L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
2. LE BUDGET EUROPÉEN : LE RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN par M Terence Wynn, Président de la Commission du Budget du Parlement Européen
À mon tour, j'aimerais tout d'abord remercier l'OCDE et le Sénat français pour l'organisation de cette réunion. Je souhaiterais également vous remercier personnellement de votre invitation qui me permet de me trouver ici et d'avoir l'honneur de représenter le Parlement européen et, en un sens, les Institutions européennes.
Nous provenons tous d'environnements et de traditions politiques différents, mais à titre de représentants des contribuables, nous devrions tous avoir une approche commune quant au meilleur usage possible des fonds publics. La qualité de la dépense devrait être une priorité et plus encore quand nous constatons qu'il existe une tendance générale visant à la réduction des dépenses publiques.
Trois institutions principales participent au processus budgétaire de l'Union européenne : le Parlement et le Conseil des ministres qui constituent ensemble l'autorité budgétaire et la Commission qui constitue l'exécutif. La meilleure analogie serait le cas des États-Unis où le budget de l'exécutif doit être approuvé par la Chambre des représentants (représentant la population), et le Sénat (représentant les différents États). Dans notre exemple, le Parlement représente la population et le Conseil des ministres représente les états Membres, la Commission constitue quant à elle l'exécutif, mais sans être dotée du charisme du Président Bush.
Permettez-moi simplement de dire, en tant qu'homme politique, que si vous faites de la politique, c'est dans le but de disposer du pouvoir. Le pouvoir d'accomplir des choses pour les gens que vous représentez et le pouvoir d'améliorer la situation. Au Parlement européen, le pouvoir réel se situe au niveau de la procédure budgétaire.
Au cours de mon intervention, j'aimerais aborder trois questions :
- Le rôle et la compétence de chacune des institutions dans la procédure budgétaire ;
- L'effet du contrôle parlementaire sur la Commission et l'amélioration de sa gestion ; et
- Les relations entre le Parlement et les gouvernements nationaux.
La procédure budgétaire
Dans la plupart des pays représentés ici, les Parlements ont eu à lutter pour leurs droits contre le pouvoir royal. Il n'a été accordé librement que très peu de choses aux représentants du peuple. Les droits :
- d'établir le budget de l'État,
- de décider des recettes versées par les citoyens et
- de décider ou d'orienter les actions publique financées par le budget.
À travers l'histoire de la démocratie en Europe, l'établissement du budget d'un pays a été l'un des premiers droits conquis par les Parlements. Le droit d'établir le budget a été le levier permettant d'étendre l'influence du Parlement dans les domaines politiques : la législation, la politique intérieure, la politique extérieure, et pour finir, en ce qui concerne la guerre et la paix.
Le processus d'intégration européenne a montré, sous certains aspects, des caractéristiques similaires à celles de pays européens individuels. Le PE a du se battre pour obtenir ses droits. Le seul droit que nous n'ayons pas encore est celui de décider de l'ampleur des recettes à percevoir. Dans ce sens, il ne s'agit pas de la situation caractérisée par la formule « pas d'impôt sans représentation » mais plutôt de « représentation sans impôt ». L'aspect des recettes reste l'apanage du Conseil, mais nous y travaillons.
Lors de sa création en 1950, la CEE était un système politique clairement dominé par le Conseil des ministres et la Commission européenne, sans le contrôle politique et l'encadrement législatif d'un Parlement directement élu, mais accompagné seulement par une Assemblée parlementaire consultative dont les membres étaient détachés par les Parlements nationaux.
Les premières élections directes en 1979 ont marqué une étape sur la voie de l'avènement d'un système pleinement démocratique. Dans une Europe organisée sur une base démocratique, il revient au Parlement -comme cela a été le cas au cours de l'histoire et comme cela se passe dans les systèmes démocratiques nationaux- de garantir la juste administration de l'argent du contribuable et le contrôle démocratique de la gouvernance de l'Union Européenne.
