Actes du colloque "LES QUESTIONS SOCIALES AU PARLEMENT (1789 - 2006)"

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Palais du Luxembourg - 31 mars 2006 en partenariat avec le Comité d'Histoire Parlementaire et Politique

LES QUESTIONS SOCIALES DU DÉBUT DU XIXE SIÈCLE À LA IVE RÉPUBLIQUE

Présidence de Sylvie Guillaume, professeur à l'Université de Bordeaux III
et à l'Institut Universitaire de France
INTRODUCTION : Sylvie Guillaume

Je voulais, avant tout, remercier Jean Garrigues de m'avoir confié cette présidence. L'effort du Comité d'Histoire Parlementaire et Politique mérite d'être soutenu, car il ne s'agit pas seulement de réunir un cénacle de savants en petit comité, mais aussi, comme en témoigne cette journée, de faire participer un nombre important d'étudiants. Je remercie aussi Madame la sénatrice, et le Sénat, qui nous accueille toujours avec beaucoup d'attention et d'intérêt pour toutes ces questions.

J'ai donc la tâche de présider une matinée essentiellement consacrée au XIX ^e siècle et au début du XX ^e siècle. On ne peut parler des questions sociales au Parlement sans s'ancrer dans le long terme. C'est la démarche historique : le temps long explique une actualité qui peut être brûlante. Je ferai simplement quelques remarques avant de donner la parole à mes collègues.

Pendant cette longue période, on est passé d'une prise de conscience des questions sociales à la mise en place de ce qu'on appelait et de ce qu'on appelle encore « l'État-providence », même s'il est en crise actuellement.

On peut tout d'abord constater le retard de la France par rapport à d'autres pays, comme la Grande-Bretagne ou même l'Allemagne de Bismarck, avec ses « socialistes de la chaire », par rapport aux pays du Nord, aux pays scandinaves. Ce retard peut être paradoxal dans la mesure où il existe en France une tradition étatique plus forte qu'ailleurs : sous la III ^e République, le politique prédominait avec les combats pour la liberté peut-être davantage que pour l'égalité.

Les questions sociales ont aussi trouvé des réponses en priorité pour les populations fragilisées : les enfants et les femmes. Les grandes lois de 1841, 1878, 1898, ont été faites pour protéger ces populations fragilisées, parmi lesquelles se trouvent aussi les mineurs : le code des mineurs date du début du XIX ^e siècle (1813), l'institution de délégués mineurs date de 1890. Cette protection a touché certaines catégories plus que d'autres.

Les questions sociales peuvent aussi être regroupées en grandes rubriques : la limitation du temps de travail à 8 heures par jour en 1919 et qui passe à 40 heures par semaine en 1936 ; la couverture sociale, avec le passage d'un système d'adhésion volontaire dans le cadre de la mutualité, du « solidarisme », à l'adhésion obligatoire par décret ; les lois sur les assurances sociales de 1930 et jusqu'aux lois sur la sécurité sociale, dont l'extension a été fort lente, en 1945.

Enfin, la nature du régime peut expliquer certaines lois sociales : on pourra citer la conception corporatiste des rapports sociaux sous le régime de Vichy.

Le temps long - un siècle et demi - permet aussi de distinguer les moments forts où les questions sociales sont abordées au Parlement, qu'elles répondent à une situation de crise ou que le législateur propose ces lois pour éviter une crise sociale. On voit ainsi une alternance entre la culture de conflit et la culture de négociation.

Sans plus tarder, je vais passer la parole à Francis Démier, professeur à l'Université de Paris X-Nanterre, puis à Isabelle Moret-Lespinet, maître de conférences également à Paris X-Nanterre. Francis Démier va nous parler de la genèse des premières lois sociales au XIX ^e siècle.

LES PREMIÈRES LOIS SOCIALES AU XIXe SIÈCLE :
Francis Démier, professeur à l'Université de Paris X-Nanterre

Merci, Madame la présidente, merci, Jean Garrigues, de m'avoir associé à cette journée et à vos travaux : dans le contexte actuel, il n'est peut-être pas inutile d'entendre le point de vue des historiens sur ces questions sociales.

Jean Garrigues évoquait tout à l'heure le problème de la définition d'un modèle social français. Je souhaiterais, à l'échelle du XIX ^e siècle et donc de façon très générale, m'interroger sur cette idée d'un modèle social français, qui est finalement difficile à définir, contrairement au modèle politique. On sait assez clairement ce qu'est le modèle politique français : la démocratie politique, les grandes libertés, les racines dans la Révolution française. En revanche, le modèle social français est caractérisé par la dissociation entre ce qui se passe sur le terrain du politique et ce qui se passe sur le terrain du social : la France est en avance sur le terrain politique, mais connaît un certain retard social. S'agit-il d'une contradiction ? Les contrastes sont frappants par rapport à l'Allemagne où la démocratie est en retard, mais où la politique sociale est en avance. Il n'y a donc pas forcément un lien systématique entre le politique et le social. On s'en aperçoit, du reste, sur la longue durée, parce que ce ne sont pas nécessairement des gouvernements de gauche qui ont été à l'origine des avancées sociales. Il y a parfois des décalages.

Au-delà de ces questions générales, depuis une quinzaine d'années, de nombreux travaux ont permis d'affiner la réflexion sur ces questions et, notamment, sur trois d'entre elles, à partir desquelles je développerai quelques idées :

La France est-elle véritablement en retard sur le terrain social ou a-t-elle choisi d'autres solutions, d'autres voies, qui ne sont pas forcément celles de l'Allemagne ?

Le libéralisme, dont on sous-estime souvent la force dans le XIX ^e siècle, a-t-il fait obstacle ou a-t-il défini une voie française des politiques sociales ?

L'avance démocratique et l'importance des libertés ont-elles été un moyen de « donner le change » à une société française audacieuse sur le terrain politique, mais timorée sur le terrain social ?

La France sur le terrain social

Parallèlement à l'Angleterre, la France a défini, dans le premier XIX ^e siècle, un véritable modèle social, qui fonctionne au moins jusqu'à la Révolution de 1848 et au-delà, par certains aspects. Ce modèle social date même de l'Ancien Régime. Il a été défini par les grands réformateurs de la fin du XVIII ^e siècle, par toute une école de pensée qu'on appelle « l'école philanthropique ». Il est alors difficile d'isoler ce qu'on pourrait appeler une « politique sociale », la question sociale est intégrée dans une nébuleuse de valeurs progressistes, d'objectifs à atteindre : la protection de la santé publique, la diffusion des savoirs et des techniques, l'humanisation du système pénal, la lutte contre la peine de mort. La politique sociale fait partie d'un projet progressiste global, qui consiste à la fois à moderniser la société et à rompre avec le système du privilège. De nombreux plans de réforme sociale ont été avancés à la fin de l'Ancien Régime, à un moment où il tentait de se réformer, avec Turgot, Necker. Ces plans de réforme concernaient à la fois la réforme de l'Hôpital, de la Prison et de tous les mécanismes qui permettent d'encadrer les « pauvres ». Ils ont été développés autour de quelques personnalités, mais également dans des circuits associatifs : dans des académies, dans la franc-maçonnerie, dans des sociétés populaires, dans des clubs, avant même la Révolution. Il existe donc en France non seulement une doctrine sociale, mais aussi un véritable esprit public libéral, qui va contribuer à changer la donne sur le terrain de la politique sociale. Ce projet de réforme prend sa pleine dimension essentiellement à partir de 1789. C'est à partir du travail des grandes assemblées, de la Constituante et de la Législative, que sont évoqués ces grands problèmes. Des figures essentielles, La Rochefoucauld-Liancourt, Barrère, Grégoire, Condorcet, sont les rédacteurs de grands textes d'orientation qui ont fixé les cadres d'une politique sociale dans ce grand changement qui va de l'Ancien Régime à la société contemporaine. Ces projets touchent à la fois la prévoyance, l'assistance à l'enfance déshéritée, l'instruction professionnelle, l'école : on ne détache pas la question sociale d'un grand projet progressiste.

Le projet libéral

Quel est le contenu de ce projet libéral, initié sous l'Ancien Régime et qui trouve sa « vitesse de croisière » sous la Monarchie constitutionnelle, à la fois sous la Restauration et sous la Monarchie de Juillet ?

Tout d'abord, ce projet brise le système de l'économie morale qui, dans l'Ancien Régime, confiait à la fois à l'Église et à la monarchie la prise en charge et la protection des « pauvres », dans un très lourd appareil d'assistance confondant la protection et la répression de la pauvreté. Cet appareil d'assistance était largement contrôlé par l'Église. L'objectif des philanthropes, dans une société décléricalisée, était donc de définir une politique sociale détachée de la hiérarchie cléricale. C'est un des aspects importants de la voie française. De plus, le système de l'Ancien Régime était coûteux et n'opérait aucune distinction dans la masse des « pauvres » : on traitait les « pauvres » globalement, on les enfermait ; en quelque sorte, on limitait le danger, mais il n'y avait pas d'analyse de la question sociale. Les philanthropes critiquent aussi un système archaïque qui repose essentiellement sur l'Hôpital, institution qui, à la source de tout, gère la question sociale et concentre les « pauvres » et les malades : l'hôpital général est à la fois un hospice, une prison et un asile, et confond protection, soin et répression.

Le XIX ^e siècle et les réformateurs développent, au-delà de cette critique, un véritable programme, qui a sa cohérence : il s'agit de mettre sur pied des formes d'assistance nouvelles, plus rationnelles, plus efficaces et moins coûteuses. Le programme est confié à des notables : c'est une affaire désormais individuelle, ce n'est plus l'affaire d'une grosse institution comparable à celle de l'Hôpital. De généreux notables doivent administrer et gérer les secours. La philanthropie fait du « riche » le bienfaiteur du « pauvre », mais cette aide du « riche » au « pauvre » a des ambitions et des objectifs nombreux. Le premier objectif est de reconstruire un lien social, dans une société pulvérisée par l'expérience révolutionnaire, où les individus sont isolés. Il s'agit de recréer un lien social entre les élites et les masses. L'autre objectif est de faire du « riche » un bienfaiteur qui réfléchit : il ne s'agit pas de voir la question sociale de manière globale, de voir les « pauvres » comme une masse, mais de distinguer les « bons pauvres » des « mauvais pauvres ». Il y a, dans cette politique sociale, la volonté d'opérer un tri, de mettre de côté les simulateurs qui ne jouent pas le jeu de la véritable protection et, au contraire, de s'engager à protéger les « bons pauvres ». Cela implique, de la part de ces bienfaiteurs philanthropiques, la nécessité d'analyser la question sociale. C'est à partir des années 1820-1830 que se développent véritablement la connaissance des milieux sociaux et une réflexion statistique sur ces problèmes sociaux, qui doivent éclairer de façon rationnelle la politique sociale. L'autre aspect de cette politique est de faire du philanthrope, du riche notable qui intervient pour apporter son aide au « pauvre », un éducateur, un censeur et une sorte d'instituteur du « pauvre ». Le livre très célèbre du baron de Gérando, Le Visiteur du pauvre , donne les clefs de cet objectif : apporter au « pauvre » une aide destinée à le moraliser, à l'arracher à une pauvreté dont on pense qu'à l'origine, elle est un manquement à la morale dans les familles trop nombreuses, dans le non-respect des règles chrétiennes. Il n'y a donc pas de politique sociale sans éducation, sans orientation morale de l'individu. Il s'agit d'une véritable réorganisation de la société à partir d'une initiative individuelle et d'une pédagogie en direction du « pauvre ».

Les outils nécessaires pour cette politique sont différents de ceux de l'Ancien Régime. L'objectif est de se débarrasser de l'intervention de l'Hôpital et de mettre sur pied une politique sociale légère, autonome, décentralisée. On utilise pour cela les bureaux de bienfaisance, créés par la Révolution française en 1796 et gérés par les municipalités : au niveau local, on pourra connaître les «pauvres». À travers une analyse de la société, on pourra mener à bien une politique qu'on pense efficace, les secours à domicile remplaceront désormais la lourde intervention de l'Hôpital.

La philanthropie du premier XIX ^e siècle a pour objectif de mettre sur pied une politique sociale qui doit disparaître. En apprenant aux « pauvres » la prévoyance et donc la volonté de mettre de côté les moyens de faire face aux aléas de la vie, on espère supprimer l'assistance à terme. La politique sociale est appelée à disparaître. Il s'agit en fait d'un grand projet éducatif qui vise à apprendre aux « pauvres » à être autosuffisant : l'auto-assistance par la prévoyance, à laquelle tout le monde doit pouvoir accéder. C'est une question d'éducation, de volonté et de morale. L'objectif global est de remettre cette société au travail. La valeur fondamentale qui guide le projet est le travail, qui doit rééduquer le « pauvre » et permettre à la pauvreté de mettre sur pied la prévoyance. Que restera-t-il, au bout du compte, comme politique sociale ? Tiers définit cela très bien dans les années 1840 : l'objectif est d'aider, en définitive, ceux qui ne peuvent pas être prévoyants, ceux qui sont à l'écart du secteur du travail, c'est-à-dire les enfants, les invalides, les femmes « en couches » et les vieillards. Le terrain de l'intervention sociale de la philanthropie libérale exclut les travailleurs pour ne concerner que ceux qui sont précisément en dehors du travail, ou qui ne peuvent pas accéder au travail. C'est une logique très différente de ce que sera la logique allemande, qui définit la politique sociale essentiellement en ciblant les travailleurs, autrement dit ceux qui sont capables d'alimenter des caisses d'assurance et de protection.

Les limites du projet libéral

Très rapidement, ce projet social rencontre des limites. Il domine le premier XIX ^e siècle et fonctionne jusqu'en 1848, mais il est concurrencé par un autre projet social issu d'une autre phase de la Révolution française, celle du jacobinisme de 1793. Dans la Révolution française est née une autre ambition, à travers la Constitution de 1793 qui, désormais, oblige la nation à assister tous les citoyens et qui fait de l'assistance un objectif de la nation toute entière. On protège à travers le grand livre de la bienfaisance . C'est un projet contestataire, repris par les républicains, par les socialistes, dans le premier XIX ^e siècle et qui est toujours opposé au libéralisme.

Un autre problème apparaît : l'idée de traiter la question de la pauvreté par l'auto-assistance se heurte tout simplement à la nature de la société. Les caisses d'épargne, par exemple, sur lesquelles les philanthropes investissaient beaucoup d'espoir, sont surtout alimentées par la petite bourgeoisie : la classe ouvrière n'a pas les moyens de l'auto-assistance et de la prévoyance. Il existe bien un secteur mutualiste mais, très rapidement, en France, il tourne à la résistance, se politise et devient un outil de lutte pour les ouvriers contre la société libérale.

Un autre élément limite les objectifs de l'auto-assistance, c'est la résistance de l'Hôpital. Les moyens mis à la disposition de l'État et des institutions nouvelles pour aider les « pauvres » sont dérisoires : cela représente, sous la Monarchie de Juillet, 0,3 % du revenu national. L'État assure seulement 3 % des dépenses d'assistance. En fait, la véritable assistance aux « pauvres » reste l'Hôpital, la bienfaisance privée, l'Église. Finalement, plus des trois quarts des moyens d'intervention sur la pauvreté sont des moyens traditionnels hérités de l'Ancien Régime. Le discours libéral n'a eu qu'une prise extrêmement limitée sur la société française.

