L'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire
Palais du Luxembourg, 24 et 25 janvier 2001
V - LA SURVEILLANCE MULTILATÉRALE DES FINANCES PUBLIQUESET LE POUVOIR POLITIQUE
1. SURVEILLANCE MULTILATÉRALE INTERNATIONALE DES FINANCES PUBLIQUES ET POUVOIR POLITIQUE par M. Michel Bouvier35 ( * ) Université Paris I - Panthéon-Sorbonne
L'Histoire a montré à plusieurs reprises que les finances publiques jouaient un rôle majeur dans les transformations en profondeur, voire même les révolutions qu'ont pu connaître les sociétés. C'est dans ces moments là en effet qu'il apparaît de la manière la plus évidente qu'elles représentent non seulement un facteur essentiel de changement mais également une grille de lecture de première qualité de ces changements.
Aujourd'hui encore elles conditionnent les nécessaires mutations de l'État.
À cet égard, une observation attentive des évolutions des systèmes financiers publics dans le monde, et plus encore de la culture financière publique, qui tend à se rapprocher de la culture financière privée, met en pleine lumière les bouleversements qui sont à l'oeuvre. Ceux-ci se traduisent par un souci partagé sur une bonne partie de la surface du globe de rationaliser, évaluer, contrôler la gestion de l'argent public, autrement dit d'intégrer un processus budgétaire d'essence fondamentalement politique dans une logique gestionnaire.
Ainsi, on voit progressivement naître, à travers les métamorphoses des systèmes financiers publics, un nouvel État et plus encore, un sens nouveau pour la démocratie.
De ce point de vue, un examen attentif des évolutions que connaissent les techniques de surveillance multilatérale des politiques budgétaires et des politiques monétaires, au demeurant indissociables, constitue on va le voir, une excellente clef de compréhension des mutations que connaissent les systèmes financiers publics et par conséquent les structures des systèmes politiques nationaux et internationaux,
Les finances publiques se trouvent de la sorte placée au coeur de la question qui préoccupe tous nos contemporains, celle de la gouvernance des sociétés complexes et des nouvelles régulations qui doivent être instituées.
L'enjeu est de taille puisqu'il s'agit d'éviter que l'hétérogénéité et l'équilibre instable du système politique, économique et financier international, ne conduise à une succession de crises, voire même à un effondrement général. Il convient ainsi de penser et d'ordonner, sans pour autant le figer, un univers en constant mouvement et en perpétuelle réorganisation ; un univers placé sous l'effet d'une logique de libéralisation qui lui insuffle une dynamique essentielle à son développement. Cet impératif de régulation pose nécessairement le problème d'une méthode permettant d'appréhender la complexité et de proposer les techniques adéquates. Mais ce n'est pas tout. S'y ajoute aussi un autre enjeu qui concerne plus fondamentalement le sens politique qui sera celui du nouveau monde en train de naître.
La problématique de la régulation telle qu'elle se présente aujourd'hui pose en effet la question d'une nouvelle alliance de l'expert et du politique qui est à inventer mais dont les prémisses existent déjà. Ces prémisses peuvent être vues en particulier autour de la recherche de nouvelles formes de surveillance multilatérale des politiques menées en finances publiques par les différents pays de la planète.
C'est bien pourquoi, au-delà de la seule prévention des risques économiques et financiers, c'est la question de la réorganisation des dispositifs financiers publics et de la réforme des États qui se trouve en toile de fond des réflexions concernant les procédures de surveillance.
Ce sont ces aspects que l'on se propose de développer maintenant ; nous aborderons dans une première partie « la surveillance multilatérale internationale des finances publiques en tant qu'impératif majeur pour un monde complexe » ; nous examinerons ensuite, dans une seconde partie, « les enjeux à venir de la surveillance multilatérale des finances publiques dans le cadre des sociétés complexes ».
1. La surveillance multilatérale internationale des finances publiques : un impératif majeur pour un monde complexe
On se proposera dans un premier temps de mettre en évidence les fondements de la surveillance multilatérale puis, dans un second temps d'exposer les formes classiques de cette surveillance.
