L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
II - LES PARLEMENTS, LA DÉMOCRATIE ET LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE
1. EXPOSÉ LIMINAIRE par M. Luciano Violante, Président de la Chambre italienne des Députés
Je voudrais remercier le Président de la Commission des finances du Sénat français et les hauts responsables de l'OCDE ainsi que sa section de la gestion publique de m'avoir invité à ouvrir un aussi important échange entre les plus importants organismes représentatifs ou parlementaires spécialisés dans les questions budgétaires au sein des pays membres de l'OCDE.
Je considère cette invitation à la fois comme un honneur et comme un défi en raison de son caractère innovateur ainsi que de son excellente et exhaustive préparation.
Les études comparatives déjà réalisées par l'OCDE, nous permettent d'aller au-delà d'un simple échange d'expériences et nous fixent deux objectifs :
- Comprendre les changements qui sont en cours dans nos pays et identifier les exigences qui en découlent ;
- Identifier les principes nécessaires pour l'adaptation des procédures budgétaires à ces nouvelles exigences.
La fonction première des Parlements au sens large est liée au consensus en matière de fiscalité et de contrôle sur l'équilibre budgétaire.
Avec le temps, la session budgétaire a intégré de nouveaux éléments, mais constitue toujours l'un des temps forts dans l'agenda annuel des Parlements. La fonction cruciale du processus budgétaire explique entre autres le rôle clé joué par vos commissions représentatives dans les différents Parlements et bien souvent au sein du système politique dans son entier.
À l'origine, le budget a été l'instrument utilisé par les Parlements pour exercer un contrôle sur la mise en application des politiques législatives des gouvernements.
Au fil du temps ils ont assumé diverses caractéristiques en fonction des objectifs poursuivis par les politiques budgétaires.
Lorsque la réduction du déficit était la principale priorité politique, le budget est devenu le principal instrument de contrôle et d'orientation en ce qui concerne les politiques législatives.
Cette tendance s'est accentuée dans les années 90 en raison de l'interaction de divers facteurs :
- La réduction du déficit est devenue la préoccupation majeure des décideurs politiques et des acteurs économiques ;
- La nature restrictive des politiques budgétaires a réduit le pouvoir exercé par les lobbies et les groupes de pression ;
- Les procédures de prise de décision ont été déterminées principalement par la relation entre le Parlement et l'exécutif ;
- Des considérations d'ordre interne ont prévalu car l'impact de la globalisation des marchés était encore limité ;
- Les processus budgétaires ont été dominés par la nécessité de contrôler l'équilibre budgétaire. Pour cette raison, ce sont les gouvernements qui ont défini les limites de la sphère d'action des Parlements et non pas le contraire. La détermination des ordres de grandeur des totaux budgétaires relevait nécessairement et partout de la responsabilité des gouvernements.
À l'heure actuelle, en raison de la croissance économique en général, et particulièrement en raison de l'expansion impressionnante de la globalisation, on assiste au début d'une nouvelle phase et de nouvelles exigences se profilent à l'horizon auxquelles les processus budgétaires doivent répondre.
Le glissement des principales politiques législatives aux mains de décideurs qui se trouvent hors du circuit Parlement - gouvernement constitue la caractéristique la plus évidente de la phase actuelle.
Il y a trois facteurs principaux :
- La croissance économique aggrave la pression exercée tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du Parlement par les demandes formulées par des intérêts sectoriels organisés ;
- La présence d'autorités supranationales impose au budget des contraintes et des objectifs qui n'ont pas été choisis dans les forums traditionnels de la souveraineté nationale ;
- Les autorités internes, régionales ou locales connaissent une importance accrue dans tous les pays développés en réaction à la globalisation et également en raison des difficultés croissantes auxquelles les gouvernements centraux doivent faire face dans la gestion de processus de plus en plus complexes et conflictuels.
En raison de ces facteurs, les négociations conduites dans les forums supranationaux et dans le cadre des relations avec les autorités locales autonomes et les principaux groupes de pression économiques et sociaux jouent un rôle plus grand dans les politiques budgétaires.
La régulation et la répartition des ressources publiques se trouvent en fait au coeur des négociations avec tous les autres pouvoirs, tant au niveau supranational ou avec les pays individuels qu'avec les autorités locales, les organismes régulateurs et les groupes de pression organisés.
Les processus sont loin d'être simples et parfois même impossible à maîtriser.