Enfin, la montée du paupérisme montre les limites ou l'échec relatif de ce premier projet social. Tout le projet social libéral repose sur une individualisation du « pauvre » et sur un rapport direct et presque personnel entre le bienfaiteur philanthrope et le « pauvre » assisté. Or, ce que découvrent les observateurs sociaux, comme on les appelle dans le premier XIX ^e siècle, c'est la montée du paupérisme dans la classe ouvrière. C'est donc l'apparition d'un phénomène tout à fait nouveau, le paupérisme étant la progression de la pauvreté alors que la richesse progresse. Or, tout le projet philanthropique était fondé sur l'idée que le progrès économique entraînerait à terme la liquidation de la pauvreté. Les observateurs buttent sur cette réalité : la France se modernise et s'industrialise, mais elle accumule les « pauvres ». La masse de la pauvreté devient une masse uniforme, globale : le prolétariat.

Une nouvelle approche

Sur le terrain parlementaire, les premiers débats vont désormais traiter en dehors de la réflexion philanthropique la question ouvrière et en particulier le travail des enfants : la loi de 1841, qui vient après la loi anglaise, vise à protéger l'enfance et à maintenir une classe ouvrière dans des conditions physiques relativement équilibrées. Ce n'est pas une véritable politique sociale. La politique sociale ne concerne pas seulement la protection des enfants dans le travail, elle concerne aussi la protection des travailleurs et des adultes.

La Révolution de 1848 fait éclater ce système philanthropique et libéral, en montre les limites et montre la progression, dans les années 1840, d'une question ouvrière qui n'a pas du tout été traitée par le premier projet libéral. Pourtant, cette II ^e République est intéressante et importante, parce que c'est la première tentative de définition d'une politique sociale nouvelle. On pense, en règle générale, que cela est lié à la première phase de la Révolution, de février 1848 aux journées de juin. Pendant cette période, il y a eu des projets divers, généreux, mais les vraies lois sociales qui amorcent un tournant important dans le modèle social français sont contemporaines de la République conservatrice : en 1851 se met en place une première panoplie de lois sociales, voulues par ce qui reste du courant socialiste, par des républicains, mais également par la fraction conservatrice de la Chambre des députés. On assiste, comme on le verra sur la fin du XIX ^e siècle, à une convergence des républicains, d'un courant radical, le courant démocrate socialiste, mais aussi d'un courant légitimiste, un catholicisme social qui se joint très souvent aux voix des progressistes, des démocrates, pour voter les premières lois sociales. Ces lois concernent la mise en place de l'Assistance publique à Paris, la mise en place de moyens d'éviction des propriétaires dans les immeubles aux conditions d'hygiène défavorables, la médecine gratuite pour les indigents à Paris. La première loi sur les retraites est votée en 1850.

Des lois importantes, qui seront reprises dans les années 1890, sont donc votées pendant cette période. Le modèle social français a été porté en avant par les idéaux progressistes, démocratiques et socialistes, mais le vote des lois et la mise en place des premières structures sociales méritant une intervention particulière se sont faits très souvent dans des phases d'unité, de prise de conscience d'un problème global, et ont associé les voix de la droite et de la gauche. On retrouvera la même chose dans les années 1890 et 1900 où les catholiques sociaux joindront leurs voix à celles des socialistes et des radicaux, pour faire passer une autre panoplie de lois avant le premier conflit mondial.

Sylvie Guillaume

Merci, Francis Démier, pour cet exposé rigoureux qui nous montre bien la genèse de la prise en compte des questions sociales à partir du modèle libéral. Sans plus tarder, je donne la parole à Isabelle Moret-Lespinet, qui va traiter de la création du ministère du Travail. C'est d'ailleurs à ce propos et pour commémorer cette création que cette journée a été organisée.

LA CRÉATION DU MINISTÈRE DU TRAVAIL :
Isabelle Moret-Lespinet, maître de conférences
à l'Université de Paris X-Nanterre

L'industrialisation de la France, au XIX ^e siècle, dans un contexte libéral, a posé avec une acuité croissante la question du travail. Cette question est perceptible tant du point de vue des conditions de travail, du marché du travail, que du point de vue de l'agitation sociale qui se fait jour sous différentes formes, de l'émergence d'un débat autour de l'intervention de l'État dans la sphère économico-sociale. La réglementation du travail et l'intervention de l'État sont, en France, tardives et parcellaires. Si l'on considère la situation en 1841, point de départ de la législation, et en 1906, date de la création du ministère du Travail, même si ce n'est pas un aboutissement, loin s'en faut, l'insistance avec laquelle se pose la question sociale au fil des décennies aboutit à un débat public dont l'un des pans est l'administration du travail. Par « administration du travail », on entend l'intervention de l'État dans ce domaine, qui se partage entre l'observation, la prise en considération du monde du travail et la réglementation, la législation, l'application de celle-ci, son contrôle, la défense, la représentation des intérêts des travailleurs, l'arbitrage et la conciliation. La mise en place de l'intervention de l'État dans la question du travail est progressive, quelques institutions sont créées assez tardivement : en 1891 pour le Conseil Supérieur du Travail, l'Office du Travail, en 1892 pour le corps de l'Inspection du Travail et, enfin, en 1906 pour le ministère lui-même.

Même si la création du ministère du Travail se fait par décret, sa genèse se lit à l'aune des propositions de loi, des projets de loi et des débats au sein des deux assemblées - mais surtout à l'Assemblée nationale - qui ont opposé radicaux, socialistes, catholiques sociaux et libéraux. Cette revendication d'un ministère du Travail a pris forme, tout d'abord, sous la plume des socialistes dits « utopiques » de 1848, à la faveur de la Révolution et de la II ^e République. Elle s'est ensuite « endormie », pour reprendre souffle durant la Commune, dans un contexte insurrectionnel. Puis des radicaux, des socialistes ont repris le flambeau dans les années 1880-1890, à une époque où la question sociale l'emportait sans doute sur celle de la nature du régime. La teneur commune de ces projets réside dans l'intervention de l'État dans la sphère de la production et du travail, par le biais d'une administration. Je vais essayer de retracer brièvement les grandes étapes de ces projets et de ces administrations qui préludent au ministère du Travail.

La première étape est la Révolution de 1848. Dans un contexte de bouleversement politique et de crise économique entraînant un fort chômage émerge la notion pivot de « droit au travail ». Deux socialistes, Victor Considérant et Louis Blanc, envisagent de créer une organisation du travail, une sorte de ministère du Travail, et la commission du Luxembourg, dirigée par Louis Blanc, sera d'ailleurs un lieu d'expérimentation de certaines de ses attributions. Après l'échec politique des révolutionnaires, Louis Blanc affine son projet en 1849 et envisage une sorte de nationalisation de l'économie, afin de procurer des ressources au ministère du Travail, qui les redistribuerait selon un principe de solidarité. Par ailleurs, si l'on reprend la terminologie de progrès que Victor Considérant avait mise en place, ce dernier dépouille le ministère de ses attributions scientifiques pour les centrer sur des activités uniquement économiques et sociales. L'issue de la II ^e République et l'exil de Louis Blanc contribuèrent évidemment à ajourner la création d'un ministère du Travail, dont l'idée est reprise sous une autre forme par les communards.

De fait, les insurgés, en mars 1871, ont créé une commission du Travail, de l'Industrie et des Échanges, dont les attributions mêlent quelques fonctions économiques à forte connotation politique et révolutionnaire. Dans la pratique, cette commission du Travail, de l'Industrie et des Échanges a débattu avec les chambres syndicales dans un souci constant de renouveler les rapports de travail. Elle a également agi dans le domaine de la réglementation en instaurant le principe de l'intervention de la puissance publique dans le domaine du travail, également en instituant des bureaux de renseignements, des bureaux de placement et en intervenant dans le domaine de la réglementation par la suppression du travail de nuit dans les boulangeries, etc. Durant sa brève existence, cette commission, présidée par Frankel, connaît des difficultés pour établir ses attributions par rapport à la commission exécutive de la Commune, et surtout pour mettre en place ses propositions. Finalement, la commission du Travail partage avec la Commune le même ostracisme dans la mémoire des Français et des républicains, c'est pourquoi même d'anciens communards, lorsqu'ils parleront d'un ministère du Travail, éviteront d'évoquer cette période. La période de la Commune, comme celle de 1848, contribue énormément à ancrer l'idée de la création d'un ministère du Travail dans le camp socialiste et, par un effet pervers, à retarder d'autant sa mise en place.

Après la Commune, la question de créer un ministère du Travail sera désormais l'enjeu de luttes parlementaires avant tout, d'autant qu'à l'Assemblée, la commission du Travail, à caractère permanent, qui est instituée en 1885, joue un rôle central dans les débats et dans la présentation des projets de loi. De fait, c'est dans les deux décennies 1880 et 1890 que les projets des radicaux et des socialistes vont essayer de défendre l'idée d'un ministère du Travail. Là encore, le contexte joue un rôle essentiel : c'est celui de la crise économique perçue comme une longue dépression et qui place la question sociale au centre des préoccupations. On voit émerger, à ce moment, des commissions ou des organismes qui interviennent sur la question du travail, mais cette mise en place d'une institution qui prendrait en charge le travail et la production divise davantage qu'elle ne rassemble. En effet, la crainte d'un étatisme forcené, marqué par un poids financier que l'on juge trop lourd, le dispute à la volonté de représenter les intérêts du salariat et de limiter les effets du libéralisme industriel. Les opposants s'affrontent sur deux terrains : la Chambre des députés et la presse. Parmi les premiers pas de cette administration du travail, on pourrait évoquer la trop oubliée commission d'enquête de 1884, qui avait été mise en place à l'Assemblée nationale à l'issue d'un débat très ferme entre Ferry, qui niait l'existence d'une crise, et Clemenceau, qui évoquait la réalité de cette crise. Une enquête est menée auprès d'organisations patronales et ouvrières et d'autres organismes. C'est déjà une prise en compte de la voix des partenaires sociaux.

Mais les projets les plus importants sont ceux émis par Camille Raspail et Édouard Vaillant. Camille Raspail, député radical du Var, dépose un premier projet, en novembre 1886, visant à créer un ministère du Travail dont la mission est extrêmement vaste. Cette mission touche aux domaines de la production, de la réglementation du travail, mais aussi du syndicalisme, de la santé, de la colonisation, et accorde une attention toute particulière au problème du placement, c'est-à-dire l'embauche et la question du chômage. Ce projet de Camille Raspail est soumis à plusieurs reprises à l'Assemblée. Malheureusement, le rapporteur, à chaque fois, de ce projet de loi est le vicomte de Labatut, qui est un farouche défenseur du libéralisme. Donc, cette commission émet des avis défavorables à plusieurs reprises, sur les arguments suivants : d'une part, ce n'est pas une administration qui peut régler la question, parce qu'une administration est forcément synonyme d'immobilisme et de coûts financiers ; d'autre part, la question sociale se régule d'elle-même. En dépit de ce barrage systématique, Camille Raspail revient à la charge en juin 1891, une troisième fois, avec son projet de ministère du Travail, relance à la chambre le débat autour de l'intervention de l'État dans le domaine du travail et cristallise l'opposition libérale.

L'autre défenseur de la création d'un ministère du Travail est Édouard Vaillant. C'est un ancien communard, il est élu socialiste du XX ^e arrondissement et, lorsqu'il propose une première fois en 1894, à la Chambre des députés, un projet de création de ministère du Travail, de l'Hygiène, de l'Assistance publique (pour la première fois, plusieurs termes sont accolés à celui de « travail »), il peut s'appuyer sur un groupe parlementaire socialiste assez solide, qui le soutient, et il propose donc que ce ministère encadre tous les aspects de la vie des travailleurs : le travail, la santé, la prévoyance. Il envisage de créer quatre directions qui permettraient de remplir ces fonctions et, notamment, une fonction statistique : la question du renseignement scientifique rigoureux est déjà à l'ordre du jour. Ce projet est repoussé, il le réitère en 1898, en obtenant un soutien un peu plus large, mais c'est encore un échec et c'est finalement en 1903 qu'il proposera de nouveau son projet, en le limitant cette fois à un ministère du Travail et de la Santé publique.

Parmi ces projets à l'Assemblée nationale, il faut aussi souligner celui de l'abbé Lemire, catholique social qui, en 1899, s'associe même avec un socialiste pour défendre un projet de ministère du Travail. Paradoxalement, c'est Millerand qui propose d'ajourner le projet. En 1902, l'abbé Lemire revient également à la charge et propose un nouveau projet de ministère du Travail qui rassemblerait les administrations existantes autour d'un ministère qui serait celui du Travail, de l'Hygiène, de l'Assurance, de la Prévoyance et de l'Épargne. Son projet est rejeté. Les démarches de ces radicaux, de ces socialistes, de quelques catholiques sociaux ont préparé le lit d'une réforme de moindre envergure, la création d'une chambre paritaire, le Conseil Supérieur du Travail, qui donnera naissance à l'Office du Travail. Parallèlement, une autre institution émerge progressivement de ce contexte d'industrialisation, c'est l'Inspection du Travail. Autour de la création de ces institutions, un consensus a pu s'établir, tandis que la création d'un ministère du Travail s'apparentait toujours, pour les conservateurs mais aussi les modérés, à une dangereuse ou coûteuse chimère.

Cette genèse du ministère du Travail s'inscrit également dans une démarche administrative. Les prémices de cette administration du travail prennent naissance en 1841, 1874 et 1892, c'est-à-dire aux trois dates durant lesquelles, peu à peu, se constitue l'Inspection du Travail. En 1841, on avait mis en place quelques inspecteurs bénévoles pour toute la France. En 1874, toujours pour assurer, théoriquement, le respect de la loi sur le travail des femmes et des enfants, on crée les inspecteurs divisionnaires. C'est seulement en 1892 qu'un véritable corps des inspecteurs du Travail est créé. Cette Inspection du Travail est rattachée au ministère du Commerce. À partir de 1892, elle plante les premiers jalons d'une protection sociale, elle fonde son activité sur la réglementation, le respect de la législation du travail, encore très réduite, mais aussi sur des notions d'hygiène et de sécurité, c'est-à-dire sur la prévention. Avec les lois scolaires, les inspecteurs du Travail gagnent un peu de légitimité, parce qu'ils contrôlent la scolarité des enfants, mais, à partir de 1892, cette Inspection du Travail va élargir son mode d'intervention et son public : ce sont tous les salariés qui sont concernés, pas seulement les plus faibles. Elle oriente autant sa mission vers la répression, très limitée, que vers la prévention. Cette première administration du travail est très importante.

