La décentralisation française vue d'Europe - La France et la charte européenne de l'autonomie locale
Palais du Luxembourg, 26 juin 2001
OUVERTURE
M. Lucien NEUWIRTH, Sénateur, ancien Questeur de l'Assemblée nationale et du Sénat, membre de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
C'est un très grand honneur pour moi de vous accueillir aujourd'hui au nom du Président du Sénat, qui s'adressera à vous en fin d'après-midi. Je dois exprimer les regrets sincères de notre collègue Daniel Hoeffel, retenu pour des raisons administratives, et ceux de Bruno Haller, secrétaire général de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. C'est avec beaucoup de plaisir et d'intérêt que je représenterai aujourd'hui notre Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.
Un message personnel d'abord à Monsieur le Président Cuatrecasas, que je suis très heureux de saluer. Le fait de me trouver à côté de lui me rappelle les souvenirs qui ont marqué ma jeunesse, la guerre, et un certain refus de l'asservissement de mon pays, qui m'ont conduit à traverser l'Espagne dans des conditions rocambolesques, pour rejoindre les Forces de liberté en Angleterre. J'évoque ce souvenir pour montrer qu'aujourd'hui la construction européenne est avant tout une garantie pour la paix et pour éviter de nouvelles guerres fratricides ; les guerres entre Européens sont des guerres civiles. Beaucoup de Catalans se sont illustrés dans des combats pour la liberté.
Le deuxième symbole de cette réunion est le rassemblement de délégations de tous les pays d'Europe, qu'ils soient d'Europe occidentale ou d'Europe centrale et orientale. En quelque sorte, si je puis dire, c'est une réunion de la famille européenne, et c'est à l'honneur du Sénat que vous ayez choisi le Palais du Luxembourg pour la tenir. J'ajoute que le fait que vous représentiez les collectivités territoriales d'Europe donne une saveur particulière à cette rencontre, puisque le Sénat français, comme vous le savez, conformément à la Constitution, représente les collectivités territoriales de la République. Il attache donc une importance toute particulière aux questions de l'autonomie locale et régionale, et il est par nature un défenseur de la décentralisation.
Le Sénat de la République française constitue d'ailleurs un modèle unique en Europe. En effet, assemblée parlementaire à part entière, le Sénat français a vu sa mission de représentant des collectivités locales de la République réaffirmée de façon solennelle par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000. Émanation des collectivités locales, le Sénat est le défenseur naturel et privilégié des pouvoirs locaux, grâce au mode d'élection des Sénateurs.
C'est ainsi que le collège électoral des Sénateurs dont l'effectif total s'élève à environ 140 000 grands électeurs, est composé pour près de 96 % de délégués des communes, ces « cellules de base de la démocratie ». Grand conseil des communes de France, le Sénat a été renforcé par la décentralisation dans son rôle de défenseur des collectivités locales et territoriales. Le Sénat s'est ainsi érigé en protecteur de l'autonomie locale tant dans ses activités de législateur que dans sa mission de contrôleur. Il s'est progressivement doté, pour l'examen des textes relatifs aux collectivités locales, d'un corps de doctrine qui transcende très largement les clivages politiques.
Dans cette dernière mission de contrôleur, le Sénat tend à devenir le gardien vigilant de la décentralisation qu'il considère comme une réforme bénéfique et un facteur d'efficacité de l'action publique, dans la mesure où elle libère les initiatives et les énergies locales, et contribue à l'essor de la démocratie de proximité.
Sans doute faudrait-il aller encore plus loin, et créer au sein du Sénat, et nous y pensons, un observatoire permanent de la décentralisation qui pourrait établir chaque année un rapport sur l'état de la décentralisation et de l'aménagement du territoire.
Du reste, au cours des trois années qui viennent de s'écouler, son président, Christian Poncelet, a donné un lustre particulier à cette vocation à travers ses très nombreux contacts sur le terrain et les réflexions qu'il a su développer, et notamment dans le cadre des états généraux de la décentralisation.
Ces états généraux, comme le Président Poncelet lui-même devrait vous l'indiquer cet après-midi, ont en particulier mis l'accent sur la nécessité de renforcer la protection constitutionnelle des collectivités locales, notamment en matière d'autonomie fiscale, et de capacité réglementaire : deux conditions essentielles de l'autonomie, deux décisions qui figurent au coeur des dispositions de la Charte européenne de l'autonomie locale dont nous célébrons aujourd'hui l'efficacité, et pratiquement le quinzième anniversaire.
