COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Mardi 6 janvier 2009

- Présidence commune de M. Jean-Paul Emorine, président, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois -

Loi de finances rectificative pour 2009 et programmes de construction et d'investissement - Audition de MM. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance

La commission a procédé, conjointement avec les commissions des finances et des lois, à l'audition de MM. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, et Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, sur le projet de loi d'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés et le projet de loi de finances rectificative pour 2009.

A titre liminaire, M. Patrick Devedjian, ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, a considéré que la configuration de cette audition, qui réunissait trois commissions parlementaires, témoignait à la fois de l'urgence de la situation et de l'importance que le Sénat accordait au plan de relance. Il a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2009 avait été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale alors même que le Parlement venait d'adopter la loi de finances pour 2009 et que ce texte, qui prolongeait la loi de finances rectificative pour 2008, constituait le volet budgétaire d'un plan de relance d'un montant de 26 milliards d'euros.

Ce plan de 26 milliards d'euros s'inscrit dans la continuité des 360 milliards d'euros dégagés pour stabiliser le système bancaire, des 10,5 milliards d'euros destinés à conforter les fonds propres des principales banques et des 22 milliards d'euros de crédits d'engagement destinés à aider les petites et moyennes entreprises. Ce plan fait intervenir de multiples acteurs : l'Etat, les collectivités locales, les entreprises, et notamment les entreprises publiques. Près de 11 milliards d'euros concernent les interventions directes de l'Etat, 11 milliards sont destinés à la trésorerie des entreprises et 4 milliards se traduiront par des investissements supplémentaires des grandes entreprises. Affirmant que, pour être efficace, ce plan de relance doit être d'application et d'exécution rapides, il a souligné que la totalité des autorisations d'engagement interviendrait en 2009 et que 9,8 milliards d'euros de crédits de paiement seront ouverts au titre de ce même exercice.

M. Patrick Devedjian a exposé que ce plan, dont le gouvernement attendait un gain de croissance de 0,6 point de PIB, s'appuierait sur l'investissement qui stimulerait la demande, c'est-à-dire l'emploi, et permettrait de conforter la compétitivité de la France. Il a récapitulé que l'Etat investirait directement 4 milliards d'euros dans les domaines stratégiques suivants : 1,1 milliard d'euros dans les infrastructures et le développement durable, 620 millions d'euros dans le patrimoine, 731 millions d'euros dans l'enseignement supérieur et la recherche, et 1,5 milliard d'euros dans les industries de défense.

Il a relevé que les collectivités locales seraient aussi très présentes, grâce aux contrats de projets Etat-Régions (CPER) et aux plans de modernisation et de développement qui contribuent à améliorer la compétitivité du territoire dans des domaines aussi stratégiques que les infrastructures, les universités ou encore la recherche. Rappelant que les collectivités locales, qui réalisent près des trois quarts des investissements civils publics, seront les principaux vecteurs de la conduite des équipements locaux, il a insisté sur l'importance de la mesure de remboursement de la TVA, d'un montant de 2,5 milliards d'euros. Il s'est félicité de l'option pragmatique retenue par le Premier ministre, suite à la conférence nationale des exécutifs qui s'est tenue le 16 décembre 2008, consistant à prendre une période de référence longue pour calculer le niveau de référence des investissements des collectivités locales, afin de gommer l'effet de pic des années 2007 et 2008. Il a espéré que cette relance de l'investissement serait démultipliée et initierait un effet de levier propre à diffuser l'activité sur l'ensemble du territoire.

M. Patrick Devedjian a fait valoir que le plan comportait des mesures de solidarité envers les plus défavorisés, qui constituaient un complément indispensable à l'investissement : une augmentation de 225 millions d'euros des moyens d'OSEO et de la société de caution mutuelle de l'artisanat et des activités de proximité (SIAGI) ; une aide à l'embauche dans les très petites entreprises, à hauteur de 700 millions d'euros pour compenser les charges patronales des embauches réalisées en 2009 dans les entreprises de moins de 10 salariés ; une dotation budgétaire supplémentaire de 500 millions d'euros notamment pour accompagner les salariés victimes de licenciement, via des dispositifs comme le contrat de transition professionnelle, l'aide au retour à l'emploi ou la formation.

Le ministre a ensuite évoqué la prime à la casse de 1000 euros pour l'achat d'un véhicule neuf émettant moins de 160 grammes de CO2 par kilomètre, estimant que cette mesure faciliterait la résorption des stocks et complèterait les autres interventions du gouvernement en faveur de l'industrie automobile, telles que l'ouverture d'une ligne de crédit d'un milliard d'euros aux filiales des constructeurs ou la création d'un fonds de restructuration de l'industrie automobile doté de 300 millions d'euros.

Enfin, le plan participe d'un effort exceptionnel en faveur du logement social, qui mobilisera 1,6 milliard d'euros, et devrait accroître l'offre de 100000 logements, y compris les 30.000 logements vendus par les promoteurs en l'état futur d'achèvement.

M. Patrick Devedjian a estimé que ce programme massif et rapide se combinerait avec ceux de nos voisins européens, la conjugaison des efforts étant le meilleur gage du succès. Il a affirmé qu'il faudrait aussi aplanir les obstacles issus parfois des règles héritées de la culture administrative française, qui constituent trop souvent autant de contraintes injustifiées : tel était le sens des décrets examinés le 18 décembre 2008 par le conseil des ministres, ainsi que du projet de loi d'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

Le ministre a souligné que ce texte et le projet de loi de finances rectificative pour 2009 étaient parfaitement complémentaires, l'un mettant en place des moyens massifs, l'autre s'attachant à insuffler la rapidité dans l'action. Il a ainsi cité les mesures de simplification de certaines règles d'urbanisme contenues dans ce texte, telles que les dispositions relatives à la mitoyenneté ou à la mise à disposition opérationnelle des terrains libérés par l'Etat dans le périmètre des opérations d'intérêt national. Il a également évoqué l'amélioration des possibilités de recours aux partenariats public-privé et la simplification des procédures de marché public dont pourront bénéficier les opérateurs de réseaux. Après avoir mentionné la proposition permettant aux établissements de santé de financer plus facilement leurs opérations de restructuration, il a enfin cité la définition par voie d'ordonnance d'un nouveau régime s'appliquant à certaines installations classées au titre de la protection de l'environnement et visant à raccourcir de 15 à 4 mois les délais d'instruction des dossiers pour environ 500 entreprises par an, sans évidemment altérer de quelque façon que ce soit les règles de sécurité.

