Les enjeux du haut débit : « collectivités locales et territoires à l'heure des choix »
Palais du Luxembourg, 12 novembre 2002
ALLOCUTION DE CLÔTURE
M. Jean-Paul DELEVOYE, Ministre de la Fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire
« Madame, Messieurs les sénateurs, Mesdames et Messieurs, je mesure combien il était effectivement difficile de trouver la personne capable de pouvoir synthétiser des débats que j'estime riches rien qu'à l'abondance des pistes que vous proposez dans les différentes conclusions.
Je suis ravi de saluer mes collègues sénateurs, René Tregouët, Philippe Adnot, et les autres personnalités ici présentes, M. Dominique Caillaud, les représentants de la Caisse des Dépôts... Je vois que je commence un exercice difficile... je vais m'arrêter là... Je suis en tout cas tout à fait intéressé pour suivre les conclusions de votre atelier, puisque vous l'avez intitulé « Les enjeux du haut débit -collectivités locales et territoires à l'heure des choix ».
Ce qui paraît, en réalité, tout à fait intéressant, c'est que si avant, il y a quelque temps, mon cher René, nous étions d'ailleurs dans cette même salle en train de réfléchir aux défis politiques que nous devions relever, et nous estimions qu'un des défis en matière d'aménagement ou de développement du territoire était cette révolution culturelle à laquelle nous conviait l'économie moderne, c'est que nous étions dans une logique non plus de gestion et d'exploitation des territoires, mais dans une logique d'offre territoriale, et d'attractivité des territoires. Les matières premières qui déterminent les richesses d'un territoire ne sont plus seulement les richesses de son sol et sous-sol, mais les matières de l'intelligence.
C'est d'autant plus important, nous le voyons aujourd'hui, qu'il peut y avoir trois maladies susceptibles de générer la thrombose des territoires :
· la raréfaction de la main-d'oeuvre qualifiée qui permet de pouvoir développer la valeur ajoutée par emploi et par entreprise ; on voit bien aujourd'hui que cette thrombose existe dans un certain nombre de territoires :
· De même, dans l'explosion des flux de l'économie, dite moderne, des marchandises et des hommes, tant sur le plan touristique que sur le plan industriel, nous voyons la croissance, dans un certain nombre de territoires en Europe, freinée par la saturation des flux autoroutiers, ferroviaires et aériens, et que
Paradoxalement, un risque de thrombose supplémentaire vient, aujourd'hui, se greffer sur ces problèmes de territoires, avec la dérivation possible des flux d'intelligence au profit d'autres territoires.
Deuxième leçon, et je suis ravi de votre observation, on voit bien que les infrastructures ne valent rien par rapport aux usages et aux services qu'elles offrent. Nous avons souvent un débat sur les infrastructures, rarement ou trop peu sur les usages et les services que ces infrastructures permettent ; et que financer les infrastructures pour le simple fait de les financer ne sert à rien.
C'est l'usage que l'on peut en faire, avec d'ailleurs le débat politique que vous soulevez : Est-ce l'offre qui fait la demande ou la demande qui suscite l'offre ?
C'est un débat d'autant plus important que l'on voit bien des mécaniques de respiration territoriale se mettre en place, avec des phénomènes nouveaux auxquels nous n'étions pas habitués. Aujourd'hui, si vous parlez des inégalités territoriales, nous voyons paradoxalement les inégalités de PIB par habitant augmenter, et les inégalités de revenu par habitant baisser. On a l'impression de voir des concentrations de création de richesses se faire sur des zones à potentialité économique importante, et a contrario des mécanismes que nous n'avions pas suffisamment perçus, notamment d'une classe moyenne, voire légèrement supérieure, qui par l'explosion de l'emploi féminin a créé une augmentation de pouvoir d'achat par une stratification de classe sociale, dont le premier réflexe est de quitter un certain nombre de zones résidentielles au caractère urbain et augmentant d'une manière assez considérable les inégalités de proximité.
Cette évolution entre les lieux de création de richesse économique et la répartition plus égalitaire de revenus crée des besoins en termes de pôles économiques de haut débit très spécifiques, pouvant être relativement couverts, et au contraire un étalement des usages domestiques et particuliers beaucoup plus importants et plus difficiles à traiter.