Le troisième symbole sur lequel je voudrais insister est que cette réunion est l'occasion d'une rencontre entre un membre de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et des membres du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de ce même conseil. Je me dois d'abord d'excuser l'absence de la Présidente de notre délégation, Madame Josette Durrieu, retenue par la session d'été du Conseil de l'Assemblée plénière, qui commence ce matin même à Strasbourg. Je vous transmets également les voeux de succès pour cette journée, au nom de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.
J'attache pour ma part une très grande importance aux travaux de l'Assemblée du conseil, qui portent sur des thèmes pour lesquels j'ai le plus grand intérêt. Je me dis militant en faveur des droits de l'homme, mais je m'intéresse aussi très concrètement à la vie quotidienne de nos concitoyens, à leur souffrance devant la maladie, ou encore aux problèmes éthiques que pose, du point de vue de la personne humaine, le développement, à bien des égards si heureux, de la recherche scientifique. Cet humanisme est au coeur des travaux de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe Je suis, depuis de nombreuses années, élu local, et fus longtemps président de conseil général. Je suis donc, comme tous mes collègues Sénateurs, naturellement très attentif au problème des collectivités locales.
Le Sénat, d'une certaine manière, réunit au plan national les préoccupations éthiques de l'Assemblée parlementaire, et les préoccupations locales du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. C'est un des effets heureux de ce cumul des mandats, si décrié par ailleurs. Tout cela me permet de dire que l'initiative conjointe du Sénat et du Conseil de l'Europe arrive à un moment opportun. Elle vise à entendre l'opinion de nos voisins et amis sur l'état de notre propre décentralisation. Il y a de cela 20 ans, l'examen aurait pu être redoutable car, vous le savez, nous sommes un État qui a toujours accordé beaucoup d'importance à la recherche de l'excellence et qui l'a trouvé pendant longtemps, j'oserai même dire pendant des siècles, à travers la centralisation. Celle-ci n'était pas seulement animée par le souci de concentrer le pouvoir, mais aussi de diffuser autant que possible le sentiment d'égalité entre les Français. Elle était donc respectable. L'expérience historique a cependant montré qu'elle n'était pas suffisante.
Moi, qui suis l'un des premiers compagnons, modeste certes, mais parmi les premiers, du Général de Gaulle, je me plais à souligner que c'est lui qui a donné le signal d'une transformation nécessaire, à travers sa tentative de régionalisation du 27 avril 1969. Je n'ai donc eu pour ma part aucune réticence lorsqu'en 1981 nous a été proposée une stratégie dite « de rupture », consistant en un transfert spectaculaire du pouvoir exécutif des départements et des régions vers les présidents des conseils généraux et des conseils régionaux. Le bilan en est d'ailleurs éloquent, notamment en matière scolaire. Les départements ont fait beaucoup mieux, et beaucoup plus que l'État. Vous savez d'ailleurs très bien qu'en la matière, le plus important ne réside pas toujours dans les lois ou les proclamations, mais en réalité dans la pratique quotidienne.
C'est précisément l'objectif du Sénat, que de faire en sorte que la décentralisation devienne toujours de plus en plus concrète. Sa qualité d'assemblée parlementaire lui permet justement d'avoir la légitimité nécessaire pour faire face aux inévitables tentatives de reconquête par le pouvoir administratif. Pour finir, je ne répondrai pas, officiellement bien sûr, à la question : la France doit-elle ratifier la Charte européenne de l'autonomie locale ? Elle est en filigrane de nos travaux. Je laisse le soin à Monsieur le Ministre de l'Intérieur de le faire tout à l'heure.
Je voudrais seulement vous dire que la très grande majorité des Français n'imagine pas l'avenir de la France sans une construction européenne exigeante et respectueuse de l'intégrité de ses territoires. Je souhaite que cette journée soit riche, et que ce colloque permette un échange décisif entre les membres de la même famille, qui est notre famille commune.
M. Llihert CUA TRECASAS, Président du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe (CPLRE)
Il m'est particulièrement agréable d'ouvrir ce colloque en compagnie du Sénateur Lucien Neuwirth, dans cette institution chargée d'histoire, et entourée de tant de prestige. C'est un lieu tout naturellement désigné pour accueillir un débat sur l'avenir de la décentralisation.
A cette occasion, permettez-moi de remercier chaleureusement le président du Sénat, Monsieur Christian Poncelet, d'avoir répondu favorablement à la proposition du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe d'organiser cette journée de réflexion sur la décentralisation française vue de l'Europe. Au Congrès, nous avons été sensibles à cette ouverture au dialogue. Je souhaiterais également saluer de nombreux élus et représentants locaux et régionaux, qui ont souhaité s'associer à la démarche commune du Sénat et du Conseil de l'Europe.