Ce texte n'a pas d'autre ambition que de proposer une démarche pragmatique, tendant à lever des obstacles couramment dénoncés, sans porter atteinte à l'économie des dispositifs qu'il entend simplifier. Sa portée sera importante dans la recherche d'une meilleure efficacité pour conduire à leur terme, dans les délais les plus courts, des projets qui déboucheront sur des programmes de construction et des projets industriels. La concrétisation de cette ambition pourra être mesurée au travers des indicateurs de performance des programmes, tels qu'ils sont définis dans le projet de loi de finances rectificative pour 2009.

Présentant ensuite le projet de loi de finances rectificative pour 2009, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a d'abord souligné la cohérence d'ensemble du plan de relance. Celui-ci s'inscrit dans le cadre concerté et coordonné défini au plan européen et sera d'une durée limitée, pesant essentiellement sur 2009 en ciblant les secteurs d'activité les plus « entraînants » pour l'économie. Rappelant que son montant de 26 milliards d'euros correspondait à 1,3 point de PIB, soit un peu plus que l'objectif de 1,2 point fixé par la commission européenne pour les plans nationaux, le ministre a insisté sur le fait qu'il s'agit de « vrai » argent supplémentaire et non pas de l'affichage ou du « recyclage » de mesures existantes. Son impact sur le déficit budgétaire, soit 19 milliards d'euros en 2009, est là pour en témoigner.

Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a indiqué que le plan de relance était concentré sur l'investissement, mais aussi sur le pouvoir d'achat, notamment avec l'avance sur le RSA qui était une manière d'anticiper le dispositif voté il y a quelques mois pour s'appliquer à l'été 2009. Les mesures prises dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 conduiront également à une augmentation des transferts sociaux de 17 milliards d'euros par rapport à 2008, ce qui correspond à une progression supérieure d'au moins trois points à l'inflation prévue. En outre, la seule revalorisation des prestations sociales, telles que les retraites, les minima sociaux et les prestations familiales, représentera un effort de 9 milliards d'euros.

Il a souligné que le gouvernement ne modifierait pas ses hypothèses de croissance estimant que la dégradation de l'activité, qui s'est certes accélérée, devrait être contre-balancée par l'effet des plans de relance coordonnés engagés par de nombreux pays et dont l'impact positif estimé devrait être de l'ordre de 1 point de PIB.

Abordant ensuite l'impact du plan de relance sur les finances publiques, M. Eric Woerth a affirmé que celui-ci ne remettrait nullement en cause, en dépit de son caractère massif, ni les efforts accomplis en matière de maîtrise des dépenses, ni l'objectif d'un retour à l'équilibre des comptes publics de la France.

En effet, il a affirmé que l'incidence budgétaire du plan de relance serait concentrée sur l'année 2009, avec un impact de 19 milliards d'euros hors dotation au Fonds Stratégique d'Investissement (FSI), et de 22 milliards d'euros, dotation au FSI incluse, ce qui est à rapporter à un déficit égal à 67 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2009. Il a détaillé ce montant de 19 milliards d'euros de la manière suivante : 9,2 milliards d'euros pour les mesures fiscales en faveur de la trésorerie des entreprises, adoptées dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2008 ; 9,4 milliards d'euros pour les mesures contenues dans le projet de loi de finances rectificative pour 2009 dont 6,9 milliards d'euros pour les crédits budgétaires et 2,5 milliards d'euros pour le FCTVA ; 0,5 milliard d'euros de consommation de reports du ministère de la défense, afin d'accélérer les paiements aux petites et moyennes entreprises. Au total, l'impact sur le déficit budgétaire, au sens des critères de Maastricht, serait de l'ordre de 15,5 milliards d'euros en 2009, soit 0,8 point de PIB, et son effet devrait être limité à environ 1 milliard d'euros en 2010.

Le déficit budgétaire de la France serait de l'ordre de 3,9 % du PIB en 2009, toutes choses égales par ailleurs, c'est-à-dire sans tenir compte des éventuelles moindres rentrées fiscales observées dès la fin de l'exercice 2008. Sur ce point, et par rapport au collectif budgétaire voté au mois de décembre, les recettes fiscales de 2008 pourraient être en retrait de 3 à 5 milliards d'euros, soit de 10 à 12 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2008. Cette moins value supplémentaire résulte principalement de l'impôt sur les sociétés, pour environ 2 milliards d'euros, ainsi que de la TVA, pour un montant estimé de 3 milliards d'euros. Il n'est pas possible, au stade actuel, de faire le partage entre l'évolution de l'assiette taxable de la TVA et des retards de paiement dus à des difficultés des entreprises ; il est donc trop tôt pour en tirer des conséquences en ce qui concerne 2009.

En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique a reconnu qu'il y aurait un effet « base » sur les recettes fiscales prévisionnelles de 2009, mais que celui-ci n'était pas encore chiffrable. Il a alors donné rendez-vous aux sénateurs lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2009 en séance publique, prévue à partir du 21 janvier, pour faire un point précis sur les évolutions enregistrées en 2008 et leurs conséquences en 2009.

M. Eric Woerth a affirmé que le plan de relance n'était pas contraire aux engagements budgétaires de la France, parce qu'il était ciblé sur les dépenses d'investissement et serait réversible. Il a jugé essentiel de ne pas renoncer à maîtriser et rendre plus efficaces les dépenses courantes. Au total, il a estimé que le plan de relance aurait un impact de l'ordre de 20 milliards d'euros sur la dette publique, une fraction de cette augmentation étant intervenue dès 2008 afin de disposer des fonds nécessaires à la mise en oeuvre du plan de relance dès le début de 2009.

S'agissant de la gestion des crédits affectés au plan de relance, le ministre a indiqué que les solutions retenues visaient à concilier efficacité, rapidité et transparence. Les crédits seront organisés en trois programmes, sous la responsabilité du ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance, des redéploiements étant possibles d'un programme à l'autre. Il a précisé que la nouvelle mission budgétaire serait créée pour deux ans et que de la souplesse serait introduite dans la gestion des crédits, selon trois cas de figure : gestion directe du ministre, délégation de gestion, ou transferts de crédits sur d'autres programmes ministériels.

Le choix d'une mission spécifique est une garantie de traçabilité des crédits pour les parlementaires et les citoyens ; elle permet de rendre compte de l'action du gouvernement. Une batterie d'objectifs et d'indicateurs simples a d'ailleurs été prévue, conformément à la LOLF.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souhaité savoir comment s'articulerait l'action du ministre chargé de l'exécution budgétaire avec celle du ministre chargé de la mise en oeuvre du plan de relance.