Elle est doublée, en 1890, d'une autre création : le Conseil Supérieur du Travail. Le Conseil Supérieur du Travail avait fait l'objet d'un dépôt de projet de loi à l'Assemblée. C'est Gustave Mesureur qui prend la direction des opérations. Il est entouré par des députés socialistes radicaux comme Alexandre Millerand, Georges Clemenceau, Édouard Lockroy, quelques libéraux également comme Jules Siegfried ou Raymond Poincaré, et également des solidaristes comme Léon Bourgeois. Ils proposent de mettre en place une sorte de parlement professionnel qui rassemblerait des délégués ouvriers, des délégués patrons et des représentants de l'État, afin de discuter des réformes concernant le travail. Finalement, le processus s'accélère un peu et Jules Roche, ministre du Commerce, décide de créer le Conseil Supérieur du Travail par décret, en janvier 1891. Ce Conseil Supérieur du Travail, lorsqu'il se réunit pour la première fois, décide de se doter d'un exécutif : l'Office du Travail. Cet exécutif a pour mission de rassembler et de vulgariser tous les documents et informations utiles relatifs au travail, à ses rapports avec le capital, aux heures de travail, au salaire des travailleurs, hommes, femmes et enfants. En fait, la création de l'Office du Travail est l'occasion d'un nouveau débat : va-t-on créer un ministère du Travail ou bien une administration plus restreinte, l'Office du Travail ? Par décret, l'Office du Travail est créé en août 1891. Le ministre du Commerce, Jules Roche, défend cette création comme une réponse scientifique à la question sociale, mettant à la disposition du gouvernement des évaluations sociales et économiques. Le débat parlementaire intervient donc non pas lors de la présentation du projet de loi sur l'Office du Travail, mais lors de l'examen de la prise en compte d'une proposition de résolution tendant à la création d'un ministère du Travail, de nouveau émise par Camille Raspail en juin 1891. De nouveau, le duel entre Raspail et Labatut se joue sur les questions suivantes : un bureau statistique suffit-il ? La question sociale peut-elle se résoudre d'elle-même ? Qu'en est-il de la reconnaissance de la République aux travailleurs ? Pour Raspail, « les travailleurs ont droit plus que tous les autres de voir le mot "travail" sur la plaque d'un ministère ». Il rappelle aussi que le contexte de grèves, important à cette époque, est insurrectionnel et qu'il faudrait légiférer. Finalement, la voie médiane l'emporte et l'idée de créer un organisme administratif centralisateur, plutôt qu'un ministère du Travail, l'emporte. Le débat est finalement très réduit. À l'Assemblée nationale, il est voté quasiment à l'unanimité et il en sera de même au Sénat, dans une procédure d'urgence réclamée par le ministère du Commerce. Ces deux organismes sont très différents : l'un est une chambre représentative et consultative, l'autre est une administration de mission. Ils préparent tout de même l'idée qu'une administration puisse intervenir sur ces questions du travail.

D'autres réformes administratives, au sein du ministère du Commerce, vont préparer aussi le ministère du Travail et le mettre en place petit à petit. Ces réformes sont menées d'abord en 1894 par Victor Lourties, notable du mutualisme, ministre du Commerce et de l'Industrie, qui instaure une direction de la Prévoyance sociale au sein du ministère du Commerce, élargissant à l'ensemble des salariés ses compétences en regroupant les institutions de prévoyance individuelle et volontaire au sein de cette direction. Incontestablement, sa réforme rompt avec l'accent jusqu'alors mis sur la question unique du travail, et préfigure également ce que sera le ministère du Travail et de la Prévoyance de 1906. À l'inverse, l'année suivante, la réforme administrative menée par Gustave Mesureur établit une direction de l'Industrie et du Travail qui regroupe les retraites ouvrières, l'Inspection du Travail et les syndicats professionnels. Il insiste, comme le fera d'ailleurs Millerand en 1899, sur la seule dimension « travail ».

La grande réforme qui prépare vraiment le ministère du Travail est celle menée en 1899 par Alexandre Millerand, socialiste, ministre du Commerce du gouvernement Waldeck-Rousseau, fortement secondé dans cette réforme par le directeur de l'Office du Travail, Arthur Fontaine. Il met en place une administration du travail cohérente, qui intègre tous les aspects définissant les populations ouvrières et leurs institutions propres, notamment les conseils de prud'hommes et les syndicats. Cette direction du Travail joue un rôle considérable dans la mise en place d'une législation du travail. En son sein, les inspecteurs du Travail symbolisent le rôle de l'État dans l'arbitrage des relations professionnelles et le contrôle du respect de la norme juridique. Une grande place est faite également à l'enseignement technique afin de valoriser la promotion sociale. La dimension de protection sociale est déjà en formation avec l'ouverture d'un bureau de l'assurance des accidents du travail, des retraites, des caisses d'épargne et des HBM (Habitations à Bon Marché). Pragmatique avant tout, Millerand, qui donne cette cohésion à l'administration du Travail, ne réclame pas pour autant la création d'un ministère. Après son départ, il déplace à l'Assemblée nationale l'essentiel des débats et des activités en matière sociale, d'autant qu'il préside la commission de l'Assurance et de la Prévoyance sociale. Deux questions, notamment, vont focaliser l'attention de ces débats : les retraites et l'assistance publique aux vieillards et aux infirmes.

Nous en arrivons à cette création de 1906, par décret du gouvernement Clemenceau, du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Ce décret est très symbolique parce que c'est un moyen constant. Les directions qui vont être regroupées dans ce ministère existent déjà, elles ont déjà été mises en place, mais c'est une façon, pour Clemenceau, de donner des gages à la gauche, car il a la réputation d'être un ministre de l'Intérieur un peu ferme. Initialement prévu ministère du Travail et de l'Hygiène, il devient ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, parce que l'un des directeurs de l'Hygiène ne voulait pas laisser partir sa direction. Ce ministère est doté, par décret du 20 juillet 1907, de trois directions : la direction du Travail, de l'Assurance et de la Prévoyance sociale. À partir de 1911, la dimension « prévoyance sociale » se renforce lorsqu'on y ajoute la direction des Retraites ouvrières et paysannes votée précédemment. Ce nouveau ministère, en dépit du sens symbolique et politique que Clemenceau lui attribue, en nommant à sa tête le socialiste indépendant René Viviani, n'est plus centré sur les travailleurs de l'industrie, mais prend en charge tous les salariés du commerce, de l'agriculture et de l'industrie. Enfin, il s'agit d'une création à budget constant, à partir de structures existantes, dont l'action est finalement plus marquante dans le domaine social que dans la réglementation du travail. Viviani rêve d'en faire, à ce moment-là, l'instrument d'une politique sociale nouvelle.

Le fait marquant de cette période est donc l'institutionnalisation de l'observation de la sphère économique et sociale et du travail. Il en résulte toute une oeuvre de pointage des problèmes. Des réformes sont faites du point de vue de la réglementation du travail, mais aussi du point de vue de l'hygiène et de la sécurité, de la réparation des accidents du travail, de la mise en place d'instances de dialogue et de conciliation et d'oeuvres de prévoyance. Le ministère créé en 1906 ne va pas cesser d'évoluer entre les différents pôles : travail, santé, prévoyance, hygiène, mais également logement, solidarité, emploi, formation et intégration. Et les multiples changements d'appellation témoignent de ces tiraillements. Pendant cette période, un consensus politique s'est établi pour mettre en place - et légiférer - le délai de congé, le contrat de travail, la réduction du temps de travail, tout ce qui pouvait faire reculer la précarité. C'était donc une période de construction du droit du Travail, de mise en place du Code du Travail également, autant d'éléments qui, dans le contexte d'aujourd'hui, nous donnent quelques pistes de réflexion.

Sylvie Guillaume

Merci, Madame Isabelle Moret-Lespinet, pour cet exposé technique et fort utile, qui montre bien toutes les étapes du processus, jusqu'à la création du ministère du Travail.

Il serait utile de consacrer quelques minutes aux questions avant de faire une pause : si on reporte la discussion en fin de matinée, les deux premiers exposés vont être pénalisés, parce qu'on ne se souviendra plus de ce que nos historiens ont dit. Je donne donc la parole à la salle.

ÉCHANGES AVEC LA SALLE

Éric Anceau

Merci, Madame la présidente. J'ai deux questions à poser, l'une à Francis Démier, l'autre à Isabelle Moret-Lespinet.

Francis Démier, la II ^e République joue un rôle fondamental dans l'émergence et le traitement des questions sociales. Le gouvernement provisoire a en particulier décrété en la matière la loi de 10 heures, l'Assemblée constituante a légiféré mais les questions politiques ne lui ont pas permis d'aller plus loin, et c'est la Législative et donc le Parti de l'Ordre qui vont commencer à légiférer. Ne manque-t-il pas un acteur, dans votre propos, à savoir le président de la République, Louis Napoléon Bonaparte, qui a tout de même toute une réflexion en la matière et qui, sous le second Empire, va beaucoup légiférer en matière de question sociale ?

Isabelle Moret-Lespinet a évoqué l'émergence, en octobre 1906 d'un ministère du Travail, de la Prévention sociale et de la Protection sociale, mais nous fêtons, en ce mois de mars 2006, le centenaire de la catastrophe de Courrières. N'a-t-elle pas joué un rôle dans la création de ce ministère ? La Commission permanente des Mines, créée en juin 1906, va avoir pour principal interlocuteur, à partir d'octobre 1906, René Viviani, ministre du Travail. Merci.

Francis Démier

Il est vrai que Louis Napoléon Bonaparte joue un rôle important, ne serait-ce que parce qu'il appartient au courant des réformateurs. Par ses écrits, De l'extinction du paupérisme , ses contacts avec les socialistes, il se montre parfaitement conscient de l'existence d'une question sociale qui ne peut pas être résolue par les mécanismes libéraux, mais il avance prudemment. Ce n'est pas seulement Louis Napoléon Bonaparte qu'il faut prendre en compte, c'est tout le courant bonapartiste qui, désormais, pense que l'intervention de l'État est nécessaire et qu'on ne sortira pas de cette crise globale du milieu du XIX ^e siècle sans une intervention de la puissance publique. Le courant bonapartiste accompagne la panoplie de lois que j'ai évoquées. Au sujet du second Empire, il y a effectivement un prolongement, en particulier sur la législation concernant les retraites, sur la médecine gratuite, les cités ouvrières, etc, mais une politique sociale doit être comprise, et le problème de la politique sociale de Napoléon III est qu'elle n'est pas suivie par la classe ouvrière. La classe ouvrière est attachée aux libertés, au mutualisme, et elle rencontre, pendant le second Empire, non seulement l'intervention de l'État, mais aussi le triomphe du paternalisme. Le problème de la politique sociale du second Empire est de ne pas être suivie par ceux qu'elle devrait traiter, c'est-à-dire le monde ouvrier, qui ne suit pas le projet. Bismarck, ambassadeur d'Allemagne à Paris à cette époque, est attentif en particulier à la législation sur les retraites, qui ne marchera pas bien en France pour des raisons techniques et parce qu'elle coûtait trop cher au monde ouvrier, mais Bismarck a été un bon observateur des avancées sociales françaises, ce qui nuance le décalage franco-allemand.

Isabelle Moret-Lespinet

Effectivement, j'ai omis d'évoquer le cas de Courrières, qui marque terriblement les esprits par l'ampleur de la catastrophe, par les victimes qui sont symboliquement des travailleurs chéris dans l'opinion publique, et également du fait de la presse qui titre beaucoup sur cette catastrophe de Courrières. L'opinion publique est traumatisée par l'accident. Dans ce contexte, il faudrait aussi rappeler le 1 ^er mai 1906 et sa préparation qui a concentré les efforts des syndicats et des partis de gauche pour la revendication des 8 heures. Donc, mettre en place ce ministère du Travail, c'est établir un signe de reconnaissance par rapport aux travailleurs et notamment aux victimes, c'est aussi faire un signe d'apaisement par rapport aux revendications du 1 ^er mai.

Jacques Bass

Mesdames, messieurs, je suis ici au titre de la CFDT. J'ai apprécié vos exposés, qui ont des résonances fortes dans la période que nous vivons. Cependant, il ne faudrait pas que ces résonances ne conduisent à des anachronismes. Il faut rappeler ce qu'a été la condition ouvrière tout au long du XIX ^e siècle : l'extrême faiblesse des salaires, le travail des enfants dès l'âge de cinq ou six ans dans les fabriques, notamment dans le textile qui a été au coeur de la modernisation industrielle d'une bonne partie du XIX ^e , la difficulté à faire voter les premières lois sociales, notamment la limitation de la journée de travail des enfants et des femmes, la difficulté ensuite à les faire appliquer. Etc.

La condition ouvrière, l'État des rapports entre patrons et ouvriers, vont peser lourd sur l'histoire sociale du XIX ^e et du XX ^e siècle, y compris jusqu'à présent, par l'ampleur et la rudesse, pour employer un euphémisme, des affrontements sociaux. Le conflit social, ce sont les révoltes ouvrières des années 1830, ce sont les Canuts lyonnais, c'est 1832, c'est 1848. C'est la répression et le recours à l'armée. Ce sera évidemment la Commune et sous la III ^e République, dans les années 1890, l'ampleur des grèves et la répression sous la direction d'hommes de gauche comme Clemenceau (cf. Jacques Julliard, Clemenceau briseur de grève ). Le mouvement syndical, en particulier la CGT créée en 1895 avec, à sa tête les syndicalistes révolutionnaires, voit d'un très mauvais oeil l'intervention de l'État dans le champ du social. Les réformateurs sociaux de tous bords politiques et plus spécialement lorsqu'ils sont de gauche, seront toujours très fortement attaqués sur leur gauche aussi bien par les socialistes qui se veulent marxistes et s'affichent révolutionnaires, que par les syndicalistes méfiants à l'égard de l'État. Il suffit de rappeler à titre d'illustration, comment Albert Thomas ou Alexandre Millerand ont été, de leur temps, vilipendés et accusés de trahir la cause ouvrière et socialiste. Nous aurons l'occasion d'y revenir cet après midi et d'évoquer comment ce passé pèse encore sur l'histoire actuelle.

Pierre Guillaume

La création du ministère du Travail s'est traduite par le détachement d'un certain nombre de services du ministère de l'Intérieur qui sont passés au ministère du Travail. Il est significatif que ces services traitant des problèmes du travail soient détachés du ministère de l'Intérieur, qui est tout de même essentiellement chargé du maintien de l'ordre, voire de la répression. Cela traduit bien une nouvelle vision des problèmes du travail.

Par ailleurs, les hygiénistes ont largement pris le relais des philanthropes si bien évoqués par Francis Démier, ce qui explique que, dans la genèse du ministère du Travail, soient pris en compte aussi les problèmes de santé publique, parce que le problème populaire était un problème biologique : au XIX ^e siècle, l'espérance de vie était très étroitement liée au statut social. Il est tout à fait logique que le ministère du Travail prenne en compte ces problèmes de santé et d'hygiène publique.

Isabelle Moret-Lespinet

Au sujet de la participation des syndicalistes ouvriers à la tâche entreprise par le ministère du Travail, dans les années 1890 (au moment de la création de l'Office du Travail), en 1899 (pour la direction du Travail) ou après 1906, dans le discours, les syndicats ouvriers sont assez hostiles, d'autant qu'il y a une forte inimitié avec Millerand. En revanche, dans la pratique, qu'il s'agisse des bourses du travail ou des syndicats, comme celui des imprimeurs, de nombreux syndicats participent aux enquêtes menées par l'Office du Travail puis par le ministère du Travail. Finalement, les inspecteurs du Travail sont aussi mis à contribution dans leur rôle de conciliation et d'arbitrage par les syndicats ouvriers eux-mêmes. Il y a donc une dichotomie entre le discours d'hostilité (qui n'est pas non plus unanime) par rapport à une institution d'État, et la participation.

Par ailleurs, les milieux ouvriers et socialistes sont favorables au rattachement des premières institutions du Travail au ministère de l'Intérieur plutôt qu'au ministère du Commerce, car ce dernier est perçu comme le reflet des intérêts des milieux économiques. C'est seulement avec Clemenceau que le ministère de l'Intérieur reprend une mauvaise image de marque auprès des milieux ouvriers.