Tout d'abord, je voudrais vous présenter le Congrès, organe engagé depuis sa création en 1994 dans la réflexion sur la démocratie locale et régionale dans les États membres du Conseil de l'Europe, et que j'ai l'honneur de présider depuis juin 2000.
Le Congrès, que certains d'entre vous connaissent bien, est un organe du Conseil de l'Europe, qui représente les collectivités locales et régionales des pays membres de cette organisation, véritablement paneuropéenne. Créé en 1994 lors du premier sommet des chefs d'État et de Gouvernement du Conseil de l'Europe, le Congrès réunit aujourd'hui 600 élus de 43 pays, et traite en principe toutes les questions politiques qui se posent aux pouvoirs locaux et régionaux de la Grande Europe. 11 répartit ses travaux entre deux chambres, la Chambre des pouvoirs locaux et la Chambre des régions, dont les réflexions sont ensuite confrontées lors de la séance plénière du Congrès.
L'objectif principal de notre assemblée est de garantir la participation des pouvoirs locaux et régionaux aux travaux du Conseil de l'Europe, et, par là, à l'élaboration des politiques européennes. On peut affirmer que c'est une première au sein des organisations européennes, et que les élus locaux et régionaux sont particulièrement sensibles à l'existence de l'institution qui les associe à l'élaboration des politiques à l'échelle européenne.
Congrès joue un rôle politique de consolidation de la démocratie dans les États membres.
Son autre grande ambition est d'aider les démocraties de l'Europe centrale et orientale à établir des structures administratives et institutionnelles locales et régionales stables et efficaces.
Le Congrès a été récemment conforté dans cette démarche par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe qui a rehaussé le rôle politique de notre Organisation en lui confiant la préparation des rapports et des recommandations sur la démocratie locale et régionale dans les États membres et en la chargeant de veiller à l'application de la Charte européenne de l'autonomie locale. En mettant en oeuvre ces nouvelles responsabilités, le Congrès remplit une mission en quelque sorte inhabituelle, pour le droit international public, dans laquelle des représentants des autorités locales et régionales adressent régulièrement aux Gouvernements des recommandations dont l'objectif principal est le renforcement de la démocratie locale et régionale. Une trentaine de pays ont déjà fait l'objet de rapports sur l'état de l'autonomie locale et régionale.
Le maître mot de cette démarche est le dialogue. Le dialogue préside à toutes les actions du Congrès et nous nous réjouissons qu'un dialogue ouvert et constructif ait pu s'établir avec les institutions françaises au sujet de la décentralisation en France. Ce dialogue des élus avec les Gouvernements nous oblige à un contenu politique fort et commence à produire des effets : de nombreux Gouvernements en Europe sont de plus en plus persuadés du bien-fondé des réformes engagées en faveur de la décentralisation.
Le Congrès s'appuie dans sa démarche sur les principes de la Charte européenne de l'autonomie locale, traité unique en Europe, conçu pour assurer la protection des droits des collectivités locales sur le plan européen, et fournir aux États membres de la Grande Europe un cadre juridique de référence, une sorte de bagage politique et juridique commun, qui permet d'avoir une échelle au cours des réformes. Je laisserai à Monsieur Alain Delcamp, Président du groupe d'experts indépendants sur la Charte européenne de l'autonomie locale, le soin de présenter ce texte et ses principes d'application.
J'aimerais simplement souligner que la Charte proclame qu'une véritable autonomie locale est essentielle à la démocratie, et qu'elle reste pour l'heure le seul texte normatif de portée européenne à la disposition des collectivités locales. C'est en effet le seul texte qui définisse des éléments concrets de ce que peuvent être les critères de fonctionnement des collectivités locales, et surtout qui garantisse un certain degré d'autonomie locale.
A cette occasion, j'aimerais souligner que la Charte fut pendant presque une décennie l'instrument qui a permis à un nombre important de démocraties de l'Europe centrale et orientale d'opérer des réformes de fond pour créer des collectivités locales fortes. Nos amis de Pologne, de Hongrie, et de Roumanie, qui ont été au coeur des changements tout au long des années 90, viennent aujourd'hui partager leurs sentiments sur les réformes entreprises et le rôle de la Charte dans ces processus.
La Charte a aussi servi de source d'inspiration à bon nombre de pays de l'Europe occidentale pour mener à bien leurs réformes de décentralisation et de modernisation des collectivités locales, ainsi que leur adaptation au contexte économique et social d'aujourd'hui. Les exemples du Royaume-Uni, du Portugal, et même de l'Allemagne, témoignent de cette vocation de la Charte, et nos amis sont là pour partager avec nous les expériences de leurs pays respectifs.