M. Eric Woerth a rappelé que le ministre chargé de la relance serait, sur le plan comptable, un ministre disposant de crédits de nature interministérielle regroupés dans une seule mission. Ce budget et ces programmes seront gérés par la direction du budget, afin que les transferts de crédits se fassent de manière instantanée.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, s'est déclaré convaincu qu'il était possible d'agir rapidement en ce qui concerne les infrastructures et a souhaité connaître les mesures prévues pour accélérer l'exécution des contrats de plan Etat-régions (CPER).

M. Patrick Devedjian a confirmé qu'il s'agissait là d'un objectif prioritaire et a indiqué que les préfets avaient reçu pour mission de faire le point sur les projets de CPER qui étaient mûrs mais non encore financés. Il a rappelé que les CPER avaient en moyenne 18 mois de retard.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est félicité de ce que le plan de relance corresponde aux impératifs économiques et s'appuie sur un bon ciblage des enjeux. Il a estimé que ce plan était conforme à la LOLF en définissant une mission composée de trois programmes. Il s'est interrogé, pourtant, sur les cas de chevauchement de crédits entre des missions pré-existantes, comme par exemple la mission « Ville et logement », et la nouvelle mission créée par la loi de finances rectificative pour 2009. Il a souhaité qu'il soit rendu compte le plus précisément possible au Parlement de la répartition de la dépense entre les différentes missions.

Il a rappelé, en outre, que le besoin supplémentaire de financement de l'Etat se situerait à un niveau oscillant entre quinze et vingt milliards d'euros. Il a observé que, dans la mesure où ce besoin sera couvert par des capitaux levés sur les marchés financiers, il conviendrait d'être attentif aux écarts de taux constatés entre les Etats.

Il s'est interrogé, également, sur le financement des investissements supplémentaires des entreprises publiques, dont le montant est estimé à 4 milliards d'euros.

Il a souligné que le remboursement anticipé de la TVA aux collectivités territoriales représenterait un coût budgétaire évalué à 2,5 milliards d'euros et que la réussite de cette mesure dépendrait du comportement à terme de ces collectivités en matière de décision d'investissement. Il a relevé, enfin, que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) bénéficiaient déjà du remboursement anticipé de TVA et ne tireraient donc pas profit de la nouvelle disposition instaurée dans ce domaine par le plan présenté par le gouvernement.

Mme Elisabeth Lamure, rapporteur au nom de la commission des affaires économiques du projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, a estimé que l'Etat retirerait le plus grand avantage à individualiser la composante de son déficit budgétaire liée aux dépenses d'investissement. Elle a souhaité, par ailleurs, que l'assouplissement de certaines règles dans le domaine de la construction, prévu par le projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, soit accru et que le recours à un nouveau seuil en matière de marchés publics ne soit pas contraire aux règles fixées par le droit communautaire. Elle s'est enfin interrogée sur le nombre prévisible d'installations classées concernées dès 2009 par la procédure simplifiée et le coût de celle-ci.

M. Patrick Devedjian a fait valoir que le recensement par les préfets des projets, notamment les contrats de plan Etat-Région, permettrait de distinguer les différents financements.

M. Eric Woerth a jugé que, pour 2009, l'augmentation du volume de la dette serait compensée par la baisse des taux d'intérêt et que, au total, l'impact du plan de relance sur la charge de la dette serait à peu près nul.

Il a ajouté qu'au cours des dernières semaines, l'Etat n'avait pas rencontré de difficultés particulières pour financer sa dette sur les marchés de capitaux. Il a relevé qu'un écart de taux existait actuellement entre la France et l'Allemagne mais a précisé que cet écart ne s'accroissait pas.

M. Patrick Devedjian a indiqué que la participation d'EDF à l'effort d'investissement s'élèverait à 2,5 milliards d'euros supplémentaires.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé qu'il conviendrait d'intégrer également le gestionnaire du Réseau de transport d'électricité (RTE) au plan de relance, et M. Patrick Devedjian a ajouté que RTE devait être développé en conformité avec les choix énergétiques opérés par la France.

M. Eric Woerth a souligné l'importance, au regard du fonctionnement du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), du remboursement de la TVA aux collectivités territoriales en un an au lieu de deux.

En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, qui s'interrogeait sur la date de liquidation de la TVA par la commune, M. Eric Woerth a déclaré que cette liquidation s'opérerait sur la base de la confiance et sur un mode déclaratif, M. Patrick Devedjian ajoutant qu'une convention serait passée entre la commune et le préfet.

M. Eric Woerth a indiqué à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, qui s'est interrogé sur la possibilité d'intégrer divers services, tels que les services départementaux d'incendie et de sécurité (SDIS), aux dispositions envisagées par le plan de relance, que la dépense de ces services serait également couverte par les mesures de remboursement anticipé de la TVA. Il a souligné que les EPCI représentaient déjà 10 % de la dépense liée au FCTVA, hors communautés de communes.

Puis M. Laurent Béteille, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois du projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, a rappelé qu'un amendement adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale habilitait le gouvernement à créer un code de la commande publique en respectant des principes généraux, des principes particuliers et d'autres règles spécifiques.

Par ailleurs, il s'est interrogé sur le caractère expérimental de certaines dispositions temporaires en matière de plan local d'urbanisme (PLU), instaurées par l'article 1er du projet de loi dont il était rapporteur. Il a rappelé, en outre, qu'en matière de partenariat public-privé (PPP), le niveau de cession de créances était fixé à 80 % et pouvait atteindre 100 %. Enfin, il s'est inquiété que le projet de loi envisage une procédure de déclassement d'immeubles avec des affectations au bout de trois ans, et a jugé que de telles conditions pouvaient être perçues comme très désavantageuses par l'acheteur.

M. Patrick Devedjian a déclaré que le gouvernement avait proposé une nouvelle rédaction du code de la commande publique et que les dispositions temporaires en matière de règles pour le PLU correspondaient effectivement à une expérimentation dont le bilan serait fait dans deux ans.

Dans le domaine des PPP, il a estimé que le niveau de cession de créances devait correspondre à une part de risque assumé. Enfin, il a précisé que la désaffectation au bout de trois ans après cession d'un immeuble s'appliquait au seul secteur de la santé et pour les hôpitaux.

Mme Nicole Bricq s'est inquiétée de la fiabilité des prévisions sur lesquelles se fondait le projet de loi de finances rectificative pour 2009. Elle s'est en outre interrogée sur la caducité éventuelle de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, et du non respect des règles européennes applicables aux déficits publics.

