes découlant de prévisions inexactes, plusieurs pays membres ont réformé le mode de réalisation des prévisions économiques. Ces changements ont revêtu différents aspects y compris la création d'un bureau du budget indépendant destiné à l'élaboration et à la vérification des hypothèses économiques, le recours aux prévisions économiques du secteur privé, ou le rôle plus actif de la législature dans l'examen des hypothèses. Il est préférable de baser la politique budgétaire sur des points de départ prudents plutôt que d'employer des prévisions économiques précises. Des évolutions économiques moins positives peuvent être amorties par des hypothèses prudentes sans qu'il y ait immédiatement besoin d'ajustements et de nouvelles priorités politiques. Ainsi, l'utilisation de points de départ prudents permet de faire régner la sérénité dans le processus budgétaire et dans les communications qui en découlent entre le gouvernement et le Parlement.
2. Réaffectation des ressources budgétaires
La réaffectation est au coeur du budget. Une réaffectation efficiente permet d'assurer que les ressources aillent là où elles sont le plus efficaces. Il existe néanmoins des difficultés inhérentes. Il y a une grande résistance de la part de ceux qui sont affectés de manière défavorable. L'appui de la portion plus large et plus diffuse de la société qui en retire des avantages s'avère par contre faible.
Par le passé, seuls les chocs externes ou les crises entraînaient des exercices de réaffectation à grande échelle. En outre, la pression de devoir choisir entre des ressources rares est réduite par les conditions fiscales qui règnent actuellement.
Les pays membres font largement appel à des compressions globales dans le cadre de programme de réaffectation, particulièrement pour réduire les dépenses de fonctionnement du gouvernement. Cela sert à réduire les déficits ou à créer un fond pour financer de nouvelles initiatives. Les compressions sont justifiées par les gains de productivité qu'elles permettent dans le secteur public. Lorsque les ministères sectoriels reçoivent une marge de flexibilité pour réaliser les compressions, celles-ci s'avèrent efficaces.
Il existe cependant des limites aux compressions globales. Si les projections de dépenses futures se réalisent, les compressions globales ne seront pas suffisantes pour éviter d'importants déficits futurs. Il faudrait qu'un dialogue s'ouvre maintenant entre gouvernements et Parlements pour éviter des changements en situation de crise dans l'avenir.
3. Des budgets pour l'avenir
Je me rends compte qu'il est facile de préconiser un dialogue sur les besoins futurs, mais qu'il est plus difficile de le mettre en pratique. J'aimerais évoquer plusieurs changements spécifiques qui pourraient servir de cadre à notre discussion.
Cadre budgétaire à moyen terme ou pluriannuel
La plupart des états Membres de l'OCDE ont adopté un forme de cadre budgétaire pluriannuel pour remédier aux carences des budgets annuels. Sans procéder à des affectations pluriannuelles contraignantes, ces cadres fournissent un guide ou un objectif en matière de dépenses pour les trois ou cinq années à venir. Bien que la pratique ne soit pas sans inconvénients, la plupart des pays ont affiné ces plans à moyen terme pour remédier aux difficultés telles que :
- La tendance à surestimer la croissance future de l'économie ;
- Une conception des objectifs par les directions ou les ministères en termes de droit au financement rendant difficile les révisons à la baisse.
Des cadres efficaces à moyen terme devraient offrir aux Parlements :
- Des objectifs globaux de politique fiscale en ayant recours à des hypothèses explicites ;
- Le coût du décompte des programmes existants ; et
- L'éclairage des décisions actuelles à la lumière des budgets des années à venir.
Une stratégie clairement axée sur une augmentation de l'efficacité et du contrôle peut entraîner l'adoption d'une approche à long terme pour ce qui a trait aux problèmes majeurs en matière de politique dans un avenir proche. Pour obtenir une juste représentation des problèmes à long terme et pour pouvoir les intégrer dans une politique budgétaire, les examens détaillés revêtent une importance déterminante. Le gouvernement néerlandais est actuellement en train d'examiner, entre autres, les secteurs des soins, de l'éducation et du marché du travail. En temps opportun, cet état des lieux sera communiqué au Parlement pour faciliter la tenue d'un débat public sur les questions visées.