D'après le Traité, le Parlement européen détient dans le domaine budgétaire trois formes de pouvoirs :
Le pouvoir de décision finale en ce qui a trait aux dépenses dites "non obligatoires", qui représentent plus de 50 pour cent du budget total (environ 95 milliards d'Euros),
Le pouvoir d'approbation du budget total et
Le pouvoir de donner quitus sur la mise en oeuvre, c'est-à-dire la reconnaissance de l'exécution par la Commission de ses responsabilités.
Au-delà de la stricte définition des Traités, la procédure budgétaire européenne a indéniablement évolué au cours des dix dernières années en raison de la coopération croissante entre les Institutions, notamment entre les deux pôles de l'autorité budgétaire - le Conseil et le Parlement.
La préparation du budget annuel de l'UE commence officiellement avec la publication de l'avant-projet du budget par la Commission (APB) à la fin avril ou au début mai.
Cet avant-projet est alors transmis au Conseil pour une première lecture et le Conseil adopte un projet de budget en juillet, sur la base de l'avant-projet de la Commission.
Ce document sert de base à la première lecture au Parlement. En septembre ou octobre, les membres de la Commission du budget débattent des priorités politiques que les commissions spécialisées ont proposées dans leurs projets d'amendements du projet de budget du Conseil. Ces projets d'amendements sont préparés par les commissions en juillet et en septembre.
La Commission du budget présente son avis à la séance plénière de première lecture du Parlement en octobre.
Le projet revient devant le Conseil en seconde lecture pour prise de décision sur les dépenses dites "obligatoires" (principalement dans le domaine agricole). La procédure prend fin en décembre, après la seconde lecture en session plénière du PE, par la signature du Président du Parlement européen, et l'espoir que le budget reflète les priorités du Parlement.
La réalité est certes plus complexe que ce bref aperçu du cadre formel, les relations et influences entre Institutions étant plus importantes qu'il n'était envisagé dans les traités.
En réalité, cette coopération est encadrée par un accord international sur les questions budgétaires non visées par les Traités et qui comporte également le cadre financier pluriannuel.
La perspective finale
L'équilibre politique et institutionnel du système de financement de la Communauté a commencé à changer au cours des années 80 au moment où les membres du Parlement nouvellement élus ont commencé à vouloir faire étalage de leur force. Des tensions croissantes causèrent une augmentation des difficultés dans la procédure budgétaire annuelle et les ressources n'étaient plus suffisantes pour faire face aux exigences.
À l'époque, une succession de crises budgétaires incita les Institutions communautaires à s'entendre sur une méthode conçue pour assurer la discipline budgétaire et pour améliorer la politique budgétaire. En concluant un accord inter-institutionnel, le Parlement, le Conseil et la Commission se sont entendus à l'avance sur les principales priorités budgétaires pour les périodes suivantes et ont établi un cadre pour les dépenses communautaires sous la forme de perspectives financières. Ces perspectives financières fixent le montant maximum et la composition des dépenses communautaires prévisibles.
Le premier accord inter-institutionnel fut conclu en 1988 pour l'application des perspectives financières 1988-1992 (paquet Delors I) qui étaient destinées à fournir les ressources nécessaires à la mise en oeuvre de l'Acte unique européen. L'application de l'Accord inter-institutionnel et des perspectives financières s'étant révélée un succès, les Institutions adoptèrent à nouveau la même approche et conclurent, le 29 octobre 1993, un nouvel accord inter-institutionnel. Cet accord comprenait les perspectives financières 1993-1999, qui finançaient le paquet Delors II, et les perspectives financières pour la période 2000-2006 ont fait l'objet d'un accord entre le Parlement et le Conseil permettant le financement du paquet Agenda 2000.
Qu'est-ce que les perspectives financières ?
Les catégories principales de dépenses communautaires sont divisés en rubriques : l'agriculture, les opérations structurelles, les dépenses internes, l'administration, la recherche, les aides de pré-accession (élargissement), les provisions. Chacune de ces rubriques comporte un plafond annuel de dépenses en engagement de crédits. Par contre, en cas d'opérations structurelles (Fonds structurels de la CE et fond de cohésion), le montant comptabilisé dans les perspectives financières constitue également un objectif en matière de dépenses.