Elle a regretté, alors qu'un nouveau plan de relance de 50 milliards d'euros est annoncé en Allemagne avec, notamment, une diminution des impôts, que le débat fiscal ne puisse pas être engagé en France. Elle a souhaité, enfin, que la garantie de l'Etat accordée à la Caisse centrale de réassurance par le projet de loi de finances pour 2009 soit précisée.

M. Jean-Pierre Fourcade a souligné que le total des engagements financiers de l'Etat s'élèverait à 195 milliards d'euros en 2009, étant donné que la charge de la dette était déjà évaluée à 175 milliards d'euros à la fin de l'exercice 2008. En matière de financement de la dette, il a estimé que l'outil des bons du Trésor était efficace dans la mesure où ces bons permettaient de bénéficier d'un taux d'intérêt relativement bas. Enfin, il a suggéré de présenter le déficit public en distinguant la part correspondant à des dépenses d'investissement, ce qui devrait rassurer les prêteurs de l'Etat.

M. Thierry Repentin a indiqué que pour faire évoluer les règles de mitoyenneté, il convenait de modifier les PLU, mais que de telles modifications prendraient du temps. Il a regretté, en outre, que l'annonce de 35.000 logements supplémentaires ne corresponde qu'à un simple rattrapage des objectifs fixés par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. A cet égard, il a rappelé que la loi de finances pour 2009 avait diminué les crédits consacrés aux constructions de logements locatifs sociaux. Il s'est enfin interrogé sur les dépenses concernées par le remboursement anticipé de TVA pour les collectivités territoriales.

M. Patrick Devedjian a précisé que toutes les dépenses seraient concernées par ce remboursement anticipé, à condition que le volume d'investissement de la collectivité en 2009 soit supérieur à la moyenne de la dépense réalisée au cours des trois derniers exercices.

Mme Fabienne Keller a souligné l'importance des projets d'infrastructure en matière de trains à grande vitesse (TGV) et des projets de rénovation urbaine.

Elle a suggéré que le plan de relance trouve une déclinaison à l'échelon régional et s'est interrogée sur l'impact de ces dispositions concernant le plan « hôpital 2012 ».

M. François Fortassin s'est étonné de la création, au sein du gouvernement, d'un ministère chargé de la mise en oeuvre du plan de relance et a estimé compréhensible que beaucoup de Français aient eu l'impression que des cadeaux avaient été faits aux banques. Il s'est prononcé en faveur de la levée des entraves administratives afin d'accélérer les investissements des entreprises et a rappelé que l'économie réelle se portait vraisemblablement moins mal que certains pouvaient le penser.

M. Marcel Deneux s'est interrogé sur la capacité de l'Etat à préserver la confiance des prêteurs ainsi que sur les modalités de transformation d'une épargne de court terme en des investissements de long terme via le livret A et sur les risques engendrés par de telles opérations.

M. Joël Bourdin a regretté que le plan de relance ne puisse faire sentir ses effets qu'à moyen terme et n'apporte pas de réponse à court terme aux problèmes qui se posent aux agents économiques. Il a estimé que, même si le taux d'épargne des ménages français était relativement élevé, ceux-ci ne puiseraient pas nécessairement dans cette épargne pour maintenir leur niveau de consommation. Il a déploré, enfin, le manque de coordination entre les Etats de l'Union européenne (UE).

En réponse à M. Albéric de Montgolfier qui s'est interrogé sur les modalités d'un remboursement anticipé de TVA, M. Patrick Devedjian a indiqué que les dépenses liées aux subventions d'investissement reçues par les communes ne seraient pas éligibles au FCTVA et que le texte actuel prévoyait que le budget primitif pour 2009 serait comparé aux comptes administratifs de 2006, 2007 et 2008.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est déclaré à ce sujet favorable à la prise en considération du compte administratif afin d'avoir une image comptable fiable de la situation de la commune.

M. Albéric de Montgolfier s'est interrogé sur la prise en compte éventuelle, pour les communes, des subventions d'investissement dans le calcul du FCTVA et s'est aussi étonné que le plan de relance ne comporte aucune disposition relative à l'archéologie préventive, notamment pour les investissements autoroutiers.

M. Serge Dassault s'est inquiété du déficit budgétaire prévisionnel, actuellement estimé à près de 80 milliards d'euros. Dénonçant la dérive de la dette publique et de sa charge, il a approuvé le recours à l'emprunt pour les dépenses d'investissement, mais l'a condamné dès lors qu'il tend à couvrir de simples dépenses de fonctionnement. Il a déploré, enfin, des allègements de charges trop souvent injustifiés.

M. Edmond Hervé a souligné l'importance des projets relatifs au TGV et s'est interrogé sur les conséquences de l'intégration au sein de l'enveloppe normée du FCTVA.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a considéré à cet égard que le FCTVA ne devait pas être contenu dans l'enveloppe budgétaire dont la croissance était normée par le gouvernement de façon impérative.

M. Eric Woerth a précisé qu'en 2009, le surcroît de remboursements issu du FCTVA n'était pas compris dans l'enveloppe normée, mais que le principe de son intégration en régime normal instauré en 2009 serait maintenu en 2010.

M. Yann Gaillard a regretté qu'alors que le plan de relance repose sur l'accélération des travaux, certaines difficultés imprévues, comme par exemple dans le cas de l'archéologie préventive, surviennent et freinent ces mêmes travaux.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur l'augmentation des crédits de l'Institut national de recherche archéologique et préventive (INRAP) afin d'accélérer ce type de chantiers. Il a considéré, en outre, que, pour les collectivités territoriales, un remboursement de TVA en temps réel serait préférable à un délai encore différé d'un an, M. Patrick Devedjian ayant affirmé, à ce sujet, qu'un remboursement en un an représentait une avancée déjà très substantielle.

M. Eric Woerth a déclaré que le gouvernement optait pour la transparence en communiquant ses prévisions économiques et budgétaires, mais qu'il ne s'interdisait pas d'en modifier les hypothèses de calcul en fonction de la conjoncture économique. Il a ajouté que les critères de Maastricht n'étaient pas perdus de vue et qu'en particulier, ils permettaient aux Etats de se comparer selon des normes comptables identiques. Il a par ailleurs précisé que le projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques était toujours d'actualité.

M. Eric Woerth a jugé que si la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques n'était pas dépassée dans son principe, il convenait en revanche de la mettre en conformité avec la réalité économique du moment.