Cadre budgétaire à long terme
Par opposition à l'accord général sur les cadres à moyen terme, l'utilisation de budgets à long terme n'est pas aussi étendue ni aussi uniforme au sein des États membres. Alors que les objectifs à moyen terme sont opérationnels par nature, les objectifs à long terme sont davantage stratégiques.
L'objectif premier des cadres à long terme est d'identifier et de dénoncer au plus tôt les tendances négatives en matière de dépenses. Cela permettra de prendre des décisions en temps opportun pour prévenir, modérer ou financer ces dépenses. Cela permet aux États de se concentrer sur le maintien à long terme des politiques actuelles. A défaut, de telles dépenses pourraient passer inaperçues jusqu'à ce qu'il soit trop tard pour s'en occuper de manière équitable et adéquate.
Pour les pays qui ont recours à des cadres à long terme, l'utilisation principale a été de saisir l'impact des modifications démographiques sur les finances gouvernementales. Les exigences budgétaires futures les plus lourdes sont au premier chef celles qui proviennent d'une population vieillissante. Cela a un effet sur les retraites, comme il a déjà été dit au cours de cette réunion, mais également sur la santé, la sécurité sociale et la capacité fiscale d'un état. Les autres domaines de dépenses ne sont généralement pas prévus en détail mais on suppose qu'ils changent à des niveaux déterminés. Les raisons sont doubles :
- le niveau de dépenses est moins élevé,
- il y a un doute sur l'applicabilité et la précision des prévisions à long terme en général.
Certains états semblent rejeter par principe les cadres à long terme, dans la mesure où ces derniers peuvent être décrits comme n'intégrant que les changements démographiques connus. Cela semble permettre de lever les soupçons sur les projections et les rendre plus acceptables.
Afin de maintenir le niveau budgétaire actuel, je crois qu'il est important d'étudier les évolutions dans les secteurs des politiques les plus complexes et d'introduire des mécanismes budgétaires pluriannuels pour chacun de ces secteurs. Comme je l'ai dit précédemment, le gouvernement néerlandais est actuellement en train de mener des études (notamment dans le secteur de la santé, de l'éducation et du marché de l'emploi). Il sera possible d'obtenir un meilleur contrôle des dépenses futures au moyen de mécanismes budgétaires bien conçus. Il est nécessaire d'avoir une politique comprenant des incitations qui permettent de réguler la demande en matière de santé et d'éducation et de garder le contrôle des dépenses. De cette manière, on peut assurer le financement à long terme d'un système de santé et d'éducation de haut niveau.
Il existera par contre toujours des risques potentiels futurs, même si des mécanismes budgétaires à long terme sont créés pour certains secteurs. L'identification de ces risques constitue un grand défi car les ignorer pourrait mettre en danger la stabilité à long terme. Peut-être devrions-nous examiner davantage cette question, à l'image de la suggestion de la délégation suédoise à propos d'un séminaire sur les systèmes de retraite.
Budget fonctionnel
Un des thèmes majeurs des réformes budgétaires dans les États membres a été de mettre l'accent non plus sur les intrants détaillés et les contrôles de gestion centralisée mais sur les résultats et la flexibilité en matière de gestion. Le passage à ce type de mesures budgétaires suppose que le Parlement ait la volonté de renoncer à certains contrôles sur les programmes individuels et sur les ministères, en échange d'une offre de service plus efficace et de meilleures performances. Pour réussir, les parlements doivent avoir la certitude que les objectifs ont été atteints ou plus spécifiquement que les données du gouvernement sont exactes. Cette confiance doit provenir d'un mécanisme d'audit fiable et indépendant.
J'ai mentionné tout à l'heure le retour aux évolutions en matière de pratiques budgétaires et l'établissement du budget fonctionnel aux Pays Bas. Ces avancées ont été possibles parce que le Parlement a demandé une amélioration de la responsabilité à l'égard des politiques adoptées. Le gouvernement néerlandais reconnaît que des objectifs de politiques claires au niveau du budget sont essentiels pour une responsabilisation politique saine. Ceci a amené le gouvernement à préparer l'exposé de politique intitulé "du budget d'orientation à la responsabilité en matière de politique" décrivant les plans pour un nouveau budget et une nouvelle responsabilité. Le nouveau budget ne se focalise pas sur les ressources mais sur les objectifs politiques. Dans le premier budget d'orientation devant être présenté en septembre 2001, le gouvernement présente trois questions clés :
- Que voulons nous accomplir ;
- Quelles mesures allons nous adopter pour y parvenir ; et
- Combien cela devrait-il coûter ?
