L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
MINUTES DU SÉMINAIRE
I. OUVERTURE DE LA SÉANCE ET REMARQUES LIMINAIRES
(9 H 30 - 10 H 00)
Le Président, M. Alain Lambert, Président de la Commission des finances du Sénat français, souhaite la bienvenue aux participants.
M. Christian Poncelet, Président du Sénat français, souhaite également la bienvenue aux participants. Il remarque que les Chambres hautes des Parlements, comme le Sénat, jouent un rôle important en matière de contrôle du budget établi par l'exécutif, les Chambres basses devant souvent se contenter d'entériner les projets de budget émanant du gouvernement. Le contrôle exercé par une Chambre haute ne consiste pas tant à se pencher sur les détails qu'à vérifier le bien-fondé des choix budgétaires ou à veiller à ce que les ressources inscrites au budget correspondent bien aux besoins du pays. M. Poncelet ajoute que la France a engagé une réforme de la loi de finances qui avait été mise en place en 1958. L'expérience acquise par les pays Membres de l'OCDE montre que l'amélioration du fonctionnement d'un pays est liée à la solidité du processus budgétaire qui se déroule au Parlement.
M. Donald Johnston, Secrétaire général de l'OCDE, présente l'Organisation et expose les travaux qu'elle mène dans le domaine de la gouvernance, ajoutant qu'il est important de faire participer les Parlements à ses travaux. Ce colloque marque le début de l'association systématique des Parlements aux travaux de l'OCDE.
II. EXPOSÉ LIMINAIRE : LES PARLEMENTS, LA DÉMOCRATIE
ET LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE (10 H 00 - 10 H 30)
Le Président donne la parole à M. Luciano Violante, Président de la Chambre des députés italienne.
M. Violante déclare que la fonction première des Parlements est liée à la recherche d'un consensus en matière de fiscalité et de contrôle de l'équilibre budgétaire, le budget lui-même constituant l'instrument utilisé pour exercer un contrôle sur la mise en application des politiques. Tout au long de la décennie 1990, la réduction du déficit a été la principale priorité politique, et le budget est devenu le principal instrument de contrôle et d'orientation en ce qui concerne les politiques législatives.
À l'heure actuelle, en raison de la croissance économique et de la mondialisation, une nouvelle phase s'amorce dont la caractéristique la plus évidente réside dans le fait que le pouvoir de décision passe progressivement aux mains de personnes qui se trouvent hors du circuit Parlement-gouvernement. La régulation et la répartition des ressources publiques s'inscrivent au centre des négociations entre les instances supranationales et les pays et à l'intérieur de chaque pays, entre les différents échelons de l'administration. Ces relations qui échappent au contrôle du circuit habituel Parlement-gouvernement constituent une menace potentielle pour la démocratie. Pour autant, il n'est ni possible, ni même souhaitable de renvoyer l'ensemble des processus de décision aux structures traditionnelles de gouvernance en place dans nos pays.
Les valeurs démocratiques imposent néanmoins le respect d'un certain nombre de conditions préalables essentielles qui ne peuvent être garanties que par les organes représentatifs généraux, c'est-à-dire le Parlement et le gouvernement. Ces préalables sont l'organisation d'un débat public sur les choix en matière de gouvernance, la réaffirmation des principes de responsabilité des différents acteurs, et l'évaluation du résultat des politiques publiques. Or, seul le processus budgétaire rassemble ces trois éléments fondamentaux de la démocratie.
III. LE RÔLE DU PARLEMENT DANS LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE
DES PAYS MEMBRES DE L'OCDE (11 H 00 - 12 H 30)
Le Président donne la parole à M. Allen Schick, professeur à l'université du Maryland, États-Unis.
En matière d'élaboration du budget, le pouvoir législatif ne peut pas définir son nouveau rôle en faisant fond sur la faiblesse de l'exécutif. Si le gouvernement se montre faible dans la gestion des finances de la nation, les législateurs n'en verront pas leur pouvoir renforcé pour autant. L'exécutif a pris trop d'ampleur et les problèmes auxquels il est confronté sont trop vastes pour que le législatif se renforce à ses dépens. Plutôt que de parler de contrôle et de restrictions, le nouveau rôle des Parlements devrait être défini en termes d'action publique, de responsabilité et de résultats.
À l'origine, les Parlements ont été créés pour contrôler les dépenses du gouvernement mais, à l'époque moderne, ils se contentent généralement d'approuver le budget tel que le gouvernement les lui présente ou de n'y apporter que des amendements mineurs. En fait, les Parlements s'interdisent eux-mêmes d'agir car ils estiment ne pas pouvoir assumer la responsabilité de la gestion des finances publiques pour des raisons d'ordre politique.
La montée en puissance des partis politiques a joué un rôle déterminant dans le déclin de l'influence parlementaire : amender le budget équivaut à déroger à la ligne de son propre parti.
La vaste expansion de la taille de l'État a rendu les budgets plus complexes. Les années 1960 ont coïncidé avec l'apparition des notions de dépenses publiques reconduites automatiquement et de droits à prestations garantis par la loi. Entre 1960 et 1980, la croissance annuelle des dépenses publiques a été en moyenne supérieure d'un point de pourcentage à celle du PIB. Lors de l'examen du budget par le Parlement, la première étape consiste à réserver les montants correspondant aux dépenses de droit, en d'autres termes à définir les limites de l'action parlementaire.
Les groupes d'intérêts se sont accaparés le budget. Ils lui impriment leur marque, le Parlement en étant réduit à approuver leurs demandes, relayées par le gouvernement. En même temps que le contrôle parlementaire s'affaiblit, le nombre d'amendements augmente. Dans les sociétés pluralistes, il ne reste aux législateurs qu'à traiter les questions budgétaires mineures. Dans les régimes corporatistes, le Parlement doit suivre ce que dictent les « partenaires sociaux » du gouvernement. C'est de ce dernier qu'émanent l'essentiel des amendements.
Il importe de faire une distinction entre les autorisations de crédits et les budgets. Ce sont les Parlements qui autorisent les crédits mais les gouvernements qui établissent les budgets. La notion de crédits budgétaires est antérieure de plusieurs siècles à celle de budget. Les budgets sont des déclarations de politique générale alors que les crédits budgétaires sont un instrument de contrôle. Plus le budget est complet, plus l'exécutif est puissant par rapport au législatif. Les budgets préparés par les gouvernements étant exhaustifs, les Parlements n'ont plus qu'à les entériner.
Pourtant, le pouvoir législatif s'efforce de jouer un rôle plus important. Ce rôle accru se concrétise dans plusieurs évolutions : désormais, la plupart des Parlements votent des montants globaux, ce qui revient à assumer la responsabilité du budget. De nouvelles commissions du budget ont été mises en place et se sont assurées le concours de nouveaux experts, de sorte que les législateurs ne sont plus tributaires du ministère des Finances pour obtenir des informations. Les Parlements admettent que détenir l'information, c'est détenir le pouvoir. On constate un accroissement de l'activité des auditeurs parlementaires. Certains pays ont fait de l'homologue national de la « Cour des comptes » française un organe législatif à part entière. Un certain nombre de Parlements élaborent eux-mêmes les budgets, sous forme de document de programmation très complet.
Voyons maintenant pourquoi les législateurs aspirent à un rôle accru et quelle différence cela fait. Les raisons sont nombreuses ; on en compte autant qu'il y a de pays :
- les règles du type Maastricht ;
- le consensus politique en faveur d'une stabilisation, voire d'une réduction des dépenses ;
- la pression exercée pour plus de transparence. La faiblesse d'un Parlement nuit à la transparence de son action (sauf peut-être, dans les pays qui se sont inspirés du modèle Westminster) ;
- l'amélioration des performances du gouvernement encourage le législatif à déterminer des objectifs et à examiner les résultats obtenus ;
- la baisse de confiance dans les gouvernements incite les Parlements à prendre leur indépendance. En une période où la démocratie triomphe, la confiance n'a jamais été aussi faible. Les citoyens sont schizophrènes : ils apprécient les avantages que leur offre le gouvernement mais ils se méfient du gouvernement qui les leur procure. C'est ainsi que plus le gouvernement est généreux avec ses citoyens, plus ils se retournent contre lui.
Lorsque l'on parle du rôle du Parlement dans le processus budgétaire, il s'agit de la relation entre le Parlement et le gouvernement. Le budget englobe tous les secteurs de l'économie et c'est dans ce qui touche au budget que les Parlements sont appelés à intervenir.
Parlements et gouvernements : une nouvelle relation.
- La législature arrête la politique budgétaire : elle assume la responsabilité des montants globaux, contribue à la politique en matière de dépenses et de fiscalité, et donne des orientations pour la marche de l'économie.
- Les Parlements amendent le budget du gouvernement. En matière d'amendements, l'étendue de leur pouvoir varie d'un pays à l'autre. Dans certains pays, le pouvoir d'amendement est illimité sur le plan juridique mais restreint sur le plan politique alors que dans d'autres, il est limité soit sur le plan juridique, soit sur le plan constitutionnel.
- Le Parlement fixe des objectifs à atteindre au gouvernement. Ses décisions ne portent pas uniquement sur les deniers publics mais sur ce qui est réalisé au moyen de ces crédits. L'avenir du Parlement dépendra de sa capacité à coopérer avec le gouvernement pour définir les objectifs et les résultats sur lesquels ce dernier s'engage.
- La législature examinera donc les résultats. Il s'agit là d'un rôle additionnel, par delà le contrôle du bien-fondé et de la légitimité des dépenses (rôle traditionnel) puisqu'il remet en question les réalisations obtenues par le gouvernement à partir des budgets approuvés par le Parlement. A l'avenir, le budget deviendra un contrat assorti d'obligations de résultats entre le gouvernement et le Parlement. Le gouvernement lui-même devra se doter des capacités nécessaires pour définir ses performances et ses résultats. S'il ne sait pas où passent les deniers publics, le Parlement a peu de chances d'être mieux renseigné. C'est pourquoi il est nécessaire que le législatif coopère avec l'exécutif.
L'indépendance en matière d'élaboration du budget entraîne inévitablement une augmentation des problèmes et des conflits entre le Parlement et le gouvernement mais qui dit conflit dans ce domaine, dit également résolution des conflits.
Comment le corps législatif peut-il redéfinir son rôle dans l'élaboration du budget ?
- Le Parlement vote des montants globaux, éventuellement assortis de répartitions provisoires par secteur, avant d'adopter des dispositions concernant telle ou telle recette. Il est par conséquent une institution chargée de préparer le budget et d'autoriser les crédits. Il n'est pas nécessaire qu'il renonce à son rôle traditionnel pour en assumer un nouveau.
- Les dispositions de la loi de finances pour l'exercice à venir (montants globaux) ne peuvent être modifiées et ont une valeur indicative pour les années suivantes (programmation budgétaire pluriannuelle).
- Le pouvoir en matière budgétaire doit-il être concentré entre les mains d'une seule commission ou réparti entre plusieurs commissions sectorielles ? Dans le second cas, il importe de mettre en place un solide processus de coordination sous l'autorité morale soit du Parlement, soit d'une commission du budget puissante. Il faut prévoir un instrument de résolution des conflits avec le gouvernement, ce qui va habituellement de pair avec l'autorité morale.
- Les décisions concernant des recettes ou des dépenses particulières doivent être en harmonie avec le reste du budget.
Questions que le Parlement doit se poser dans la redéfinition de son rôle.
- Doit-il se doter de son propre service du budget ou s'en remettre au gouvernement pour obtenir des informations et des analyses ? Un service du budget au complet est une garantie d'indépendance.
- Faut-il restreindre les pouvoirs du Parlement en matière de dispositions budgétaires ? Il s'agit d'une question d'ordre constitutionnel mais, quand la Constitution est muette sur ce point, on a parfois recours à des pratiques informelles.
- Le Parlement doit-il voter des montants globaux ou se limiter à prendre des décisions sur des recettes et des dépenses particulières ? La question fondamentale est de savoir s'il doit n'être qu'une institution ayant pouvoir de lever l'impôt et d'autoriser les dépenses ou bien s'il a également vocation à élaborer le budget. Doit-il examiner les cadres de programmation à moyen terme des finances publiques ?
- Le Parlement doit-il mettre en place des procédures permettant de faire le lien entre les décisions budgétaires et les décisions législatives, ou bien ces deux types de décision doivent-ils être séparés ? À titre d'exemple, dans de nombreux pays, le Parlement n'a pas la possibilité de modifier les dispositions permanentes régissant le processus d'autorisation des crédits budgétaires, ce qui, de fait, l'empêche de procéder à des réaffectations, et ne lui permet en aucun cas d'intervenir dans le budget.
- Le Parlement doit-il spécifier des objectifs de performance aux organes gouvernementaux ou bien faut-il laisser au gouvernement le soin de définir ces objectifs ? Il s'agit en l'occurrence d'une question de répartition des tâches. Il n'a jamais été d'usage de confier au gouvernement le soin d'énoncer les résultats sur lesquels il s'engage.
Scénarios pour demain
- Le Parlement est mieux informé, mais n'a pas de réel pouvoir pour amender le budget. Il dispose de davantage de personnels et d'informations, ce qui pour autant ne renforce par son pouvoir.
- Les efforts des législateurs pour élaborer la politique budgétaire entraînent des conflits avec le gouvernement, mais il n'existe actuellement aucun moyen d'apaiser ces conflits. Soit il y a rupture, soit le Parlement fait machine arrière. Le Parlement devra réfléchir préalablement aux moyens de régler les différends puisqu'en intervenant dans le domaine budgétaire, il ouvre la voie à des conflits.