Dans le cadre de l'accord inter-institutionnel, les trois Institutions s'engagent à respecter les différents plafonds fixés dans les perspectives financières.
Les perspectives financières se démarquent de la programmation financière à titre indicatif, dans la mesure où les parties à l'accord inter-institutionnel doivent respecter les plafonds. Cependant, les perspectives financières ne peuvent pas être considérées comme un budget pluriannuel, car la procédure budgétaire demeure essentielle pour déterminer le niveau actuel de dépenses dans le cadre des plafonds et, par dessus tout, pour répartir les crédits entre les différents postes budgétaires.
Voilà pour la procédure.
Le contrôle parlementaire sur l'exécutif
J'aimerais maintenant présenter certains aspects du contrôle parlementaire de la gestion de la Commission.
Je n'ai pas besoin de vous rappeler que la Commission Santer a démissionné suite au refus du Parlement de lui accorder le quitus parlementaire pour le budget 1996, faisant ainsi usage du troisième pouvoir octroyé par les Traités mentionnés plus haut. La nouvelle Commission Prodi a maintenant déclenché un vaste plan de réformes (dirigé par le Vice-président Neil Kinnock). Ces réformes doivent encore être mises pleinement en application.
La démission de la Commission n'est pas censée devenir un événement annuel, mais cette démission est l'effet d'un Parlement qui est en train d'atteindre la maturité. Le Parlement européen n'a que 21 ans et après avoir voulu faire étalage de sa force encore enfant dans les années 1980, il a découvert sa véritable stature à la fin de son adolescence. Le contrôle parlementaire a un effet direct et concret sur le travail quotidien de la Commission, dans la mesure où les responsables de la Commission sont auditionnés quotidiennement dans le cadre de l'évaluation de leur activité par un Parlement qui ne se satisfait pas de réponses en demi-teinte.
Parmi les mesures concrètes que la Commission a prises - indépendamment mais sous la constante pression du Parlement - on peut citer les suivantes :
- Mise en application des actions impulsées par le Parlement dans la procédure budgétaire par exemple l'aide pour l'Afrique du Sud, le programme KONVER faisant suite à la chute du mur de Berlin, le programme LIFE en faveur de l'environnement, les projets pilote et les actions préparatoires).
- Changements significatifs dans la gestion des fonds européens dans les Balkans, de manière à réduire l'influence des gouvernements nationaux dans la gestion directe.
- Mise sur pied de procédures spéciales pour déterminer les crédits exigés par la politique étrangère et de sécurité commune.
- Changements significatifs dans la gestion du programme d'aide extérieure afin de réduire l'arriéré de travail.
- Présentation d'objectifs pour chacun des programmes majeurs par le Commission.
- Contrôle plus strict de l'utilisation des ressources humaines.
Avant de clore ces considérations sur le contrôle parlementaire de l'exécutif, j'aimerais attirer l'attention des représentants des Parlements nationaux de l'UE sur le fait que bien souvent, la Commission n'est pas la seule Institution responsable de la gestion des fonds européens. Cette responsabilité est souvent partagée avec les administrations des États Membres et/ou les autorités régionales ou locales. Il faut rappeler qu'environ 80 pour cent des fonds européens sont gérés à l'échelon des États Membres.
La Cour des comptes publie chaque année son rapport annuel, lequel est habituellement suivi de la parution de titres de journaux sur la fraude en Europe qui s'est élevée l'année dernière à 32 milliards d'euros. En réalité la fraude apparaît rarement. Ce que la Cour évoque invariablement ce sont des « erreurs de gestion ou des détournements de la réglementation financière ». L'autre facette de la réalité est que la responsabilité repose habituellement dans les États Membres.
Où se situe la responsabilité des administrations des États Membres ? Existe-t-il la même rigueur de contrôle dans les États Membres lorsqu'il s'agit des deniers européens ? Dans la plupart des médias européens, on attribue toujours la responsabilité à la Commission ; je suis certain que si vous lisez avec attention le rapport de la Cour des comptes, vous pourriez y trouver une réponse différente.