En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, qui suggérait une lecture supplémentaire de ce projet de loi avant la réunion de la commission mixte paritaire, M. Eric Woerth a indiqué que le gouvernement travaillait effectivement sur la procédure parlementaire la plus adaptée en vue de l'adoption définitive de ce texte. Par ailleurs, il a rappelé que la création d'un « bouclier fiscal » correspondait à un choix politique et à la détermination d'un seuil de fiscalité sur lequel le gouvernement n'avait pas l'intention de revenir. Concernant le niveau de la garantie de l'Etat accordée aux organismes bancaires, il a estimé que de nouvelles précisions seraient probablement apportées par Mme Christine Lagarde, ministre de l'Economie, des finances et de l'emploi.

Revenant sur le financement de la dette publique, il a annoncé que la direction du budget travaillait à identifier un agrégat reflétant la part du déficit consacré aux dépenses d'investissement. Il a souligné, toutefois, que la confiance des prêteurs envers l'Etat n'était nullement entamée et que la crédibilité financière d'un pays reposait également sur l'importance de ses actifs ainsi que sur leur capacité à rembourser la dette.

Enfin, il a rappelé le rôle d'amortisseur contracyclique des déficits publics et des effectifs au sein de la fonction publique, qui se situent à un niveau élevé en France.

M. Patrick Devedjian a indiqué que le ministère de l'environnement, du développement durable et de l'aménagement du territoire évaluait à 180000 le nombre de terrains concernés par la question des limites séparatives et de la mitoyenneté. Il a cité, en outre, certaines opérations d'intérêt national et a estimé que les nouveaux seuils fixés en matière de marchés publics étaient en conformité avec les directives européennes.

Mme Elisabeth Lamure s'est toutefois interrogée sur l'utilité même de fixer des seuils pour certains marchés.

M. Patrick Devedjian a considéré que les seuils en question étaient situés à des niveaux raisonnables. Il a déclaré que, chaque année, environ 500 nouvelles installations classées étaient créées. Il a rappelé, en outre, que des limites inhérentes à la modification des PLU tomberaient avec la disparition, dans certains cas, du recours obligatoire à une enquête publique.

En matière de création de logements, il a annoncé que 340 millions d'euros étaient prévus en autorisations d'engagements pour 2009 et 160 millions d'euros en crédits de paiement, pour souligner l'effort particulier fait pour le logement social.

Il a insisté sur le souci d'équité territoriale manifesté par l'ensemble du plan de relance proposé par le gouvernement et est revenu sur la simplification des procédures de l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) ainsi que sur l'extension du système des avances consenties par cette agence. Il a précisé que, sur l'ensemble du territoire, un millier de projets seraient probablement concernés par le plan de relance et qu'il s'agissait de travailler à leur mise en oeuvre la plus rapide possible.

S'agissant de la coordination des politiques économiques à l'échelle européenne, M. Patrick Devedjian a expliqué que le Royaume-Uni avait apporté une réponse différente de celle de la France, dans la mesure où il était confronté à une situation différente de la situation française : un effondrement de la consommation des ménages et une moindre importance du secteur industriel. Il a souligné que le choix du gouvernement s'appuyait sur l'effet multiplicateur de l'investissement public et s'inscrivait dans la recherche d'un effet d'entraînement à l'échelle de l'Union européenne.

Il a regretté que l'INRAP ne dispose pas actuellement de moyens financiers lui permettant de conduire, dans des délais satisfaisants, les diagnostics qui lui sont demandés. Dans cette perspective, il a estimé que le raccourcissement des délais pouvait s'obtenir en augmentant la redevance des collectivités, c'est-à-dire les moyens de l'INRAP.

M. Jean Arthuis, président, est revenu sur la question du nouveau régime du FCTVA pour estimer que le remboursement en temps réel de la TVA aux collectivités territoriales constituerait une puissante incitation à l'investissement pour ces dernières.

M. Patrick Devedjian a rappelé que le remboursement anticipé passant à un an de la TVA représentait déjà un très fort levier pour agir sur l'investissement des collectivités territoriales.

Mercredi 7 janvier 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Audiovisuel public - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bruno Retailleau sur le projet de loi n°145 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

M. Bruno Retailleau a tout d'abord rappelé que la commission des affaires culturelles était saisie au fond sur ce texte, la commission des affaires économiques étant saisie pour avis sur les points relevant de sa compétence, concernant notamment les communications électroniques, la couverture numérique du territoire, et la régulation de l'internet.

Présentant l'économie générale du texte, M. Bruno Retailleau a considéré que les mutations profondes que traverse le monde de l'audiovisuel rendaient nécessaire la mise en oeuvre de cette réforme. L'exception culturelle s'est en effet fondée sur le rôle central de la télévision, l'Etat soumettant l'usage gratuit du domaine public hertzien au respect d'obligations de production et de contribution au financement de la création. Or le secteur affronte aujourd'hui un choc technologique, un choc des usages et un choc économique. Sur le plan technologique, la diffusion des images, loin de se limiter à la télévision hertzienne, emprunte désormais de nouveaux canaux tels que la télévision par satellite, par le câble, mais également l'internet et le téléphone mobile. En matière d'usages, la télévision est de moins en moins familiale et sédentaire : la moitié des foyers français disposent aujourd'hui d'au moins deux téléviseurs, tandis que les récepteurs deviennent mobiles avec les téléphones de troisième génération (3G). Les usagers ne se contentent plus de regarder des émissions de télévision à l'heure définie pour tous dans une grille unique, mais composent eux-mêmes leur programme avec les systèmes de télévision à la demande, voire produisent et diffusent leurs propres contenus vidéo sur internet. Dans ce nouveau contexte, le choc économique se traduit, par une segmentation du marché publicitaire entre plusieurs centaines de canaux, contre deux ou trois chaînes autrefois : ainsi, l'audience des nouvelles chaînes gratuites de la télévision numérique terrestre (TNT) a doublé en un an et les grandes chaînes historiques ont perdu presque un quart de leur audience en quelques années. Or, une baisse des recettes publicitaires représente une menace pour le financement de la création, ce qui ne peut laisser personne indifférent.

S'agissant du financement du service public audiovisuel, M. Bruno Retailleau a indiqué qu'il était assuré jusqu'à présent pour deux tiers par la redevance et pour un tiers par la publicité. Le conseil d'administration de France Télévisions a décidé de supprimer progressivement la publicité à partir du 5 janvier 2009. Cette suppression pourrait devenir totale à la fin de l'année 2011, qui verra également le basculement vers la TNT dont les coûts de diffusion sont très inférieurs à ceux de la télévision analogique (une fréquence transportant six chaînes en numérique contre une seule en analogique), ce qui permettra à France Télévisions d'économiser 150 à 200 millions d'euros de coûts de diffusion.