- Le Parlement utilise de nouvelles ressources budgétaires pour exiger du gouvernement qu'il assume la responsabilité des résultats. Pour ce faire, il peut créer de nouveaux services d'audit, exiger un droit de regard et d'examen, mais il faut aussi que les parlementaires eux-mêmes s'intéressent aux performances et aux résultats.
- Le Parlement participe à l'élaboration de la politique budgétaire en partenariat avec le gouvernement, ce qui constitue le rôle le plus actif qu'il puisse jouer. Ce partenariat est un modèle « idéal » qui ne convient pas à tous les pays et, de fait, certains Parlements devront opter pour d'autres scénarios.
Débat et questions posées pendant l'examen de l'exposé de M. Schick
- M. Ferrera (Portugal) : Jusqu'à quel point la discipline au sein des groupes parlementaires peut-elle faciliter le processus d'examen du budget du gouvernement ? Et si les groupes parlementaires adoptent une approche moins rigide et que ce processus devient plus compliqué, l'assouplissement de la discipline ne risque-t-il pas d'accroître l'influence des groupes d'intérêt dans le débat ?
- M. Davey (Royaume-Uni) : S'agissant de la résolution des conflits avec le gouvernement, comment trouver le juste équilibre entre l'anarchie parlementaire et le renforcement de l'indépendance des législateurs ? En Nouvelle-Zélande, les parlementaires peuvent proposer des amendements à titre individuel mais la Couronne conserve un droit de veto limité sur ce qui peut être pris en compte. Existe-t-il d'autres méthodes d'arbitrage ?
- M. Fantozzi (Italie) : La plupart des pays sont confrontés à d'énormes déficits budgétaires du fait de l'inflation. Mais comme il leur a été demandé de procéder à des ajustements structurels, le processus budgétaire ne se limite plus à l'autorisation des crédits budgétaires, mais englobe une refonte de la politique budgétaire elle-même. Existe-t-il d'autres problèmes qui exigeraient des ajustements structurels ?
- M. Duetoft (Danemark) : Dans mon pays, règne un fort esprit de coopération entre les partis du fait que le gouvernement est minoritaire, ce qui contraint ce dernier à travailler avec le Parlement. Comme la différence entre le budget du gouvernement et le budget de l'opposition est minime (1 pour cent), les conflits sont limités. Parler de la lutte de pouvoirs entre le gouvernement et le Parlement n'est plus d'actualité. La société du consensus est le garant de la stabilité. Par conséquent, le scénario n°4 est le seul qui vaille. Au sein de la Commission des finances danoise, les membres sont loyaux envers la Commission et non envers leur parti.
- M. Odell (Suède) : la discussion a jusqu'à présent été axée sur le gouvernement et le Parlement. Or, dans bien des pays, les Parlements sont constitués de nombreux partis. M. Schick peut-il revenir sur le rôle des partis politiques dans les débats budgétaires ? En Suède, chaque parti doit proposer un budget complet de rechange. Ceci se rapproche-t-il du modèle idéal ?
Réponses de M. Schick
Quand on examine la manière dont les gouvernements préparent les budgets, on voit que les différences sont minimes, ce qui n'est pas le cas des examens effectués par les Parlements. Les faits attestent que, lorsqu'un gouvernement est minoritaire, les dépenses sont généralement plus élevées, comme au Danemark et en Suède. Ces faits sont tirés d'un rapport d'une commission de l'UE et ont notamment motivé certaines des réformes engagées par la Suède. J'estime qu'il s'agit là de bons exemples dont les Parlements pourraient s'inspirer pour une réforme budgétaire, encore que cette solution n'ait pas été testée dans les pays où l'économie est fragile. La Suède a décidé de réformer les systèmes budgétaires de l'exécutif et du législatif quand le déficit a atteint 13 pour cent du PIB. Les réformes de l'action du gouvernement et du Parlement ont été concomitantes. Dans le modèle néo-zélandais, l'alternative est la suivante : voulez-vous que le Parlement s'active davantage en se saisissant d'un grand nombre d'amendements mineurs ou préférez-vous qu'il assume la responsabilité de l'ensemble du cadre budgétaire ? Les réformes engagées par la Suède et par la Nouvelle-Zélande sont aux antipodes l'une de l'autre. En Suède, vous ne pouvez pas proposer d'amendement mineur s'il ne s'inscrit pas dans le cadre du budget global alors qu'en Nouvelle-Zélande, c'est au gouvernement qu'il appartient de fixer les montants globaux tandis que les parlementaires peuvent y apporter des amendements mineurs.
La plupart du temps, les amendements apportés aux budgets par les Parlements sont très modestes, mais ils sont extrêmement nombreux. Pour répondre aux questions du Portugal et du Royaume-Uni au sujet de la discipline de parti et de l'anarchie parlementaire, je dirai que si le rôle du corps législatif est d'apporter de minuscules amendements, la discipline de parti n'a aucune importance mais si le Parlement assume la responsabilité du cadre budgétaire, il est indispensable que règne cette discipline. Sans discipline de parti, impossible d'avoir un régime politique discipliné.
Pour en revenir à la déclaration du Danemark selon laquelle les différences entre les partis sont très ténues, je dirai tout d'abord que, demain, cette situation peut changer. En outre, dans les pays Scandinaves, on observe que le rôle de l'État fait l'objet d'un consensus extraordinaire. Par conséquent, vouloir instrumentaliser le budget pour briser ce consensus relève de l'absurde. Quand le consensus est massif, les électeurs ne veulent pas de conflit. Mais lorsque la polarisation est plus marquée, cela se traduit par de plus larges possibilités d'action de la part du Parlement, mais aussi par un risque accru de conflit entre le gouvernement et le Parlement.
Si les pays ne sont pas tous parvenus à un consensus, contrairement à ce qui s'est passé en Scandinavie, force est de constater que le consensus sur le rôle du gouvernement est nettement plus fort qu'il y a 30 ans et ce, dans tous les pays. Pourquoi faudrait-il qu'en une période où il y a moins à faire, les Parlements revendiquent davantage d'indépendance ? Lorsque les grandes questions ont trouvé une réponse, pourquoi vouloir donner aux Parlements de nouvelles capacités de poser de grandes questions ? Le débat sur ce que devrait faire ou ne pas faire le gouvernement touche à sa fin. Ce consensus est-il provisoire ? A cet égard, les programmes du type Sécurité sociale seront un indicateur très parlant si le débat sur ce que devrait être le gouvernement retrouve un nouveau souffle.
IV. QUELS SONT LES BESOINS DES PARLEMENTS
POUR RÉELLEMENT CONTRÔLER LA PRÉPARATION ET L'EXÉCUTION DU BUDGET ? (14H30 -17H00)
Le Président, M. Marini, Rapporteur général de la Commission des finances du Sénat français, donne la parole à M. Odell, Vice-président de la Commission des finances du Parlement suédois.
M. Odell commence son intervention en rappelant la remarque d'Otto von Bismark selon laquelle, comme pour les saucisses, il vaut mieux ne pas savoir comment a été concocté un budget national.
Deux facteurs ont poussé la Suède à engager des réformes. Tout d'abord, la situation politique : le rôle du Riksdag est important étant donné que les gouvernements qui se sont succédé ont longtemps été minoritaires. Cette formule a donné de bons résultats mais présente des inconvénients. Ainsi, par exemple, en 1990, le gouvernement a été incapable de tempérer la surchauffe économique mais n'est pas non plus parvenu à faire voter des amendements par le Parlement, du fait de l'opposition de droite comme de gauche. De surcroît, la politique interne des partis a entraîné des divisions et les gouvernements ne sont pas parvenus à connaître les résultats de ces luttes intestines suffisamment à l'avance. Deuxièmement, l'économie : celle-ci s'est caractérisée par une dégradation spectaculaire puis par un rétablissement de l'équilibre budgétaire : alors qu'à la fin des années 80, la Suède était de tous les pays de l'OCDE celui qui affichait l'excédent le plus considérable, au cours de la décennie 90, elle a connu le déficit le plus important. En cinq ans, le niveau de la dette a doublé. Mais nombreux sont ceux qui pensent que le processus budgétaire lui-même a constitué une entrave.
Le problème tient à l'absence de coordination contraignante entre les institutions : les autorisations de crédits inscrites dans la loi de finances étant votées au cas par cas, le budget global n'est que la somme de centaines de petites décisions sur chacune de ces autorisations.
Caractéristiques principales : cadre de programmation pluriannuel et processus budgétaire hiérarchisé, dans lequel on décide d'abord des montants globaux. La loi de finances du printemps fixe en premier lieu le budget global et les postes extrabudgétaires sont examinés ensuite. Tous les postes de dépenses non plafonnés ont été supprimés. Un nouvelle loi organique a été votée pour inscrire dans les textes le processus et les méthodes budgétaires.
Le budget de l'exercice s'inscrit dans un cadre pluriannuel qui établit également le lien entre la politique macroéconomique et ce budget. Le processus comporte trois phases qui s'enchaînent. Premièrement, le gouvernement énonce sa politique budgétaire en termes macroéconomiques. Ensuite, les objectifs sont convertis en un plafond de dépenses s'appuyant sur un certain nombre d'hypothèses qui font elles-mêmes l'objet d'un vote. Au cours de la troisième phase, les montants globaux sont opérationnalisés en définissant des niveaux indicatifs de financement pour chacun des 27 secteurs de dépenses.
Pour commencer, on actualise le cadre pour l'année n+3 (en 2000 pour 2003, par exemple). Le projet de loi de finances du printemps contient des propositions de plafond de dépenses du gouvernement central à un horizon de trois ans. Il comporte également des projections de dépenses pour les trois années du cycle budgétaire. Le budget du gouvernement central comporte un plafond de dépenses pour 27 secteurs, sauf pour le service de la dette de l'État et le régime des retraites complémentaires (ATP). Le plafond est fixé légèrement au-dessus des estimations correspondant aux trois années du cycle budgétaire. La marge ainsi obtenue offre la possibilité de prendre des décisions futures en matière de dépenses sans dépasser le plafond. Cependant l'utilisation de cette marge budgétaire entraîne une augmentation des dépenses du gouvernement central et pour que l'équilibre budgétaire soit maintenu, il faut que les recettes augmentent en proportion.
Le gouvernement présente les plafonds et les détails des dépenses au Riksdag peu après la rentrée parlementaire. Le projet de loi doit être complet car il n'est pas possible de soumettre d'autres propositions budgétaires au cours de l'automne. Le budget du gouvernement central doit également couvrir la totalité de ses dépenses. Le projet de loi sur le budget contient aussi des propositions sur la façon dont doivent être menés les programmes. Le budget du gouvernement central comporte 500 autorisations de crédits détaillées. Le projet de loi de budget contient également des prévisions sur les recettes, dont des estimations de l'ensemble des redevances.
Pendant deux semaines, chaque membre et chaque parti ont la possibilité de formuler des propositions sur n'importe quelle question relevant de la compétence du Riksdag. On a recensé 2 800 motions et 8 000 à 10 000 propositions. La plupart de ces propositions sont très modestes et il est extrêmement difficile de les faire voter par le Parlement. Toutefois, les partis de l'opposition présentent habituellement de nouveaux plans et plafonds de dépenses globales dans des motions spéciales ainsi que différentes propositions sur le montant total des recettes et des redevances. De tout temps, les plans présentés par l'opposition ont contenu des plafonds de dépenses inférieurs à ceux fixés par le gouvernement.
Le bureau du budget du Riksdag - qui est nettement plus petit que le bureau du budget du Congrès américain - épaule les partis d'opposition pour la préparation de leurs propositions budgétaires de substitution. Il applique les mêmes normes que le ministère des Finances en matière d'élaboration des prévisions. Par conséquent, il est possible de comparer intégralement les chiffres du budget du gouvernement et ceux de l'opposition.
Le vote du budget est un processus comportant deux étapes (processus cadre) : le Parlement commence par voter les plafonds, puis les dépenses détaillées. Les impôts et les charges sont également votés dans leur globalité. Les recettes et les dépenses sont traitées comme un « paquet » unique. C'est pourquoi l'opposition connaît d'énormes difficultés pour élaborer ses plans de substitution et que les amendements mineurs sont excessivement difficiles à faire voter par le Parlement. En effet, les partis d'opposition doivent s'entendre sur un ensemble complet de propositions en formant une coalition majoritaire. Tout d'abord, le vote porte sur les propositions de substitution émanant de chacun des partis d'opposition. Le budget présenté par la coalition gouvernementale (souvent un gouvernement minoritaire) n'est voté qu'après.
Ensuite, les commissions sectorielles examinent les autorisations de crédits au cas par cas, en gardant à l'esprit les montants globaux agréés. Ces commissions exercent un fort pouvoir de contrôle. Tout au long de l'année, le gouvernement est tenu de leur présenter des rapports sur l'exécution du budget et de leur prouver qu'il respecte les restrictions budgétaires. Le suivi et l'évaluation des décisions antérieures n'est pas le point fort du Parlement qui se place toujours dans une perspective d'avenir.
Les auditeurs parlementaires jouent un rôle important dans le contrôle exercé par le Parlement. Aux termes d'un récent accord, un nouveau mécanisme de vérification sera mis en place au printemps 2003. Ce mécanisme sera plus puissant et disposera de capacités améliorées de contrôle ou de maîtrise des dépenses.