C'est la raison pour laquelle, parmi les trois clientèles, on voit bien aujourd'hui que le réseau haut débit sur les universités fonctionne plutôt bien, même si nous devons probablement augmenter le maillage des centres de formation ; que les réseaux sur les pôles économiques pourront trouver leur propre logique, qu'a contrario, il y a un vrai problème sur les réponses aux particuliers, même si le particulier a un comportement asymétrique et est plutôt consommateur d'informations que d'échanges.
Nous avons, aujourd'hui, une multiplication des besoins. Ce qui fait que paradoxalement, plus la mondialisation va se développer, plus il y aura des espaces que je pourrais qualifier de « dépassement de l'espace frontière ». Les capitaux aujourd'hui ont dépassé totalement les frontières. De même, plus il y aura une évasion libertaire d'un certain nombre de flux économiques, plus il y aura besoin d'outils de régulation de caractère juridique, nécessitant des informations « on time ».
Vous aurez deux besoins de haut débit, l'un pour suivre ces flux de capitaux, l'autre pour le contrôle par rapport à la régulation nécessaire pour la sécurisation des investissements.
Bizarrement, on verra plus de liberté de déplacements des hommes aussi, et plus d'outils d'individualisation des réponses. Plus il y aura de compétitivité des territoires, plus il y aura des usages qui devront être en absence de rupture selon le parcours individuel. La logique du haut débit que vous évoquez me paraît tout à fait importante, avec des mécaniques auxquelles nous n'avons pas prêté garde. La sécurisation juridique de plus en plus forte et la gestion des contentieux fait que paradoxalement l'on va voir émerger de plus en plus la complémentarité de celles et ceux qui auront apporté des réponses. Qu'il s'agisse de télémédecine, plus aucun médecin ne voudra, sur un certain nombre de sujets, ne pas s'entourer d'un certain nombre d'avis parallèles, qui ne nécessiteront pas la proximité physique.
Aujourd'hui, pour la première fois, nous avons des recompositions extraordinaires d'une administration, d'une entreprise, back-office/front-office dans l'ensemble des domaines.
Sur le plan médical, nous aurons besoin d'un généraliste de proximité qui vous mettra sur l'exercice d'un spécialiste, qui lui sera obligé de s'appuyer sur le plan international, sur des pôles de compétences permettant de sécuriser un diagnostic et même un mode opératoire par rapport à des techniques qui seront peut-être imposées par des mécanismes d'assurance ou des mécanismes de contentieux juridique.
On voit cela sur l'ensemble des dispositifs de la vie moderne. L'exigence du droit, la montée du juridisme va apporter une réorganisation d'entreprise back-office/front-office, administration back-office/front-office, avec des déconnexions entre des territoires d'accueil et des territoires de gestion de compétence.
À l'évidence, plus cela s'élargit, plus vous avez besoin de liens haut débit permettant cette circulation d'informations dans un délai de plus en plus rapide et de plus en plus court, avec des nécessités de sécuriser, donc probablement avec des systèmes de contrôles juridiques de l'information, des systèmes de double contrôle etc.....
On voit bien naître des gestions territoriales qui permettront ces connexions.
Troisième élément. Aujourd'hui, le besoin d'information, de circulation de l'information, fait apparaître d'autres métiers. « Trop d'information tue l'information », de nouveaux métiers seront nécessaires pour la gérer. Nous connaissons déjà ce phénomène. L'on peut citer comme exemple les contrôles d'entreprises par le biais de rapports d'audit etc.
Vous m'avez posé un certain nombre de questions sur le rôle des collectivités locales, et j'ai cru comprendre que vous souhaitiez connaître mes analyses en la matière.
Le Ministre de l'Économie et des Finances a lancé un objectif de 80 % de couverture dans les cinq années qui viennent avec l'émergence de la concurrence. Je suis assez sensible au fait que vous ayez mis l'accent sur la concurrence. Lorsque vous parliez de centralisme, je m'interrogeais. En effet, vous n'aviez pas précisé s'il s'agissait de centralisme administratif, ou de centralisme de l'entreprise, ou les deux. Lorsqu'il y a « absence de concurrence », nous constatons parfois une tarification supérieure par rapport aux autres pays, et dans le cas où la « concurrence existe », les prix sont plus compétitifs. Nous devons réfléchir à cette lecture de benchmarking comparatif.