Francis Démier

Nous avons parlé de politique sociale à l'échelle nationale. Au XIX ^e siècle, cela ne fonctionne pas très bien parce qu'il y a plusieurs politiques sociales. Le monde ouvrier a développé son propre projet social d'auto-assistance à travers le mutualisme. Cela a assez bien marché en France, ce n'est pas à négliger : c'est une « voie française » qui, à la veille de 1914, a atteint un niveau relativement important. Le patronat a sa propre politique. Il n'est pas hostile à une politique sociale, il veut simplement la contrôler, mais, au XIX ^e siècle, il ne veut pas qu'on lui impose une politique sociale. Au contraire, le patronat allemand accepte la conception d'obligation, ce qui est absolument inacceptable pour le patronat français. Du reste, on considère que la politique de Bismarck est une politique autoritaire et le fruit d'un régime impérialiste autoritaire dans lequel il n'y a pas de liberté. Enfin, il y a la politique sociale de l'État.

De la salle

Bonjour. Madame Moret-Lespinet, vous avez très brièvement parlé du « solidarisme » et de la figure de Léon Bourgeois. Quelle place accorder à cette doctrine et à ce personnage, qui devient lui-même ministre du Travail et de la Prévoyance entre janvier 1912 et janvier 1913, puis d'octobre 1915 à novembre 1917, dans cette création du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale ?

Isabelle Moret-Lespinet

Léon Bourgeois, en tant que député, soutient la plupart des projets de création du ministère du Travail durant les années 1880-1890. Le « solidarisme » est une doctrine qui considère que la société forme un tout organique et que ce tout organique ne peut fonctionner que si tout le monde participe et si on ne laisse pas de côté une partie de la population. Le solidarisme, d'une certaine façon, a des points communs avec le socialisme dans les années 1890-1900, mais il en diffère beaucoup sur la question de l'intervention de l'État. Le solidarisme préfère susciter une prise en charge individuelle ou associative plutôt qu'une prise en charge par l'État des individus. Cette idéologie baigne le monde politique des radicaux et mêmes certains socialistes dans les années 1900 et donc préside aussi, au même titre que d'autres courants de pensée, à la création du ministère du Travail en 1906.

De la salle

Francis Démier évoquait la notion de l'aide des « riches » aux « pauvres », qui vient compléter le rôle de l'Hôpital et de l'Église. Dans le contexte plus large de la société post-révolutionnaire, comme a pu le montrer Claude-Isabelle Brelot pour la Franche-Comté, mais qui vaut pour toutes les régions de « hiérarchie contestée » ou « acceptée » selon la terminologie de Barral, les notables essaient de se rendre supportables et cette notion de l'aide aux « pauvres » fait partie du nouveau comportement des notables au début du XIX ^e siècle.

Jean Garrigues

Nous n'avons pas évoqué la question sociale en rapport avec le monde rural et les agriculteurs. En 1907 a lieu la révolte des viticulteurs du Midi. Cela pose à la fois des problèmes communs avec le monde ouvrier et des problèmes spécifiques.

Par ailleurs, au sujet de la confrontation du modèle français et du modèle allemand au XIX ^e siècle, lors des grands débats parlementaires sur la question sociale dans les années 1890-1900, les libéraux français dénoncent dans les projets des socialistes français ou des radicaux ce qu'ils appellent le modèle bismarckien, le socialisme d'État qui, pour eux, représente l'antéchrist en matière sociale. Cette confrontation entre le modèle français et le modèle allemand va prendre des occurrences différentes et se modifier au fil du temps. Pendant l'entre-deux-guerres, la confrontation entre un modèle totalitaire et un modèle démocratique est évidente. Ensuite, ce sont l'économie sociale de marché et le modèle français qui vont se confronter. C'est un fil conducteur intéressant, parce qu'il revient dans les débats actuels.

Enfin, dans ces années 1890-1900 émergent des partenaires sociaux organisés qui interviennent dans le débat parlementaire : la CGT et, en riposte à l'influence du syndicalisme ouvrier organisé, le syndicalisme patronal qui se structure. Ce n'est pas un hasard si l'Union des industries métallurgiques et minières, dont le noyau est le Comité des Forges, se structure contre les projets Millerand de conseil du Travail, vers 1900. C'est à ce moment-là que le monde patronal crée la fonction de lobbyiste, avec un personnage qui s'appelait Robert Pinault. Nous avons affaire, cette fois, à des forces organisées qui vont peser sur le débat social par l'intermédiaire du débat parlementaire.

Sylvie Guillaume

J'insiste sur ces deux ouvertures : l'aspect comparatif avec l'Allemagne tout à fait important, et le rôle des groupes de pression qui commencent à s'organiser à cette époque-là. [Pause]

Je passe la parole à mon collègue et ami Serge Wolikow, professeur à l'Université de Bourgogne, qui va nous parler de la législation sociale sous le Front populaire.

LA LÉGISLATION SOCIALE SOUS LE FRONT POPULAIRE :
Serge Wolikow, professeur à l'Université de Bourgogne

Merci, Madame la présidente. Nous sommes toujours sous la III ^e République, mais elle est en fin de parcours et cela n'est pas indifférent. Du point de vue de l'histoire de la question sociale, le Front populaire est un événement historique bien identifié chronologiquement, de 1934 à 1938, mais c'est sur l'année 1936 que l'essentiel se joue. Comment articuler cet événement avec une histoire plus longue, avec cette évolution du social qu'il faut regarder dans le moyen ou le long terme pour en prendre la mesure ?

Le Front populaire est un moment charnière, fondateur d'une transformation de la gestion de la question sociale en France et de l'intervention de l'État. Il y a bien sûr des continuités, mais c'est un moment qui servira de référence, sous des formes variées, pour la période suivante. Les programmes de la Résistance, de la Libération ou ceux élaborés sous la IV ^e République, n'ont de cesse de se référer à une certaine culture d'expérience réussie ou manquée du Front populaire.

Au moment du Front populaire, le conflit social et le monde du travail font irruption sur la scène politique nationale sous des formes variées, à travers les députés ouvriers, les premières négociations interprofessionnelles nationales, les arbitrages du gouvernement, l'intervention de l'État. Du point de vue de la gestion des questions sociales, le système se transforme. Il se crée une dialectique, des interactions entre la «rue», le Parlement, et le bureau et l'usine. Pour comprendre la manière dont les lois sociales sont adoptées, dont la question sociale est posée en juin - juillet au Parlement, à la Chambre des députés et au Sénat, il faut tenir compte de ces interactions. La mémoire collective retient surtout les images symboliques : les congés payés, le tandem et le bonheur de découvrir la mer, Gabin dans La belle équipe , le film de Duvivier, le personnage de l'ouvrier qui occupe la scène cinématographique d'une façon à la fois joyeuse et affirmée, non misérabiliste. Pourtant, derrière ce consensus joyeux, on trouve un conflit social fort, parfois même de la haine sociale, visible ou rentrée, qui s'exprimera les années suivantes. La société des années 1930 est travaillée par la crise économique. Si l'on oublie cela, on oublie une partie du contexte dans lequel la question sociale se place.

Pour comprendre la nature de cette crise, il faut savoir que, dans la société française de cette époque, le monde rural, le monde de la petite entreprise et le monde non salarié restent très importants. La France est marquée par le chômage comme elle ne l'avait pas été depuis les années 1890. Une partie de la population a un sentiment d'appauvrissement, l'impression que la richesse est extrêmement mal partagée. Quand l'ouvrier était en chômage partiel ou travaillait moins, il était payé à l'heure ou à la journée et, quand il ne travaillait que quelques jours, l'indemnisation du chômage était inexistante en dépit des mesures qui avaient été prises en principe dans les années 1920. Le climat social était donc très difficile pour le monde du travail, où le chômage était une réalité et où les luttes sociales avaient pratiquement disparu, en raison même de cette ambiance économique et sociale. Des réformes sociales avaient pourtant été mises en place dans un contexte différent, mais leur mise en oeuvre avait, d'une certaine façon, discrédité ces réformes : la loi sur les 8 heures, votée en catastrophe par le Parlement à la veille du 1 ^er mai 1919, connaissait une application difficile ; les lois sur les assurances sociales, sur le logement à bon marché de la fin des années 1920, induites par les milieux modernisateurs du centre droit, loin de trouver leur développement dans les années 1930, étaient en difficulté en raison même de leur mode de financement. La dégradation du climat social est aggravée par la montée des tensions internes au monde du travail : des dispositions sont prises pour limiter le travail des étrangers, considérés comme responsables du chômage ; en 1935, une baisse autoritaire de 10 % des salaires des fonctionnaires et des pensionnés est adoptée car, ce qui compte, indépendamment de la situation économique et sociale, c'est l'idée de réduire la dette et les déficits budgétaires. Dans un climat d'urgence, pour éviter des débats parlementaires trop longs, où chaque parti aurait à défendre ses positions devant l'opinion publique, bien souvent, le Parlement de la III ^e République a recours au décret-loi, ce qui jette le discrédit sur la politique. En 1934, une grande partie de la population française est très pessimiste à l'égard de la politique : les manifestations que l'extrême droite organise au mois de février sont tournées contre les députés et utilisent les scandales et le discrédit de la Chambre des députés pour faire valoir l'idée d'un régime fort. Le programme de réforme de l'État sort des manifestations du 6 février 1934. Paradoxalement, l'idée du Front populaire naît en riposte à ces mêmes mouvements sociaux.

La mobilisation électorale de 1936 s'appuie sur une politisation un peu différente, élargie par rapport aux précédentes législatures, et qui intègre la question sociale. En 1934 et 1935, les syndicats s'affirment sur le devant de la scène sociale. Dans un pays où la séparation des syndicats et de la politique empêchait le dialogue social au début du siècle, c'est un changement important. En 1906, dans un autre contexte, la CGT avait brièvement occupé le devant de la scène. En 1934-1935, ce sont la CGT et la CGTU, l'autre courant du syndicalisme CGT, qui prennent l'initiative des manifestations contre la réforme de l'État et contre la droite. L'appel à la grève générale, le 12 février 1934, est d'abord un appel syndical. La grève, ce sont d'abord des grandes manifestations de rue, et ceux qui font grève sont ceux qui peuvent faire grève, les autres les soutenant. Ne voyez pas d'anachronisme dans cette situation, même s'il y a des parentés. Entre 1934 et 1936, il n'y a pas de grève massive, mais des mouvements de mobilisation dans la rue, des manifestations de centaines de milliers de personnes autour des questions du salaire des fonctionnaires, des retraites, mais aussi des questions sociales. Le Front populaire antifasciste se construit en 1935 autour de revendications comme la défense des libertés démocratiques : la secousse allemande a été très forte. La réunification syndicale commence en 1935 et s'achève au début de 1936. Il y a, en France, deux courants syndicaux : la CGT, qui rassemble l'essentiel des forces syndicales (700 000 syndiqués), et la CFTC, qui existe depuis 1919. Même réunifié, le syndicalisme français pèse peu, néanmoins, par rapport au syndicalisme d'outre-Manche ou d'ailleurs. Outre-Rhin, le syndicalisme a été liquidé par Hitler, qui l'a remplacé par un front du travail.

Au cours de la campagne électorale de 1936, curieusement, dans le programme commun des partis de gauche, programme auquel sont associés les syndicats, ce ne sont pas les grandes mesures sociales qui dominent, mais des mesures économiques. Des débats ont eu lieu autour des mesures économiques et sociales. Les radicaux ont été hostiles à des mesures économiques importantes ; les communistes, dans une alliance conjoncturelle avec les radicaux pour rassembler plus largement, ont aussi mis un bémol sur les réformes économiques de structure que la CGT et les socialistes voulaient. Dans ce programme, les mesures économiques sociales sont relativement limitées et assez imprécises : la durée du travail devra être réduite sans diminution de salaire, on n'évoque pas les vacances, on évoque des garanties pour les travailleurs, des mesures sociales de protection, mais les mesures ne sont pas bien identifiées. Paradoxalement, c'est l'élection législative qui va constituer le détonateur de la question sociale, le déclencheur du mouvement gréviste et ensuite du traitement par le Parlement d'une politique sociale particulièrement innovante, beaucoup plus que le programme électoral ne l'avait imaginé. La victoire électorale n'est pas un raz-de-marée, mais elle transforme l'équilibre politique. À gauche, elle est marquée par une crise du parti radical, qui perd à peu près un quart de ses voix, et par une progression du parti communiste, qui a été l'initiateur de la formule du Front populaire ; et le parti socialiste devient le premier parti de France, ce qu'il n'imaginait pas du tout avant les élections. Il est donc investi de responsabilités qu'il doit assumer pour former le gouvernement.

C'est pendant ce mois de mai 1936 que la grève éclate, à un moment symbolique, entre les deux tours des élections. Le 1 ^er mai 1936, dans toute une série d'usines, pour la première fois depuis longtemps, il y a quelques grèves. Des responsables syndicaux ont manifesté et ne sont pas venus au travail. Quand ils reprennent le travail le lendemain, le patronat, comme il en avait l'habitude, les met à la porte. Cela déclenche des grèves de solidarité qui surprennent le patronat. Si des grèves se déclenchent à ce moment-là, c'est parce qu'il y a un nouveau climat politique. Les ouvriers qui entrent en grève font appel au nouveau Parlement, à la nouvelle majorité : ils attendent des réformes et espèrent des changements. Au cours du mois de mai, la montée des grèves coïncide avec la formation du gouvernement, qui met plus de trois semaines à se constituer. Ces grèves sont d'un type très particulier : elles associent les ouvriers français, les ouvriers étrangers, les employés, les hommes, les femmes. Ce sont des grèves larges, à la fois sociologiquement et géographiquement, et qui mettent en avant des formes tout à fait inédites : pour la première fois en France, les travailleurs occupent leur lieu de travail. Quelle est la signification sociale, culturelle de ce phénomène ? Il y a d'abord la peur de perdre son travail, la volonté d'empêcher la fermeture et le renvoi des ouvriers, mais c'est aussi une certaine façon de s'approprier le travail dans la protection, la défense de l'outil de travail. Ces grèves débouchent, pour la première fois sous une forme nationale, sur des négociations interprofessionnelles. Pour la première fois, une négociation précède et en même temps prépare le travail parlementaire. Avec les Accords de Matignon, le président du Conseil, Léon Blum, arbitre cette négociation entre la CGT et la Confédération générale du Patronat français. Cette négociation est très brève, elle dure deux jours à peine, peut-être parce qu'il y a des millions de grévistes, mais elle est très dure. Elle porte sur la durée du travail, sur les salaires et surtout sur la question du contrat de travail dans les conventions collectives. Au mois de juin juillet, les trois grandes lois qui passent au Parlement, à la Chambre des députés et au Sénat, sont des lois qui, sous la forme de projet de loi ou de proposition, avaient souvent été bloquées par les députés dans les années 1920 ou 1930, comme la loi sur les congés payés pour les ouvriers. La loi sur les conventions collectives, la loi sur la réduction du temps de travail de la semaine à 40 heures sans diminution de salaire, la loi sur les congés payés passent extrêmement rapidement même si, au sujet des 40 heures, il y a une discussion vive au Sénat et un vote moins majoritaire que pour les autres : le Sénat n'a pas changé de couleur politique ni d'équilibre politique et pourtant, il vote. Sans doute ce qui se produit sur la scène sociale et dans l'espace public a-t-il eu des effets sur le système parlementaire. Tout de même, dans le programme du Front populaire, des lois sociales et des mesures économiques ont été oubliées, comme la retraite, le développement des assurances sociales et notamment la réforme fiscale, qui était fondamentale pour financer l'ensemble. Les lois sociales ont été poussées par le mouvement gréviste et une partie des parlementaires était d'accord avec le patronat sur l'urgence d'évacuer les usines, il fallait en payer le prix.