Conclusions : depuis longtemps, les gouvernements qui se succèdent en Suède sont minoritaires. Ils doivent donc s'assurer le concours des partis d'opposition pour obtenir un soutien suffisant au Parlement. C'est pourquoi le Parlement suédois joue un rôle plus important dans le processus budgétaire que les Parlements de nombreux autres pays. D'une manière générale, les réformes des budgets ont exercé des effets très positifs. Les changements apportés permettent au Riksdag d'adopter une stratégie plus générale et mieux coordonnée pour examiner le budget, en se concentrant à la fois sur les montants globaux et sur les détails. Le cadre pluriannuel facilite la comparaison entre la politique économique du gouvernement et celle de l'opposition. La discipline budgétaire a été considérablement améliorée. Mais cette évolution s'accompagne d'inconvénients : premièrement, le processus est trop long puisqu'il s'étend sur l'année entière alors que la phase de l'automne n'est que la réplique de la phase de printemps. Alors qu'en théorie, la session de printemps devrait être consacrée à la politique générale, dans les faits, le débat porte sur des détails du budget. On ressasse les mêmes arguments. Deuxièmement, la marge budgétaire est trop réduite pour remplir sa fonction, d'où l'amertume lorsque le gouvernement est obligé d'intervenir en prenant des mesures de court terme afin d'éviter de dépasser le plafond, ce qui témoigne d'un manque d'efficience. (En revanche, les plafonds de dépenses ne doivent pas être remis en question.) Ces carences vont faire l'objet d'un débat. Dans l'ensemble, il s'agit néanmoins d'un processus de qualité, ce qu'admettent les membres du Riksdag d'une manière générale.
Le Président, M. Lambert, passe la parole à M. Chang (Corée). Celui-ci remercie le Sénat et l'OCDE d'avoir accueilli le colloque.
Naguère, le Parlement a été créé parce que les dirigeants avaient besoin de l'assentiment de la population en matière de fiscalité. Il semble, toutefois, que les Parlements ne parviennent pas à exercer un contrôle effectif sur le pouvoir exécutif. De l'avis de la Corée, les pouvoirs du Parlement devraient être au moins comparables à ceux de l'exécutif.
En Corée, l'une des innovations les plus importantes destinées à accroître le pouvoir et la capacité de contrôle du Parlement a été la création d'une fonction d'audit et d'enquête. Il s'agit d'une fonction normale pour le Parlement mais aussi d'une obligation institutionnalisée qui revient tous les ans, au début de la session d'automne. Le Parlement peut exiger du gouvernement qu'il lui fournisse toute information nécessaire, soit sous forme de document, soit par l'intermédiaire d'un rapporteur. Cette formule permet au Parlement de procéder à une enquête préliminaire, avant la présentation du budget et le processus budgétaire.
La deuxième innovation tient au fait que l'exécution du budget de l'année précédente est soumise à un processus rigoureux de comptabilité et d'audit. Les résultats constituent la base de l'évaluation des propositions budgétaires.
Troisièmement, le Bureau d'audit et d'inspection, qui est une institution présidentielle, remet ses rapports d'audit sur les dépenses des ministères et des organes exécutifs. Ces rapport servent eux aussi de base pour l'examen du budget par le Parlement. Quand ce Bureau a présenté son rapport, le Parlement peut lui demander n'importe quelle information justificative. Ainsi, par exemple, la Commission spéciale sur le budget demande quelque 5 000 pages de documents chaque année.
Quatrièmement, les Parlements ont besoin du concours d'experts. Le Parlement coréen est doté d'une capacité importante d'analyse budgétaire : il s'agit d'un Bureau spécialisé dans les politiques budgétaires qui emploie 40 personnes. La Commission spéciale sur le budget est épaulée par des analystes du budget et des conseillers juridiques. Chaque parlementaire dispose de ses propres assistants en matière de politique budgétaire, dont les salaires sont payés par le Parlement. Des crédits sont octroyés aux partis politiques pour qu'ils analysent les dispositions prises. Outre les ressources en personnel dont il dispose, le Parlement peut faire appel à d'autres conseillers spéciaux par le biais d'auditions ou au cas par cas. Tous les projets de budget soumis par le Président doivent être soumis à une analyse coûts/avantages avant d'être achevés. Cette évaluation est opérée en toute indépendance. Il est prévu d'élargir la portée de cette analyse.
La Corée met actuellement en oeuvre un système de budgétisation axée sur les résultats. Ceux-ci seront mis en regard des autorisations de crédits. Chaque organe gouvernemental sera doté d'attributions plus larges mais aussi de davantage de souplesse pour atteindre les objectifs sur lesquels il s'est engagé. Dans le modèle axé sur les résultats, l'évaluation portera sur les résultats de l'exécution des budgets programmés. En axant le budget sur les résultats, on espère que les parlementaires seront davantage incités à penser en termes d'avenir et qu'ils seront moins sensibles aux besoins à court terme de leur électorat. En effet, sous sa forme actuelle, le système les encourage à faire pression pour obtenir des avantages pour leurs électeurs sans se soucier des répercussions sur la société toute entière.
Le délégué de la Corée donne son aval à la poursuite des travaux de l'OCDE, notamment la création d'un réseau d'information permettant de normaliser les indicateurs budgétaires clés pour faciliter les comparaisons internationales, et de mettre à profit l'expérience de chacun. En second lieu, les pays Membres devraient promouvoir des échanges bilatéraux et multilatéraux de personnel afin d'approfondir la compréhension mutuelle et permettre le partage des savoirs.
Le Président se félicite de la suggestion de M. Chang, à savoir de poursuivre les travaux avec le réseau et de mettre en commun l'information. Il passe ensuite la parole à M. Edward Davey (Royaume-Uni).
M. Davey déclare que le système britannique d'élaboration des budgets comporte beaucoup d'aspects positifs mais que, d'une manière générale, le modèle de Westminster pose quelques problèmes qu'il s'efforcera d'aborder successivement au cours de son intervention. Le modèle britannique est un modèle « majoritaire ». En d'autres termes, si un parti détient la majorité, son budget est voté sans difficulté. Qui dit système majoritaire, ne dit pas nécessairement discipline budgétaire réelle. Toutefois, le Parlement n'exerce guère son pouvoir d'examen.
Pour donner un exemple de la faiblesse du Parlement en matière budgétaire, la dernière fois que les parlementaires britanniques ont rejeté une demande de crédits du gouvernement remonte à 1919. Cette demande portait sur l'installation d'une seconde salle de bains pour celui qui était à l'époque le Grand chancelier. Depuis lors, absolument toutes les demandes du gouvernement ont été approuvées automatiquement.
Au Royaume-Uni, les recettes fiscales et les dépenses sont distinctes : elles font l'objet de deux documents distincts. Le gouvernement est fortement centralisé et c'est lui qui dicte aux collectivités locales les montants qu'elles peuvent dépenser. S'abstenir d'analyser les propositions budgétaires (examen ex ante) n'est pas du tout la même chose que de vérifier la manière dont les deniers publics ont été dépensés (examen ex post). Le Parlement britannique fait un excellent travail du point de vue de la législation fiscale, allant même jusqu'à l'amender. Côté dépenses, un examen ex post est effectivement mené par le biais d'audits. Le National Audit Office (homologue de la Cour des comptes française) met ses compétences au service du Parlement et, plus particulièrement, du Public Accounts Committee. Souvent, le gouvernement écoute ses conclusions.
Le point faible réside dans l'absence d'examen ex ante des dépenses inscrites dans le projet de budget du gouvernement. Théoriquement, le Parlement a la maîtrise des dépenses par le biais du processus des estimations. En réalité, c'est le gouvernement qui prend toutes les décisions en matière de dépenses. Celles-ci sont transmises au Parlement par le Chancelier de l'Échiquier qui, normalement, les lui communique en totalité en une seule journée. Un budget sur trois ans vient d'être voté qui, évidemment, se réduit à un montant agrégé.
Que faut-il faire ? Quatre conditions doivent nécessairement être réunies. La première est l'information sur le budget, une information transmise rapidement, facilement accessible, circonstanciée et facile à comprendre. Cette information doit notamment permettre de faire le lien entre les dépenses et les objectifs. Deuxièmement, le Parlement a besoin de ressources pour examiner le budget, en particulier d'un personnel compétent, indépendant et doté des moyens dont il a besoin. Dans le cas du Royaume-Uni, il s'agirait du pendant exact du National Audit Office, dont la Commission des finances du Congrès américain est un bon exemple. Les parlementaires et leurs assistants ont besoin d'une formation aux questions budgétaires. Troisièmement, il faut élaborer des procédures permettant aux parlementaires de débattre du projet de budget et de l'amender. Actuellement, le débat formel sur le projet de budget ne dure que trois jours, et ne fait pas l'objet d'un travail sérieux. De fait, le Parlement s'est privé lui-même des moyens de formuler des amendements, et il n'y a que le gouvernement qui puisse proposer des dépenses. Concrètement, le seul moyen d'action est de voter une motion de censure. Enfin, la quatrième condition est d'avoir des parlementaires diligents, travaillant selon des méthodes débouchant vraiment sur des résultats. Il ne faut pas seulement les obliger mais les inciter à examiner le budget.
On ne peut pas vraiment dire que le Royaume-Uni s'oriente vers ce modèle, encore que le débat sur ce sujet ait tendance à enfler. L'information est de bien meilleure qualité, en particulier dans le domaine de « la comptabilisation et la budgétisation des ressources » qui rapporte les dépenses aux résultats ou aux objectifs. Mais on est encore loin du compte. On peut trouver un équilibre entre le fait de confier aux parlementaires la responsabilité du contrôle du budget et l'anarchie budgétaire. Au fil du temps, le fait de permettre aux ministres de comprendre réellement ce qui est inscrit dans leur budget engendre une dynamique. Si on ne tient pas les parlementaires en très grande estime, c'est qu'ils ne semblent pas ajouter beaucoup de valeur au processus de bonne gouvernance. Cette situation résulte en partie des entraves que constituent la discipline de parti et les procédures parlementaires.
Le Président passe la parole à M. Fantozzi, membre de la Chambre des députés d'Italie. M. Fantozzi exprime le plaisir qu'il a éprouvé en recevant l'invitation au présent colloque et remercie MM. Schick et Violante de leurs exposés.
M. Fantozzi remarque qu'en Italie, la situation est assez proche de celle du système suédois. Il précise qu'il se concentrera sur deux aspects qui vont de pair : la fonction et l'importance du cadre de programmation d'une part, et les buts et le contenu des décisions législatives d'autre part. Le système s'appuie sur une Constitution récente, puisqu'elle date d'après la Deuxième Guerre mondiale, période où le besoin de démocratie était particulièrement fort. Le Parlement est constitué de deux Chambres dont les pouvoirs sont, pour l'essentiel, égaux. Le budget est examiné par ces deux Chambres, chacune étant dotée d'une Commission permanente. Les articles sont votés un par un, alinéa par alinéa, au sein de chacune des deux Commissions et des deux Chambres.
L'Italie s'efforce d'élaborer sa politique budgétaire à la fois au Parlement et en partenariat avec le gouvernement. Le Document de programmation économique et financière constitue la première étape. C'est à ce stade que les décisions macroéconomiques sont prises (en juin). Ce document énonce un plan économique sur trois ans qui met en évidence les principaux objectifs et variables économiques ainsi que le scénario de base pour les flux de dépenses. Il tient compte, en outre, des exigences découlant du Pacte de stabilité et de croissance de l'Union économique et monétaire. Enfin, il définit les objectifs que le budget doit atteindre pour réaliser le plan économique.
Les prévisions de recettes et de dépenses sont présentées dans un même cadre de programmation. Des propositions de modification des programmes en cours sont également soumises afin de respecter le cadre global. La longue tradition de forte inflation et de déficits budgétaires est à l'origine de cette disposition. La loi a été modifiée en 1999 afin de simplifier les sessions budgétaires. Comparée aux changements imposés pour respecter les critères de Maastricht, cette réforme a été beaucoup plus modeste. Un léger ajustement des dépenses a permis de maîtriser les déficits budgétaires. Il s'agissait surtout d'envoyer un message clair aux marchés en attente de stabilité des taux de change et de baisse des taux d'intérêt. Toutefois, les programmes et le régime fiscal sur lequel s'appuie le budget, ont subi de profonds remaniements.
Désormais, la loi de finances peut contenir des mesures expansionnistes relatives aux services gouvernementaux, ce qui permet à l'État d'intervenir directement pour soutenir l'économie. Mais cette réforme a aussi entraîné le retour des inconvénients d'autrefois : les mesures de financement de l'investissement direct pour soutenir l'économie font ainsi l'objet d'une interprétation très large- chaque programme gouvernemental est aujourd'hui considéré comme un soutien à l'économie, qu'il s'agisse de dépenses en capital, d'incitations fiscales, de réductions d'impôts, de la réduction de la quote-part exigible des bénéficiaires de prestations assurées par l'État, ou de mesures de soutien aux ménages par exemple. Cela va même jusqu'à des micro-interventions, comme la construction d'une route dans un canton. Les bonnes intentions du législateur ont donc été réduites à néant du fait de l'interprétation trop large qui est faite de ces mesures.
La nouvelle loi de finances est le fruit d'une initiative gouvernementale et le débat dont elle s'accompagne a débouché sur de nombreux amendements dont la plupart émanent du gouvernement lui-même. Cela contribue au problème de durée du processus budgétaire qui s'étend désormais sur l'année entière, dont une session parlementaire de trois mois exclusivement consacrée au budget. Le gouvernement a donc beaucoup de temps pour continuer à ajouter de nouveaux amendements. Cela complique aussi les efforts déployés pour examiner le budget de manière ordonnée et en profondeur. Néanmoins, tous les budgets, qu'ils soient de rigueur ou d'expansion, ont conservé la substance des mesures présentées initialement par le gouvernement. Le nombre d'amendements peut être important mais la proportion de modifications du budget initialement présenté est très faible.
