L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
2. LA PROCÉDURE PARLEMENTAIRE D'APPROBATION ET DE CONTRÔLE DU BUDGET EN Espagne par M. Joaquin Almunia, Président de la commission du Budget, Chambre espagnole des Députés
1. Définition et contenu des budgets généraux de l'État
Le budget espagnol peut se définir comme l'expression en chiffres, conjointe et systématique, des obligations pouvant être contractées et des montants que l'État et ses organismes autonomes prévoient de dépenser (article 48 de la loi de Finances). A cela vient s'ajouter le budget de la sécurité sociale qui constitue également une prévision sur ses obligations et ses ressources, ainsi que les estimations des dépenses et des recettes des collectivités et des autres organismes du secteur public.
En définitive, plutôt que d'un budget, il convient de parler des budgets et, dans ce sens, en Espagne l'expression légale est celle de budgets généraux de l'État, étant donné qu'il s'agit d'un budget consolidé comprenant l'ensemble des budgets susmentionnés.
Cependant, l'Espagne étant constituée en État décentralisé, il convient de préciser que, conjointement avec les budgets d'État il existe les budgets des entités territoriales distinctes de l'État proprement dit : les communautés autonomes et les collectivités locales. Parmi ces dernières, les plus importantes sont les municipalités et, en conséquence, c'est à elles que je ferai référence en traitant du budget des collectivités locales.
En ce qui concerne les communautés autonomes, elles sont responsables de leur propre budget qui est approuvé par leurs parlements respectifs, conformément au statut d'autonomie de chacune d'elles et au moyen d'une procédure pratiquement identique à celle que je décrirai en parlant du mode d'approbation des budgets généraux de l'État par le Parlement espagnol, étant donné que les règlements parlementaires de chacune des communautés autonomes se sont inspirés du modèle prévu par le règlement de la Chambre des députés.
Les municipalités approuvent également leurs budgets en vertu des dispositions de la loi réglementant les finances locales et au sein de leurs propres organes de gestion (Ley Reguladora de las Haciendas Locales).
L'existence de budgets séparés ne signifie pas qu'il n'existe aucun point de contact entre eux. Au contraire, les budgets généraux de l'État prévoient chaque année certains postes destinés à financer les dépenses aussi bien des communautés autonomes que des municipalités. Naturellement, ce qui apparaît comme une charge pour les budgets généraux de l'État, représente une ressource disponible pour les communautés autonomes et pour les municipalités.
Dans ce sens, la loi qui réglemente le financement des communautés autonomes et les relations financières entre ces dernières et l'État [loi organique sur le financement des communautés autonomes (LOFCA - Ley Organica de Financiacion de las Communidades Autonomas)], prévoit deux voies de financement à la charge des budgets de l'État, sans préjudice des ressources propres aux communautés mentionnées. Ces voies sont constituées par une participation au recouvrement des impôts nationaux (article 14 de la LOFCA) et un fonds de compensation inter-territorial (Fondo de Compensacion Interterritorial, article 16 de la LOFCA et 158 de la Constitution), visant à corriger les déséquilibres territoriaux.
Le projet de loi sur les budgets généraux de l'État est présenté chaque année au Parlement, accompagné d'un projet de loi sur les mesures fiscales, administratives et d'ordre social, introduisant dans le système juridique certaines modifications plus ou moins liées aux prévisions des budgets ou considérées nécessaires. La dissociation que suppose la présentation et l'approbation de deux projets de loi a conduit la Cour Constitutionnelle espagnole à déclarer l'inconstitutionnalité des lois de finances contenant des matières différentes de celles strictement budgétaires, en s'opposant ainsi à une pratique suivie en Espagne jusqu'en 1992, consistant à intégrer à la loi de Finances certaines modifications législatives liées aux budgets ou simplement nécessaires pour d'autres raisons.