M. Bruno Retailleau a approuvé l'indexation de la redevance sur l'évolution de l'indice des prix à la consommation, qui lui donnera une dynamique, alors que la redevance, gelée depuis 2002, ne représente que la moitié de la redevance allemande ou britannique. En revanche, il s'est montré réservé, à titre personnel, sur l'instauration d'une taxe de 0,9 % sur les opérateurs de communications électroniques, dont le modèle économique est étranger à la suppression de la publicité sur France Télévisions ; cette taxe étant préjudiciable aux investissements numériques, vecteur de croissance pour demain, et assise sur une assiette sans lien avec la diffusion des images puisque le chiffre d'affaires de la distribution de télévision par ADSL est sorti de l'assiette taxable. Il a proposé à la commission d'exonérer du paiement de cette taxe les opérateurs détenant une part de marché inférieure ou égale à 3 % afin d'épargner les opérateurs mobiles virtuels (MVNO), aiguillon concurrentiel, ainsi que les opérateurs installés dans des départements d'outre-mer, ceux-ci n'étant pas concernés par la suppression de la publicité sur les chaînes de France Télévisions puisque RFO, qui y est diffusée, restera financée par la publicité.

M. Bruno Retailleau a également mis en garde contre l'éventualité d'une surcompensation du manque à gagner pour France Télévisions, s'en tenant aux 450 millions d'euros estimés par la commission présidée par M. Jean-François Copé, mais relevant qu'un cabinet indépendant - A.T. Kearney - l'évalue à 215 millions d'euros. De ce fait, il a approuvé certaines modifications que souhaitait proposer la commission des affaires culturelles, tendant, d'une part, à ce que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) transmette chaque année au Parlement un rapport relatif au financement du secteur public de l'audiovisuel, et, d'autre part, à instituer un comité de suivi chargé d'évaluer chaque année les modalités de financement de France Télévisions, au vu de l'indexation de la redevance arrondie à l'euro supérieur.

S'agissant des services de médias audiovisuels à la demande (SMAd), M. Bruno Retailleau a approuvé la distinction établie entre le domaine de l'audiovisuel et celui de l'internet par la directive 2007/65 relative aux services de médias audiovisuels, estimant souhaitable de transposer celle-ci le plus fidèlement possible.

Rappelant que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement visant à donner au CSA un rôle de contrôle de la publicité sur internet afin d'assurer la protection des mineurs, il a jugé qu'il s'agissait d'une mauvaise réponse à une bonne question. Il a considéré que, d'une part, cela créait une confusion entre le CSA et l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) et que, d'autre part, le CSA n'avait pas les moyens de surveiller tous les contenus vidéo publiés sur internet. Il a proposé de favoriser sur ce sujet un mode de co-régulation entre les pouvoirs publics, les hébergeurs et la société civile en donnant une base législative à un organisme qui en serait chargé, conformément au projet annoncé par M. Eric Besson, secrétaire d'Etat chargé du développement de l'économie numérique.

M. Bruno Retailleau a terminé son exposé par les trois points suivants :

- évoquant la possibilité offerte par l'Assemblée nationale aux collectivités territoriales d'établir et d'exploiter elles-mêmes des réémetteurs de télévision, il a jugé souhaitable de confier au CSA un rôle de conseil permettant aux collectivités de déterminer s'il s'agit bien pour elles de la meilleure solution technique et financière pour étendre la couverture de télévision numérique sur leur territoire, alors que le recours au satellite est peu coûteux ;

- sur le projet des députés d'interdire la pratique consistant pour un opérateur à ne proposer qu'à ses seuls abonnés les chaînes de télévision qu'il édite, il a proposé d'attendre que le Conseil de la concurrence formule un avis plutôt que de légiférer ;

- enfin, afin de favoriser le développement de la télévision mobile personnelle, il a proposé que le Gouvernement remette dès le mois de mars 2009, et non 2010 comme prévu actuellement par la loi n° 2007-309 du 5 mars 2007, le rapport sur la possibilité d'attribuer la ressource radioélectrique à des distributeurs de services plutôt qu'aux éditeurs de services de télévision.

A l'issue de cet exposé, un large débat s'est ouvert.

M. Michel Teston a indiqué que le groupe socialiste s'exprimerait au cours de la séance publique sur la suppression de la publicité pour les chaînes de télévision publiques et sur la désignation du président de France Télévisions. S'agissant de la couverture du territoire national par la TNT, il a rappelé que le CSA venait de publier une liste de 1 626 zones à couvrir par celle-ci d'ici à novembre 2011. Estimant que ces zones ne représentaient que 91 % de la population dans certains départements, il a déploré la nécessité pour de nombreux foyers de s'équiper de paraboles, ce qui pourrait entraîner des charges pour les collectivités qui pourraient avoir à financer la réception de la TNT.

Déplorant en premier lieu que la suppression de la publicité à la télévision publique ait été mise en oeuvre avant que le Sénat n'en soit saisi, M. Hervé Maurey a estimé que le projet de loi ne proposait pas de solution de financement autonome et pérenne pour le service public audiovisuel, ce qui obligera le président de France Télévisions à demander chaque année à l'Etat les ressources nécessaires. Il a proposé d'augmenter de trois ou quatre euros la redevance audiovisuelle qui est restée au même niveau depuis sept ans. Il s'est étonné de la création d'une taxe sur les chaînes privées, ce qui reviendrait à faire dépendre les ressources du service public du succès de ses concurrents, et a vivement critiqué l'instauration d'une taxe sur les opérateurs de communications électroniques, domaine d'activités dont le dynamisme mérite de ne pas être entravé par la nécessité de financer un secteur sans lien avec lui. Il a estimé que la priorité était que les opérateurs assurent la couverture complète du territoire, dans l'esprit des orientations du plan France Numérique 2012 présenté par M. Eric Besson en octobre 2008. Enfin, il s'est étonné que le président français veuille taxer ceux qui réussissent quand le président américain, Barack Obama, axe la relance sur le numérique. Il a donc annoncé qu'il allait déposer plusieurs amendements pour supprimer la taxe ou, à défaut, ramener son taux à 0,5 % ou encore soustraire de son assiette les investissements améliorant la couverture du territoire.