La troisième phase de la nouvelle loi de finances prévoit une session dite « non budgétaire » accompagnant les projets de loi. L'ensemble du processus se divise donc en trois phases : prise de décisions macroéconomiques en juin, projet de loi de budget en novembre, et lois d'accompagnement non assorties d'un délai spécifique d'examen. Pourtant, le projet de loi budgétaire doit permettre de financer de nombreuses mesures extrabudgétaires dans la mesure où il constitue un mécanisme permettant d'agir plus rapidement.
Je vais maintenant formuler un certain nombre de remarques à propos du processus budgétaire de l'Italie. Au cours de la session parlementaire consacrée au budget, il conviendrait de rapporter les dépenses aux réalisations du gouvernement par secteur de dépenses. Cette session devrait porter avant tout sur le cadre, et s'employer à éviter des débats interminables et trop approfondis sur les questions de détail. Enfin, les lois d'accompagnement devraient être axées sur la définition du cadre sectoriel de mise en oeuvre des mesures. Le Parlement italien dispose de tous les instruments lui permettant d'améliorer le processus budgétaire : une commission du budget indépendante, une méthode rigoureuse d'examen de la mise en oeuvre du budget et des résultats obtenus, et la capacité d'amender pleinement toute législation.
Le Président, M. Marini, passe la parole à Mme Rodoula Zissi (Grèce). Mme Zissi commence par exposer le processus budgétaire tel qu'il se déroule dans son pays et précise quelles sont les autorités compétentes en la matière. Actuellement, c'est au Bureau central des comptes qu'il appartient d'élaborer le projet de budget, celui-ci étant présenté au Parlement en fin d'année pour être voté en décembre. Les parlementaires n'ont aucune possibilité d'en débattre avant que le gouvernement ne le leur soumette. Aux termes de la Constitution, le Parlement doit se saisir du budget au moins un mois avant le début du nouvel exercice mais, si le projet n'est pas prêt, le gouvernement dispose d'un délai allant jusqu'à quatre mois pour s'exécuter. Le Parlement n'est pas habilité à rejeter le budget mais il peut y apporter certains amendements à condition, toutefois, de ne pas modifier les crédits prévus pour permettre à l'État de s'acquitter de ses obligations contractuelles.
Aux termes de la réglementation parlementaire, le budget est examiné et voté en cinq sessions consécutives. Le projet est remis à chaque parlementaire et à la Commission compétente. Ensuite, chaque parti bénéficie des services d'un rapporteur spécial. En trois sessions, la Commission des finances mène le débat à son terme. Les rapporteurs soumettent leur rapport trois jours avant le début des débats.
Des auditions ont été consacrées à la modification du rôle du Parlement dans le processus budgétaire mais, à ce jour elles n'ont abouti à aucune conclusion. En premier lieu, l'Office central du budget pourrait changer de méthode et se concentrer davantage sur l'efficience et les résultats obtenus en matière de dépenses, et non sur la conduite et la maîtrise des opérations. Les gestionnaires se verraient accorder une plus grande marge de manoeuvre pour obtenir les résultats escomptés. Le rôle premier du processus budgétaire est de revoir la répartition des ressources, et non de contrôler les dépenses. On débat actuellement pour savoir s'il conviendrait d'améliorer le contrôle des dépenses systématiques relevant des obligations de l'État. L'adhésion à l'Union économique et monétaire européenne est à la fois le cadre et la toile de fond de nombreuses discussions à propos de réformes.
Le Président, M. Marini, ouvre le débat. Avant de donner la parole à l'ensemble des participants, il formule trois remarques sous forme de questions : 1) Quels sont les besoins des commissions parlementaires du budget en matière d'experts et quelles devraient être les relations avec le gouvernement qui élabore le budget ? 2) En dehors du fonctionnement normal des commissions, de quoi ont-elles besoin pour mieux exercer leur contrôle sur le gouvernement ? En France, par exemple, le Parlement s'est donné les moyens de constituer une « mission d'évaluation et de contrôle » qui a procédé à l'audition de responsables politiques et administratifs dans tous les ministères. 3) S'agissant des pays européens, faut-il envisager une coordination entre les pays n'appartenant pas à l'UE et les pays Membres de l'Union ?
V. QUESTIONS ET DÉBAT
- M. Duetoft (Danemark) remarque que, d'après les exposés qui ont été présentés, ce sont les appareils bureaucratiques qui vont apporter les amendements et prendre les décisions, et non les hommes politiques. Ces derniers ne sont ni des administrateurs, ni des technocrates mais des individus élus pour représenter la population. Il demande comment les pays de la zone Euro et leurs Parlements vont coordonner leur politique économique et quel rôle les Parlements sont appelés à jouer. Les ministres seront-ils les seuls à pouvoir débattre des questions économiques ?
- Le Président répond que les solutions se trouvent, pour l'essentiel, dans les traités qui fondent la zone Euro. Chaque pays pourra fixer son propre cap économique à condition de respecter un certain nombre de paramètres macroéconomiques.
- Mme Ferreire-Leite (Portugal) note qu'une somme considérable des dépenses publiques n'apparaît pas dans le budget, s'agissant notamment de la Défense et de la construction d'autoroutes. Les Parlements ne maîtrisent absolument pas ces dépenses, ce qui rend les chiffres des déficits budgétaires peu fiables.
- M. Tavernier (Belgique) craint que les débats sur les dépenses publiques prennent un caractère plus technique que politique. Le débat politique sur les mesures macroéconomiques et le rôle du gouvernement s'organise ailleurs et non plus au sein des instances parlementaires, en particulier dans les pays de la zone Euro. Le débat politique est-il encore possible quand le pouvoir échappe au Parlement et qu'il est confié à d'autres instances, tandis que l'examen des mesures macroéconomiques est circonscrit, les parlementaires en étant réduits à se prononcer sur des montants agrégés ?
- M. Van Walsem (Pays-Bas) demande à M. Davey (Royaume-Uni) ce qu'il en est du peu d'estime dans laquelle sont tenus les parlementaires britanniques. Les Accords de service public- ententes entre le gouvernement et les citoyens - sont-ils à l'origine de cette baisse d'estime ?
- Mme Aula (Finlande) remarque qu'il existe des similitudes entre son pays et la Suède qui ont tout deux une longue tradition de fort endettement suivi de périodes d'excédents budgétaires. Pourtant, jamais les procédures budgétaires finlandaises n'ont été aussi rigoureuses que celles du pays voisin. Si le système suédois présente des avantages, n'est-il pas en même temps excessivement rigide, dans la mesure où il restreint les pouvoirs du Parlement en matière de budget ? En outre, la programmation pluriannuelle semble regarder trop loin dans l'avenir et ne pas tenir compte des réalités du moment. N'est-elle pas trop prudente quand on sait qu'il est très difficile de revenir en arrière une fois que les crédits ont été alloués ? Les programmes financés trois ans à l'avance entraveront une volonté de modification ou de réforme.
- M. Épinay (Suisse) estime que son pays se rapproche du quatrième scénario esquissé par M. Schick, à savoir le partenariat entre gouvernement et Parlement. Il brosse à grands traits le processus budgétaire suisse qui met en jeu un gouvernement de coalition et un Parlement puissamment armé pour contrôler le budget avant son élaboration et après sa mise en oeuvre. La Constitution exige que la Suisse maintienne l'équilibre budgétaire. Mais la volonté de la société civile s'exprime par le biais de référendums auxquels il n'est pas question de se dérober.
- M. Bergland (Norvège) estime que le système électoral et le pouvoir du Parlement sont liés. - titre d'exemple, dans le modèle de Westminster du « tout au vainqueur », de forte discipline de parti et de puissants gouvernements majoritaires, le gouvernement finit toujours par faire voter son budget. Aux États-Unis, la discipline de parti est moins rigoureuse et l'exécutif moins puissant. Dans un gouvernement minoritaire, le Parlement est généralement plus influent. Comment le Parlement parvient-il à mettre sur pied des budgets de long terme, justes et exhaustifs, notamment en ce qui concerne les retraites ? Les mesures fiscales (souhaitées par le Parlement) peuvent-elles influer sur l'économie alors que de nombreuses interventions arrivent trop tard, ce qui risque d'aggraver la situation économique ?
- M. Davey reconnaît que les systèmes électoraux ont effectivement un rôle à jouer dans le domaine législatif et que dans les régimes présidentiels -impliquant la séparation des pouvoirs - les Parlements sont beaucoup plus puissants car la Constitution les protège. La plupart des pays de l'OCDE semblent se satisfaire des dispositions de leur Constitution. Mais comme toutes les dispositions ne sont pas identiques, M. Davey rappelle le modèle théorique dont il a parlé, à savoir qu'un bon examen du budget par le Parlement exige une information complète, des ressources humaines à la hauteur, des procédures appropriées ainsi qu'un engagement de la part des parlementaires. Toutes conditions nécessaires mais insuffisantes. Dans le contexte britannique où l'on n'est pas près de renoncer au principe du « scrutin uninominal à majorité simple », certains voudraient que les parlementaires soient plus indépendants et que le système du Whipl n'emporte pas toutes les voix. Un débat politique s'impose mais, en tout état de cause, une réforme du système est nécessaire au Royaume-Uni. Ce n'est pas que les parlementaires dédaignent leurs responsabilités, c'est que leur capacité à influer sur le processus budgétaire est limitée. Par conséquent, ils trouvent d'autres domaines où dépenser leur énergie. Si le système était modifié, les parlementaires s'impliqueraient davantage, ce qui répondrait aux attentes du public.
- En ce qui concerne les accords de service public, les ententes se nouent entre le Trésor et les ministères, et non entre le gouvernement et la population. Le Parlement n'intervient pas au niveau de l'administration et du soutien des programmes. S'agissant des dépenses remettant en question l'équilibre budgétaire, nous sommes en présence d'un véritable problème qui nécessiterait l'imposition de normes internationales de comptabilité des dépenses de l'État. À cet égard, l'OCDE pourrait jouer un rôle en déterminant les normes en question. Ne pas oublier non plus les comptes à rendre aux générations futures.
Le Président fait observer que la question des normes de comptabilité est liée à la transparence et à l'information pleine et entière des Parlements.
M. Odell fait observer que la Suède est le pays du monde dans lequel les impôts et les dépenses sont les plus lourds, et que le fait de plafonner les dépenses ne confère pas beaucoup de pouvoirs au Parlement pour influer sur le budget. N'importe quel homme politique ou parti peut proposer un accroissement ou une réduction des dépenses. Mais l'amendement doit être complet, et si l'on propose une augmentation, celle-ci doit être assortie de mesures de compensation. En outre, lors de la session parlementaire d'automne, le gouvernement est tenu de présenter un budget complet qui n'est pas sujet à modification. Les 27 secteurs de dépenses ne sont contraignants que pour une année. Pour les années suivantes, les montants n'ont qu'un caractère provisoire. Ils peuvent être modifiés à six reprises avant de prendre un caractère contraignant. En ce qui concerne les retraites, il existe en Suède un régime entièrement autonome qui prévoit des investissements dans des fonds de pension privés. Pourquoi ne pas organiser un séminaire sur l'articulation entre retraites et budget de l'État ?
Le représentant du Danemark demande à son homologue suédois si, en s'inspirant du modèle keynésien, un homme politique serait en mesure de proposer des dépenses d'un montant supérieur aux rentrées fiscales pour soutenir l'économie ?
À la fin de la première journée, le Président, M. Marini, lève la séance.
VI. LES PRATIQUES BUDGÉTAIRES MODERNES
DES PARLEMENTS DES PAYS MEMBRES DE L'OCDE
(9H30 - 10H00)
Le Président, M. Lambert, souligne à quel point la session de cette journée est importante, tout comme l'exercice d'un contrôle parlementaire en une période où les gouvernements tendent à recourir à la comptabilité d'exercice et à la budgétisation axée sur les résultats. Le Président passe ensuite la parole à M. Geert van Maanen, Secrétaire général, ministère des Finances des Pays-Bas et Président du Groupe de travail des Hauts responsables du budget de l'OCDE (SBO).
M. van Maanen explique le rôle que joue le réseau des Hauts responsables du budget dans les travaux de l'OCDE. Constitué il y a plus de 20 ans, ce Groupe de travail encadre et oriente les travaux de l'Organisation dans le domaine budgétaire. Si la santé budgétaire est relativement bonne, des problèmes se profilent pour l'avenir, dont le vieillissement des populations, l'accroissement des dépenses de santé et la dégradation de l'environnement. Le Groupe de travail a décidé que les budgets devraient tenir davantage compte de l'avenir, non seulement en ce qui concerne les engagements futurs, mais aussi les effets des politiques actuelles sur les dépenses futures. Les Hauts responsables du budget estiment que les Parlements devraient être des partenaires à part entière des gouvernements dans l'élaboration des politiques destinées à résoudre ces problèmes, actuels ou à venir.
La plupart des problèmes concernant les techniques budgétaires modernes ne sont pas nouveaux. Ils sont actuellement à l'examen, voire en cours de résolution dans de nombreux pays. S'agissant de l'amélioration du processus budgétaire, plusieurs aspects font déjà l'objet d'une quasi-unanimité entre les pays de l'OCDE.