Les fondements de la surveillance multilatérale des finances publiques
La surveillance multilatérale, dans le champ des finances publiques comme dans nombre d'autres, repose sur une conception systémique de compréhension des sociétés, une conception souvent intuitive, parfois clairement exprimée mais reposant toujours dans ce dernier cas sur le simple bon sens.
En effet, l'idée qu'il est indispensable que des institutions soient chargées de surveiller, d'analyser, les politiques budgétaires ou monétaires de tel ou tel pays dans le monde pour tenter de déceler les problèmes que ces politiques pourraient poser aux autres, afin d'en prévenir les conséquences, relève tout simplement de la prise en compte de l'ouverture des échanges entre les États qui s'est considérablement intensifiée ces dernières décennies.
La société internationale, qui est composée d'États souverains dont les caractéristiques économiques, financières, juridiques ou encore politiques sont, on le sait, très variées, se construit progressivement sous la forme d'un réseau, d'un système relativement ouvert en ce qui concerne les échanges économiques. Et cette mondialisation des échanges, qui s'est considérablement intensifiée ces dernières années en raison d'un développement sans précédent de l'économie libérale, a pour conséquence que ce système peut, à juste titre, être considéré comme un système à risques. Des réactions en chaînes peuvent en effet s'y produire qui, si elles ne sont pas maîtrisées assez tôt, sont parfois susceptibles d'entraîner des conséquences dommageables, des crises plus ou moins graves, sachant bien sûr que l'inverse est également vrai et qu'il résulte aussi de cette causalité systémique de très importants effets bénéfiques.
Face à des systèmes complexes et ouverts 36 ( * ) , c'est-à-dire composés d'institutions variées plus ou moins interdépendantes car en relations d'échanges mutuels, il est donc nécessaire de mettre en place des dispositifs de contrôle, des lieux de régulation, permettant de repérer les problèmes et d'intervenir rapidement afin d'en éviter la propagation ou pour le moins d'en diminuer l'amplitude. Ces lieux de régulation existent ; ils consistent notamment en des dispositifs de surveillance des politiques décidées par les États ; leur fonction est, comme on l'a dit, d'évaluer les risques que ces politiques peuvent faire encourir aux autres et de proposer des directions susceptibles de les éviter. Il s'agit-là de l'une des formes les plus classiques que peut prendre un contrôle systémique.
Les formes classiques de la surveillance multilatérale des finances publiques
De très nombreuses institutions internationales pratiquent une surveillance multilatérale en matière économique et financière mais il en existe relativement peu dont l'action est centrée sur les politiques menées en finances publiques. Au surplus, dans ce dernier champ, ce n'est que relativement récemment que les politiques budgétaires font l'objet de ce type de dispositif. En revanche les politiques monétaires et de change sont quant37 ( * ) à elles l'objet d'une attention soutenue par exemple dans le cadre des États qui ont ratifié les statuts du FMI. De par l'article IV de ses statuts, le FMI a, on le sait, la charge de surveiller les évolutions du système monétaire international afin de faire en sorte qu'il fonctionne correctement. Pour cela il procède à des consultations annuelles avec les acteurs politiques, économiques et sociaux des pays membres (127 consultations sur 99/00) ; celles-ci portent sur les politiques de change, monétaires et budgétaires et ont pour objectif de déceler les signes de vulnérabilité de l'économie.
Cette forme de surveillance que l'on peut qualifier de bilatérale donne lieu à la production de rapports présentant périodiquement, au printemps et à l'automne, « les perspectives de l'économie mondiale » (World Economy Outlook) ; celles-ci présentent, outre des prévisions pour deux ans (par exemple, le taux de croissance), les positions du FMI sur les politiques économiques des États en faisant apparaître les aspects les plus fragiles et les plus forts et proposant des recommandations.
Il est également procédé à une surveillance régionale ; la politique monétaire de la zone euro fait par exemple l'objet de rapports pointant un certain nombre de difficultés telles que le vieillissement des populations, la pression fiscale ou l'endettement. La zone franc est elle aussi soumise à ce genre de surveillance, il en est ainsi de l'Union Économique et Monétaire Ouest Africaine, qui fonctionne sur un modèle proche de celui de l'union Économique et Monétaire de l'union Européenne (huit pays).