Depuis quelques années, le Congrès a lancé un projet de Charte européenne de l'autonomie régionale qui, à l'instar de la Charte de l'autonomie locale, est appelée à garantir aux collectivités régionales une série de droits qui leur permettrait de gérer une partie des affaires publiques au profit de nos concitoyens. Au moment où la France s'apprête à renforcer les compétences de ses régions à la suite de ses décisions prises concernant la Corse, ce texte peut être une source d'inspiration. Nous écouterons avec un grand intérêt ce que Monsieur le Ministre Vaillant nous dira sur les réformes envisagées.
L'expérience dans un certain nombre de pays européens nous montre que l'octroi de quelques compétences législatives aux régions a permis d'améliorer l'équilibre territorial, et le développement économique dans les régions concernées, apportant ainsi un plus à la qualité de vie des citoyens.
Ce qui nous réunit ici aujourd'hui, au Palais du Luxembourg, c'est principalement la volonté de discuter avec nos collègues français de l'avenir de la décentralisation en France et des moyens par lesquels la démocratie locale et régionale peut être renforcée.
Vous serez tous d'accord pour dire que la démocratie locale est profondément ancrée dans la vie institutionnelle et les convictions républicaines de ce pays. Le mouvement amorcé au XIX e siècle visant à garantir aux communes et aux départements un fondement démocratique, ainsi que les lois de décentralisation de 1982 et 1983 témoignent de cette volonté du peuple et du Gouvernement français de créer les conditions pour rapprocher la décision publique du citoyen et confier aux élus locaux des responsabilités importantes, reconnaissant ainsi leurs rôles politique et social. 500 000 élus animent aujourd'hui les institutions locales en France. Ce chiffre par lui-même est un gage de la solidité de l'ancrage de la démocratie locale. La création de régions dotées de compétences propres corrobore mon propos sur la prise de conscience en faveur d'une large décentralisation.
Dans le cadre de l'examen régulier de la situation de la démocratie locale et régionale dans les États membres que j'ai évoqué tout à l'heure, le Congrès a examiné l'an dernier celle de la France. Les conclusions de ce travail sont consignées dans le rapport présenté par Monsieur Jean-Claude Van Cauwenberghe, qui vous les exposera aujourd'hui plus en détail.
Ce rapport a donné lieu à un dialogue avec les autorités françaises, sur les questions qui nous préoccupent aujourd'hui. Nous avons eu le plaisir d'accueillir dans notre enceinte strasbourgeoise pour un échange de vues, Monsieur Pierre Mauroy, Président de la commission sur l'avenir de la décentralisation, et plus récemment Monsieur Dominique Bur, Directeur général des collectivités locales. Nous serons évidemment très attentifs à l'intervention du Ministre de l'Intérieur, Monsieur Daniel Vaillant, qui nous fera aujourd'hui l'honneur de présenter la position gouvernementale par rapport aux recommandations du Congrès.
Nous espérons vivement que notre dialogue se poursuivra au-delà du colloque, et que nous pourrons régulièrement échanger nos impressions sur le développement de la démocratie locale et régionale en France.
Aujourd'hui, le Gouvernement français continue de réfléchir sur l'avenir de la décentralisation. Beaucoup de questions sont à l'ordre du jour : transfert de nouvelles compétences aux collectivités locales, ressources financières adaptées aux nouveaux défis socio-économiques, intercommunalité, statut des élus, cumul des mandats, participation des femmes et des jeunes à la vie publique au niveau local, futur des régions dans l'organisation territoriale. Autant de questions sur lesquelles se sont penchés les rapporteurs du Congrès en s'efforçant de d'apporter un point de vue neuf, indépendant, et non partisan, sur les discussions en cours. Je pense que tout le monde y gagnera dans la mesure où un point de vue extérieur peut apporter un éclairage européen sur ce débat.
Mesdames, Messieurs, ainsi que je l'ai dit tout à l'heure, la Charte européenne de l'autonomie locale a été conçue comme un instrument qui doit offrir aux collectivités locales des États membres du Conseil de l'Europe des garanties fortes pour l'exercice de l'autonomie locale.
C'est dans cet esprit que ce traité a été préparé au sein du Conseil de l'Europe. La Charte garantit à tout citoyen la possibilité de participer à la prise des décisions qui concernent son environnement quotidien par le biais des assemblées élues disposant d'organes responsables devant elles. La Charte est en quelque sorte la démonstration au niveau européen de la volonté de notre organisation, animée par 43 États membres, de transcrire la démocratie locale et le rôle des collectivités locales dans le fond commun des valeurs démocratiques, dont la promotion et l'application à l'échelle paneuropéenne sont l'essence même de l'action du Conseil de l'Europe.