Le Front populaire a eu un impact important, notamment sur la question des conventions collectives, avec l'obligation pour le patronat de se plier à un certain type de contrat de travail et, dans le domaine de la négociation, avec les négociations par branche, mais le Front populaire est également caractérisé par une certaine insatisfaction : dans le domaine social, il n'est pas allé jusqu'à ce qu'il avait promis. Pendant la Résistance, le programme du CNR fait explicitement référence au programme du Front populaire, avec l'idée que la démocratie sociale doit s'appuyer sur les réformes de structure qui n'ont pas été réalisées par le Front populaire et qui devront l'être à la lumière de l'expérience et de l'échec politique du Front populaire en 1938. Merci.

Sylvie Guillaume

Merci, Serge, d'avoir été concis. Je donne la parole à Philippe Buton pour nous parler des parlementaires communistes et des questions sociales à la Libération.

LES PARLEMENTAIRES COMMUNISTES ET LES QUESTIONS SOCIALES À LA LIBÉRATION :
Philippe Buton, professeur à l'Université de Reims

Au regard des autres contributions, le titre choisi par les organisateurs pour ma propre intervention présente trois particularités. D'abord, il ne concerne qu'une seule sensibilité politique, la sensibilité communiste. Ensuite, il s'agit des « parlementaires communistes » et non du parti communiste. Or, tous les observateurs avertis savent qu'à la différence par exemple du parti socialiste -- et pour nous limiter à la période classique du communisme français -- les parlementaires communistes ne disposaient d'aucune autonomie vis-à-vis de la direction du parti. Ce bras parlementaire était dirigé et étroitement contrôlé par la direction du parti, comme le révèlent en abondance les archives du Secrétariat ou du Bureau politique. Par conséquent, il m'a semblé que le choix des organisateurs semblait signifier qu'il fallait analyser la politique des parlementaires comme un prisme révélant la politique du parti dans son ensemble. La troisième particularité de ma communication est de comporter non pas les termes « lois sociales » mais « questions sociales ». J'en ai conclu qu'il fallait insérer cette question spécifique des grandes lois sociales de la Libération dans la totalité de l'intervention sociale du PCF. Partant de cette double définition, la question que je me suis posée est relativement simple : quel est le statut de l'intervention sociale du PCF ? Et cette question peut se subdiviser en un certain nombre d'éclairages connexes : les questions sociales sont-elles importantes aux yeux des parlementaires communistes et de leur parti ? Autrement, dit, revêtent-elles - pour parler en termes léninistes - un enjeu tactique ou stratégique ? A l'intérieur de ces questions sociales, quelle est la balance entre les célébrissimes réformes de structure de la Libération et les classiques interventions sociales intemporelles en faveur des revendications des salariés ?

Quelles sont nos sources pour approcher cette question difficile, étant donné l'angle particulier retenu ? Je solliciterai principalement deux types de documents. En premier lieu, le dépouillement de l'intervention parlementaire globale du PCF pendant cette période. Quelle place y occupent les questions sociales ? En deuxième lieu, je regarderai les indications données par un extraordinaire document que les spécialistes du mouvement communiste et socialiste français connaissent bien : les Carnets de Marcel Cachin, autrement dit les annotations quotidiennes que prenait celui qui était alors un des principaux dirigeants du parti, un des responsables de sa presse mais surtout, pour notre sujet, une de ses figures parlementaires majeures.

A la lecture de toutes ces sources, plusieurs observations sautent aux yeux, mais la plus frappante reste le décalage majeur qui existe entre le discours a posteriori du PCF sur cette question des réformes sociales de la Libération et le sentiment qui se dégage de la consultation de ces sources.

Le discours a posteriori du PCF sur la question sociale à la Libération est bien connu, d'autant mieux connu que c'est lui qui s'est retrouvé pour l'essentiel pendant des décennies dans la littérature générale et dans les manuels généraux d'histoire, de l'enseignement secondaire comme du Supérieur. Pour reconstituer ce discours historique communiste, je prendrai comme ouvrage symbolique le manuel officiel de 1964 dirigé par Jacques Duclos. Pour la littérature générale et pour ne pas multiplier les exemples sur un aspect bien banalisé, je ne prendrai que l'instrument de travail publié par Fayard en 1980 et qui se veut une sorte de synthèse de tous les volumes de L'année politique sortis entre 1944 et 1949.

Dans tous ces ouvrages, l'épisode des réformes sociales de la Libération est présenté de façon identique en 4 temps :

1. Il s'agit de la prolongation d'une politique amorcée lors du Front populaire.

2. La transition entre le Front populaire et la Libération s'effectue par un texte au statut à la fois symbolique et pratique : le programme du CNR qui confère ainsi aux mesures sociales un statut éminent de réformes de structure.

3. Le PCF, ses parlementaires et ses ministres, jouent un rôle majeur dans l'adoption de ces lois sociales.

4. Epilogue, mais aussi preuve du point précédent, quand les communistes quittent le pouvoir, ces réformes sociales sont de fait abandonnées.

Voici un extrait du résumé du Manuel de 1964 : « Sur le plan social, le Parti est le promoteur des grandes réalisations qui profitent à toutes les couches laborieuses de la population. Les conquêtes de la Libération portent un coup réel aux monopoles qui, pour autant, n'ont pas désarmé. (Le PCF) adopte un programme de gouvernement correspondant à la nécessité de consolider la démocratie et l'indépendance nationale (...) Il offre au Parti socialiste d'examiner et de décider en commun les mesures susceptibles de consolider et de poursuivre l'oeuvre entreprise depuis la Libération. Mais les dirigeants socialistes cèdent peu à peu aux exigences de la grande bourgeoisie et, sur tous les problèmes décisifs, tournent le dos au programme du CNR. » ^{1 ( * )}

Quant à l'ouvrage préfacé par Pierre Miquel, il dit à peu près la même chose : « Dès leur arrivée au pouvoir, les nouveaux gouvernants se sont donc appliqués à réformer l'économie française. Ils y ont parfois été contraints, car les anciennes structures avaient disparu pendant le régime de Vichy. Mais surtout ils sont, de par leurs origines politiques et sociales, fondamentalement hostiles aux « possédants » qu'on assimile volontiers aux « collabos », et partisans d'un État fort. Le programme du CNR reflète bien cet État d'esprit. Il explique les nationalisations, qui dépossèdent les capitalistes au profit de l'État, la généralisation de la Sécurité sociale, la création des comités d'entreprise et la réforme du statut du fermage. Mais cet élan réformateur ne dure pas plus qu'un feu de paille. Dès que les équipes au pouvoir commencent à changer, que les politiciens de la IIIe République reprennent les affaires en main, et que les communistes s'éloignent du pouvoir, tout stagne. » ^{2 ( * )}

Or, il est frappant de voir que ces réformes, présentées à la fois comme d'importance majeure et pratiquement d'initiative communiste dans tous ces ouvrages, n'occupent une place particulièrement notable ni dans l'activité parlementaire communiste ni dans les Carnets de Marcel Cachin.

L'activité parlementaire communiste

Cette activité est extrêmement importante. Pour la période allant d'octobre 1945 à mars 1947, on ne compte pas moins de 1125 interventions, propositions de lois ou propositions de résolution. A ces 1125 initiatives majeures, on peut ajouter 967 questions écrites. Le tableau suivant classe ces 1125 interventions et propositions des députés communistes.

Tableau 1. Les interventions, propositions de résolution et propositions de lois des députés communistes

(octobre 1945 - mars 1947)

Pour ordonner ce tableau, j'ai choisi les propres catégories retenues à l'époque par les responsables du PCF. Sur les 25 thèmes retenus dans cette classification, les premiers rangs sont occupés respectivement par l'agriculture (155 textes), les problèmes de l'Union française (85 textes), la Constitution et la loi électorale (84 textes) et les Anciens combattants et prisonniers de guerre (71 textes). Ainsi, dans ces grandes catégories définies par le PCF pour présenter son activité parlementaire, notre ensemble « lois sociales de la Libération » ou « réformes de structure » n'apparaît incontestablement qu'une fois -- c'est la catégorie « Nationalisations » -- et elle n'apparaît qu'à un rang modeste : le 14e rang avec 33 interventions ou propositions. Certes, il serait tentant de rajouter le poste qui occupe le 5e rang - dénommé « Travail et Sécurité sociale » -- mais ce serait une erreur car ce poste regroupe très majoritairement, non pas des propositions de réformes de structure liées à ces secteurs d'activité (tels les comités d'entreprise ou la sécurité sociale) mais des soutiens à des revendications locales ou catégorielles.

En outre, en tentant de dénicher dans tout cet inventaire à la Prévert que constituent les intitulés des résolutions et interventions, j'ai relevé 77 interventions portant indiscutablement sur des réformes de structure, dont 55 ayant trait aux nationalisations. Certes, il est évident que parmi ces 1125 initiatives parlementaires, certaines m'ont échappé, soit par inattention, soit parce que le titre retenu n'était pas assez explicite. Mais cependant cela nous donne un ordre de grandeur et le constat semble s'imposer : parmi les réformes de structure de la Libération, seule la question des nationalisations occupe une place non négligeable dans l'activité parlementaire communiste, les autres questions n'apparaissant que très marginalement : 11 mentions pour la question du fermage, 6 pour le statut du fonctionnaire, 3 pour le plan Monnet pour ne citer que celles apparaissant plusieurs fois.

Les Carnets Marcel Cachin

La conclusion devient encore plus nette lorsqu'on examine cette seconde source. Non seulement les lois sociales de la Libération n'occupent qu'une place secondaire, mais cette place est totalement marginale. Pour appuyer mon opinion, je voudrais faire une analyse quantitative et qualitative.

Sur le plan quantitatif, la période janvier 1945-avril 1947 occupe près de 400 pages dans le document édité par Denis Peschanski ^{3 ( * )} . Sur ces exactement 384 pages, nous rencontrons seulement une trentaine d'annotations concernant ces réformes sociales, et encore généralement sous une forme très elliptique. On pourrait naturellement estimer que cette observation n'a pas de réelle importance, que tout bonnement Marcel Cachin n'était pas intéressé par les questions sociales mais obnubilé par les seules questions de ce qu'ultérieurement on appela le microcosme politique, ou bien par les grands problèmes de la politique extérieure. Cette double prédisposition du parlementaire communiste a naturellement joué un rôle dans les traces laissées par son Carnet mais cet argument ne me semble pas recevable pour deux raisons.

La première est que si l'on passe de la catégorie « réformes ou lois sociales » à la catégorie, nettement plus large, de « questions sociales », là le bilan est totalement différent, et les Carnets sont remplis d'annotations sur les problèmes des salaires, des conditions de travail, de l'attitude des ouvriers dans les usines, de l'intervention du parti dans les entreprises, etc. Ce n'est pas la question sociale qui n'intéresse pas le dirigeant communiste, c'est la réforme sociale. Il n'y a qu'une seule exception partielle à cette discrétion, c'est la question des Nationalisations, car c'est à nouveau elle qui représente la majeure partie des annotations de Cachin sur les réformes sociales. Nous retrouvons donc la même conclusion que celle que nous avions tirée concernant l'activité parlementaire du parti.

Maintenant, et c'est ma deuxième observation, il faut procéder à une analyse qualitative de ces traces, au contenu de ces rares annotations. Or, il est frappant de voir l'extrême méfiance du dirigeant communiste envers ces réformes sociales. Ou plus exactement, il est frappant de constater deux phases chronologiquement contrastées : une phase de méfiance suivie d'une phase d'appréciation positive modérée. Naturellement, il convient de nuancer cette affirmation générale car les détails sont différents selon les différentes réformes. En outre, il est nécessaire de demeurer relativement prudent étant donné le faible nombre des annotations.

Prenons la seule mesure assez souvent évoquée par Cachin : la question des nationalisations. Pendant plus d'un an, on sent le scepticisme sous la plume de Marcel Cachin. La toute première annotation sur les lois sociales concerne la nationalisation des Mines et elle est révélatrice : « L'exploitation se fait à perte. L'État fait l'appoint. Il s'agissait de mater 200 familles. On va ameuter deux millions d'actionnaires qui serviront de cuirasse aux 200 familles. » (notes début 1945, p. 713). La deuxième annotation est la reprise de la vieille thématique guesdiste antinationalisatrice, vieille thématique qui était celle du PCF jusqu'à la moitié des années 1930 : « Les nationalisations : renflouent le capitalisme en faillite ; renforcent le régime capitaliste. Bismarck, Hitler ont été des nationalisateurs. Les nationalisations ne sont pas le socialisme. » (20 janvier 1945). Toujours la même opinion six mois plus tard : « Dans les mines, l'État nationalise. Il va remettre les mines en état, puis on les rendra aux capitalistes quand elles seront redevenues rentables. » (10 juin 1945). Puis commence la deuxième phase. A ce moment se manifeste vraisemblablement l'héritage guesdiste antinationalisateur de Cachin. En effet, ce dernier apparaît en retard sur l'évolution générale du PCF. Car la direction du PCF s'est ralliée au principe des nationalisations peu de temps avant la Seconde Guerre mondiale. Aussi, à la fin de cette guerre, elle est immédiatement favorable aux nationalisations au nom d'une conception punitive. Et dès le printemps 1945, le PCF passe d'une conception punitive à une conception moderniste des nationalisations, désormais perçues comme des instruments de la modernisation économique ^{4 ( * )} . Autrement dit, l'évolution est plus tardive chez Cachin et moins marquée. A partir de 1946, les annotations deviennent plus équivoques, objectivement positives envers les mesures nationalisatrices, mais sans emphase aucune. Quant aux autres réformes sociales, elles ne sont que très rarement mentionnées. La position sur le Plan Monnet apparaît conforme à celle sur les Nationalisations. Sous réserve d'omissions, je n'ai relevé que deux mentions, au demeurant indirectes, du plan Monnet, deux mentions objectivement très réservées ou négatives : « Aucun plan n'est possible en régime capitaliste » écrit Cachin le 6 février 1946, et il précise deux mois plus tard : « Il faut tranquilliser les industriels du secteur libre. Nous ne sommes pas des planistes » (16 avril 1946).

Assez tardivement apparaissent toutefois deux importantes réformes sociales, présentées elles de façon nettement positives par Cachin, même si l'emphase n'est toujours pas au rendez vous. La Sécurité sociale apparaît au mois d'août 1946, tandis que le Statut de la fonction publique est lui aussi salué positivement, et à plusieurs reprises à partir de mai 1946.