On retiendra que l'efficacité de ce type de dispositif dépend bien entendu de la bonne qualité des informations recueillies, de leur traitement ainsi que de la périodicité des consultations. Elle dépend également de l'étendue des examens auxquels il est procédé et plus exactement de la méthode d'analyse; on veut dire ici que la logique systémique appliquée dans un cadre spatial, - (et selon laquelle des réactions en chaîne peuvent se produire à la surface de la planète comme on l'a déjà souligné), - devrait tout naturellement être appliquée à l'analyse et inclure, au-delà des aspects économiques et financiers, des éléments plus qualitatifs, par exemple d'ordre institutionnel.
On retiendra encore que ce mode de surveillance se heurte nécessairement, hormis des obstacles d'ordre méthodologiques, à des difficultés liées à l'autonomie des États et à l'hétérogénéité du milieu auquel il s'applique ; aussi ne pourra-t-il jamais être complètement satisfaisant.
Mais la difficulté peut être dépassée, car le raisonnement systémique lui-même conduit à une conception plus ambitieuse qui, au lieu de s'en tenir à l'institution d'organes de régulation externes aux États, a pour objectif que le système soit en mesure de s'autoréguler, de s'autocontrôler, autrement dit soit conduit de lui-même à respecter certaines règles de base destinées à limiter les risques financiers.
Or cette direction prend forme depuis quelques années et tend même à se développer ; c'est aussi celle qui pourrait engendrer une nouvelle forme d'État ainsi qu'une nouvelle configuration de la société internationale. De cette direction dépend également la nature du processus de décision politique dans le futur.
2. Les enjeux à venir de la surveillance multilatérale internationale des finances publiques dans le cadre des sociétés complexes
Sur le fond, les questions qui se posent au sujet de la surveillance multilatérale internationale des finances publiques sont relativement proches de celles que l'on peut rencontrer lorsque l'on s'interroge sur le contrôle des finances nationales et notamment, on peut le souligner, celui des finances des collectivités locales38 ( * ) qui sont également, on le sait, considérées comme des systèmes à risques en particulier depuis la banalisation de l'emprunt, et pour lesquelles des dispositifs d'alerte existent. On ne doit pas s'en étonner. Dans toute société qui fonctionne sur un mode décentralisé, on constate régulièrement des manifestations d'inquiétude au sujet des risques systémiques que peuvent présenter les institutions39 ( * ) plus ou moins autonomes financièrement qui la composent et la préoccupation de prévenir ces risques. En revanche, les approches sont partagées sur les moyens de régulation, certains étant partisans d'un contrôle externe au système, les autres préférant que les entités décentralisées contrôlent elles-mêmes leur gestion de manière à se rapprocher le plus possible du risque zéro, sachant que dans tous les cas la transparence des finances publiques représente un impératif.
C'est pourquoi, un examen attentif montre que quelque soit le niveau auquel on se place, c'est bien vers des sortes de systèmes experts s'auto-organisant que l'on semble vouloir se diriger, des systèmes pouvant par ailleurs avoir l'avantage de ne pas émettre des signaux d'alarme susceptibles de provoquer des anticipations sur les marchés économiques et financiers.
Vers une « cybernétique financière » ?
Plusieurs voies sont empruntées ou se dessinent qui conduisent à des systèmes capables de s'autocontrôler, de s'autosurveiller ou encore de s'autodiscipliner.
De ce point de vue, on peut dire que c'est une sorte de « cybernétique financière » qui se met progressivement en place, en tout cas un dispositif au sein duquel la technique et l'expertise tiennent une place centrale.
À travers les solutions envisagées ou mises en oeuvre, on peut à notre sens dégager deux conceptions, l'une qui relève plutôt d'une logique universaliste, l'autre qui accorde une attention plus grande aux particularismes des États.
1) Une uniformisation législative ou réglementaire par l'application de normes universelles
Lorsque l'on se trouve placé face à la nécessité de piloter un système complexe, il apparaît élémentaire non seulement qu'un langage commun à l'ensemble des acteurs soit utilisé mais aussi qu'ils respectent une logique commune de fonctionnement, des normes communes. Autrement dit, il est fondamental qu'ils partagent une même logique juridique et de gestion et il est nécessaire que celle-ci soit parfaitement intériorisée, intégrée dans leur mode de fonctionnement afin qu'une autodiscipline du système devienne possible.