Le Parlement reconnaît, dans de nombreux cas, que les responsabilités se situent plus au niveau national qu'au niveau européen.
Je pense qu'une augmentation des échanges entre les parlements européen et nationaux pourrait être mutuellement bénéfique pour le but commun que nous partageons, en vue d'une meilleure utilisation des deniers publics. A cet égard, j'aimerais vous informer qu'en juin prochain (2001) la Commission du budget du Parlement européen va organiser une audition sur ce sujet avec la participation des autorités nationales et locales.
Relations entre le Parlement européen et les gouvernements nationaux
La dernière question que j'aimerais aborder est celle des relations ente le Parlement européen et les gouvernements nationaux.
Un groupe politique peut être au pouvoir dans plusieurs États Membres, sans que cette situation se reflète nécessairement au Parlement européen - comme c'est le cas actuellement. Les gouvernements des États Membres ne peuvent donc pas aisément influencer le PE. Il faut une majorité qualifiée pour l'adoption du budget, ce qui signifie qu'aucun groupe politique ne détient jamais la majorité à lui seul. Nous devons rechercher le consensus sinon on en revient au budget du Conseil. Ce serait une grande avancée si le PE et le Conseil pouvaient s'accorder complètement et donc achever le processus en une seule lecture, mais nous n'avons pas encore atteint ce degré de nirvana.
C'est pourquoi la majorité nécessaire à l'adoption du budget doit être reconstituée à chaque fois. Dans ces circonstances, il est absolument normal qu'au cours de la procédure, de nombreux contacts aient lieu avec les gouvernements, à différents niveaux.
S'il est vrai que c'est par l'intermédiaire de la présidence du Conseil que tous les contacts officiels et la plupart des négociations ont lieu, il n'en demeure pas moins que les réunions de conciliation sont les moments clé de la procédure budgétaire (deux fois par année entre une délégation du PE et les 15 ministres du Budget). La préparation des ces réunions exige des contacts réguliers avec les gouvernements nationaux. Mais ce système n'est pas dépourvu de faiblesses.
Les ministres des finances nationaux sont tellement accaparés par leurs propres préoccupations budgétaires internes que leur connaissance du budget de l'UE repose souvent sur les avis de leurs représentants permanents à Bruxelles. Ainsi quand nous nous rencontrons lors des conciliations, ils sont invariablement désavantagés lorsqu'ils font face à 15 membres du Parlement européen qui sont des experts en matière de budget de l'Union européenne. Je préférerais un terrain plus équitable où les décisions politiques seraient prises par les politiciens nationaux et non par des fonctionnaires. C'est pourquoi nous avons besoin de contacts plus étroits et plus réguliers avec les politiciens nationaux pour nous permettre de mieux travailler ensemble.
Après tout, les affaires européennes et les affaires nationales sont souvent liées. Il y a quantité d'objectifs communs, que ce soit en termes d'approche générale envers « la meilleure utilisation de l'argent des contribuables » ou en termes plus spécifiques de « cohérence des priorités européennes et nationales ».
Cela m'amène à la conclusion que des contacts réguliers entre le Président et les rapporteurs du budget en vue de la préparation du budget de l'année suivante sont extrêmement utiles. Si cette opinion est partagée par les représentants des gouvernements de PUE présents ici aujourd'hui, des contacts pourraient alors être pris pour déterminer le moment de l'année le plus adéquat à la tenue de telles réunions, qui devraient rester pragmatiques mais être liées concrètement à la préparation du budget de l'année suivante.
Le budget d'un Parlement devrait refléter ses priorités politiques. Nous voulons faire en sorte que les priorités du Parlement européen reflètent les souhaits des citoyens européens. Cela pourrait être accompli de la meilleure façon possible en travaillant avec les responsables politiques des États Membres pour s'assurer que nous visons tous les mêmes objectifs. J'espère que dans l'avenir nous pourrons commencer à nous engager dans cette voie.