Reste une ultime réforme sociale évoquée par Cachin, dont l'interprétation est plus délicate, c'est la question des Comités d'entreprise. Dès février 1945, les comités d'entreprise sont mentionnés, avec un éclairage à la fois modéré et positif. Cachin apparaît conscient des dangers du projet en termes de collaboration de classes, tout en appréciant la marge de manoeuvre offerte à ce qu'il appelle « les ouvriers », autrement dit la CGT. C'est ce qui ressort de sa première annotation en février 1945 : « Créer un collectif de travail avec les capitalistes ; les ouvriers auront la main sur les oeuvres sociales de l'entreprise. Il y a du positif » (notes fin février 1945). La même position ambivalente est conservée près de deux ans plus tard : « Les industriels ont lutté d'abord contre les comités d'entreprises, mais aujourd'hui les patrons distribuent à la fin de l'année des 1 000 F aux comités d'entreprises. C'est une tentative de démoralisation syndicale » (18 janvier 1947). Or, à ce moment précis, il semble bien qu'une nouvelle attitude se fasse jour chez le dirigeant communiste. En effet, nous relevons en février et mars 1947, deux annotations fort différentes des précédentes dans la mesure où cette vision positive des comités d'entreprise s'explique par un nouveau rôle dévolu à ces Comités, un rôle offensif, objectivement anticapitaliste cette fois-ci. Voilà l'annotation du 25 février 1947 : « Il faut produire et organiser la production (...) Il faut surveiller les prix de vente, les prix de revient. Les comités d'entreprises doivent surveiller les stocks. Il faut des sanctions contre les spéculateurs, confisquer les biens des coupables. Magasins-témoins, mettre au travail les oisifs. » (28 février 1947). Sans que Marcel Cachin le sache, nous ne sommes pas loin ici des traditionnelles propositions de transition proposées par les trotskistes pour enclencher le processus de rupture révolutionnaire. Sous réserve donc de cette dernière disposition, fort tardive, pour le reste tout se passe comme si toutes ces réformes sociales n'étaient pas considérées comme des réformes de structure, mais comme de simples questions tactiques, permettant d'améliorer quelque peu la situation des salariés, au même titre -- mais en position seconde -- que les annotations de Cachin concernant les salaires, les prix ou les primes de rendement.

Si ce ne sont pas les réformes de structure, quelles sont donc les questions majeures pour la direction du PCF ? En premier lieu, la Constitution. En deuxième lieu, la direction du gouvernement, avec la volonté d'évincer de Gaulle et, à moyen terme, d'occuper la place de président du Conseil. Enfin, à court terme, il y a la légitimation du PCF par l'attribution d'un des trois grands ministères pour lesquels il avait été ostracisé par de Gaulle.

L'historiographie de l'intervention sociale du PCF

La dernière remarque que je ferai sur ces Carnets Cachin est pour souligner l'extrême énergie dépensée par le parlementaire et dirigeant communiste pour dénier toute portée socialiste à ces réformes sociales. En fait, historiquement, trois discours antagonistes coexistent.

1. Le discours communiste dominant jusque dans la première moitié des années 1970. C'est la position systématiquement rappelée par tous les numéros de la revue théorique du PCF, Les Cahiers du Communisme, soulignée par Cachin dans ses Carnets, et maintenue jusqu'en 1972 avec la publication de l'ouvrage de l'ancien ministre communiste François Billoux, Quand nous étions ministres. Pour tous, ces réformes sociales n'ont rien de socialistes, elles sont purement et simplement antifascistes et démocratiques. Cachin écrit ainsi : « Les socialistes veulent planifier le capitalisme. C'est absurde. Dépouiller les trusts, c'est de la démocratie non du socialisme. » (30 janvier 1946).

2. Le discours dominant qui devient dominant à la fin des années 1970. Ce nouveau discours prend appui sur un célèbre document : l'interview donnée au Times par Maurice Thorez, le 18 novembre 1946. Ce discours fut largement diffusé à la fin de l'année 1946, mais il n'eut que peu d'écho et il fut rapidement oublié avant d'être redécouvert dans les années 1970. Pour Thorez, les réformes sociales de la Libération ne sont pas seulement des réformes démocratiques, mais bien des avancées vers le socialisme : « Nous avons la conviction que les nationalisations, le retour à la nation des grands moyens de production monopolisés constituent un progrès dans la voie du socialisme. » Et il réinsère toutes ces séries de réformes dans une perspective totalement inédite de transformation socialiste. La phrase clef est connue : « Les progrès de la démocratie dans le monde en dépit de rares exceptions qui confirment la règle, permettent d'envisager pour la marche au socialisme d'autres chemins que celui suivi par les communistes russes. »

Toute la question est d'interpréter cette déclaration. Dans l'historiographie communiste, le premier à avoir souligné son importance est Jean Elleinstein dans sa contribution à l'ouvrage De la guerre à la Libération, publié en 1972, c'est-à-dire au même moment où François Billoux affirmait le contraire. Par la suite, la thèse de Jean Elleinstein est reprise par la direction du PCF. Selon ce discours, Maurice Thorez se ferait l'apôtre de la voie française au socialisme. Son interview au Times relierait l'expérience précédente du Front populaire et l'expérience future de l'Union de la Gauche, pour dessiner en creux la perspective de marier démocratie et socialisme, et de présenter le socialisme comme l'aboutissement de l'approfondissement démocratique dans les domaines économique, social et politique. Néanmoins, poursuit ce second discours communiste désormais dominant, cette distanciation objective à l'égard du modèle soviétique aurait du mal à se transformer en une distanciation subjectivement pensée et assumée. Le parti aurait hésité entre 1944 et 1947, il aurait raté le coche en 1956 lors du XXe Congrès, puis il aurait finalement franchi le Rubicon pendant la période 1968-1976 (la réprobation de l'intervention soviétique en Tchécoslovaquie puis le rejet de la dictature de la prolétariat).

3. A ce discours s'oppose celui que j'ai développé dans quelques travaux ^{5 ( * )} . Le point de départ de la réflexion est identique : l'interview au Times de Thorez et les propositions de démocratisation formulées en 1945-1947 -- dont les réformes sociales -- mais l'espace de référence est tout autre : à l'espace temporel franco-français (Front populaire - Libération - Union de la Gauche), j'oppose un espace géographique beaucoup plus large, qui englobe l'Europe tout entière. En fait, dans le mouvement communiste international de cette période 1934-1947, le cadre théorique, les propositions de réforme politique, les mesures sociales : tout m'apparaît identique, à l'ouest comme à l'est de l'Europe, en France comme en Hongrie, en Bulgarie ou en Tchécoslovaquie.

En conclusion, il s'agit de répondre à notre question initiale : stratégie ou tactique ? La réponse est double car les questions sociales se divisent en deux. Une partie des questions sociales a, pour le parti communiste français de la Libération, un statut tactique. Il faut limiter la paupérisation de la classe ouvrière, problème social essentiel de la période 1944-1947 : cette paupérisation favorise le mécontentement et favorise l'audience des concurrents trotskistes, véritable obsession chez Marcel Cachin. Mais une autre partie des questions sociales a, selon moi, une portée stratégique : il s'agit de saisir des espaces politiques (les nationalisations, le Plan Monnet, les comités d'entreprises, le statut des fonctionnaires) qui peuvent favoriser le travail du parti et de la CGT dans les entreprises et dans l'État. Mais cet aspect stratégique reste tout à fait secondaire. A la Libération, l'essentiel du combat stratégique -- en termes triviaux, comment prendre le pouvoir ? -- se déroule ailleurs : dans l'adoption d'une nouvelle constitution, dans la fusion avec les socialistes, dans la neutralisation de l'armée et de la police. Ce n'est qu'a posteriori, 30 ans plus tard, qu'un discours apologétique donnera à toute cette activité sociale du parti communiste français une logique et une interprétation qui prête encore aujourd'hui à discussion.

LA LÉGISLATION SOCIALE SOUS LA IVe RÉPUBLIQUE :
Noëlline Castagnez, Maître de conférences d'histoire IUFM de Versailles -
Centre d'Histoire de Sciences Po

La IV ^e République fut longtemps un régime mal-aimé, marqué du fardeau de la décolonisation et de ses dérives, et faire-valoir institutionnel de la V ^e République. Pourtant, ce fut elle qui mit la France sur la voie de la modernisation économique et qui, surtout, transforma si profondément la société française qu'elle en devint méconnaissable.

Héritière du programme du CNR, des ordonnances et des lois sociales de la Libération, la Constitution du 27 octobre 1946 proclama, dans son préambule, les principes qui définissaient un État-providence à la française. Dans l'ordre, la loi devait garantir l'égalité entre les hommes et les femmes, le devoir de travailler et le droit au travail, l'action syndicale, le droit de grève, « la détermination collective des conditions de travail », la Sécurité sociale pour tous, la solidarité nationale, et l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à la formation professionnelle et à la culture. Du point de vue économique et social, la France des Trente Glorieuses, d'une part voyait son PIB augmenter de 5,2% par an et son taux de productivité de 5%, d'autre part devenait une société salariale.

Il convient, par conséquent, d'évaluer l'apport législatif de la IV ^e République à l'aune de ses ambitions constitutionnelles, d'un contexte économique de croissance obéré par les guerres coloniales, et d'un contexte politique instable, afin de souligner les réformes à long terme sans occulter leurs limites.

Dans un premier temps, nous verrons que la protection sociale fut consolidée mais sans établir une réelle solidarité nationale, puis nous analyserons comment la législation affirma le droit au travail et du même coup réforma durablement le droit du travail.

I. La protection sociale fut consolidée mais sans une réelle solidarité nationale

A. La tentative de généralisation de la Sécurité sociale

1. Les travaux de la Commission Surleau (juin-juillet 1947)

En 1947, le gouvernement Paul Ramadier voulait bâtir une assurance vieillesse des travailleurs indépendants en adaptant la loi du 2 mai 1946. Celle-ci prévoyait l'extension de la Sécurité sociale à toute la population française lorsque la production aurait atteint 125% par rapport à celle de 1938. Et en attendant que l'assurance vieillesse puisse entrer en vigueur, l'État versait une allocation provisoire de 700 F/mois aux plus de 65 ans. Mais une partie de l'opinion publique manifestait de sérieuses réticences et, contre l'avis des communistes, le MRP proposa de réviser la loi. À cette fin, le gouvernement créa une Commission, en partie constituée de parlementaires, avec les députés Viatte, Morice, Segelle et Waldeck-Rochet, et les sénateurs Mme Devaud et Abel Durand, et présidée par M. Surleau. Elle commença un mois après la crise politique du 4 mai 1947 qui mit fin au tripartisme avec le départ des ministres communistes. Lors de sa séance d'ouverture, le 4 juin 1947, le ministre du Travail et des Affaires sociales, le socialiste Daniel Mayer, reconnut les difficultés de recouvrement des cotisations, mais conclut que l'usage de la contrainte était impossible. La Commission devait donc adapter la loi du 2 mai 1946, mais il tenait néanmoins à réaffirmer quelques grands principes. L'atomisation des régimes de retraite en structures socio-professionnelles indépendantes et aux régimes démographiques instables romprait, selon lui, « l'indispensable solidarité nationale ». « C'est seulement dans le cadre de l'ensemble de la population du pays que l'on peut trouver la stabilité », déclara-t-il.

Or les travaux publiés par la Commission Surleau le 11 juillet 1947 furent jugés décevants, en particulier par la CGT, car elle proposait justement d'instaurer un régime autonome dans 4 secteurs, sans même un régime de cotisations et de prestations commun.

2. La loi du 17 janvier 1948

Elle s'inspirait largement de la Commission Surleau : elle instaurait une organisation professionnelle de la Sécurité sociale, ne changeait rien au système en vigueur pour les salariés non agricoles, mais créait quatre caisses distinctes pour les non-salariés : les artisans, les industriels et commerçants, les professions libérales et les professions agricoles. Mais si elle fut votée à l'unanimité, elle fut très critiquée lors des débats parlementaires.

Le rapporteur, Charles Viatte, s'inquiétait qu'une partie du problème ne soit pas résolu puisque certaines personnes risquaient de n'entrer dans aucune catégorie de population, et souhaitait revaloriser le taux minimum de retraite proposé par le gouvernement. Le communiste Adrien Renard, à la suite de l'ancien ministre du Travail, André Croizat, qualifiait le projet de « monstre » parce qu'il bafouait le principe de « solidarité nationale ». Le socialiste Pierre Segelle résumait ainsi le sentiment des opposants : ils voteraient la loi parce qu'ils ne pouvaient faire autrement, puisque l'allocation temporaire prenait fin le 1 ^er avril et qu'il fallait impérativement assurer le relais. Enfin, le ministre Daniel Mayer émettait des réserves d'ordre technique dans la mesure où la multiplication des caisses allait alourdir la gestion et les dépenses administratives, et surtout des réserves d'ordre social : il regrettait que « certains égoïsmes particuliers, certains égoïsmes de catégories sociales » dénature la loi de sorte qu'elle n'était plus « une loi de sécurité sociale » mais qu'elle consacrait « la juxtaposition d'un certain nombre d'organismes qui essaieront de faire pour le mieux, mais qui n'ont plus à la base le grand principe d'unité nationale et de solidarité humaine qui devait régir et gérer les lois de sécurité sociale ». L'existence même des régimes spéciaux rompait la solidarité nationale.

B. La consolidation des régimes et le développement de la protection sociale complémentaire

1. Les régimes spéciaux furent consolidés par la loi du 10 juillet 1952.

Cette loi concernait surtout l'assurance vieillesse des professions agricoles, mais prévoyait aussi la coordination des différents régimes des travailleurs indépendants entre eux, et la coordination de ces régimes avec ceux des travailleurs salariés. Et conformément aux propositions de la Commission Surleau, elle créait une allocation de fonds spécial gérée par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice des titulaires de l'allocation temporaire ne relevant pas de l'assurance vieillesse des non-salariés.

2. Mais la IV ^e République consolida également le régime général.

La loi du 23 septembre 1948 permit son extension aux étudiants, mais selon un système complexe qu'il fallut ensuite réformer. Et celle du 29 juillet 1950 l'étendit aux grands invalides, veuves et orphelins de guerre. Progressivement, l'assurance maladie fut étendue aux DOM, y compris anciens territoires devenus départements en 1947, la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique et la Réunion. Mais la grande réforme, c'est-à-dire la fusion de l'assurance maladie et de l'assurance générale, fut réalisée par décret, le 20 mai 1955, sous le gouvernement Edgar Faure.

Les prestations familiales furent aussi réformées. La loi du 11 septembre 1948 créa l'allocation au logement, à l'initiative de la CFTC, pour compenser les augmentations de loyer. Et la loi du 2 mars 1951 créa une Commission chargée de revoir l'ensemble des prestations familiales et en particulier l'indexation du salaire de base pour les calculer. Son rapporteur, Robert Prigent, proposa alors de fixer le salaire de base à 200 fois le SMIG horaire - SMIG sur lequel nous reviendrons.

Mais c'était l'assurance vieillesse qui posait le plus de problème. La précarité de ceux que l'on appelait alors « les vieux », voire « les vieillards », persistait. Le régime des salariés n'assurait pas de pensions suffisantes et il fallait maintenir l'AVTS et le secours viager. Le nouveau système s'inspirait beaucoup du plan Beveridge ^{6 ( * )} et visait à assurer le maintien en cas de crise, non pas du niveau de vie antérieur, mais du minimum vital. La loi du 23 août 1948 autorisa, par conséquent, l'utilisation des recettes assurées par les cotisations des actifs pour garantir l'évolution des pensions parallèlement à celle des salaires d'activité. En d'autre terme, la loi garantissait le pouvoir d'achat des retraités. Elle prévoyait également son extension aux DOM.