Bien qu'incidemment, je ne peux moins faire que mentionner l'utilisation qui vient d'être faite dans mon pays des dénommées lois des mesures (la loi des mesures approuvée pour l'exercice 2001 a supposé la modification de plus de quarante lois de contenu différent), considérée excessive par l'actuelle opposition parlementaire et par différents courants de pensée. Tout ceci a porté à nouveau devant la Cour Constitutionnelle la question relative aux limites des modifications législatives pouvant être réalisées chaque année au moyen d'un seul instrument juridique, qu'il s'agisse de la loi de Finances ou d'une loi venant compléter cette dernière, À l'heure actuelle, nous attendons toujours une décision de la Cour Constitutionnelle à ce sujet.
2. Approbation du budget par le Parlement
L'approbation du budget espagnol par le Parlement se déroule selon des règles qui accordent la primauté au Gouvernement et limitent les possibilités du Parlement et ce, pour deux raisons : tout d'abord parce que, conformément à la terminologie de certains auteurs (Alesina et Perotti), les règles qui régissent l'approbation des budgets sont plus proches de la procédure hiérarchique (qui diminue les possibilités du Parlement en faveur de l'exécutif) que de la procédure collégiale qui permet un exercice plus étendu des pouvoirs parlementaires. À cela il faut ajouter le rôle joué par la majorité parlementaire qui soutient le Gouvernement et qui, sans préjudice de la présentation et du débat sur de nombreux amendements de la part de l'opposition, rend très difficile l'approbation finale et la participation réelle de la minorité aux décisions budgétaires.
Dans tous les cas, en Espagne la procédure budgétaire se déroule suivant le schéma suivant :
a) Présentation du projet et tenue des réunions
Lorsque le projet de loi sur les budgets généraux de l'État est présenté à la Chambre des députés - jamais plus tard que le 1er octobre de l'année qui précède celle à laquelle se réfèrent les budgets- selon l'article 134 de la Constitution- une série de réunions a lieu avec les autorités des différents ministères, de rang inférieur à celui de ministre, afin de fournir des informations sur les prévisions budgétaires du centre de décision dépendant de chacune de ces autorités.
Ces réunions ont lieu de manière décentralisée, au sein des différentes commissions composant la Chambre des députés, de sorte que chacune d'elles puisse s'occuper des autorités ministérielles correspondant aux compétences de la commission (Agriculture, Défense, Éducation, etc.).
La tenue de ces réunions préalables ne constitue pas une procédure prévue par le règlement, mais elle a été définitivement cautionnée au cours des dernières années. Toutefois, contrairement aux apparences, il ne s'agit pas tant d'un moyen qui prétend obtenir davantage d'informations sur l'exécutif (l'information obtenue par chaque commission n'est pas formellement transmise à la commission des budgets) que d'un mode de contrôle obligeant chacune des autorités interpellées à expliquer les motifs des prévisions contenues dans le projet de loi de Finances et, à l'occasion, à rendre compte de la destination des postes budgétaires de l'exercice précédent.
b) Débat d'ensemble
À l'issue des réunions, un premier débat a lieu en assemblée plénière de la Chambre sur l'ensemble des budgets présentés par le gouvernement (débat d'ensemble), ayant pour objet de délibérer sur les amendements qui demandent au Gouvernement le renvoi du projet présenté. Sauf circonstances exceptionnelles (qui se sont déjà présentées dans notre pays), ces amendements n'atteignent pas leur objectif car la majorité s'y oppose. Dans un tel cas, les amendements servent à initier un débat général de politique économique, fiscale et budgétaire, qui oblige le gouvernement à préciser ses options dans ces domaines et permettent à l'opposition d'exprimer les siennes en rapport avec chacune de ces matières.
c) Débat en Commission
Lorsque le projet a surmonté ce premier débat, la discussion est ouverte au sein de la commission des budgets que je préside, laquelle examine le projet en détail, lors d'une séance qui se déroule sur deux ou trois jours, sur la base d'un exposé sur le projet mentionné, préalablement élaboré par un groupe de dix députés de la commission, dénommé groupe rapporteur. La commission examine en détail aussi bien les articles de la loi que ce que nous dénommons les Sections, c'est-à-dire la présentation décomposée du budget selon des critères essentiellement organiques, de sorte que chaque section corresponde à un ministère donné, tout cela sans préjudice de la nature du budget espagnol qui est conçu comme un budget par programmes.