En tout cas, le déploiement de l'ADSL sur le territoire demeure le principal objet de France Télécom. Est-ce une chance, ou éventuellement un atout ou une contrainte ?
France Télécom prévoit que fin 2004, près de 85 % de la population aura accès à l'ADSL. L'on pourra compter 10 millions d'abonnés au haut débit. Malgré cela, l'offre sera concentrée sur une partie extrêmement étroite du territoire.
Cette fracture numérique est un sujet cher aux sénateurs qui l'évoquent. Le marché ne peut pas être la seule réponse. Faut-il accepter que le marché augmente les inégalités et jusqu'où ? Si l'on l'admet l'usage et le fait que cet usage doit être développé sur l'ensemble du territoire, jusqu'où doit-on accepter qu'un usager désirant éviter une rupture par rapport au service qu'il attend, puisse contribuer financièrement, pour une partie du territoire donnée, au déploiement de ce service ? Je n'ai pas la réponse. C'est toujours l'équilibre à trouver entre la liberté du marché qui augmente les inégalités, et l'exigence du service public qui est d'assurer la solidarité.
C'est un débat éternel. En tout cas, il nous faut impérativement réfléchir à un financement pour assurer cette couverture universelle. Cela ne pouvant pas être réglé par le marché.
Nous réfléchissons, conjointement avec l'ARL et les collectivités locales, au rôle des collectivités territoriales déjà très impliquées sur ce projet. La Caisse des Dépôts et Consignations nous a fait part de tous les dossiers d'infrastructure qu'elle a recensés. Son rôle était précisé au CIADL de juillet 2001, les contrats de plan aussi. Ceci permet de stimuler l'émergence d'offres concurrentielles sur le territoire.
Nous devons demeurer attentifs, afin d'éviter que les actions des collectivités territoriales ne réduisent la concurrence. Ce serait une erreur.
Nous devons développer des bouquets de services et d'usages relevant des services publics de proximité et en multiplier les accès au public. Il faut éviter la tentation de capter un marché, qui aurait tendance à pénaliser la rentabilité de l'ensemble des marchés. Brassons tout cela attentivement, et tenons-nous également prêts à amorcer une demande. Je connais, dans d'autres domaines, un certain nombre de services publics apparemment déconnectés par rapport à une demande, et dont l'existence a suscité une demande et ensuite équilibré un marché.
Nous devons également réfléchir à la construction d'infrastructures de télécommunications qui doivent être mutualisables, de façon à faciliter l'intervention des opérateurs.
J'ai pleinement conscience de vos trois scénarii : financement des infrastructures, opérateur d'opérateurs ou carrier to carrier et opérateurs. Je suis, personnellement, extrêmement réservé sur les interventions des collectivités qui, par l'intermédiaire de marchés de services, contribueraient à financer des infrastructures d'opérateurs sans que celles-ci soient ouvertes à d'autres opérateurs.
Les collectivités locales ne doivent pas financer les infrastructures d'une entité en situation de monopole pour lui permettre de renforcer cette position ! L'on ne peut pas mobiliser de l'argent public pour faire en sorte que les usagers potentiels vivant sur un territoire soient réduits dans leur choix. Nous devons adopter sur ce débat une position tout à fait claire. D'ailleurs, il est possible que de telles initiatives, qui faussent le jeu de la concurrence, soient entachées d'illégalité.
Dans ce contexte, quelles sont les réflexions que nous menons actuellement ?
Premièrement, et vous avez raison, il faut clarifier le champ d'intervention des collectivités locales. Elles ne sont pas sécurisées sur le plan juridique et n'importe quel contentieux peut fragiliser leur politique.
Deuxièmement, nous étudions l'opportunité de mettre en cohérence les actions des collectivités territoriales : département, région, etc.
Troisièmement, nous réfléchissons sur le mode d'accompagnement des projets de desserte.
Et quatrièmement, sur l'accompagnement financier des collectivités territoriales.
Pour clarifier le jeu des collectivités territoriales. Doivent-elles être opérateur des télécommunications ? Peuvent-elles investir dans les équipements passifs et actifs ?