Mes ces modifications se révélèrent insuffisantes. On se souvient de l'hiver 1954 et de l'appel lancé par l'abbé Pierre. En 1956, la commission des Affaires sociales de l'Assemblée estimait que sur les quatre millions de « vieux travailleurs », la moitié étaient des « économiquement faibles », selon les termes de l'époque, souffrant du froid et de la malnutrition et souvent réduits à la mendicité. C'est pourquoi, après les élections de janvier 1956 remportées par le Front républicain, le gouvernement du socialiste Guy Mollet sollicita l'avis du Conseil économique et social sur la question.

Ce dernier affirma la nécessité de majorer certaines pensions, en particulier pour tous ceux qui n'avaient pas un niveau de vie décent ; il proposa de simplifier, coordonner et aménager les différents régimes d'assurance vieillesse sans réduire les avantages acquis ; et il recommanda de financer ces objectifs par de nouvelles ressources mettant toute la collectivité à contribution.

Bien que l'on reprochât au Conseil économique et social de trop s'inspirer des mécanismes de l'assistance, il fut en grande partie repris par le ministre socialiste, ancien syndicaliste, Albert Gazier, dans son projet de Fonds national de solidarité (le FNS). Celui-ci estimait que la véritable solution aurait résidé dans une refonte du système des avantages vieillesse. Néanmoins, il y avait urgence et il présenta son projet de loi à l'Assemblée nationale le 23 mars 1956.

Parmi les grands axes, signalons que : le fonds était géré par le ministre des Affaires sociales ; l'allocation était soumise à une clause de ressources et le FNS n'intervenait qu'après que les mécanismes de solidarité internes à la famille avaient joué ; les allocations versées pouvaient être récupérées sur les successions dépassant un certain montant.

Quant au financement du FNS, il combinait une majoration de 10% de l'impôt sur le revenu, une taxe sur les alcools, et - c'est la mesure la plus célèbre - la création de la vignette automobile ^{7 ( * )} .

Dès sa présentation, les syndicats critiquèrent l'absence de régime préférentiel pour les salariés, la modicité des prestations (elles ne pouvaient être inférieures à la moitié du SMIG), et surtout la rigueur de l'évaluation des ressources. La prise en compte de l'obligation alimentaire, en particulier, suscitait les plus vives inquiétudes.

Les débats parlementaires furent longs et houleux, et l'adoption retardée par de nombreuses navettes avec le Conseil de la République, majoritairement de droite. De sorte que le gouvernement Guy Mollet dut à plusieurs reprises poser la question de confiance pour faire aboutir le texte. Même le rapporteur socialiste de la commission du Travail et des Affaires sociales, Étienne Gagnaire, souligna la nécessité de rechercher plus tard une solution d'ensemble au problème vieillesse. Surtout, il mit en garde ses collègues que tout nouvel avantage à de nouvelles catégories ferait dépasser le point de rupture entre les ressources dégagées et les charges proposées. D'ailleurs, le rapporteur de la commission des Finances, l'Indépendant et paysan Raymond Boisdé, tenta de faire voter un amendement finançant le FNS par une heure hebdomadaire supplémentaire. Il dénonçait une mesure qui allait, selon lui, déstabiliser la monnaie et les prix.

La loi du 30 juin 1956 instaurant le FNS fut finalement votée à une très large majorité de 327 voix contre 19. Mais elle connut un demi-échec, dans la mesure où, comme le craignaient les syndicats, la prise en compte de l'obligation alimentaire poussa de nombreuses personnes âgées à ne pas faire valoir leurs droits de peur d'entraîner des poursuites contre leurs descendants.

3. Le développement des régimes complémentaires de retraite et de prévoyance sociale

En fait, ces régimes étaient antérieurs à la Seconde Guerre mondiale et remontaient au décret-loi du 28 octobre 1935 et aux premiers accords entre l'industrie métallurgique et minière et la Fédération nationale des syndicats d'ingénieurs du 14 mai 1937. En matière de vieillesse, ils avaient opté pour la capitalisation.

Les cadres furent intégrés au régime général de la Sécurité sociale à partir du 1 ^er janvier 1947. Il était donc nécessaire, pour rassurer les adhérents aux anciens régimes de prévoyance et de retraite, de concevoir un régime complémentaire. Ce fut l'accord du 14 mars 1947 qui permit aux cadres et assimilés de devenir les premiers bénéficiaires des régimes conventionnels de retraite et de prévoyance ^{8 ( * )} . Or cet accord servit d'exemple et fut contagieux. Après la loi du 11 février 1950 sur les conventions collectives - sur laquelle nous reviendrons - les régimes complémentaires se multiplièrent, pendant que des caisses interprofessionnelles étaient créées. Le célèbre accord de la Régie Renault du 15 septembre 1955 dynamisa ce mouvement.

Ainsi, les accords conventionnels, en se généralisant, instaurèrent des institutions durables. Aussi, à la fin de la période, l'État s'efforça-t-il de leur créer un cadre légal mais il suscita l'hostilité de leurs gestionnaires qui craignaient une tutelle analogue à celle qui assurait le contrôle des autres régimes. Le législateur dut donc reprendre le dossier au début de la V ^e République ^{9 ( * )} .

4. L'échec du projet Gazier

En 1956, le ministre du Travail et de la Santé, Albert Gazier, voulut réduire l'écart entre les honoraires réclamés par le corps médical et le montant du remboursement effectué par la Sécurité sociale, de manière à ce que l'assuré ne conserve à sa charge que le montant du ticket modérateur ^{10 ( * )} . Il déposa un projet de loi en ce sens le 26 février 1957. Trois axes doivent être soulignés : les tarifs proposés par les syndicats médicaux de chaque département ne seraient applicables que lorsque une convention serait conclue par les caisses régionales ; le Ministre se verrait conférer une possibilité d'intervention, dans la mesure où il pourrait porter la convention devant un Conseil supérieur ; et surtout les tarifs prévus par les conventions devraient s'inscrire dans le cadre des maxima fixés par le règlement d'administration publique.

Mais son projet ne fit pas l'unanimité et même Paul Ramadier, ministre socialiste des Finances, était réservé. Les médecins y étaient très hostiles et refusaient un tarif unique. La réaction des parlementaires ne fut guère plus encourageante puisqu'un contre-projet, plus favorable aux médecins, fut présenté par Bernard Lafay. Finalement, perdu dans les méandres des travaux parlementaires, le projet Gazier ne put aboutir avant les événements de mai 1958.

C. En revanche, il y eut une révolution dans l'assurance des accidents du travail et des maladies professionnelles

Alors que les accidents du travail étaient en augmentation depuis la Libération, cette révolution fut impulsée par l'Assemblée nationale constituante avec la loi du 30 octobre 1946, présentée par le ministre communiste, André Croizat, et approfondie par une série de lois sous la IV ^e République.

À la responsabilité de l'employeur, éventuellement garantie par une assurance non obligatoire, se substituait l'assurance obligatoire dans le cadre de la Sécurité sociale. La loi du 3 juillet 1947 organisa, par conséquent, l'indemnisation des agents et courtiers d'assurance touchés par le transfert de la gestion du risque.

Parallèlement, on ne se contentait plus de la simple réparation, mais l'accent était mis sur la prévention, la rééducation et la réadaptation. La fatalité de l'accident du travail n'était plus acceptée. Employés et salariés coopéraient au sein des caisses pour y mettre fin. En 1947, furent créés un Institut national pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles et les Comités d'hygiène et de sécurité ^{11 ( * )} . La loi du 25 juillet 1952 réajusta les rentes et celle du 2 septembre 1954 instaura la revalorisation automatique. La loi du 23 juillet 1957 étendit le champ d'application de la loi du 30 octobre 1946 aux accidents pendant les trajets de travail.

II. Affirmation du droit au travail et réforme du droit du travail

La parole des salariés avait fait irruption au sein de l'entreprise en 1936 et le programme du CNR entendait fonder une authentique démocratie sociale. Alexandre Parodi définissait ainsi sa philosophie : « associer très largement l'ouvrier à la vie de l'établissement dans lequel il travaille, lui donner une place qui ne fasse pas seulement de lui le rouage d'une machine, mais une place de réflexion et de pensée qui doit être celle d'un être humain » ^{12 ( * )} . L'ordonnance du 22 février 1945 et la loi du 16 mai 1946 avaient donc impulsé la création de comités d'entreprise ^{13 ( * )} .

Mais depuis le printemps 1947, le climat politique et social était devenu très conflictuel. La condition ouvrière se dégradait. Le niveau de vie, qui avait atteint 85% du niveau d'avant-guerre, recula à 50% en mai 1947. Et Philippe Buton a montré que le P.C.F. lui-même n'était pas exempt de critiques de la part de sa base ^{14 ( * )} , ce qui le poussait à la surenchère au Parlement, avant même le départ de ses ministres du gouvernement Ramadier en mai.

A. La négociation ouvrière arrivait à maturité

Aux lendemains de la Libération, la pénurie et les contraintes de la reconstruction imposaient une intervention accrue de l'État qui dirigeait les prix et bloquait les salaires. Les syndicats ouvriers admettaient plus ou moins la nécessité de cette double intervention de l'État, mais la production augmentant, ils voulaient recouvrer un « droit de libre discussion ».

1. La loi du 23 décembre 1946 était encore emprunte de dirigisme

En décembre 1946, sous le gouvernement transitoire de Léon Blum, le ministre du Travail socialiste, Daniel Mayer, voulut revenir progressivement aux principes posés par la loi du 24 juin 1936 sur les conventions collectives. Il déposa un projet qui définissait un nouveau mode de discussion et de validation des conventions collectives et qui laissait au gouvernement « pendant la période transitoire », la responsabilité de fixer les salaires. Lors des débats parlementaires, le souvenir du Front populaire fut omniprésent et la loi du 23 décembre 1946 fut présentée par la gauche, en la personne d'Antoine Mazier et de Pierre Besset, comme le moyen de « faire revivre » les textes de 1936.

Mais le retour à un régime de liberté économique et des prix en 1949 détermina le gouvernement de Troisième Force de Georges Bidault ^{15 ( * )} à revenir vite à la liberté de négociation salariale et à en profiter pour refondre le droit des conventions collectives. Or son projet suscita une vive hostilité des syndicats, qui fut relayée par le Conseil économique et social, lequel eut une grande influence sur l'Assemblée nationale.

2. La loi du 11 février 1950 ouvrit le débat sur le rôle de l'État

En fait, ni la liberté de négociation, ni la création du SMIG prévues par le projet n'étaient contestées. Les critiques visaient essentiellement le pouvoir de contrôle que l'État entendait conserver sur l'économie, et plus particulièrement les procédures obligatoires d'arbitrage qu'il prévoyait. Le débat se noua entre partisans du procédé conventionnel et ceux du procédé réglementaire.

Cependant, la loi de 1950, si elle confirme la prééminence de l'État et la soumission de l'autonomie collective à l'ordre public et à l'État, ne fut pas une simple reprise de 1936. Elle conjugua la liberté de négocier et l'intervention de l'État.

Ainsi, après un vif débat sur une procédure d'extension automatique ou non, la loi donna finalement au ministre un pouvoir de décision, sous réserve d'un avis motivé de la Commission supérieure des conventions collectives. De même, son rôle dans la détermination du SMIG fut longuement et âprement discuté. Le patronat demandait un retour à la liberté des salaires et des prix avec un système d'arbitrage obligatoire, alors que les syndicats, relayés par l'avis du Conseil économique et social, voulaient une fixation automatique du SMIG en fonction du coût de la vie et donc une échelle mobile.

Finalement, la loi de 1950 préserva le pouvoir du gouvernement qui fixait librement le SMIG, mais en tenant compte à la fois du contexte économique et d'un budget-type établi par la Commission supérieure. Le législateur refusa pour finir l'obligation de révision périodique et l'augmentation automatique.

3. La représentativité syndicale fut un autre enjeu de la loi

Il s'agit d'une résurgence du débat d'avant-guerre. Mais l'idée de fonder l'application de l'accord sur un assentiment majoritaire fut finalement écartée à cause du faible nombre de syndiqués en France, au profit de la traditionnelle conception essentialiste du syndicalisme français.

Ainsi, l'article 31 faisait obligation à l'employeur de reconnaître les bénéfices de la convention à l'ensemble des salariés de son entreprise, membres ou non d'un syndicat signataire. Les syndicats de salariés étaient donc habilités à négocier pour d'autres que leurs seuls adhérents. Le but était aussi de priver d'effet le retrait d'un employeur de son organisation syndicale après la signature du texte, le législateur tirant les leçons de 1936. D'autre part, l'article 31 f reprenait les cinq critères de représentativité énoncés par la circulaire du 23 mai 1945 : effectifs, indépendance, cotisations, expérience et ancienneté et attitude patriotique durant l'Occupation.

4. Les apports de la loi du 11 février 1950

La loi élargissait le domaine des conventions collectives qui, en 1936, ne concernait que l'industrie et le commerce. La loi concernait, en effet, l'ensemble des salariés - exception faite du personnel de l'État et des entreprises publiques à statut. Mais chaque extension fit l'objet de longs débats parlementaires, reflets des particularismes professionnels du temps.

À côté des conventions de branche susceptibles d'extension, la loi autorisait aussi des conventions simples, afin de pouvoir débloquer rapidement des négociations salariales parfois difficiles. Il est à noter qu'il y eut consensus à son sujet. La loi ne créa aucune hiérarchie entre les conventions nationales, régionales ou locales pour libérer la négociation. Ainsi, les conventions régionales ou locales pouvaient être conclues sans attendre la conclusion d'une convention nationale.

Contrairement au projet gouvernemental, l'article 4 de la loi renforçait le droit de grève, affirmé dans le Préambule de la Constitution. À l'initiative de la Commission du Travail et de son rapporteur, le MRP Édouard Moisan, le législateur repoussa l'obligation d'arbitrage, et surtout inséra cet amendement : « la grève ne rompt pas le contrat de travail sauf faute lourde ». La page de l'automne 1947 et de son climat insurrectionnel semblait tournée. Les grandes grèves d'août 1953 n'avaient pas encore eu lieu.

B. Le débat sur le salaire minimum

Le programme du CNR induisait une triple garantie : du minimum, de la participation à l'enrichissement général et de la stabilité. Or en 1949-1950, la part des dépenses alimentaires dans le budget ouvrier avait considérablement augmenté et entraîné une paupérisation dénoncée par les syndicats. Peu de temps avant sa mort en février 1950, Léon Blum apparentait le minimum vital au « droit à la vie » de 1848 et le considérait comme « la correction a minima que la démocratie devait apporter au régime capitaliste » ^{16 ( * )} .

1. La loi du 11 février 1950 créa le Salaire minimum interprofessionnel garanti

Nous l'avons vu, le principe d'instituer un minimum légal (un « minimum minimorum ») assurant un filet de sécurité pour les salariés non bénéficiaires d'une convention collective faisait l'objet d'un consensus au Parlement.

Mais le débat portait sur la nature de ce salaire minimum ou vital. Le patronat était partisan d'une approche minimaliste visant à garantir l'entretien physiologique. Les syndicats préconisaient un « salaire minimum vital », la CGT, défendant un « minimum de civilisation » devant mettre à l'abri de l'indigence physiologique et intellectuelle.