C'est bien la voie dans laquelle s'est engagée la surveillance multilatérale internationale ces dernières années, avec l'invitation faite aux États d'adhérer à des codes de bonne conduite ou mieux, avec les règles leur imposant dans un cadre régional, d'intégrer certaines obligations dans leur législation nationale et de les respecter sous peine de sanctions.
a) Les codes ou chartes de bonnes conduites ou de bonnes pratiques en matière financière
La surveillance multilatérale internationale, comme d'ailleurs la nouvelle gestion publique 40 ( * ) tend de plus en plus à s'appuyer sur la nécessité de responsabiliser les institutions financières et de définir un certain nombre de règles universelles, de références internationales, toutes plus ou moins centrées sur une indispensable transparence des finances publiques. Cela montre bien que la réorganisation du système financier international et la prévention des risques passe aussi, et peut-être surtout, par la réorganisation des systèmes nationaux de gestion des finances publiques, autrement dit par la mise en place d'un contrôle interne de gestion efficace permettant une maîtrise de leurs finances par les États.
C'est dans ce sens que l'OCDE comme le FMI proposent des codes sur la transparence budgétaire ou monétaire et financière. On le sait, nombre d'autres institutions internationales suivent le même chemin dans des secteurs plus ou moins voisins, en préconisant des standards comme par exemple dans le cas de l'IFAC ou du GAFI. On devrait d'ailleurs de plus en plus, dans l'avenir, se diriger vers une collaboration entre institutions qui proposent des normes.
Les aspects qui sont le plus souvent mis en exergue portent sur la nécessaire clarté des dispositifs de fonctionnement, l'évaluation des politiques budgétaires et financières, la qualité et la fiabilité des informations, la diffusion des informations à un large public, aux hommes politiques, aux acteurs économiques et plus largement encore à l'ensemble des citoyens (le réseau internet devrait considérablement favoriser cette démarche).
À cet effet, on peut citer l'expérience développée par le FMI, à laquelle la France participe, et notamment le Rapport sur l'observation des normes et des codes produit par cette organisation sur la base des informations recueillies dans le cadre de ses consultations. On peut aussi signaler la Norme spéciale de diffusion des données instituée en 1996 par la même organisation et dont l'objectif est d'augmenter la fréquence et le détail des informations (compte des administrations publiques, dette de l'État, balance des paiements, salaires, prix...), étant précisé, il va sans dire que si le FMI peut procéder ainsi à une évaluation, cette dernière repose sur les informations produites par le pays qui a bien voulu se soumettre à l'examen.
Bien évidemment, dans la mesure où ces procédures reposent sur le volontariat, la question qui se pose est de savoir, si, une fois que les pays ont adhéré à ces standards internationaux, ils les appliquent réellement.
Certes, si la « pression par les pairs » est importante et certainement efficace pour que se développe, entre les pays de la planète, une incitation mutuelle à assainir leurs finances et à les rendre plus transparentes, elle ne suffit pas, on s'en doute, à instaurer un contrôle suffisamment sûr. C'est pourquoi certains pays, organisés dans le cadre de régions, ont considérablement renforcé la surveillance multilatérale de leurs finances, comme dans le cas de l'UE.
b) Une surveillance multilatérale renforcée dans un cadre régional
L'UE, plus particulièrement le cadre de l'union économique et monétaire, offre un excellent exemple de mise en place d'un dispositif de surveillance associant le respect de standards communs en matière budgétaire et financière et un organe de contrôle externe dont les conclusions sont susceptibles d'être suivies de sanctions.
Il convient de rappeler que, selon l'article 99 du traité instituant la Communauté européenne, « afin d'assurer une coordination plus étroite des politiques économiques et une convergence soutenue des performances économiques des États membres, le Conseil, sur la base de rapports présentés par la Commission, surveille l'évolution économique dans chacun des États », il est encore ajouté que « pour les besoins de cette surveillance multilatérale, les États membres transmettent à la commission des informations sur les mesures importantes qu'ils ont prises dans le domaine de leur politique économique ». Par ailleurs, et selon l'article 104, «la commission surveille l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres... Elle examine si la discipline budgétaire a été respectée » autrement dit si les critères de convergences sont respectés.