Actuellement, le Gouvernement n'a pas pris de position officielle. Suite à l'avis donné par le Conseil d'État, cette position sera définie, au plus tard dans le cadre des travaux qui prépareront, d'ici à juillet 2003, la transposition sur le droit français du dernier « paquet » des directives européennes.
En ce qui me concerne, je suis extrêmement réservé sur le fait d'autoriser les collectivités territoriales à exploiter elles-mêmes directement des réseaux de télécommunications à destination des utilisateurs finals. Je suis favorable au financement des infrastructures, aux opérateurs-d'opérateurs, mais non favorable à ce que les collectivités locales aient un rôle d'opérateur de services. C'est une opinion personnelle et c'est un débat. Néanmoins, il faut savoir protéger les élus contre eux-mêmes. Je le sais, d'autant plus que je suis ministre : j'ai toujours transféré mes incompétences sur les compétences des autres. Et comme je suis extrêmement incompétent, je passe mon temps à chercher des métiers exercés par d'autres et que je ne veux surtout pas exercer pour ne pas me fragiliser. Les collectivités locales ne sont pas préparées pour ce métier qui me paraît éloigné de leurs compétences traditionnelles.
Quelques expérimentations pourraient être tentées dans les territoires les plus mal desservis, là où y il n'y a aucun marché d'opérateur. Cela demande réflexion.
Nous souhaitons mettre en cohérence les interventions des collectivités territoriales avec la péréquation locale. Nous pourrions nous baser sur la notion de collectivité locale « chef de file » avec la région qui élaborerait le schéma régional, notamment l'usage des services par rapport aux infrastructures, et les réalisations au niveau départemental, voire communal.
En tout cas, il nous paraît intéressant de nous pencher sur cette mise en cohérence. Je vois beaucoup d'initiatives locales démarrer et je suis extrêmement préoccupé par l'absence de cohérence de technologie, la fragilité des choix, le manque d'ingénierie. Ce sont des conditions indispensables pour faire les bons choix. Je souhaiterais que l'on réfléchisse à des cohérences nationales et régionales et aux déclinaisons sur les espaces qui pourraient s'appuyer, à l'échelon régional, sur l'ensemble de l'expertise et des ressources techniques, qui soutiendraient les démarches des collectivités locales infrarégionales.
Nous pourrions mettre en place un observatoire régional des réseaux. Cela permettrait d'avoir une vision précise des infrastructures. Et aussi un guichet unique à l'échelon régional qui faciliterait l'accès à la domanialité publique. Nous pourrions également favoriser l'utilisation des technologies alternatives. La manière d'échapper au monopole est d'être conscient qu'il ne peut pas y avoir une offre unique pour des territoires ayant des demandes particulières. Nous devons probablement réfléchir aux solutions satellitaires et nous attaquer « au handicap fiscal » qui freine la diffusion de cette technologie.
En ce qui concerne la technologie Wifi, j'ai vu les lignes directrices publiées par l'ART le 7 novembre dernier sur ce sujet. L'ART permet les expérimentations en environnement ouvert, à l'échelle territoriale. Elles pourraient débuter dès le début de l'année prochaine. Nous avons intérêt à suivre très attentivement les avantages et inconvénients, les contraintes et les atouts de cette technologie hertzienne qui permettra, sur certains territoires, d'apporter un certain nombre de réponses. Nous sommes prêts à nous pencher sur des aspects dérogatoires ou expérimentaux sur cette problématique particulière.
Nous souhaitons accompagner financièrement les politiques des collectivités territoriales. Certes, la Caisse des Dépôts et Consignations a déjà mis en place un certain nombre de moyens. Nous allons rechercher l'optimisation de tous les moyens financiers. Le délégué vous en a parlé ce matin. Nous avons déjà alerté la Commission Européenne sur la mobilisation des crédits FEDER avec la modification du DOCUP. Nous ne désespérons pas, ayant participé à une réunion européenne sur les différents services et réseaux du territoire, d'obtenir des modifications immédiates de DOCUP et la capacité de modifier les fonds européens sur cet enjeu territorial des technologies, à condition de ne pas fausser la concurrence.