Au cours de ce débat, les discussions portent sur un nombre d'amendements qui se situe habituellement entre 1,500 et 2.000, bien que la présentation des amendements soit restreinte par le règlement de la Chambre, de sorte qu'il n'est donné suite aux amendements au projet impliquant une augmentation des crédits que s'ils proposent une diminution du même montant dans la section pour laquelle l'augmentation est demandée. Par ailleurs, les amendements au projet impliquant une diminution des recettes, nécessitent la conformité du gouvernement (article 134 du règlement de la Chambre).
Dans la pratique, les limitations que supposerait le respect rigoureux de ces prévisions dans l'exercice du droit d'amendement par l'opposition ont conduit le gouvernement à ne pas s'opposer à ce qu'il soit donné suite aux amendements qui diminuent les recettes, et que les organes de la Chambre chargés de qualifier les amendements d'augmentation de crédit et de vérifier qu'ils comportent une diminution dans la même Section, agissent selon un critère étendu, toujours en faveur du droit d'amendement mentionné. Tout cela en étant sûrs que la majorité empêchera l'approbation des amendements auxquels il est donné suite, lorsque cette majorité et le gouvernement ne sont pas d'accord à ce sujet.
d) Nouveau débat en assemblée plénière
Lorsque le projet a été débattu en commission, il revient en assemblée plénière pour que celle-ci se prononce sur le rapport que lui transmet la commission, non en termes globaux ainsi qu'elle l'avait fait précédemment, mais en termes de détail. Lors du débat en séance plénière, l'articulation des Sections est traitée séparément et les délibérations portent sur les amendements qui n'auraient pas été approuvés en commission et qui sont maintenus par leurs auteurs.
Le retour du projet en séance plénière de la Chambre et la réitération d'un débat qui a déjà eu lieu en commission constituent l'un des aspects les plus critiqués de la procédure parlementaire d'approbation des lois en Espagne et, en particulier, de l'approbation de la loi sur les budgets généraux de l'État.
À ce sujet, il faut tenir compte que, si lorsqu'il s'agit d'autres lois il est possible d'éviter la seconde lecture en séance plénière puisque la Constitution espagnole permet que les projets soient approuvés par les commissions ayant une totale compétence législative (article 75), cela ne serait pas possible dans le cas de la loi de Finances car cette même Constitution exige expressément que cette dernière loi soit approuvée lors d'une séance plénière ultérieure aux séances de la commission. C'est pourquoi la réforme de la procédure d'approbation des budgets, à laquelle je ferai référence ci-après, devra prendre en ligne de compte la modification de ce second débat en séance plénière, afin de lui donner un caractère plus global et politique que celui qui est actuellement le sien.
e) Approbation par le Sénat
À l'issue de la procédure auprès de la Chambre des députés, le projet de loi de Finances est transmis au Sénat où, en vertu du bicaméralisme et des prévisions constitutionnelles qui régissent l'approbation des lois dans notre pays, une nouvelle procédure est ouverte au cours de laquelle les députés et les groupes parlementaires réitèrent les amendements qui ont été refusés par la Chambre, ce qui donne lieu à un débat qui reprend en partie ce qui a déjà été pris en considération par la Chambre des députés.
f) Ratification ou refus des amendements du Sénat
Enfin, le Sénat remet à la Chambre le projet avec les amendements qu'il a introduits, afin que cette dernière se prononce sur leur acceptation ou leur refus, le dernier mot revenant à la Chambre des députés en vertu des dispositions de la Constitution espagnole (article 90).
g) Référence au suivi de la loi des mesures
Simultanément et parallèlement au suivi parlementaire des budgets, la commission de l'économie et des finances analyse la loi sur les mesures fiscales, administratives et d'ordre social qui accompagne les budgets, en termes très proches de ceux décrits pour le suivi budgétaire.