En premier lieu, les modalités d'établissement des projections économiques doivent être déterminées avec prudence, La plupart des pays ont pris des dispositions visant à améliorer les processus économiques et budgétaires, dont la création d'un bureau de prévisions indépendant, le recours aux prévisions économiques du secteur privé, ou le rôle plus actif de la législature dans l'examen des hypothèses. Une réaffectation des budgets en fonction des priorités qui se dessinent s'impose en même temps qu'elle pose un problème pour les systèmes de gouvernance. Les groupes qui participent à la lourde tâche que constitue le fait d'amender le budget sont faciles à identifier mais il est souvent plus difficile à déterminer quels sont les bénéficiaires au sein de la société. C'est en partie pour cela que les activités de réaffectation budgétaire se sont limitées à des compressions globales. Mais il y a des limites à ces compressions, surtout si les projections de dépenses s'en trouvent affectées.
Les pays de l'OCDE ont, pour la plupart, adopté des cadres budgétaires pluriannuels. Pour être efficaces, les cadres de moyen terme devraient offrir aux Parlements des objectifs globaux de politique budgétaire fondés sur des hypothèses explicites, le chiffrage du coût de la poursuite des programmes en place, ainsi qu'un éclairage sur les effets que les décisions prises actuellement auront sur les budgets des années suivantes.
Les cadres budgétaires de long terme ne sont pas aussi répandus ni mis en oeuvre de la même façon dans tous les pays. Leur objectif premier est de dégager précocement et d'expliciter les tendances à l'accroissement des dépenses. Il est alors possible de prendre des décisions en temps opportun pour prévenir, modérer et/ou financer ces dépenses. Ces cadres permettent aux pays de réfléchir sur la pérennité à long terme de leurs politiques actuelles. À défaut, l'évolution de ces dépenses risque de passer inaperçue jusqu'à ce qu'il soit trop tard pour y faire face de manière équitable et appropriée.
Le gouvernement néerlandais procède actuellement à des enquêtes dans les secteurs des soins de santé et de l'enseignement, ainsi que sur le marché de travail. Une meilleure maîtrise des dépenses est possible si les dispositions budgétaires qui sont prises sont bien cadrées. Il est nécessaire de mener une politique assortie d'incitations afin de réduire la demande de soins et de maîtriser les dépenses d'enseignement. C'est à cette condition que l'on pourra garantir le financement à long terme de systèmes de soins et d'enseignement de grande qualité.
Même si des dispositions de long terme sont prises pour certains secteurs, ils n'en reste pas moins que des risques potentiels subsistent pour l'avenir. Déterminer ces risques constitue un énorme enjeu car le fait de n'en pas tenir compte pourrait menacer la stabilité à long terme. C'est à nos parlements, ces grandes tribunes d'enquête et de débat démocratiques, qu'il appartient de relever ce défi.
Un des aspects majeurs des réformes budgétaires dans les États membres a été de mettre l'accent sur les résultats et la flexibilité en matière de gestion. Le passage à ce type de mesures budgétaires suppose que le parlement ait la volonté de renoncer à certains contrôles sur les programmes individuels et sur les ministères en contrepartie d'une offre dé services plus efficiente et de performances de meilleure qualité. Pour réussir, les parlements doivent avoir la certitude que les objectifs ont été atteints ou plus spécifiquement que les données du gouvernement sont exactes. Cette confiance doit provenir d'un mécanisme d'audit fiable et indépendant.
À titre d'exemple, le nouveau budget des Pays-Bas n'est plus axé sur les ressources mais sur les objectifs politiques. Dans le premier budget d'orientation devant être présenté en septembre 2001, le gouvernement pose trois questions clés : que voulons nous accomplir, quelles mesures allons-nous adopter pour y parvenir, et combien cela devrait-il coûter ?
Le fait que l'on se pose de telles questions constitue un phénomène nouveau. Jusqu'ici, nous avions coutume de dire : la politique a atteint ses objectifs lorsque le budget est épuisé Au cours de la discussion préparatoire, le Parlement a exprimé ses préoccupations quant au fait que ce processus réduirait ses pouvoirs quand il s'agit de tenir les cordons de la bourse. Le budget d'orientation contient un nombre plus réduit de postes mais les montants inscrits sous ces postes sont plus élevés. Cette réduction du nombre de postes budgétaires est rendue possible parce que l'ensemble des ressources qui contribuent aux mêmes objectifs d'orientation sont regroupées sous un même poste. Cela facilite le contrôle des orientations par le Parlement. Mais du fait que les montants sont plus élevés, le Parlement craint de perdre de vue les dépenses correspondant à ces budgets et, partant, de perdre la possibilité d'établir des priorités parmi celles-ci.
Le Parlement approuve la politique budgétaire et répartit les ressources en fonction d'un certain nombre d'objectifs d'action. Dans le budget d'orientation, chaque objectif est assorti d'indicateurs de performance, ce qui permet au Parlement d'évaluer les orientations définies dans l'exposé de politique générale. C'est cette description qui fait l'objet de discussions entre lui et le gouvernement. Les indicateurs de performance sont établis avec la participation du Parlement. Un groupe de travail parlementaire, présidé par le député Van Zijl, a établi deux priorités d'orientation par budget qui recevront une attention plus marquée de la part des parlementaires au cours du débat sur les comptes publics. A l'aide de ces priorités le groupe de travail a élaboré plusieurs indicateurs de performance pour les comptes de 1999.
Le gouvernement néerlandais a décidé de suivre l'évolution de l'élaboration des budgets d'orientation en introduisant la comptabilité d'exercice à l'échelle du pays tout entier. Il s'est aussi doté d'un instrument d'aide à la gestion publique axée sur les résultats. Ce faisant, il emboîte le pas à plusieurs autres pays. Actuellement, la moitié des pays Membres de l'OCDE ont mis en place ce type de comptabilité sous une forme ou sous une autre bien qu'un petit nombre seulement ait recours aux comptes de régularisation dans leur processus budgétaires. Seules la Nouvelle-Zélande et l'Australie utilisent exclusivement la comptabilité sur la base des droits constatés. Le Royaume-Uni, le Canada et la France prévoient d'utiliser plus largement les comptes de régularisation dans un proche avenir. La comptabilité sur la base des droits constatés est en fait la norme en matière de comptabilité dans le secteur privé, et a de nombreuses répercussions lorsqu'on considère des horizons budgétaires éloignés.
Le passage à la comptabilité sur la base des droits constatés ne va pas sans controverse, notamment de la part des Parlements. Avant d'envisager cette évolution, il convient d'investir tout le temps nécessaire à la formation des gestionnaires des fonds publics et des parlementaires ainsi qu'à la consultation de ces acteurs. Dans les pays qui ont adopté ce type de comptabilité, le passage a été lié à d'autres réformes de la gestion publique. Aux yeux des parlementaires, cette méthode exige une confiance beaucoup plus grande dans les audits, et la volonté d'accepter les fluctuations dans les valorisations. Toutefois, on constate qu'en Australie et en Nouvelle-Zélande, cette pratique a mené à une plus grande prise en compte des engagements futurs non financés, à une meilleure gestion des infrastructures et à un processus de réaffectation budgétaire plus efficient.
En dépit de la modicité des chiffres du déficit ou de l'excédent observés actuellement dans les pays Membres, des risques importants subsistent pour l'avenir. Le moment est venu d'envisager des modifications du processus budgétaire, ce qui inclut une meilleure prise en compte des coûts futurs, la mise à disposition des Parlements de ressources en information plus fournies, et une plus grande efficience dans le processus de réaffectation des ressources afin de faire face aux nouvelles priorités. Pour faciliter ce processus, de nombreux gouvernements envisagent de passer à la comptabilité sur la base des droits constatés et à la budgétisation axée sur les résultats. Ces modifications devront s'accompagner en parallèle de changements dans les processus parlementaires et le pouvoir de contrôle des Parlements. Jusqu'à présent, le corps législatif a accepté ces changements, mais en partie seulement. On a constaté également un fort scepticisme à leur égard, voire une franche hostilité quand il n'y avait pas rejet pur et simple.
VII. RESPONSABILITÉ, AUDITS ET NOUVELLES TECHNIQUES
DE GESTION (10H00 - 12H00)
Le Président remercie M. van Maanen de son exposé, puis passe la parole à Mme Maria Kaisa Aula (Finlande).
Mme Aula axe son intervention sur les audits et les évaluations ex post des rapports. La Finlande a procédé à des réformes suivant les principes adoptés par beaucoup d'autres pays de l'OCDE : recentrage sur les résultats, regroupements de crédits budgétaires sous forme d'autorisations plus conséquentes, extension des délais impartis pour les dépenses. Les institutions économiques de l'État ont vu le processus budgétaire leur échapper et les dotations accordées aux collectivités locales ont pris la forme de subventions forfaitaires et non plus de remboursement des coûts. Elles ont adopté le principe de la privatisation des programmes publics et démantelé nombre d'entreprises publiques.
Les réformes ont affaibli les pouvoirs des parlements et les ont restreints. Elles ont encore compliqué la définition des objectifs structurels de plus long terme ainsi que la législation d'accompagnement des projets de loi de budget. L'adhésion à l'Union européenne n'a fait que rendre la situation encore plus difficile.
Le Parlement finlandais s'est efforcé d'améliorer les rapports que le gouvernement doit lui présenter. Le rapport financier du gouvernement se divise en trois grands volets :
1) principales évolutions économiques, mesures politiques et finances du gouvernement central,
2) depuis 1998, rapport sur l'efficacité de l'administration, et
3) rapport anticipant les objections possibles du Parlement à l'égard des comptes publics.
D'une manière générale, le passage à une budgétisation axée sur les résultats exige un certain nombre d'évolutions. À titre d'exemple, les unités administratives définissent souvent les objectifs sur lesquels elles s'engagent de manière trop peu précise, ce qui rend difficile le suivi de l'avancement des projets. La qualité des rapports varie considérablement d'un organisme à l'autre. Pour autant, les parlementaires ne se sont guère intéressés à l'examen des audits en cours ou des rapports financiers. Nous nous battons comme des lions lors de l'examen du budget avant qu'il ne soit voté mais nous nous désintéressons quand il faut en assurer le suivi.
L'une des raisons de l'absence de débat tient peut-être à la qualité des rapports. Les déclarations et les évaluations figurant dans ces rapports ne sont en général pas actualisées et pêchent par manque d'exhaustivité. Par ailleurs, les rapports ne comportent pas suffisamment d'analyse des stratégies (de long terme), ni d'argumentation en cas de choix difficile à opérer.
Le Parlement a créé une Commission de l'avenir chargée de réfléchir à la situation à long terme. Les réformes budgétaires ont rendu encore plus nécessaire l'évaluation de l'exécution du budget par une instance indépendante. Gouvernement et Parlement se sont préoccupés de l'équilibre budgétaire mais, aujourd'hui, la budgétisation axée sur les résultats nécessite l'instauration d'un nouveau type de relation. On a accordé une attention considérable au débat sur les financements mais beaucoup moins à l'exécution du budget.
Des mesures sont actuellement prises pour accroître les attributions du Bureau national d'audit. En fait, il existe deux Bureaux d'audit, le Collège parlementaire des commissaires aux comptes et le Bureau d'audit de l'État (SAO), mieux doté en personnel et dont les attributions sont plus précises. Ce dernier a été réorganisé au titre d'un amendement de la Constitution de sorte qu'il est passé sous l'égide du Parlement (et non plus sous celle du ministère des Finances), mais il a conservé son indépendance. Le Vérificateur général des comptes est désormais nommé par le Parlement auquel il rend compte. Il n'en est pas moins tenu de répondre aux attentes du gouvernement et de lui apporter son concours. La Commission des finances est chargée du retour d'information auprès du Bureau d'audit. Ce changement est le fruit d'une initiative du parlement à laquelle le ministère des Finances s'est longtemps opposé puisqu'il a été proposé pour la première fois dans les années 1960.
Les missions du Bureau d'audit de l'État (SAO) et celles du Collège parlementaire des commissaires aux comptes demeurent distinctes. Le SAO s'occupe principalement d'audits alors que le Collège est essentiellement chargé de la supervision. Instance indépendante, le SAO peut néanmoins suivre les indications du Parlement pour ses audits. La principale fonction du Collège est de fournir des rapports en réponse aux besoins exprimés par le Parlement. Les membres du Collège sont élus parmi les parlementaires alors que le SAO n'emploie que des auditeurs indépendants, spécialistes des comptes publics qui s'inspirent des normes internationales en matière de vérification des comptes.
Cette disposition est toute nouvelle et l'on se pose beaucoup de questions sur la manière dont elle fonctionnera; on s'interroge, entre autres, sur la façon dont la Parlement utilisera cette entité, et l'on se demande comment les commissaires aux comptes parlementaires et le SAO collaboreront et comment le Parlement amendera ses procédures et modes de fonctionnement pour utiliser de manière effective le Bureau d'audit. Il s'agit là d'une question clé, le Parlement étant appelé à effectuer le rapprochement entre les résultats escomptés et les résultats effectivement obtenus. Les rapports ne sont pas à proprement parler intégrés dans le processus budgétaire annuel car leur date de remise ne coïncide pas avec la période d'examen du budget de l'année suivante.