À cela s'ajoute, on le sait, la mise en place depuis 1997 d'un « pacte de stabilité et de croissance », qui consiste dans la présentation par les États d'un programme à moyen terme qui comporte deux volets ; l'un est préventif et relève de la surveillance multilatérale proprement dite, l'autre est répressif ou dissuasif, et prévoit l'application de sanctions pécuniaires dans le cas où les mesures nécessaires pour rétablir la situation ne seraient pas prises.
Dans le cadre de ce dispositif, le Conseil et la Commission sont assistés par deux comités, le Comité économique et financier dont les statuts ont été adoptés par décision du Conseil du 31 décembre 1998 et le Comité de politique économique (décision du Conseil du 29 septembre 2000) qui permet d'assurer une surveillance plus étroite de la situation macroéconomique et des politiques structurelles des États.
On rappellera que la législation communautaire concernant l'UEM est directement applicable en droit interne puisqu'elle figure dans des traités, dans les protocoles qui leur sont annexés ou encore, comme c'est le cas pour le pacte de stabilité et de croissance, dans des dispositions réglementaires.
On est donc ici en présence d'un système de surveillance particulièrement sophistiqué qui se fonde sur l'obligation faite à tous de respecter les mêmes critères de convergence ce qui laisse une marge de manoeuvre limitée aux États. Même si les textes n'imposent pas une politique budgétaire commune et que celle-ci reste de compétence nationale, il n'en demeure pas moins que le renforcement de la surveillance multilatérale limite leur autonomie financière tout en renforçant la coordination de leurs politiques.
La question que l'on peut se poser est de savoir s'il serait envisageable d'instituer un dispositif plus souple, apte à réagir en fonction des fluctuations du marché. C'est là le point de vue de ceux qui sont partisans d'institutions indépendantes sources de normes budgétaires et fiscales. La surveillance pourrait également emprunter d'autres voies et se pratiquer de manière collégiale.
2) Un nouveau jeu des acteurs possible
a) Une harmonisation législative ou réglementaire par l'application de normes communes définies par des autorités indépendantes : la fin du politique
On peut reprocher aux systèmes de surveillance existants soit que leur efficacité se trouve limitée du fait qu'ils reposent largement sur le bon vouloir des pays, soit que leur renforcement va de pair avec une certaine rigidité.
Ces deux difficultés ne se retrouvent pas dans d'autres modèles qui ont pu être proposés, comme celui consistant par exemple à confier la production des normes budgétaires à des autorités indépendantes (proposition faite par le Business Council d'Australie qui est la principale formation patronale de ce pays).
Une tel dispositif ou modèle, s'il peut apparaître encore éloigné des évolutions les plus probables dans un futur prochain, est néanmoins révélateur d'une logique qui pénètre nombre de réflexions sur ces sujets et qui procède des nouveaux dispositifs de régulation mis en place depuis ces dernières années.
Il s'agirait en somme d'étendre aux politiques budgétaires et fiscales, la procédure en vigueur dans le cadre des politiques monétaires avec la création de banques centrales indépendantes. Sur le même modèle, des institutions pourraient ainsi contrôler les politiques fiscales, d'autres étant chargées des politiques budgétaires.
Ce genre d'approche n'est pas en totale rupture par rapport aux logiques précédemment exposées ; dans tous les cas, il s'agit en effet de s'appuyer sur des dispositifs de stabilisation automatique, ces derniers se composant de normes obligatoires propres à chaque État, définies par l'autorité indépendante et devant nécessairement être respectées par les décideurs politiques.
Il faut souligner que ce type de dispositif se caractérise par le fait qu'il traduit une double préoccupation : celle d'abord d'introduire une distance avec la sphère du politique et ses turbulences voire même de l'écarter de la prise de décision, la volonté ensuite de rassurer le marché en confiant l'essentiel des politiques budgétaires à des experts indépendants.
b) La surveillance mutuelle ou collégiale.
Une autre voie apparaît également possible, celle d'une surveillance mutuelle, ou encore d'une auto-organisation de la surveillance faisant appel à des procédures largement dominées elles aussi par des professionnels. En effet, un peu à l'instar par exemple de ce qu'a récemment expérimenté la Cour des Comptes française en se faisant auditer par son homologue hollandaise, une équipe composée de superviseurs de différents pays, éventuellement aidés par des experts internationaux, pourrait être chargée d'auditer la situation d'un État. Ce dispositif devrait là encore être associé à un développement progressif de l'adhésion des pays à des codes de bonne conduite.