Se disant également choqué par l'entrée en vigueur de la suppression de la publicité avant son examen par le Sénat, M. Martial Bourquin a souligné que la pérennité des chaînes de télévision publiques exigeait une ressource dynamique. Evoquant la future procédure de nomination du président de France Télévisions, il s'est inquiété d'une mainmise du pouvoir politique sur la création audiovisuelle et sur la diffusion de l'information.

Après avoir proposé au rapporteur, dont il a salué le talent de pédagogue, de venir s'exprimer devant le groupe d'études « Poste et communications électroniques » qu'il préside, M. Pierre Hérisson a approuvé la suppression de la publicité dans la mesure où cette ressource, dont le produit a été très variable sur la période récente, n'offrait pas de garantie de recette. Il a craint que les zones montagneuses, à l'instar de l'outre-mer, ne soient défavorisées dans le déploiement de la télévision numérique terrestre et a demandé que le projet précise les conditions dans lesquelles les populations concernées pourraient recevoir cette télévision.

En réponse aux intervenants, M. Bruno Retailleau a précisé les points suivants :

- la liste publiée récemment par le CSA pour la couverture du territoire en télévision numérique terrestre (TNT) indique seulement les sites d'émission sans préciser les zones de couverture assurées par chaque site ; partageant le souci d'une meilleure couverture des départements, il a craint que des exigences accrues en la matière ne grippent encore plus le fonctionnement déjà difficile du groupement d'intérêt public « France Télé numérique » réunissant l'Etat et les chaînes historiques. Il s'est d'ailleurs préoccupé de la gouvernance de l'extinction de la diffusion analogique de la télévision et a suggéré un renforcement du Comité stratégique pour le numérique ;

- le dynamisme des ressources du service public de l'audiovisuel doit être assuré et devrait être amélioré par un amendement proposé par la commission des affaires culturelles ;

- la présente réforme est absolument nécessaire car un statu quo exposerait à l'avenir la télévision publique comme les grandes chaînes privées et le secteur de la création audiovisuelle à des difficultés considérables.

Considérant que la mise en application de la suppression de la publicité avant l'examen du texte par le Sénat remettait en cause le rôle du Parlement, M. Didier Guillaume a également regretté que le projet prévoie la nomination et la révocation du président de France Télévisions par le pouvoir exécutif. Il a également fait observer que la suppression de la publicité que les Français n'ont jamais réclamée serait nécessairement compensée par des ressources provenant des prélèvements obligatoires payés par les mêmes Français, convenant que 4 ou 5 euros par an représentaient peu mais apparaissaient inopportuns en période de crise. En ce qui concerne internet, il a souligné la difficulté d'adapter la régulation à la vitesse d'évolution des usages et insisté sur le rôle des parents dans la protection des mineurs. Il s'est enfin joint à la proposition d'imposer aux opérateurs de télécommunications des obligations de couverture du territoire, se souciant lui aussi des zones de montagne. Il a enfin annoncé que son groupe voterait contre le texte.

Regrettant que la commission ne soit saisie que d'aspects strictement techniques d'un texte qui, de surcroît, a déjà été mis partiellement en application, M. Jean-Jacques Mirassou a considéré que la chaîne la plus pénalisée serait France 3, qui sera amenée à concentrer les publicités sur une tranche horaire consacrée jusqu'à présent à l'information régionale. Il s'est également étonné que la redevance soit augmentée pour pallier les conséquences d'une décision qui favorise les concurrents de la télévision publique, bénéficiaires du transfert de la ressource publicitaire.

M. Philippe Dominati s'est à son tour demandé comment il était possible d'examiner convenablement une mesure déjà appliquée sur décision du conseil d'administration de France Télévisions. Déclarant le projet contraire à ses convictions politiques, il a jugé qu'il aurait mieux valu débattre du dimensionnement actuel du service public audiovisuel et de l'opportunité d'augmenter la part de la publicité dans ses ressources tout en diminuant celle de la redevance, alors que le projet de loi proposait une forme de nationalisation de France Télévisions.

Considérant que le projet n'était ni urgent, ni souhaitable, M. François Patriat a estimé qu'il n'y avait pas de demande réelle des citoyens pour supprimer la publicité sur les chaînes de télévision publiques, l'accent devant plutôt être mis sur l'accompagnement des collectivités territoriales dans la réduction de la fracture numérique. Il a craint que l'existence de certaines chaînes publiques ne soit remise en cause après 2011, notamment France 3, qui risquerait d'être démantelée et régionalisée.

En réponse, M. Bruno Retailleau a alors précisé que la situation des zones montagneuses n'était pas comparable à celle des régions d'outre-mer. En effet, la publicité n'est pas supprimée sur la chaîne RFO, ce qui justifie d'exonérer les opérateurs de communications électroniques présents en outre-mer de la taxe envisagée en métropole. Il a enfin confirmé l'importance de la couverture numérique du territoire, à laquelle il travaille ardemment, notamment à la tête de la commission du dividende numérique.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur pour avis sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

A l'article 14 quater (pouvoir donné à l'ARCEP d'imposer des obligations à l'utilisateur d'un site d'émission permettant la diffusion de services audiovisuels hertziens terrestres), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l'article, estimant que l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) pouvait déjà réguler le marché de la diffusion.

A l'article 21 (institution d'une taxe sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques), la commission a adopté deux amendements tendant à :

- moduler le champ des assujettis à la taxe pour tenir compte de la situation des opérateurs émergents ;

- exclure les opérateurs alternatifs ultramarins de l'assiette de la taxe.

A l'article 22 (Définition et périmètre des services de médias audiovisuels à la demande ou SMAd), la commission a adopté, outre deux amendements tendant à rapprocher le texte de celui de la directive communautaire « Services de médias audiovisuels » (SMA) et à éviter ainsi toute confusion entre hébergeurs et éditeurs, un amendement tendant à introduire la définition de la notion de « programme », issue de la directive SMA, dans l'article 2 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

A l'article 27 (extension aux SMAd des règles relatives à la protection des mineurs et au respect de la dignité de la personne), la commission a adopté un amendement visant à supprimer le contrôle du CSA sur la publicité sur les sites communautaires, introduit par les députés, et à revenir au texte initial du Gouvernement.

Après l'article 27, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel portant création d'un organisme de régulation de l'internet.