Or ce fut la première conception qui l'emporta, car la Commission elle-même jugeait que l'instauration « d'un salaire vital » provoquerait une dévaluation du franc. Ce qui provoqua de grandes déceptions.

2. L'indexation du SMIG sur le coût de la vie fut réalisée par la loi du 18 juillet 1952.

Là encore, les débats parlementaires furent vifs et coururent sur plus d'un an. Le gouvernement d'Antoine Pinay, en la personne de son ministre MRP, Pierre Garet, déposa un projet où il fixait à 6% la hausse des prix pour autoriser celle du SMIG, et faisait jouer l'indexation à la hausse comme à la baisse.

Or le centre et la gauche considéraient que le gouvernement Pinay venait d'accorder, avec sa loi sur l'emprunt, une amnistie fiscale et « une échelle mobile des capitaux » et exigeaient non seulement une échelle mobile du SMIG, mais aussi une revalorisation afin de rattraper un pouvoir d'achat inférieur à celui de 1939. De sorte que la Commission du Travail, en la personne de son rapporteur socialiste, Robert Coutant, amenda largement ce projet. Refusant tout net l'indexation à la baisse, elle fixa le seuil à 5% de l'indice mensuel des prix à la consommation. Mais après le passage au Sénat, le projet n'accorda pas au P.C.F. et aux syndicats que l'indice des prix soit calculé à partir du budget-type (et revint aux 231 articles à la consommation familiale). En outre l'indice de départ de l'échelle mobile était fixé par le gouvernement et inscrit dans la loi de sorte qu'aucune revalorisation ne pouvait intervenir dans l'immédiat. La loi ne fut adoptée que par 267 voix contre 216.

À terme, le SMIG ne contribua que pour une faible part à la sensible amélioration du pouvoir d'achat des ouvriers, dû plutôt au développement des négociations collectives. Néanmoins, il contribuait à l'émergence de cette citoyenneté sociale fondée sur la sécurité dans la santé et le travail. La société reconnaissait à chacun le droit de vivre dignement de son travail et mettait fin à « la loi d'airain » de l'offre et de la demande.

C. Les congés payés

Après la victoire du Front républicain en janvier 1956, le gouvernement Guy Mollet, vint ans après le Front populaire, souhaita accorder en cadeau de « joyeux avènement » une 3 ^e semaine de congés payés.

Le projet proposé par le ministre du Travail, Albert Gazier, s'inspirait explicitement des accords de la Régie Renault de 1955. Se voulant pragmatique et responsable, il portait à trois semaines les congés de ceux qui jusque là ne bénéficiaient que de deux semaines, mais ne voulait pas voir rallonger les congés de ceux qui disposaient déjà de ces trois semaines (les 18-21 ans), voire de 4 (les moins de 18 ans). Car déclara-t-il, « il faut tenir compte des nécessités de la production » ^{17 ( * )} . L'opposition, en la personne de Raymond Boisdé, des Indépendants Paysans, critiqua ce qu'elle considérait comme une intervention excessive de l'État qui allait vider les conventions collectives de leur raison d'être.

Mais le gouvernement ayant posé la question de confiance et les groupes étant explicitement soucieux de le soutenir dans le contexte algérien, la loi du 27 mars 1956 fut adoptée à une large majorité. Avec elle, la France rejoignait le Danemark, la Norvège et la Suède pour le temps de travail.

Au terme de la période, en 1958, les salariés de la métropole disposaient d'un système presque complet - où ne manquait que l'assurance chômage - avec un régime de prestations en net progrès. Ainsi, tout Français pouvait percevoir à 65 ans, et le cas échéant avant, un avantage vieillesse, soit la retraite s'il avait cotisé, soit l'AVTS sous condition de ressources, ou une allocation de fonds spécial. Cet avantage pouvait être complété par l'allocation supplémentaire du FNS. À cette date, les systèmes complémentaires étaient devenus nationaux et entre cinq et six millions de salariés en bénéficiaient.

Mais aux ambitions d'origine d'une généralisation de la Sécurité sociale à l'ensemble de la population avait succédé une volonté de pragmatisme et d'adaptation à une opinion publique qui - du moins pour les travailleurs non-salariés - n'était pas prête à consentir les sacrifices qu'imposait cette généralisation. La faiblesse du système de protection sociale, pourtant consolidé, demeurait donc dans l'absence d'une solidarité nationale.

Sur le plan du droit du travail, les apports étaient tout aussi décisifs. Le principe de liberté de négociation, le régime de convention simple et la condition de représentativité syndicale marquèrent les évolutions ultérieures des années 1960 et 1970.

Échanges avec la salle

Sylvie Guillaume

Merci. Nous avons quelques minutes de discussion pour terminer à temps. Le plus efficace serait de rassembler les questions et, ensuite, je donnerai la parole à mes collègues pour y répondre.

Jacques Bass

J'ai été particulièrement intéressé par la présentation du Front populaire, que j'ai trouvé passionnante et remarquable. Je me permettrai de faire une remarque complémentaire, qui viendra en toile de fond de mon propos de cet après-midi. 1936, c'est bien évidemment tout ce que vous avez dit, avec les images et les symboles que nous avons tous présents à l'esprit. Mais 1936 a été bien plus que cet événement historique. Cela a été aussi, jusqu'à une date relativement récente (et peut-être l'est-il encore ...), la matrice, au moins à gauche, de l'histoire sociale et politique française, un modèle d'action où se conjuguent la victoire parlementaire et le mouvement social et qui permet d'arracher des réformes sociales de toute première importance. Ce modèle a très profondément marqué la gauche dans toutes ses composantes. Un autre fait décisif a été en partie évoqué : c'est pendant la période qui va du milieu des années trente aux années cinquante que le monde du travail, les ouvriers en premier lieu, adhère aux syndicats et se politise. Même si ce mouvement d'adhésion est très en deçà des modèles allemand, britannique ou scandinave, il a une ampleur inconnue jusqu'alors et qu'il ne connaîtra plus par la suite. Mais à la différence de ce qui s'est passé au Royaume Uni, en Allemagne ou dans les pays scandinaves, ce mouvement d'organisation syndicale et de politisation ne se fait pas sous l'égide social-démocrate mais sous l'hégémonie communiste. Il faut avoir présent à l'esprit ce qu'a été l'importance du communisme en France Que ce soit par le Parti, le nombre de ses adhérents, son implantation, son poids électoral, son audience et son aura au moins jusqu'au tournant des années cinquante - soixante. Et puis surtout, par son contrôle étroit de la CGT, qui est alors l'organisation syndicale fortement dominante et hégémonique. A tel point que le pluralisme syndical qui existait déjà n'a rien à voir avec l'affaiblissement, l'éclatement et l'émiettement d'aujourd'hui. Si le Parti communiste et la CGT n'ont pas le monopole exclusif des conflits et des mouvements sociaux, ils influent, voire surdéterminent les stratégies et les jeux de tous les acteurs sociaux et politiques, dans un contexte marqué de plus par la guerre froide.

Le modèle "1936" a fortement marqué les conceptions de l'action ouvrière, et bien au delà les représentations culturelles et politiques. Malgré la perte d'influence du PC, il n'en subsiste pas moins une culture communiste, pour reprendre l'analyse de Marc Lazar (" Le communisme, une passion française "). Elle continue à influencer de façon sensible les conceptions du conflit social, de la négociation collective et du compromis acceptable.

Sylvie Guillaume

Merci, M. Bass. Votre intervention soulève une question que nous n'avons pas abordée ce matin, celle de la mémoire des questions sociales et de toute la symbolique qui entoure les lois sociales.

De la salle

Vous n'avez pas parlé de l'influence des autres politiques sociales des autres pays. Vous avez parlé de Bismarck, avec les 8 heures qui sont appliquées dès le XIX ^e siècle. En France, cela a tardé : même après 1919, les 8 heures ne sont pas appliquées, de la même manière que les 40 heures de 1936 ne sont appliquées que dans les années 1960. C'est un peu cela aussi, l'exception française. On ne fait pas non plus le parallèle avec le Social Act de 1932 aux États-Unis, où il y a véritablement des réformes sociales après le krach de 1929, à l'occasion duquel on s'aperçoit que le libéralisme doit être un peu contrôlé. Le Social Act de 1932 a tout de même influencé les politiques sociales.

Sylvie Guillaume

Oui, bien sûr, la comparaison avec les autres pays mériterait une autre journée de ce type.

Jean Garrigues

Je voulais poser à Noëlline Castagnez la question de l'intervention, dans les débats, de groupes de pression. Le CNPF, à cette époque-là en reconstruction, utilise un personnage qui a joué un rôle important dans le financement des élections de 1946 et de 1951, et qui a été sénateur : André Boutemy. Y a-t-il dans les débats des groupes de pression ? Leur influence est-elle déterminante ?

Noëlline Castagnez

Le CNPF n'est pas le groupe que je connais le mieux, mais il est évident, à la lecture des débats parlementaires, que les groupes de pression jouent un rôle important. Certains parlementaires, d'ailleurs, dans leurs interventions, ne cachent pas qu'ils sont les représentants de telle ou telle catégorie ou groupe avec lesquels ils ont discuté. On pourrait faire un travail plus approfondi en consultant les débats des groupes parlementaires. La SFIO, par exemple, reçoit beaucoup et on peut supposer que les autres font la même chose. Au moment des grands débats sur l'extension de la sécurité sociale, on voit bien défiler toutes les catégories socioprofessionnelles les unes après les autres. Ils ont donc leurs représentants et un discours qui s'arrime à des groupes de pression bien particuliers.

Sylvie Guillaume

La Confédération générale des PME, avec Léon Gingembre, est entrée dans ce débat par le biais d'une amicale parlementaire qui a été créée plus tard. Elle a effectivement agi comme groupe de pression au moment de la mise en place de la sécurité sociale.

Serge Wolikow

Dans la réflexion sur la question sociale, sur tout ce qui entoure ou précède le travail législatif dans les années 1920-1930, il y a toute une réflexion dite de la modernisation dans les cercles patronaux dirigeants, dans la Confédération générale du Patronat français, mais aussi autour d'organisations périphériques comme le Redressement français, derrière de grands industriels comme Ernest Mercier. Certains milieux dirigeants français regrettent de ne pas avoir en France les syndicats qu'ils méritent, pour pouvoir négocier, moderniser mais, périodiquement, quand ils le peuvent, ils mettent de côté même leurs partenaires. C'est donc un jeu très complexe, subtil et récurrent. Tardieu, dans L'État moderne , rêve d'un Conseil national de l'Économie, avec une CGT dans laquelle il instrumentaliserait Jouhaux. Puis, dans le courant syndical, le courant planiste ne sait plus très bien où il en est par rapport à ce patronat, et la dérive de l'Occupation achève de casser un peu ce courant. D'une certaine manière, le réformisme à la française a été compromis par la façon dont le patronat a cherché à s'en servir. Parallèlement, une partie de ce réformisme s'est impliquée dans l'expérience de Vichy. Dans la revue Syndicats , avec Dumoulin, Belin, il y a une continuité. Pour terminer, des hommes comme Gignoux, en 1936, ont des réflexions stratégiques, mais ils n'ont pas la cohérence de l'organisation dont le patronat français se dote progressivement et prudemment après la guerre. Nous sommes donc dans un climat différent, même s'il y a des continuités idéologiques.

Alexandre Fernandez

Le mouvement mutualiste joue un rôle important au XX ^e siècle : il rajoute de la complexité dans le jeu des acteurs sociaux (les syndicats, les parlementaires, les partis), parce qu'en France, leur relation n'est pas organique. Cela explique aussi en partie la faiblesse démographique relative de nos syndicats par rapport aux syndicats du nord de l'Europe, puisque ces derniers assurent des services. En France, les services sont assurés par les mutuelles, donc le salarié n'a pas intérêt, a priori, à se syndiquer, d'autant plus que quand des avantages sont obtenus par les syndicats, ils concernent l'ensemble des salariés et non pas seulement les salariés syndiqués. D'un point de vue cynique, on n'a aucun intérêt à se syndiquer en France. On ne paie pas les cotisations, on ne se fait pas remarquer. Si quelque chose de négatif arrive, on n'en subit pas les conséquences et, si quelque chose de positif arrive, on en a de toute façon les avantages. Les syndicats ont des rapports complexes avec les mutuelles. Le système institutionnel d'après 1945 est très compliqué, avec les différentes représentations paritaires dans les organismes et la question de la représentativité. Les mutuelles ne sont pas exonérées de toute influence politique : les réformistes, par exemple, y sont plus représentés que les révolutionnaires, pour garder ces catégories très schématiques.

Sylvie Guillaume

Merci. Nous devons clore les travaux de la matinée, je vous remercie tous pour votre présence et je vous donne rendez-vous à 14 heures cet après-midi.

* ¹ Histoire du Parti communiste français (manuel) , Paris, Editions sociales, 1964, p. 503-504.

* ² Valérie-Anne Montassier, Les années d'après-guerre, 1944-1949 , Paris, Fayard, 1980, p. 202-203.

* ³ Toutes les références proviennent de Denis Peschanski (dir.), Marcel Cachin. Carnets 1906-1947 , Tome IV, 1935-1947, Paris, CNRS Editions, 1997, 1262 p.

* ⁴ Christophe Roussellier, Autour du Plan Monnet. Le parti communiste français et le démarrage du premier Plan de modernisation et d'équipement (1945-1947) , Mm Paris-X (dir. R. Rémond, J.-F. Sirinelli), 1985, p. 29.

* ⁵ Cf. essentiellement Philippe Buton, Les lendemains qui déchantent. Le Parti communiste français à la Libération , Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1993 et Id. , « Le PCF à la Libération : démocratie ou démocratie populaire ? », Stéphane Courtois (dir.), Une si longue nuit. L'apogée des régimes totalitaires en Europe, 1935-1953 , Monaco, Editions du Rocher, 2003, p. 428-441.

* ⁶ William Beveridge, Rapports sur l'État providence , publiés en Grande-Bretagne en 1942 et 1944, et diffusés en France à la Libération sous l'impulsion notamment d'Henry Laufenburger. Son premier rapport portait sur les assurances sociales.

* ⁷ Rappelons le contexte économique de 1956 : le déficit s'était creusé ; l'inflation reprenait ; les échanges extérieurs étaient menacés de déséquilibres ; mais la croissance industrielle atteignait 10%.

* ⁸ Création de l'Assemblée Générale des Institutions de Retraite des Cadres AGICR.

* ⁹ Ordonnance du 4 février 1959 et loi du 2 août 1961.

* ¹⁰ Institué par l'ordonnance du 19 octobre 1945.

* ¹¹ Décret du 1 ^er août 1947.

* ¹² Alexandre Parodi, Assemblée des membres et anciens membres du Conseil d'État , s. éd., 1980, p.66.

* ¹³ Fin 1947, 50% des entreprises assujetties ont un comité.

* ¹⁴ Philippe Buton, « L'éviction des ministres communistes », Serge Berstein et Pierre Milza (dir.), L'année 1947 , Presses de Science Po, 2000.

* ¹⁵ Ministre du Travail, le socialiste Pierre Segelle.

* ¹⁶ Intervention de Francis Leenhardt, le 3 juin 1952, à l'Assemblée nationale, p.2605.

* ¹⁷ Intervention d'Albert Gazier à la séance du 28 février 1956 à l'Assemblée nationale.