Intéressons-nous aux exemples suivants :
- La tenue de négociations intergouvernementales sous l'égide de diverses organisations internationales comme le FMI ou les organisations supranationales continentales (au premier rang desquelles l'Union Européenne mais également le MERCOSUR et l'ALENA, etc..) pour assurer la compatibilité de la régulation des finances publiques avec le fonctionnement sans à-coup d'économies ouvertes ;
- Les accords en vue de la répartition territoriale des ressources entre le gouvernement central et les autorités régionales et locales ;
- Les différentes formes de consultation et de concertation entre le pouvoir politique et les partenaires sociaux, les pouvoirs économiques, et les représentants des principaux groupes de pression en vue de la répartition des avantages et des désavantages ;
- Les relations entre le pouvoir politique et les organes technocratiques investis de fonctions indépendantes pour la régulation de l'économie et des marchés (les banques centrales et les autres autorités indépendantes par exemple).
Le rôle croissant joué au plus haut niveau de la définition des orientations par ces nouveaux acteurs est le reflet de profondes transformations des relations entre politique, économie et société. C'est pourquoi, il n'est ni possible ni souhaitable de proposer un modèle qui renverra les processus de prise de décision au tandem formé par le gouvernement et le Parlement. Il faut néanmoins continuer à sauvegarder les conditions préalables essentielles de la démocratie :
- un débat public sur les différents choix fondamentaux en matière de gouvernance : des approches sectorielles fragmentées et des négociations sans fin à tous les niveaux diluent la signification globale des décisions, et rendent difficile la tenue d'un débat public sérieux sur l'avenir de nos sociétés ;
- la réaffirmation des principes de responsabilité : dans des processus de décision d'une complexité croissante, de plus en plus influencés par des éléments technocratiques, il est indispensable d'identifier les responsabilités des différents acteurs ayant participé à la prise de décisions et les raisons qui les fondent ;
- l'évaluation du résultat des politiques publiques : il existe une tendance largement répandue à rechercher le consensus en annonçant dans les médias des décisions qui n'ont pas encore été prises.
La totale sauvegarde de ces valeurs ne peut-être garanties que par les organes représentatifs généraux, c'est-à-dire le Parlement et le gouvernement.
La question politique qui se pose à nous au cours de cette nouvelle phase peut donc être formulée dans les termes suivants : de quelle façon les organes essentiels de la démocratie - le Parlement et le gouvernement - peuvent-ils reprendre le contrôle des choix politiques majeurs sans pour autant approuver mécaniquement des décisions prises par d'autres ou prises à d'autres niveaux ?
Je répondrai ainsi : en créant un terrain d'entente politique, le processus budgétaire peut devenir un outil essentiel pour les différents processus de prise de décision.
Dans le processus budgétaire, le Parlement et le gouvernement interagissent en premier lieu l'un avec l'autre, mais ils interagissent également avec tous les systèmes des pouvoirs externes.
La session budgétaire parlementaire représente peut-être Tunique procédure parmi les nouvelles formes de gouvernance globale (supranationale, technocratique et à large participation) qui entre dans le champ de compétence du gouvernement et du Parlement réunis.
Seul le processus budgétaire est capable de fixer un cadre global en matière de choix de gouvernance et de politique dans chacun des secteurs d'une manière concrète et fiable.
Sans un tel processus, il ne pourrait y avoir de réel débat politique sur le bien-fondé des choix proposés par le gouvernement ou par les forces s'exprimant au Parlement, sur les alternatives possibles, sur la cohérence des diverses lignes d'actions poursuivies dans différents secteurs, sur les responsabilités assumées par les différents décideurs ou sur les perspectives à moyen et long terme de chacun des pays.
C'est la raison pour laquelle le rôle des processus budgétaires parlementaires ne va ni diminuer ni redevenir celui de simples procédures comptables, comme le souhaiteraient certains experts, pour le moins dans mon pays.
Les études conduites par l'OCDE indiquent que la majorité des principales démocraties doivent encore comprendre cette nouvelle fonction du processus budgétaire en matière de gouvernance globale, et qu'elles persistent à déployer de lourdes procédures budgétaires qui ne sont pas toujours capables de faire le lien entre les décisions en matière de politique globale pour l'avenir d'un pays, et le tandem constitué par le Parlement et le gouvernement, expression de la souveraineté populaire.
C'est pourquoi il est nécessaire, pour ce pesant appareil des procédures budgétaires, de se recentrer vers de nouvelles tâches, axées davantage sur la qualité que sur la quantité.
Les nouvelles procédures doivent pouvoir se concentrer sur les ressources, les objectifs et les résultats finaux de l'action publique et assurer la cohérence parmi la multiplicité des politiques et des décideurs.