De nombreuses idées ont été lancées pour étoffer le contenu du rapport annuel du gouvernement sur les finances. Du point de vue du Parlement, il serait utile que ce rapport résume les éléments essentiels non seulement ministère par ministère mais aussi fonction par fonction. Il est des questions comme la recherche et le développement, l'aménagement des régions ou les flux de crédits de l'Union européenne qui mériteraient une analyse interministérielle. Il serait également intéressant d'obtenir des informations tout au moins a posteriori sur l'affectation par région des dépenses publiques. Ce rapport pourrait aussi établir les faits concernant la manière dont les collectivités locales ont effectivement utilisé leur dotation en la répartissant entre l'enseignement, la santé, les services sociaux et autres secteurs, et indiquer les résultats effectivement obtenus par ces services.
En résumé, jusqu'à présent, l'audit externe des finances publiques, les comptes rendus de résultats et les rapports du gouvernement sur les finances n'ont joué qu'un rôle marginal dans l'exercice, par le Parlement, de ses pouvoirs en matière budgétaire. Ils ont été plutôt considérés comme une corvée, surtout comparé à la fonction nettement plus passionnante qui consiste à décider des autorisations annuelles de crédits budgétaires.
Depuis peu, pourtant, le Parlement manifeste beaucoup plus d'intérêt pour les mécanismes de contrôle et d'audit, considérant qu'ils constituent des instruments lui permettant d'exercer plus activement son rôle dans le domaine du budget. Cette évolution est nécessaire si nous voulons concilier le pouvoir parlementaire de contrôle du budget et les nouveaux principes de la gestion publique.
Le Président passe la parole à M. Joaquin Almunia (Espagne).
M. Almunia remarque que si les autres participants sont fiers du processus budgétaire de leur pays, ce n'est pas son cas. A ses yeux, le Parlement espagnol a fort peu de possibilités d'encadrer le processus ou d'y participer. Même à l'époque où il était lui-même Ministre, le ministère des Finances restreignait considérablement sa capacité d'influer sur le débat. Informations et rapports étaient tous détenus par le gouvernement et le ministère des Finances. Au bout du compte, le Parlement ne participe guère au débat et ne contribue guère, sinon pas du tout, à l'élaboration du budget.
S'agissant du contrôle, le Parlement dispose de pouvoirs un peu plus étendus. Théoriquement, il exerce un large contrôle sur les dépenses publiques, mais en réalité ses pouvoirs sont plus limités. Le gouvernement étant généralement majoritaire, le Parlement ne peut modifier le budget, du fait notamment de la forte discipline de parti. C'est le Ministre des Finances qui dirige le processus et le débat budgétaires. En outre, les normes de l'Union européenne limitent les possibilités de débat et, en Espagne, la majorité des dépenses sont effectuées par les gouvernements régionaux et les collectivités locales. Le Parlement n'a pas la possibilité d'intervenir en qui concernent les dépenses publiques contractuelles de l'État, en particulier dans le domaine des retraites. Actuellement, l'Espagne s'emploie à créer des organismes plus décentralisés et autonomes chargés de dépenser les ressources du gouvernement central. Tous ces facteurs concourent à limiter la capacité d'action du Parlement.
La nécessité de maintenir l'équilibre budgétaire et de respecter des limites imposées par l'appartenance à l'Union européenne fait l'objet d'un consensus mais il n'en existe pas moins de nombreux facteurs de court et de long terme qui pourraient déséquilibrer le budget et agiront en ce sens. Au nombre de ces facteurs, je citerai la faiblesse de la croissance sur le court terme et les obligations engendrées par le vieillissement de la société qui, actuellement, ne sont pas prises en compte dans le budget.
Le gouvernement espagnol s'attache actuellement à élaborer une loi sur la stabilité budgétaire, tant au niveau du gouvernement central qu'à l'échelon des gouvernements locaux. Toutefois, cette loi ne peut s'inscrire dans la durée du fait, notamment, de la période de moindre croissance.
S'il est difficile pour le Parlement d'exercer un pouvoir de contrôle et de surveillance sur les mesures macroéconomiques, il lui est possible d'intervenir au niveau microéconomique. Il faut absolument qu'il efforce de collaborer avec le gouvernement. Il importe que les parlementaires se motivent pour instaurer ce type de collaboration, et réfléchissent aux mesures d'incitation en ce sens. Certes, cela n'ira pas sans difficulté. Réfléchissons : comment la majorité et l'opposition parviennent-elles à trouver le juste équilibre, surtout si le régime parlementaire s'appuie sur une majorité ? Je considère que cette collaboration doit se fonder sur les résultats et sur l'obligation de rendre des comptes. Les audits ont leurs mérites mais des études sur l'efficacité et l'efficience s'imposent si le Parlement veut exercer son droit de regard.
Le Président donne la parole à M. Imre Szekeres (Hongrie).
D'emblée, lorsqu'il s'est agi d'évoluer vers une économie de marché, l'un des principales tâches du Parlement hongrois a été de mettre en place le cadre juridique et institutionnel des finances publiques. À cet égard, deux faits méritent d'être cités : 1) la création du Bureau national d'Audit, en 1989 et 2) le vote d'une nouvelle loi sur les finances publiques en 1992.
Le Bureau national d'audit (SAO) est un organisme indépendant quoique placé sous l'égide du Parlement, dont les travaux sont régis par des textes législatifs. Le Parlement est uniquement habilité à demander un audit. Les tâches de ce Bureau englobent, notamment, le contrôle du fonctionnement des institutions budgétaires de l'État, de la légitimité et de la faisabilité de la gestion, le contreseing de la souscription d'emprunts par l'État, le contrôle de la gestion du patrimoine national, l'évaluation des projets de programmation budgétaire et la clôture d'exercice. Deux fonctions du SAO méritent d'être renforcées : la gestion financière des dépenses des collectivités locales et le contrôle des activités de la Banque nationale.
La deuxième phase de la réforme a été l'adoption du projet de loi sur les finances publiques en 1992. Ce texte fixe des calendriers rigoureux pour les différentes phases d'élaboration du budget de l'État. Le gouvernement est tenu de soumettre les principales orientations au Parlement avant le 15 mai. Les décisions concernant le déficit et les principaux postes de dépenses doivent être prises avant le 15 juin et le texte final du budget doit être prêt avant le 30 septembre. Le texte comporte également des règles importantes s'agissant du contrôle exercé par le Parlement. Ainsi, par exemple, la Commission du budget est toujours présidée par un membre de l'opposition. Il suffit qu'un cinquième des membres du Parlement se mobilisent pour exiger l'approfondissement d'une enquête. Quant à la Commission du budget, il est impératif qu'elle reçoive le témoignage du Président de la Banque nationale.
Bien que le Parlement dispose de nombreux droits de contrôle du budget, l'exercice de ce contrôle démocratique est entravé par un certain nombre de facteurs. A titre d'exemple, il n'a aucun moyen d'obtenir des informations concrètes sur les investissements de l'État et les garanties accordées par le gouvernement. Cela est d'autant plus important que l'État gère le patrimoine de la nation comme un chef d'entreprise. Or ces deux fonctions sont exercées en dehors du cadre du budget. La privatisation s'est opérée très rapidement et les entreprises publiques ont généralement fort bien tiré leur épingle du jeu. C'est ainsi que ces entreprises ont créé ou, en période de croissance, racheté de nouvelles sociétés qui ne sont pas nécessairement visées par la législation.
En 1996, le Parlement a créé un médiateur chargé de la protection des informations. Ce médiateur a mis au jour plusieurs cas dans lesquels un organisme gouvernemental avait classé « confidentiel » des documents alors que rien ne le justifiait du point de vue du droit. Toutefois, à l'instar de celles de commissaires aux comptes, les actions du médiateur ne sont pas assorties de sanctions. Par ailleurs, le Parlement a récemment décidé d'établir un cadre de programmation budgétaire pour deux ans mais l'opposition refuse que ce projet soit adopté définitivement.
Pour conclure, je dirai que des progrès considérables ont été accomplis pour parvenir à maîtriser le déficit et que les éléments constitutifs d'un système budgétaire moderne et efficace sont réunis. Malgré tout, des changements sont nécessaires, notamment une réforme en profondeur du financement par l'État - en particulier dans le secteur de la santé publique, un renforcement des mécanismes qui sont reliés au financement des organisations indépendantes du budget central, par exemple les municipalités, les organisations civiles. Il est également nécessaire de mettre sur pied un nouveau type de système de répartition de ressources entre le gouvernement et les régions qui devrait respecter les exigences de l'Union européenne, et d'uniformiser les coûts correspondant à des activités identiques quoique menées par des institutions différentes, ou leur mode de financement.
Le Président remercie M. Szekeres et invite les participants à poser des questions.
M. Davey demande à M. van Maanen ce qu'il entend par l'exercice d'une plus grande prudence dans la détermination des modalités d'établissement des projections économiques et si le fait d'établir des prévisions inférieures à la courbe de croissance est une pratique qui tend à se répandre au niveau international. Ensuite, il félicite Mme Aula pour les nouvelles modifications apportées aux audits, et propose les enseignements suivants en ce qui concerne les audits : plein accès aux documents du gouvernement, création d'une commission spéciale chargée uniquement d'examiner les rapports ayant été soumis à audit, et nécessité de rechercher les meilleurs pratiques et d'effectuer des audits pour veiller à la bonne utilisation de l'argent public.
M. van Maanen répond que les méthodes de projection varient selon les pays de l'OCDE. Vu l'ampleur de la question, on peut simplement dire qu'elles sont généralement les plus prudentes. Dans le cas des Pays-Bas, on a jugé qu'il était important de constituer des réserves étant donné que l'horizon des budgets est plus lointain. Cela a permis de réduire le déficit, comme l'ont fait la France et l'Allemagne. En ce qui concerne les budgets axés sur les résultats, c'est une question difficile, même pour les Hauts responsables du budget, qui devrait faire l'objet d'un débat à elle seule.
Mme Aula remarque qu'en Finlande, c'est tout le contraire du Royaume-Uni en ce sens que les examens ex post ne sont pas faits correctement, quand ils le sont. Si la Constitution donne au Bureau d'audit de l'État et au Bureau d'audit du Parlement le droit d'accéder à la totalité des documents, il est bien sûr important de savoir poser les bonnes questions. Ces instances sont même habilitées à effectuer des enquêtes sur place. De toute façon, on accorde une grande confiance au gouvernement.
M. Épinay (Suisse) observe que les Parlements finlandais et suisse sont tout à fait analogues, et que le bureau d'audit de son pays officie en toute indépendance. Bien qu'il soit intégré dans le gouvernement fédéral, il est totalement indépendant. Par ailleurs, comme en Espagne, la Constitution impose des limites aux dépenses, sauf en période de crise. Et même avec ce plafond des dépenses, un programme de stabilisation conjoncturelle a été mis en place. On constitue des réserves en période de vaches grasses et on les dépense en période de vaches maigres.
Répondant au délégué espagnol qui lui demande comment programmer les dépenses quand on ne sait pas ce que l'avenir réserve, M. van Maanen observe qu'il s'agit là d'une excellente question. Les pays élaborent généralement des scénarios différents pour l'avenir, en particulier des projections sur 10.ans, et ce en toute transparence. L'un des rôles des mémorandums budgétaires est précisément de clarifier les tendances qui se dessinent pour que le débat politique s'organise, et non de demander au gouvernement d'exposer explicitement les décisions à prendre pour l'année en cours.
M. Duetoft (Danemark) marque son désaccord avec l'idée de prendre des décisions pour le plus long terme. Dans son pays, 60 pour cent de la totalité des dépenses sont votées en prévision de l'avenir, ce qui est une bonne chose du point de vue de la gestion car cela permet de prendre des décisions fermes en toute connaissance de cause. Mais, du point de vue politique, ce mode de budgétisation pluriannuelle pose un véritable problème. En effet si l'économie du pays est en difficulté, seule une faible part du budget - disons entre 30 et 40 pour cent - peut être utilisée pour modifier la politique de dépenses et de fiscalité du pays. Deuxièmement, si la décentralisation a ses bons côtés, au Danemark, la réaction consiste à transférer des fonctions gouvernementales à des entreprises semi-privées dont on ne connaît pas bien les rapports avec l'État. Le Parlement ne peut donc imputer de responsabilité aux ministres- par le biais du processus politique - dans la mesure où ces agences échappent à tout contrôle.
VIII. LA SURVEILLANCE MULTILATÉRALE
DES FINANCES PUBLIQUES ET LE POUVOIR POLITIQUE
(12 H 00 - 13 H 00)
Le Président, M. Lambert, passe la parole à M. Benvenuto (Italie). Celui-ci déclare que le fait d'adopter des paramètres budgétaires précis, assortis d'un suivi et d'un contrôle supranationaux, ne remet pas en question la souveraineté nationale. En fait, cela peut contribuer à sensibiliser davantage la population sur ce que recouvre l'élaboration des politiques, et à renforcer l'action du Parlement. Le Pacte de stabilité et de croissance de TUE constitue à cet égard un excellent exemple de la manière dont certaines contraintes particulières en matière quantitative ont contraint le gouvernement et le Parlement à améliorer le processus budgétaire. Il a contribué à donner davantage de cohérence aux dispositions en matière de fiscalité à l'échelle du pays tout entier. Le traité de Maastricht a contraint les législateurs à rendre plus efficaces les instruments et procédures utilisés au cours de la session budgétaire.