3. Contrôle parlementaire de l'exécution du budget
En ce qui concerne le contrôle de l'exécution budgétaire, il convient de faire une distinction entre le contrôle qui s'exerce sur l'exécution pendant l'exercice auquel se réfère le budget, et le contrôle exercé lorsque le budget a été exécuté.
a) Contrôle parlementaire pendant l'exécution du budget
Pour ce qui est du contrôle qui s'exerce sur le budget en exécution, il convient de souligner que ce contrôle est essentiellement administratif et relève du Contrôle général de l'administration de l'État (Intervencion General de la Administracion del Estado) du ministère des Finances, avec des délégations dans les différents centres de gestion. C'est à lui que correspond, entre autres, le contrôle critique ou préalable de tout acte ou document susceptible de donner lieu à des droits ou des obligations de nature économique.
Dans cette phase, le Parlement ne dispose que de moyens lui permettant d'exercer ce qui pourrait être qualifié de contrôle médiat, de sorte que les moyens habituels d'information et de contrôle sont utilisés dans le but spécifique d'obtenir des informations et d'exercer un certain mode de contrôle sur le budget. Dans ce sens, il est évident que les questions, les interpellations et les réunions peuvent être utilisées dans le but déjà cité, de manière à permettre au Parlement de connaître le degré d'exécution ou la destination finale de certains crédits.
Au sujet des réunions comme moyen de contrôle, je dois souligner que celle du Secrétaire d'État au Budget et Dépenses à une signification particulière. Habituellement, et selon certaines règles, cette réunion a lieu chaque trimestre auprès de la commission des budgets de la Chambre des députés, et permet d'obtenir un panorama général du degré d'exécution et de réalisation des prévisions budgétaires. Elle est précédée par l'information écrite remise habituellement et périodiquement par le ministère des Finances sur l'exécution du budget.
Cependant, cet aspect est l'un de ceux qui mettent en évidence le manque de contrôle sur l'exécutif car les moyens susmentionnés n'assurent pas un contrôle continu ni direct sur l'exécution du budget au moment où celle-ci a lieu. Pour la même raison, cet aspect constitue l'une des questions auxquelles la réforme devra apporter des solutions, et que je mentionnerai ci-après.
b) Approbation des comptes de la nation
Après l'exécution du contrôle du budget, la dénommée décharge de l'exécutif est traditionnellement réalisée en Espagne à travers l'approbation des comptes de la nation. Ces comptes sont élaborés au ministère des Finances conformément à un schéma consolidé symétrique, suivi lors de la présentation des budgets, de sorte qu'un compte correspond à chacun des budgets cités ci-dessus comme faisant partie des budgets généraux de l'État, et l'ensemble constitue les dénommés Comptes de la nation.
Les comptes ainsi élaborés sont remis avant le 31 octobre de l'année qui suit celle à laquelle ils se réfèrent à la Cour des comptes (article 136 de la loi de Finances), organe dépendant des Cortes Generales, chargé de la fiscalisation des comptes de la nation, qui remet aux Chambres son rapport sur ces comptes.
Après la réception du rapport, il revient à une commission mixte Chambre-Sénat de l'examiner et d'émettre l'avis correspondant, proposant à l'assemblée plénière de chacune des Chambres l'approbation ou le retour du rapport à la Cour des comptes. C'est au cours de ce débat que les députés et les groupes parlementaires ont l'opportunité d'exprimer leur opinion sur l'exécution du budget, bien qu'avec une portée limitée, puisqu'il s'agit d'un budget déjà exécuté.
Il est évident qu'il s'agit d'une procédure de contrôle qui n'est pas satisfaisante, et cette insatisfaction a pour origine le fait que ce contrôle s'exerce sur un budget dont l'exécution est éloignée dans le temps. Ainsi, pour ne citer qu'un cas, le Rapport sur les comptes de la nation de l'exercice 1998 a été remis aux Chambres le 12 décembre 2000, ce qui donne une idée de l'éloignement en termes de temps auquel il était fait mention et de la perte d'intérêt et de signification politique qu'un tel éloignement comportait.