Les transformations de la décision politique
On l'aura noté, tous les dispositifs de surveillance existants ou proposés font la part belle aux experts. Or l'on peut se demander s'il est légitime de réserver cet aspect des finances publiques aussi déterminant pour l'avenir aux seuls professionnels internationaux ou nationaux, ce qui voudrait dire que, en ce domaine, l'approche doit ou peut demeurer seulement technique.
Si l'on considère que, fondamentalement, c'est bien le problème de la gouvernance internationale et nationale qui est au coeur des réflexions en matière de surveillance multilatérale, alors il est évident que les questions ne se posent pas seulement en termes purement techniques et qu'elles soulèvent sur le fond des problèmes d'ordre politique et institutionnel.
Les finances publiques relevant en effet d'une tradition démocratique investissant les parlements du pouvoir de créer des normes en domaine, - ce que l'on appelle aussi le pouvoir normatif - le sujet qui est le nôtre touche donc un terrain essentiel, celui de la légitimité des institutions créatrices de normes, un terrain sur lequel c'est la question récurrente des rapports entre l'expert et le politique qui se trouve à nouveau posée.
Un débat se fait d'ores et déjà jour sur ce sujet. Comme le relevait récemment le sénateur Philippe Marini dans son excellent rapport « Pour un nouvel ordre financier mondial » , les parlements nationaux doivent débattre de ces sujets qui « sont en effet essentiels au regard de la construction de l'économie internationale de demain » , une construction qui, ajoute-t-il, « recèle des enjeux politiques évidents » .
Parmi ces enjeux, l'un tient à la difficulté de concilier pouvoir des élus et modernisation de la gestion publique. Autrement dit d'intégrer deux logiques qui, depuis ces dernières années, se confrontent au sein des systèmes financiers publics, la logique politique, qui procède de la tradition démocratique et qui donne la préséance aux élus, et la logique prudentielle et de gestion qui relève des impératifs économiques et qui, de fait, privilégie la capacité d'expertise technique.
D'une manière générale, il ne fait pas de doute qu'il il existe aujourd'hui une certaine fascination pour les techniques de gestion, avec parfois des assimilations un peu hâtives entre gestion et politique et le risque de finir par élever les techniques de gestion au rang du politique.
Il n'est au reste pas inconcevable que, poussée à son paroxysme, une telle fascination conduise à vouloir substituer à la décision politique des sortes de mécanismes « d'automatismes budgétaires », et ce du fait de la constitutionnalisation de normes financière ne laissant aux politiques qu'une marge de manoeuvre très limitée.
Quoiqu'il en soit, il est clair dès à présent que le renforcement de la surveillance multilatérale des finances publiques suppose une réorganisation de l'architecture du système financier international qui implique à son tour une réorganisation des institutions financières nationales 41 ( * ) . Celle-ci est d'ores et déjà engagée et, sur ce point, force est d'observer à travers les logiques qui se développent aujourd'hui, une tendance lourde faisant que les choix des décideurs politiques en matière financière se trouvent le plus souvent limités à des aspects de technique juridique ou de gestion car encadrés par des règles difficilement modifiables.
En définitive, c'est certainement tout autant sur fond de mondialisation des échanges que de transformations du politique à terme que se joue aujourd'hui l'avenir des politiques financières publiques. Plus exactement, il se dessine progressivement la fin d'une certaine façon de pratiquer, certes la gestion publique, mais peut-être plus encore de concevoir le politique.
* 35 Directeur du Groupement Européen de Recherches en Finances Publiques ( www .gerfip.org ) ; directeur de la Revue Française des Finances Publiques.
* 36 Sur ces notions, cf. Michel Bouvier, Finances locales, 7 è édition, Ed.LGDJ 2001.
* 37
* 38 Cf. Finances locales op. cit ;
* 39
* 40 Cf. Bernard Abate, La nouvelle gestion publique, Ed. LGDJ, 2000.
* 41 Cf. Michel Bouvier, La loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, in AJDA N°10-200l ; également, Revue française de Finances Publiques N°s 73 et 76-2001.