Mais si le fait d'imposer une discipline au gouvernement et au parlement est utile, cela engendre également de nouveaux problèmes de gestion du budget. A titre d'exemple, les mesures fiscales constituent désormais un élément de plus en plus important de la substance du budget. Les parlements nationaux se trouvent contraints d'opérer des choix entre les secteurs à favoriser dans le cadre des obligations imposées par l'accroissement de la concurrence et le respect des règles de l'UE. Il convient, par conséquent, de « mettre le paquet » dans l'effort international visant à éliminer la concurrence fiscale nuisible, action dont l'OCDE constitue le fer de lance. Ce faisant, les différents pays se donneraient les moyens de préserver leur propre sphère budgétaire. Paradoxalement, les Parlements pourraient se trouver protégés dans leur rôle consistant à parer à des réformes fiscales plus ambitieuses dictées par la nécessité de rendre leur pays plus compétitif.
M. Michel Bouvier, professeur à l'université Paris I, Panthéon-Sorbonne, rédacteur en chef de la Revue française des finances publiques, et membre du Groupement européen de recherches en finances publiques, prend la parole. Les changements radicaux affectant les finances publiques marquent l'avènement d'un nouvel État, et confèrent un nouveau sens à la notion de démocratie. Le désir de rapprocher les finances publiques des finances du secteur privé implique d'inscrire un processus budgétaire à caractère essentiellement politique dans une réflexion axée sur la notion de gestion. Quand on examine les modifications apportées à la surveillance multilatérale de la politique budgétaire et monétaire, on comprend mieux les changements intervenus dans le système de finances publiques et les structures des systèmes politiques nationaux et internationaux. Il faut y voir le signe d'une nouvelle alliance entre les experts techniques et le monde politique. La question de la réorganisation des systèmes de finances publiques et des autres réformes de l'État prime largement sur la prévention des risques économiques et financiers.
Instaurer un cadre multilatéral et international est un impératif majeur dans un monde complexe de sorte que le système financier international ne se noie pas dans la complexité. Il existe une forme de synergie entre les pouvoirs de contrôle des finances publiques nationaux et internationaux. Le contrôle multilatéral existe bel et bien. Nombre d'organisations internationales pratiquent cette fonction de regard sur les affaires économiques, s'agissant notamment de la politique monétaire. Mais peu nombreuses sont les instances qui s'acquittent de cette tâche en matière de finances publiques et celles qui le font n'existent pas depuis très longtemps.
Seul le FMI est en mesure de réunir la totalité des éléments des politiques financières publiques et privées et des politiques monétaires. Si elle revêt une dimension mondiale, cette forme de surveillance n'en est pas moins soumise à des accords bilatéraux. La zone Euro est un exemple du contrôle exercé au niveau régional. Or l'efficacité de ce contrôle est tributaire de la qualité de l'information comme de celle du processus proprement dit. La principale difficulté à laquelle on se heurte quand on veut améliorer l'efficacité tient à l'autonomie de l'État considéré et à l'hétérogénéité des pratiques adoptées par les différents pays. Dans le contexte actuel, ce mécanisme ne donnera jamais de résultats totalement satisfaisants. L'un des principaux enjeux réside dans la possibilité de contrôler effectivement les échelons inférieurs du gouvernement et, à bien des égards, les risques sont nettement plus grands quand on se penche sur l'activité de ces différents échelons.
L'une des évolutions récentes les plus fructueuses a été d'inviter les pays à adhérer à un certain nombre de bonnes pratiques. A l'instar des nouveaux appareils administratifs publics, les autorités chargées des finances publiques ont été responsabilisées en ce qui concerne la mise en oeuvre de ces normes et pratiques. Parmi toutes les nouvelles règles édictées, les plus importantes concernent la transparence, la diffusion et la qualité des données et des rapports financiers. Dans ce contexte, l'Internet jouera un rôle primordial. Le tout est de savoir si les pays feront preuve de bonne volonté dans la mise en oeuvre de ces mécanismes.
La Communauté européenne constitue un excellent exemple de la surveillance multilatérale. Il n'en est pas moins vrai qu'il existe d'autres formules pour élaborer des normes ou des mécanismes régionaux ou internationaux, différents de ce qui se fait au sein de l'UE. Ces normes ont pour objectif de rassurer les marchés financiers privés grâce à l'intervention d'experts techniques indépendants. La surveillance peut être exercée de manière collégiale ou par un organisme autonome. A titre d'exemple, le Bureau d'audit des Pays-Bas a effectué une évaluation de la Cour des comptes (Bureau d'audit de la France). On pourrait envisager de charger une équipe d'experts nationaux, assistée par des organisations internationales, de vérifier les comptes de tel ou tel pays.
On peut néanmoins se demander s'il est légitime de confier ces fonctions à des experts techniques alors que le besoin est essentiellement d'ordre politique. Est-il possible de créer des normes de ce type ? La surveillance multilatérale a pour préalable la refondation du système des finances publiques à l'échelle internationale. Tout bien considéré, la question de savoir si ces normes peuvent ou non être instituées relève du domaine de la politique.
Le Président, M. Lambert, remercie le professeur Bouvier et passe la parole à M. Terence Wynn (Parlement européen).
M. Wynn commence par décrire succinctement la manière dont le Parlement européen budgétise les fonds communautaires. À l'UE, le processus budgétaire fait intervenir trois institutions : le Parlement, le Conseil des ministres et la Commission, cette dernière disposant du pouvoir exécutif. Au début, le Parlement européen n'avait que peu de pouvoirs. L'établissement du budget a été l'un des premiers droits qu'il a conquis. Toutefois, il n'est pas habilité à décider des recettes à percevoir.
Dans ce contexte, le Parlement européen dispose de trois pouvoirs : décision en dernier ressort s'agissant des dépenses dites « non obligatoires », approbation du budget global, et pouvoir de donner quitus sur la mise en oeuvre du budget. Mais si le cadre budgétaire est assez simple, la réalité est plus complexe. Les relations et les influences entre les institutions sont beaucoup fortes que ne le prévoyait le Traité. En réalité, cette coopération est encadrée par un accord inter-institutionnel sur les questions budgétaires non visées par les Traités, qui comporte également le cadre financier pluriannuel.
Une succession de crises budgétaires a incité les Institutions communautaires à s'entendre sur une méthode conçue pour assurer la discipline budgétaire. C'est ainsi qu'elles ont passé un accord aux termes duquel elles s'entendent à l'avance sur les principales priorités budgétaires et sur le montant maximum des dépenses communautaires. Connu sous le nom de « perspectives financières », le cadre ainsi créé couvre une période de six ans. Les perspectives financières comportent un plafond annuel de dépenses pour les autorisations d'engagement inscrites sous plusieurs rubriques.
Le Parlement a commencé à exercer ses pouvoirs, ce qui a des répercussions directes et concrètes sur le travail au quotidien de la Commission. En dehors de celle-ci, d'autres acteurs interviennent dans la gestion des fonds communautaires. Cette responsabilité est généralement partagée avec les administrations des États Membres et/ou les autorités régionales ou locales. En fait, les erreurs de gestion des fonds communautaires se produisent la plupart du temps au niveau des États Membres. Une augmentation des échanges entre les parlements européen et nationaux serait mutuellement bénéfique pour le but commun que nous partageons en vue d'une meilleure utilisation des deniers publics.
Enfin, s'agissant des relations entre le Parlement européen et les gouvernements nationaux, M.Wynn précise qu'un groupe politique peut être au pouvoir dans plusieurs États Membres, sans que cette situation ne se reflète nécessairement au Parlement européen. En outre, il faut une majorité qualifiée pour l'adoption du budget. Les moments clés de la procédure budgétaire sont les conciliations qui réunissent le Parlement et les 15 ministres du Budget de l'Union. Souvent, ces ministres n'ont qu'une connaissance imparfaite du budget de l'UE. En termes d'information, il serait préférable que tous soient sur un pied d'égalité. C'est pourquoi les parlementaires européens ont besoin de contacts plus étroits avec les politiciens nationaux pour qu'ils puissent mieux travailler ensemble.
Le Président remercie M. Wynn pour son intervention et passe la parole à Mme Aula (Finlande). Mme Aula expose la manière dont le Parlement de son pays suit les relations entre le gouvernement et l'Union européenne. Les Parlements nationaux devraient avoir davantage leur mot à dire sur les politiques menées par leur gouvernement en qui concerne les liens que ces politiques peuvent avoir avec celles de l'Union européenne.
IX. LES PARLEMENTS PEUVENT-ILS AMÉLIORER
LEUR RÔLE DE SURVEILLANCE BUDGÉTAIRE ?
ÉVOLUTIONS RÉCENTES (15 H 00 - 16 H 30)
M. Lambert, le Président, ouvre la séance par un discours sur l'évolution du rôle joué par le parlement dans le processus budgétaire et le renforcement de son contrôle sur l'exécutif en France. La Commission des finances a pour rôle permanent d'assurer un contrôle sur le budget, tâche pour laquelle elle dispose de prérogatives et de pouvoirs spéciaux. Chaque année, ses parlementaires membres qui sont « des rapporteurs spéciaux » chargés de départements ministériels donnés, établissent des rapports sur les budgets des ministères dont ils sont responsables. Afin d'exécuter leur mission, ils ont le droit d'accéder à toutes les informations de caractère financier ou administratif qu'ils jugent importantes. La Commission des finances bénéficie pour contrôler l'exécution des lois de finance du concours et de l'assistance de la Cour des comptes. La Commission peut, par exemple, demander à la Cour des comptes de mener à bien des enquêtes ou de lui remettre des rapports confidentiels sur l'exécution des lois de finance ou sur des organismes publics. Ces dernières années, de nouvelles mesures ont été mises en place pour améliorer les méthodes de surveillance, de contrôle et d'évaluation de l'exécutif. L'Assemblée nationale a créé le Groupe de travail d'évaluation et de contrôle (au sein de la Commission des finances) et le Sénat a créé son propre Comité d'évaluation des politiques publiques. Le parlement a le pouvoir de sanctionner ceux qui refusent de coopérer et de se soumettre aux demandes ou aux décisions de la Commission des finances. Il a également le pouvoir d'ouvrir des enquêtes si nécessaire. Les pouvoirs de contrôle effectif de la Commission ont été élargis cette année, ce qui limite le pouvoir du parlement de faire obstacle à ses travaux. Le Comité des finances du Sénat a constamment démontré son désir et son aptitude à renforcer son contrôle sur l'exécution des lois de finance, contribuant ainsi à révéler « la culture de secret » des processus budgétaires du gouvernement. Le contrôle exercé par le parlement a été grandement amélioré. Cependant, ce contrôle parlementaire reste insuffisant. Cela est dû aux relations institutionnelles qui n'autorisent pas toujours le parlement à faire pleinement usage des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi. Par ailleurs, s'agissant de ses rapports avec la Cour des comptes, les besoins des parlementaires en matière de contrôle parlementaire ne correspondent pas toujours aux services que la Cour est en mesure de rendre. Le parlement souffre aussi d'un manque de visibilité, étant donné que les médias ne couvrent qu'une très faible partie de ses travaux et que bien souvent, le gouvernement ne prend pas sérieusement en considération ses constatations ou ses conclusions. Enfin, les parlementaires eux-mêmes doivent exercer un plus grand contrôle, étant donné qu'ils ne font pas toujours pleinement usage des pouvoirs qui sont les leurs. Une révolution culturelle est donc nécessaire aussi bien au niveau parlementaire qu'au niveau des ministères. La réforme de la Constitution financière de la France (de 1959) donnera au parlement une possibilité de renforcer son rôle de contrôle sur l'exécutif. La budgétisation par objectif, qui constitue l'une des innovations centrales de cette réforme, devrait faciliter l'évaluation des performances des administrations étant donné que les ministres seront tenus de fixer clairement les objectifs et de comparer les résultats obtenus au regard de ces objectifs.
Le Président donne la parole à M. Andersen de la Norvège qui précise que le Président du Comité des finances appartient au même groupe parlementaire que celui qui est au gouvernement. Le parlement norvégien joue un rôle déterminant dans le budget et dispose d'une entière liberté, tant pour ce qui est des recettes que des dépenses. Durant la plus grande partie du 20ème siècle, la Norvège a été dirigée par des gouvernements minoritaires, de sorte que les partis de l'opposition doivent être associés aux négociations. Celles-ci se déroulent après la présentation du budget au gouvernement. Les négociations budgétaires se déroulent entre octobre et décembre et pendant ce temps, les Commissions permanentes adressent des centaines de questions au gouvernement. Les réponses sont publiques et diffusées sur Internet.
La Commission budgétaire coordonne actuellement le processus budgétaire et arrête une recommandation pour la fin novembre. Les débats qui s'ensuivent sont clos par un vote sur les propositions présentées dans la recommandation. Les crédits sont alloués pour 24 programmes et doivent obligatoirement être soumis pour examen aux autres comités permanents. La résolution finale doit être prise pour le 15 décembre. Ce processus fait actuellement l'objet d'un examen en vue de sa réforme.
En Suède, le processus budgétaire s'est dans l'ensemble révélé satisfaisant. On a souvent lieu de craindre qu'il n'aboutisse pas à des résultats positifs c'est-à-dire que toutes les options proposées seront rejetées, mais le résultat final est garanti. De toutes manières, il faut saisir que, pour parfaites que soient les règles, rien ne peut remplacer des dirigeants politiques responsables.
M. Kristjansson, d'Islande, présente succinctement le système en vigueur dans son pays. Un document de synthèse est présenté au parlement par le gouvernement, Il fait ensuite l'objet d'un vote. La Commission du budget engage alors une discussion détaillée. Cependant, le parlement n'apporte généralement pas de changement majeur au budget du gouvernement. Ces deux dernières années, les amendements déposés portaient sur des modifications de 10 à 15 pour cent du projet de budget.