En souscrivant de manière solennelle et formelle aux principes de la Charte ou, autrement dit, en ratifiant cet instrument du Conseil de l'Europe, les États membres contribuent à créer un espace homogène de valeurs démocratiques dont l'objectif est de garantir la stabilité de notre continent.
Permettez-moi de dire que le rôle d'un pays comme la France est très important pour renforcer la promotion de la Charte sur le plan européen. En tant que pays fondateur du Conseil de l'Europe et l'un de ses membres les plus actifs depuis 1949, la France a grandement contribué à l'essor de cette Organisation et à la promotion de ses valeurs.
Les membres de la délégation française auprès du Congrès comptent parmi les plus actifs depuis toujours et, sous l'impulsion du Président Alain Chénard, que je salue aujourd'hui, le Congrès a connu l'an dernier une réforme importante qui a rehaussé son rôle politique au sein des institutions du Conseil de l'Europe. Les délégués français ont été et restent toujours des avocats passionnés et inlassables des principes de la Charte, et ont parcouru un nombre considérable de pays de l'Europe centrale et orientale pour expliquer la nécessité pour un État démocratique de disposer de collectivités locales fortes.
Bien qu'étant l'un des premiers signataires de la Charte en 1985, c'est-à-dire dès son ouverture à la signature, la France n'a pas encore ratifié cette convention. Nous estimons qu'un examen attentif en vue de la ratification de ce traité mérite discussion et nous sommes ouverts au dialogue sur ce sujet. Ce dialogue aura certainement lieu aujourd'hui, mais il peut être prolongé au-delà de notre colloque.
Pour ma part, je tiens à souligner qu'à l'issue de toute une série de rencontres avec des élus locaux et régionaux, des parlementaires, des associations d'élus et des représentants du Gouvernement et d'universités, le Congrès a constaté qu'aucun obstacle majeur ne s'opposait à la ratification par la France de cette convention. En effet, le droit français répond à la plupart des principes de la Charte, et certaines dispositions françaises s'harmonisent parfaitement avec la Charte depuis les lois de décentralisation de 1982/83, ou sont parfois plus avancées. Dès lors, on peut penser que la ratification ne supposerait aucun changement du régime actuel des collectivités locales, d'autant que la Charte peut, de son côté, apporter des réponses viables à quelques-uns des problèmes que pose aujourd'hui la décentralisation en France. Par contre, elle offrirait une garantie supplémentaire aux collectivités locales françaises.
J'espère que le dialogue présidera à notre réunion, et je vous invite à y participer avec toute la force de vos convictions. Merci.
Les membres de la délégation française auprès du Congrès comptent parmi les plus actifs depuis toujours et, sous l'impulsion du Président Alain Chénard, que je salue aujourd'hui, le Congrès a connu l'an dernier une réforme importante qui a rehaussé son rôle politique au sein des institutions du Conseil de l'Europe. Les délégués français ont été et restent toujours des avocats passionnés et inlassables des principes de la Charte, et ont parcouru un nombre considérable de pays de l'Europe centrale et orientale pour expliquer la nécessité pour un État démocratique de disposer de collectivités locales fortes.
Bien qu'étant l'un des premiers signataires de la Charte en 1985, c'est-à-dire dès son ouverture à la signature, la France n'a pas encore ratifié cette convention. Nous estimons qu'un examen attentif en vue de la ratification de ce traité mérite discussion et nous sommes ouverts au dialogue sur ce sujet. Ce dialogue aura certainement lieu aujourd'hui, mais il peut être prolongé au-delà de notre colloque.
Pour ma part, je tiens à souligner qu'à l'issue de toute une série de rencontres avec des élus locaux et régionaux, des parlementaires, des associations d'élus et des représentants du Gouvernement et d'universités, le Congrès a constaté qu'aucun obstacle majeur ne s'opposait à la ratification par la France de cette convention. En effet, le droit français répond à la plupart des principes de la Charte, et certaines dispositions françaises s'harmonisent parfaitement avec la Charte depuis les lois de décentralisation de 1982/83, ou sont parfois plus avancées. Dès lors, on peut penser que la ratification ne supposerait aucun changement du régime actuel des collectivités locales, d'autant que la Charte peut, de son côté, apporter des réponses viables à quelques-uns des problèmes que pose aujourd'hui la décentralisation en France. Par contre, elle offrirait une garantie supplémentaire aux collectivités locales françaises.
J'espère que le dialogue présidera à notre réunion, et je vous invite à y participer avec toute la force de vos convictions. Merci.