Ces questions constituent un phénomène nouveau. Jusqu'ici, nous avions coutume de dire : la politique a atteint ses objectifs lorsque le budget est épuisé.
Un processus préparatoire intensif a précédé la rédaction du budget d'orientation. Tous les ministères ont ajusté leur budget 2000 en fonction du budget d'orientation. Ceci devait donner au Parlement un exemple sur la façon dont le budget d'orientation serait structuré. Puis en s'appuyant sur ces exemples de budgets d'orientation, le gouvernement et le Parlement ont débattu des objectifs de l'orientation ; l'élaboration des données d'exécution et les moyens de rendre des comptes ont également fait l'objet de discussions détaillées.
Au cours de cette discussion, le Parlement a exprimé ses préoccupations quant au fait que ce processus réduirait ses pouvoirs sur les cordons de la bourse. Le budget d'orientation contient un nombre plus réduit de postes qui comportent des budgets plus importants. Cette réduction des postes budgétaires est rendue possible parce que l'ensemble des ressources qui contribuent aux mêmes objectifs d'orientation sont regroupés sous un poste. Cela facilite le contrôle de l'orientation par le Parlement. Suite à la création de budgets plus importants, le Parlement a craint de perdre de vue les dépenses relevant de ces budgets et de ce fait de perdre la possibilité d'établir des priorités parmi celles-ci.
Le gouvernement néerlandais considère cependant que le pouvoir du Parlement sur les deniers publics n'a pas été réduit. Le Parlement peut exprimer ses attentes dans le débat avec le gouvernement. En outre, le Parlement a la possibilité de soumettre des propositions ou des amendements au budget. Le Parlement est en mesure de réduire ou d'augmenter les dépenses sur les différents postes budgétaires et peux fixer des priorités en déplaçant les ressources d'un poste à un autre lorsque le budget est en cours de discussion. Les parlementaires disposent de l'information essentielle pour pouvoir faire ceci, car le budget d'orientation fournit des éléments sur la façon dont les ressources sont réparties parmi les objectifs opérationnels plus détaillés. De cette façon la capacité du Parlement à exercer de l'influence est assurée même dans l'aire du budget d'orientation.
Le Parlement approuve le budget d'orientation et répartit les ressources en fonction de certains objectifs. Dans le budget d'orientation, des indicateurs de performance sont indiqués pour chaque objectif. Cela permet au Parlement d'évaluer l'orientation définie dans l'exposé de politique. C'est cette description qui fait l'objet de discussions entre le Parlement et le gouvernement.
Les indicateurs de performance sont établis avec la participation du Parlement. Un groupe de travail parlementaire a établi deux priorités d'orientation par budget qui recevront une attention plus marquée de la part des parlementaires au cours du débat sur les comptes publics. A l'aide de ces priorités, le groupe de travail a élaboré plusieurs indicateurs de performance pour les comptes de 1999. A titre d'exemple, les priorités établies dans le budget du ministère de la Défense sont la capacité opérationnelle actuelle et les opérations de maintien de la paix. Il a été demandé au ministère de la Défense d'inclure dans ses comptes le coût de la capacité opérationnelle actuelle en raison de la réduction du budget de la défense. Le Parlement s'intéressait également aux coûts habituels des missions de paix et au nombre de personnels qui y participaient. S'appuyant sur ces indicateurs de performance, le Parlement a discuté de la politique poursuivie au cours du débat sur les comptes publics.
Il est quasi impossible d'élaborer des indicateurs de performance annuels pour chacun des aspects de la politique gouvernementale. Le Parlement dépend souvent d'évaluations périodiques de l'orientation pour obtenir la juste information en la matière. L'introduction d'un budget d'orientation crée un besoin croissant d'évaluations périodiques. La réglementation portant sur les enquêtes d'orientation et les indicateurs de performance a en conséquence été mise à jour au cours de la dernière année. Ces textes requièrent que l'évaluation des résultats des politiques soit effectuée au moins une fois tous les cinq ans. Cela garantit au Parlement des aperçus périodiques des résultats de la politique gouvernementale en l'absence d'indicateurs de performance. Mais en ce cas, il est très important d'utiliser les résultats des évaluations pour fixer les priorités politiques et pour alimenter le débat public sur les politiques gouvernementales futures.