C'est la raison pour laquelle il est, aujourd'hui, important de réfléchir à :
1. L'intelligence conceptuelle qu'il faut mettre à la disposition des porteurs de projets territoriaux. La Caisse des dépôts et consignations s'y est considérablement investie. Il y a aujourd'hui un formidable appétit. L'on constate parfois une absence d'aide à la décision qui peut entraîner les collectivités territoriales dans des politiques d'affichage qui seraient extrêmement préjudiciables, tant pour les finances locales que pour la rupture qualitative par rapport à l'attente du terrain.
2. Nous avons intérêt, sur un certain nombre de cas, à mettre en place des expérimentations, soit sur des technologies nouvelles soit sur des modes opératoires nouveaux, sur lesquels nous serions sensibles.
3. Il faut correctement cerner l'approche « usage et service », et avoir une approche globale et mutuelle.
Je vous remercie, je vous félicite pour l'organisation de ce colloque. J'ai cru comprendre que nous avions un certain nombre de points de convergence et un certain nombre d'attentes sur lesquels vous souhaitiez que nous répondions. Nous serons très attentifs de manière à ne pas manquer cet objectif très important pour le 21 e siècle. Comme le disait René Trégouët, je crois que nous ne pourrons pas nous passer du haut débit. Mais en même temps, et je terminerai là, soyons attentifs à ce qu'une fois de plus notre pays ne soit pas capable de jaillissements, de rebondissements, assez spectaculaires sur le plan des infrastructures, en négligeant la formation des utilisateurs.
Nous devons faire en sorte que l'argent public soit remis non seulement pour les infrastructures, mais aussi sur les moyens de les utiliser. Combien de fois avons-nous vu des écoles extraordinairement équipées, avec des gens admiratifs devant un écran, béats, disant: «j'aimerais m'en servir, mais ne je sais pas». L'investissement dans la formation des utilisateurs, dans les facilitateurs opératoires, est un élément qui, non seulement permettra à la France de relever le défi du 21 e siècle, mais aussi d'en tirer le plein profit.
Merci. »
(Applaudissements).
La séance est levée à 19 heures.
Les enjeux du haut débit
Collectivités locales et territoires à l'heure des choix
Cet ouvrage traite des enjeux de la décentralisation dans le domaine des nouvelles technologies, et plus particulièrement de l'équipement des territoires en haut débit. Force est de constater que si les collectivités locales s'impliquent de plus en plus fortement dans l'aménagement numérique de leur territoire, de très grandes disparités subsistent en matière d'accès au haut débit. Le risque de « fracture numérique » reste très présent.
Le Sénat dans le cadre de sa mission constitutionnelle de représentation des collectivités territoriales, et la Caisse des dépôts et consignations dans son rôle de partenaire institutionnel de celles-ci, se sont impliqués l'un et l'autre avec volontarisme, dans le développement numérique des territoires et ont engagé de nombreux travaux en la matière.
Le moment semblait donc venu, au travers de ce colloque, de dresser un bilan des attentes des élus locaux et de tracer les pistes de réforme face aux mutations qui se profilent à l'aube du XXI e siècle.
De nombreuses questions se posaient : quel rôle les collectivités locales ont-elles aujourd'hui dans l'aménagement numérique de leur territoire ? Quel rôle souhaitent-elles avoir demain, et de quelles compétences devraient-elles disposer dans cette perspective ? Le cadre législatif doit-il être réformé ? Une modification de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales doit-elle être envisagée, les collectivités locales devenant opérateurs de télécommunications, « opérateurs d'opérateurs », ou simples gestionnaires de l'immobilier de télécommunications ?
sénateurs, élus locaux, opérateurs français et étrangers, experts et porteurs de projets ont pu, tour à tour, apporter leurs contributions et confronter leurs expériences. Le rôle de chacun de ces acteurs locaux a été précisé, ainsi que celui de l'État, garant de l'égalité des chances, de la solidarité et de l'équilibre entre les territoires.
La richesse du débat de ce colloque ouvre des pistes en vue de réduire la fracture numérique et aider les collectivités locales, les opérateurs et leurs partenaires institutionnels à trouver les solutions originales adaptées aux besoins des territoires.
Ce volume s'inscrit dans la série de publications destinées à rendre compte des manifestations et colloques institutionnels organisés par le Sénat ainsi que, le cas échéant par ses commissions ou délégations. Cette collection est l'expression de la volonté d'ouverture du Sénat. Elle a pour vocation de mieux faire connaître son activité de réflexion et sa force de proposition.