Il est de l'intérêt supérieur des Parlements d'aller dans cette direction afin de ne pas perdre le contrôle de la politique générale et des décisions principales, au moins en ce qui concerne en premier lieu l'élaboration des politiques et par la suite l'évaluation des résultats.
Il est également de l'intérêt supérieur des gouvernements d'utiliser la force politique unificatrice des Parlements pour créer un terrain d'entente parmi les différents organismes et secteurs. Ce qui vient par exemple à l'esprit, ce sont ces ministères individuels qui font partie du gouvernement, mais tentent d'éluder les orientations de politique générale dans le but de contourner les contrôles et les principes de cohérence générale de l'action gouvernementale.
C'est pourquoi il est désormais de l'intérêt supérieur des gouvernements et des Parlements de travailler en tandem et de forger un nouvel équilibre dans le processus budgétaire.
En définitive, leurs rôles respectifs dépendent de la capacité à définir une vision globale permettant à la politique d'accomplir son irremplaçable tâche de synthèse et ainsi de faire concurrence aux pouvoirs dotés d'autres formes de légitimité.
La vue d'ensemble des expériences budgétaires figurant dans les études de l'OCDE est à cette fin particulièrement utile.
Elles soulignent des tendances significatives visant à améliorer la qualité et la cohérence des nouveaux systèmes de gouvernance ainsi que la transparence et la responsabilité globale qui en découlent.
Il est possible de détecter au moins trois indications concrètes :
- La première a trait au renforcement des instruments de l'information parlementaire. À la place des formes traditionnelles de documentation surabondante et analytique, on fait maintenant appel à un nouveau type d'information rationalisée axée sur les aspects politiques pertinents. Cette nouvelle information n'est pas limitée à la description détaillée de postes individuels. Elle doit au contraire fournir en premier lieu des données pour que le Parlement puisse prendre position sur le cadre global des choix fondamentaux. Ce type d'information doit être en premier lieu assuré par le gouvernement et ensuite par l'ensemble des entités qui exercent des fonctions publiques ou sont d'importance publique dans les divers secteurs. En outre, il devient de plus en plus important que ce type d'information fasse l'objet de vérifications de la part d'entités neutres (par exemple des services parlementaires, des organismes spécialisés dans l'audit financier, etc..) et par l'établissement de lien stable entre les Parlements et les principaux instituts de recherche en économie, en affaires sociales et en statistiques.
- On peut trouver la seconde indication dans la tendance à l'amélioration des documents de programmation ou d'orientation, au détriment des formats traditionnels comptables ou analytiques. Dans les documents de programmation, les choix sont accompagnés d'une description adéquate des raisons qui les motivent ce qui rend possible l'évaluation du degré de cohérence entre les contraintes et les objectifs. Ce type de document met en lumière le contexte général dans lequel s'insèrent les choix individuels. Ainsi, ils :
a) rendent possible la prise de décisions individuelles sur la base du contexte général ;
b) placent dans le champ de compétence du Parlement la tâche de définir les niveaux supranational, local ou social ;
c) assurent une vision à moyen et à long terme de l'évolution des politiques publiques au sens large, en fournissant des repères spécifiques aux décisions fixant les priorités en matière d'orientation et au contrôle des résultats.
- La troisième indication a trait à l'évaluation de la répartition des ressources publiques entre les divers centres, en fonction du rapport entre les objectifs et les résultats. Cela rend possible l'adoption d'une approche globale du cycle entier de prise de décision jusqu'à l'évaluation des résultats en modelant en conséquence les relations entre le Parlement et le gouvernement. Il s'agit d'identifier les objectifs concrets dès l'origine, de vérifier leur faisabilité et de désigner avec précision les sphères de responsabilités. De nouveaux objectifs sont définis chaque année à l'aune des résultats accomplis l'année précédente et des correctifs appropriés sont adoptés si les résultats n'ont pas été atteints.
En conclusion, j'estime qu'une réunion politique à haut niveau comme celle-ci ne devrait pas s'attarder sur les diverses modalités techniques des processus budgétaires mais devrait tenter de répondre à la principale question politique qui se pose : quelle est aujourd'hui la principale fonction des procédures budgétaires et quelles pourraient être les évolutions ou les lignes d'actions qui assureraient au mieux leur fonctionnement dans les différents pays ?
C'est la thèse que j'ai souhaité vous soumettre et j'espère pouvoir la confronter avec d'autres indications possibles lors du prochain cycle de discussions. Ce n'est qu'à l'issue de notre débat qu'il sera éventuellement possible d'avancer des conclusions qui pourront aider chacun d'entre nous à acquérir une meilleure compréhension de nos propres expériences en les comparant avec d'autres points de vue.