Comptabilité sur la base des droits constatés
Le gouvernement néerlandais a décidé de compléter la mise en place d'un budget d'orientation en introduisant dans tout le pays la comptabilité sur la base des droits constatés pour soutenir une gestion publique axée vers les résultats. Le gouvernement néerlandais suit ainsi une tendance qui se développe dans divers autres pays.
Actuellement, la moitié des pays membres de l'OCDE utilise une certaine forme de comptabilité sur la base des droits constatés, bien que seuls quelque uns d'entre eux utilisent des droits constatés dans leur processus budgétaires. Seules la Nouvelle-Zélande et l'Australie y font exclusivement appel. Le Royaume-Uni, le Canada et la France ont prévu de faire à court terme une utilisation plus extensive des droits constatés. La comptabilité sur la base des droits constatés est la norme comptable du secteur privé qui a de nombreuses répercussions lorsqu'on s'intéresse aux horizons budgétaires à long terme. Premièrement, les dépenses sont comptabilisées lorsqu'elles sont créées plutôt que lorsqu'elles sont payées comme dans la cadre de la comptabilité traditionnelle. Les dépenses qui se développent au fil du temps mais qui ne sont payables qu'ultérieurement sont ainsi comptabilisées comme dépenses pour la période actuelle (et comme engagements sur le bilan). Deuxièmement, tous les actifs sont valorisés, dépréciés et comptabilisés au bilan. Par exemple, la Nouvelle-Zélande comptabilise son réseau autoroutier et ses autres infrastructures comme actifs, ce qui a entraîné l'octroi d'une plus grande attention à la gestion et la conservation de leur valeur. Troisièmement, tous les éléments du passif sont comptabilisés dans le bilan. De nombreux pays comptabilisent les retraites non financées du secteur public à titre d'endettement à long terme.
La comptabilité sur la base des droits constatés ne va pas sans controverse. Une part de cette controverse provient des Parlements. Avant de penser à ce changement, il y a un investissement significatif en temps à consacrer à l'éducation des parlementaires et des responsables gouvernementaux et aux consultations à mener avec eux. Dans les pays qui ont adopté les droits constatés, le changement a été lié à d'autres réformes en matière de gestion publique. La comptabilité sur la base des droits constatés demande aux parlementaires de placer une grande confiance sur les audits et la volonté d'accepter les fluctuations dans la valorisation. Cependant, dans la pratique développée en Australie et en Nouvelle-Zélande, la comptabilité sur la base des droits constatés a mené à une plus grande prise en compte des engagements futurs non financés, à une meilleure gestion des infrastructures et à un processus de réaffectation budgétaire plus efficace.
Conclusion
En dépit des conditions de faible déficit ou de surplus qui règnent au sein des états Membres, d'importants risques demeurent pour l'avenir. Il est temps de se pencher sur des changements du processus budgétaire. Ces changements comprennent une meilleure prise de conscience des coûts futurs de meilleures ressources en information pour faire face aux nouvelles priorités. Pour faciliter ce processus de nombreux gouvernements étudient un passage à la comptabilité sur la base des droits constatés et au budget fonctionnel. Ces changements appelleront des changements parallèles du processus et du contrôle parlementaire. Pour mener cette entreprise à terme, le scénario 4 du professeur Schick est à mon sens très utile : c'est-à-dire qu'il faut travailler en partenariat. Le budget en tant que « contrat d'exécution » entre le gouvernement et le Parlement. Je soutiens donc très largement la position du Président de la Commission budgétaire de la Corée qui vise à promouvoir les échanges d'idées et à ce titre j'aimerais conclure sur des considérations pratiques :
- L'OCDE va lancer la publication régulière d'une « Revue sur la gestion budgétaire ». L'une des prochaines éditions sera d'ailleurs consacrée aux contributions présentées à cette réunion. En tant que Président du comité consultatif de cette publication, j'aimerais vous inviter à soumettre des articles et des points de vue pour que cette publication puisse devenir un forum majeur de discussion et de débats dans cet important domaine.
- L'OCDE possède également un groupe de discussion électronique sur les questions budgétaires. Je vais demander au secrétariat de vous fournir les informations d'accès pour participer à ce groupe de discussion électronique. Je me permets d'espérer que ceci deviendra pour nous un lien de communication informelle.