M. Tavernier de Belgique déclare d'entrée de jeu qu'il est Membre du parti des verts. Il demande à M. Schick si le pouvoir du parlement d'un système traditionnellement majoritaire lui parait différent de celui exercé dans le cadre d'une représentation à la proportionnelle. Deuxièmement, les discussions sont-elles excessivement techniques, en particulier si l'on doit tenir compte de facteurs comme le pacte de croissance et de stabilité ou bien les parlementaires devraient-ils avoir la possibilité d'avoir des débats politiques ou de société ? Il semble qu'il n'y ait plus de grands débats sur de vastes sujets, uniquement sur des décisions concernant des points microéconomiques. Les instances nationales d'audit financier jouent un rôle de plus en plus important mais on en tire guère parti. Comment serait-il possible de mieux en tirer parti pour que ces contrôles puissent réellement influer ? Enfin, comment les parlements pourraient-ils améliorer leur contrôle sur les entreprises publiques ou les organismes autonomes comme l'office national des chemins de fer par exemple.
M. Lambert répond à M. Tavernier que la marginalisation du débat parlementaire n'est pas à imputer au gouvernement parce c'est au parlement qu'il incombe d'engager les débats. Lorsqu'il y a effectivement débat, celui-ci porte généralement sur des points assez limités alors qu'il faudrait ouvrir des débats de plus vaste portée par exemple sur les liens inter-générations. Deuxièmement, les parlements veulent jouer un rôle dès les premiers jours dans le processus budgétaire, ce qui aboutit à une dilution des responsabilités. Serait-il plus raisonnable que le gouvernement soit responsable des propositions, de manière à permettre au parlement d'exercer un rôle de supervision et d'évaluation en toute autonomie ?
M. Van Walsem interroge M. Lambert sur les moyens d'améliorer les rapports avec les médias pour attirer davantage l'attention sur les questions budgétaires. M. Lambert considère que la France, en l'occurrence, a besoin d'un exécutif fort et que le parlement devrait exercer un rôle de supervision et d'évaluation plutôt que de chercher à imprimer une direction. Les médias privilégient le quotidien et ne se soucient guère de l'avenir de la société ; en tant que parlementaires, nous avons tort de les suivre dans cette voie. Le parlement est le lieu dans lequel il est nécessaire de se soucier de l'avenir. Il incombe aux parlementaires de se préoccuper des lendemains et donc de prendre le relais des médias.
Le Président, M. Hutton, passe la parole à M. Odell de Suède qui souligne le risque qu'il y aurait à adopter une approche excessivement technocratique. Le budget est le principal instrument dont dispose le gouvernement pour exécuter son programme ; s'il dispose d'une majorité, il a le droit de la faire jouer sinon le processus ne sera pas efficace. Comme le rappelle M. Schick, le renforcement du rôle du parlement dans le processus budgétaire ne doit pas s'opérer au prix d'un affaiblissement du gouvernement. En Suède, le processus budgétaire est conçu pour permettre d'exécuter le budget du gouvernement mais aussi pour offrir la possibilité de présenter d'autres options sérieuses.
M. Davey signale que dans ce domaine, les décisions revêtent un caractère éminemment politique. Les parlements qui jouent un rôle plus actif entre deux élections, considèrent que les changements techniques peuvent exclure la politique du cadre budgétaire. Cela est possible, mais il appartient alors aux parlementaires de trouver de nouveaux moyens d'exercer leur contrôle. Certaines des nouvelles méthodes aident effectivement à trouver ces nouveaux moyens ; c'est ainsi que les budgets pluriannuels et les évaluations des résultats permettent aux parlementaires de mieux comprendre ce qui se passe et d'exercer une influence plus importante. L'élaboration de budgets ciblés sur les résultats permet aux électeurs de mieux les comprendre. Que signifie toutefois le fait de pouvoir exercer une influence au niveau macroéconomique lorsque les électeurs sont préoccupés par des problèmes de santé, d'éducation et de criminalité ?
M. Duetoft du Danemark rejoint ce qui a été dit sur le problème du contrôle des entités autonomes ou semi-privées et cite l'exemple des dépassements de budget dans le cas d'un projet de construction.
M. Odell, de Suède insiste que sur le fait que l'aménagement des infrastructures doit incomber à l'État car il est capable d'opérer les compromis qui s'imposent pour concilier les intérêts environnementaux/culturels/économiques. Toutefois, pour ce faire, il n'est pas nécessaire que l'État soit l'entrepreneur. Par exemple, au Danemark, de nombreux alcools (par ex. la vodka pure) appartiennent à l'État suédois (lequel a d'ailleurs essayé d'acheter la Bourse de Londres). On peut s'interroger sur le rôle de l'État ? Il doit être circonscrit... L'État ne devrait pas interférer sur les marchés dont le fonctionnement peut être mieux assuré par les entreprises opérant sur ces marchés. Les dirigeants politiques devraient prendre les décisions en matière d'infrastructure, tandis que les parlementaires devraient s'occuper des questions fondamentales.
Selon M. Davey du Royaume-Uni, il importe de prendre conscience des modalités selon lesquelles les dirigeants politiques influent sur la société ; leur influence ne s'exerce pas uniquement par le biais de l'argent ; mais aussi par le biais de la force de la loi, de la politique de la concurrence, de la politique fiscale, de la politique commerciale qui créent des obligations contractuelles. Il existe de nombreux autres moyens par lesquels nous pouvons nous assurer que les entreprises du secteur privé respectent leurs obligations. Dans certains cas, cela est plus difficile (par exemple, les organismes publics) et les circuits de responsabilité sont devenus moins transparents. Il appartient au parlement de renforcer ces circuits de responsabilité. Lorsque le parlement n'est pas suffisamment fort ou efficace, les ministères s'emploient à diluer les responsabilités.
M. Lambert explique le rôle de la Cour des comptes en France : la Cour a principalement une fonction de contrôle juridique et comptable, alors que le rôle du parlement est politique (même si les champs de compétences se recoupent souvent dans les faits). Que recouvrent les pouvoirs du parlement ? Les parlementaires craignent souvent de perdre leur pouvoir ou de ne pas avoir les moyens de l'exercer. Afin d'assurer un juste équilibre entre le pouvoir de l'exécutif et celui du parlement, ce dernier doit faire pleinement usage de l'étendue des pouvoirs qui lui sont conférés par la Constitution. Il souligne comme il est important pour les parlementaires de contrôler l'exécutif; c'est leur devoir. M. Lambert propose un texte de déclaration de la conférence (qui, il l'admet, est formulée en des termes très généraux) et la soumet pour acceptation/suggestions/commentaires.
Le Portugal : suggère de modifier une phrase de l'un des paragraphes dans le texte proposé...
La Déclaration est adoptée par les participants (à l'unanimité).
X. CONCLUSIONS DE LA CONFERENCE (16 H 0 - 16 H 45)
La parole est à Allen Schick : Allen Schick souhaiterait prendre la parole au sujet des enjeux évoqués par le Danemark. Ce pays a soulevé quelques questions importantes qui concernent tous les pays, pas uniquement la Suède ou le Danemark.
Le thème de ce symposium est-il de savoir comment les parlements vont faire évoluer leur rôle dans l'établissement du budget ou comment le processus budgétaire influera sur leur rôle ?
En conférant un plus grand rôle aux parlements dans ce processus, ne va-t-on pas en fait leur retirer du pouvoir ? les parlements ne risquent-ils pas de constater à l'avenir qu'ils ont eux-mêmes limité leur rôle dans l'établissement du budget, alors qu'ils pensaient devenir plus forts et plus indépendants ?
M. Schick nous invite à réfléchir aux questions suivantes :
Les parlements sont-ils en train de se passer à eux-mêmes des menottes ? Cette question peut être subdivisée en trois sous questions : les parlements :
- Sont-ils en train de s'imposer des limitations à ce qu'ils peuvent faire/ne pas faire ? (limitations)
- Sont-ils en train d'augmenter le nombre de paramètres et d'élargir la portée du processus budgétaire au point que celui-ci en viendra à absorber les responsabilités du législatif ? (budgétisation du parlement)
En viendront-ils à faire du processus budgétaire un exercice si technocratique qu'ils se trouveront eux-mêmes désavantagés et inaptes ? (technocratisation du parlement)
M Schick traite ces 3 questions :
a) Limitations : Il importe de distinguer entre les contraintes externes aux parlements et celles qu'ils s'imposent.
Contraintes externes - celles-ci ont été examinées plus haut (règles fiscales, normes, critère de convergence, internationalisation des normes comptables, effort de transparence, institutions multinationales, c'est à dire à Bruxelles)
Les contraintes internes auto-imposées sont plus préoccupantes. Les parlements s'imposent à eux-mêmes des contraintes sur le plan des procédures et sur le fond. Le processus budgétaire impose de suivre un système de règles et de procédures. Il impose un calendrier, des catégories, la fixation d'une enveloppe globale. Toutes les demandes de crédit doivent pouvoir s'inscrire dans l'enveloppe globale. Le parlement doit assumer la responsabilité du processus budgétaire. C'est-à-dire qu'après avoir arrêté une enveloppe budgétaire, tous les amendements apportés au budget doivent être neutres par rapport à cette enveloppe et doivent pouvoir s'y inscrire. Le système en vigueur en Suède contraint à assumer la responsabilité de l'ensemble des amendements plutôt que d'amendements individuels (l'option présentée doit être globale, il n'est pas possible de choisir certains éléments seulement ; c'est tout ou rien). Le système en vigueur aux Pays-Bas prévoit que le parlement doit adopter la politique budgétaire. Les contraintes sont donc fortes. Désormais les parlements ne contrôlent plus les apports mais sont responsables des résultats ; leur horizon n'est plus annuel car le budget doit être établi dans une optique pluriannuelle ; les législations ne doivent plus être envisagées isolément mais leur coûts doivent être évalués en tenant compte de l'ensemble de l'enveloppe budgétaire.
Question : Pour quelles raisons en cherchant à échapper aux contraintes externes les parlements en viennent-ils à renforcer les imposées au niveau interne ?
Réponse : Ce sont les marchés qui imposent ces contraintes et pas uniquement les parlements.
(Les parlements, en assumant la responsabilité du budget se rendent compte qu'ils doivent s'imposer à eux-mêmes des contraintes - dans la mesure où les marchés deviennent de plus en plus interdépendants, mondialisés, de sorte qu'il n'est plus possible d'isoler ce qui se passe dans un pays de ce qui se passe dans d'autres pays).
Les parlementaires doivent avancer dans un monde de limites auto-imposées ; leur marge de manoeuvre doit donc s'exercer à l'intérieur de l'enveloppe budgétaire.
b) Budgétisation du calendrier :
Si le parlement renforce le rôle qu'il joue dans le processus budgétaire, c'est-à-dire s'il y consacre beaucoup de temps, la distinction entre le législatif et le processus budgétaire aura tendance à s'estomper. Le Budget est un cadre qui permet d'articuler les autorisations de crédit et la législation. À l'avenir (dans le nouveau monde du processus budgétaire législatif) les propositions de lois seront évaluées et chiffrées en terme de coût budgétaire.
c) Technocratisation du travail du parlement :
Faudrait-il doter le parlement d'un plus grand nombre d'experts budgétaires ? L'évaluation des propositions de lois à la lumière des contraintes budgétaires constitue un exercice hautement technique. Il faut savoir faire des analyses, procéder à des évaluations, connaître les modèles économétriques, faire des hypothèses, etc., d'où une dépendance à l'égard des technologies. D'autres évolutions en cours renforceront la complexité du processus budgétaire. Les parlements devraient donc cibler leur attention sur les produits, les performances et les résultats plutôt que sur les apports. Il est cependant plus difficile d'évaluer des résultats que des apports. Il est aussi plus difficile pour les parlementaires de procéder à des évaluations sur la base des droits constatés que sur la base des encaissements et décaissements.
C'est pourquoi les parlements pénètrent dans un monde nouveau. La question de savoir s'ils sont prêts ou non à y faire face n'est plus de mise ; ce monde existe, il est devenu inévitable, il faut donc se poser les questions suivantes :
Les limites sont-elles aujourd'hui plus nombreuses qu'il y a vingt ans ? (Oui - et non parce que les parlements ont élargi leurs pouvoirs en matière budgétaire, mais pour d'autres raisons).
La dimension budgétaire a-t-elle tendance à envahir le débat parlementaire par rapport à la situation qui régnait il y a une vingtaine d'années ? (Oui, parce que les budgets sont plus importants).
Les aspects très techniques du budget sont-ils aujourd'hui plus nombreux que dans le passé ? (Oui).
Le renforcement du rôle du parlement comporte trois risques :
a) le parlement s'imposera des contrôles à lui-même ;
b) les cloisons entre d'autres fonctions législatives et le processus budgétaire disparaîtront ; et
c) le parlement deviendra plus tributaire de la technologie et des experts et donc plus vulnérable. Les parlementaires peuvent résister à ces tendances ou tenter de les maîtriser.
En clôturant le débat, M. Lambert fait part de sa satisfaction d'avoir adopté la déclaration commune - qui constitue le message adressé aux gouvernements et aux pays. Comme le prévoyait M. Schick au début de la conférence, les débats ont en effet moins porté sur les finances publiques que sur la politique et la démocratie. Il souhaite que cette conférence puisse continuer à être organisée chaque année.
Mme Shelton Colby, Secrétaire général adjoint de l'OCDE, conclut en faisant observer que l'OCDE renforce son dialogue avec les parlements et ses travaux sur le processus budgétaire dans le cadre du programme PUMA.