4. Propositions pour le futur
En conclusion, on peut affirmer que la procédure parlementaire d'approbation et de contrôle du budget espagnol nécessite une réforme permettant de corriger certains de ses défauts les plus significatifs et de favoriser une plus grande présence du Parlement dans la phase de contrôle pendant l'exécution budgétaire, tout en éliminant certains obstacles en ce qui concerne la discussion et l'approbation du budget.
Au sujet de ce dernier, il a déjà été précisé que, dans la pratique, certaines des difficultés qui sont créées par le règlement, quant à la présentation des amendements, peuvent être évitées. C'est la raison pour laquelle la réforme la plus urgente au sujet de la phase d'approbation, concerne la nécessité de réglementer la procédure, de sorte à éviter les lectures répétées en séance plénière de la Chambre, en empêchant ainsi que la seconde lecture ne soit qu'une répétition de la démarche déjà suivie par la commission. À cet effet, et dans la mesure où la Constitution empêche l'approbation du budget par la commission qui est totalement compétente selon la loi, la solution consisterait à ce qu'il y ait une seconde lecture en séance plénière, moins détaillée et subtile, et davantage centrée sur les aspects généraux du budget et sur les Sections qui le composent.
Sur le plan du contrôle, l'avancée doit consister à créer effectivement le Bureau budgétaire de la Chambre des députés, cette question étant en discussion à la Chambre depuis le début de 1990, sans que son fonctionnement ait pu avoir lieu jusqu'à présent.
Il s'agirait d'un Bureau s'inspirant - dans une certaine mesure - des modèles qu'offre le droit comparé (Service du budget de l'État italien et Bureau parlementaire d'évaluation des politiques publiques créé au Parlement français en 1996) qui, entre autres fonctions, serait logiquement chargé du suivi et de l'exécution et du respect des programmes et des prévisions budgétaires pendant l'exécution du budget.
Cela contribuerait sans aucun doute à avancer vers l'obtention d'un contrôle parlementaire effectif sur l'exécution budgétaire, ce qui doit être considéré comme l'un des aspects décisifs du domaine plus vaste du contrôle du gouvernement par les Parlements.
Postscriptum (mars 2002)
La récente approbation de la Loi générale de stabilité budgétaire a défini certaines modifications de la procédure parlementaire d'approbation des budgets généraux de l'État en Espagne. À ce sujet, l'introduction d'une phase préalable consistant à fixer l'objectif de stabilité budgétaire a un intérêt particulier. Dans ce but, le gouvernement présente aux Chambres le montant global par rapport auquel les budgets pour l'exercice suivant seront élaborés, en demandant à la Chambre des députés et au Sénat de se prononcer sur le montant proposé. Un débat est ainsi ouvert, qui doit avoir lieu vers les mois d'avril et mai de l'exercice précédant celui pour lequel le budget va être approuvé.
Selon le montant fixé, le gouvernement élabore le projet de loi de Finances qu'il remet à la Chambre des députés avant le 1er octobre du même exercice, c'est-à-dire de l'année précédant celle à laquelle les budgets correspondent. À partir de ce moment, la procédure décrite dans les pages précédentes est initiée.
Par ailleurs, la Loi générale de stabilité budgétaire prévoit un nouveau débat qui n'aurait lieu que si le projet de loi de Finances est présenté en position de déficit. Dans un tel cas, le gouvernement est tenu de présenter un plan de correction du déséquilibre, donnant lieu à un débat similaire à celui qui a eu lieu pour l'approbation de l'objectif de stabilité budgétaire. Mais l'objet de ce débat serait différent étant donné qu'il s'agît maintenant d'évaluer les mesures que le gouvernement propose pour corriger le déséquilibre, dans un délai non supérieur à trois ans.
CONCLUSIONS