Avant l'article 49A, la commission a adopté à l'unanimité un sous-amendement à l'amendement n° 67 de la commission des affaires culturelles tendant à insérer un article additionnel portant création d'un comité de suivi chargé d'évaluer l'application de la présente loi et les modalités de financement de l'audiovisuel public ; le sous-amendement a pour objet, d'une part, de préciser que le comité de suivi devra proposer d'adapter les modalités de financement de l'audiovisuel public en tenant compte de la dynamique de la redevance audiovisuelle, et, d'autre part, de compléter la composition de ce comité.

A l'article 49 quater (possibilité, pour une collectivité territoriale, de se voir assigner des fréquences pour la diffusion de la TNT dans les zones non couvertes par les éditeurs), la commission a adopté un amendement imposant aux collectivités territoriales, préalablement à la demande d'assignation de fréquences au CSA, de réaliser une étude comparative simplifiée, estimant notamment le coût des solutions alternatives tant pour les foyers que pour les collectivités territoriales.

A l'article 49 sexies (interdiction, pour un opérateur de communications électroniques, de distribution exclusive des services de communication audiovisuelle qu'il édite aux seuls abonnés à son offre d'accès à internet), la commission a adopté un amendement de suppression de cet article, dans l'attente de l'avis du Conseil de la concurrence.

Après l'article 49 octies, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de prévoir, dès le 31 mars 2009, la parution du rapport prévu par l'article 30-1 de la loi du 30 septembre 1986 modifiée pour envisager l'attribution de la ressource radioélectrique à des distributeurs de services en matière de télévision mobile personnelle.

M. Hervé Maurey a alors indiqué que le groupe centriste approuverait le rapport mais que son vote sur l'ensemble du projet de loi dépendrait de l'évolution du texte au cours des débats en séance publique.

M. Michel Teston a indiqué que le groupe socialiste s'opposerait au texte, tout en s'abstenant sur les amendements, à l'exception du sous-amendement à l'amendement n° 67 qu'il approuvait.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié, le groupe du Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) s'abstenant.

Présidence de l'Autorité de la concurrence - Audition de M. Bruno Lasserre, candidat

Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Bruno Lasserre, candidat proposé à la nomination à la fonction de président de l'Autorité de la concurrence (AC).

Après avoir brièvement exposé les principales caractéristiques de sa carrière professionnelle, M. Bruno Lasserre a fait part des réflexions générales sur la concurrence et la régulation inspirées de son expérience de membre du Conseil de la concurrence entre 1998 et 2004 et de président dudit conseil depuis 2004 :

- si la concurrence est un instrument essentiel de politique économique et un excellent levier pour inciter les entreprises à donner le meilleur d'elles-mêmes, elle n'est pas une fin en soi qui se suffirait à elle-même, d'autant que d'autres préoccupations légitimes doivent aussi être prises en compte par le décideur politique, telles que la solidarité, l'aménagement du territoire ou encore l'indépendance nationale ;

- pour qu'elle produise ses effets vertueux et que les entreprises fonctionnent correctement sans abuser de leur pouvoir de marché, la concurrence doit être régulée ;

- pour que la régulation soit elle-même efficace et qu'elle joue pleinement son rôle sans interférer ni avec l'action politique ni avec la gestion économique, la régulation doit être indépendante, transparente, collégiale et responsable.

Puis M. Bruno Lasserre a énuméré les quatre priorités qu'il avait définies pour l'action du Conseil de la concurrence sous sa présidence :

- agir dans le temps économique, car l'efficacité de la régulation des marchés est étroitement dépendante des capacités d'adaptation des entreprises : c'est ainsi que le stock des dossiers en instance est passé de 420 à 155 entre 2000 et 2007 et que le délai entre la détection d'une entente et la décision du Conseil a été ramené à 18 mois ; ce raccourcissement du temps de l'action sera renforcé pour l'Autorité de la concurrence puisque la loi de modernisation de l'économie (LME), qui l'a créée, a regroupé en son sein les pouvoirs d'enquête et d'instruction, jusqu'alors séparés entre la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et le Conseil de la concurrence ;

- renforcer la dissuasion par une augmentation significative des amendes, qui a en conséquence accru le risque de la pénalisation : de l'ordre de 50 à 60 millions d'euros en moyenne annuelle, les amendes décidées par le Conseil ont brusquement augmenté à partir de 2005, s'élevant cette année-là à 754 millions d'euros et ayant atteint l'an dernier 630 millions d'euros ; cette politique ferme à l'encontre des grandes entreprises et au bénéfice des PME et des consommateurs sera considérablement renforcée par les moyens nouveaux donnés à l'Autorité de la concurrence par la LME, notamment à l'encontre des enseignes de la grande distribution, auxquelles pourront être imposées des injonctions structurelles de céder des surfaces afin de relancer la concurrence ;

- développer des outils de négociation et de dialogue avec les acteurs économiques, conformément aux options ouvertes par la loi NRE (nouvelles régulations économiques) qui a permis aux entreprises de prendre des engagements volontaires pour respecter les prescriptions concurrentielles ;

- renforcer l'analyse économique développée par le Conseil afin de lui permettre de porter le meilleur jugement possible et d'adopter de bonnes décisions.

M. Bruno Lasserre a ensuite présenté les caractéristiques de la nouvelle Autorité de la concurrence. Au préalable, il a rendu hommage à l'action du Sénat, et singulièrement de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de LME et alors présidée par M. Gérard Larcher qui, compte tenu de l'importance politique de la création de l'Autorité, a exigé que celle-ci résulte de la loi et non pas, comme l'envisageait le Gouvernement, d'une ordonnance. Il a également souligné que le débat démocratique ainsi rendu possible avait permis de renforcer les outils du contrôle des concentrations économiques dévolu à l'Autorité, et de connaître, pendant la discussion parlementaire, les grandes lignes du projet d'ordonnance relatives au contrôle des pratiques anti-concurrentielles.

Il a alors indiqué que l'Autorité de la concurrence partagerait avec le Conseil trois éléments de continuité :

- défendre le bien-être des consommateurs et les conditions loyales d'activité des acteurs économiques, en particulier les PME ;

- donner toutes leurs chances aux entreprises, y compris les grandes, pour affronter les défis de la compétition économique ;

- renforcer l'influence et la visibilité de la France en matière de régulation concurrentielle dans le contexte européen et mondial.

Toutefois, le renforcement significatif des pouvoirs de l'Autorité par rapport à ceux du Conseil conduit à l'ouverture de trois chantiers nouveaux :

- l'accroissement de la responsabilité de l'Autorité : à cet égard, M. Bruno Lasserre a indiqué que la procédure d'examen par le Parlement de sa candidature à la présidence de cet organe constituait selon lui le point de départ d'une relation nouvelle entre celui-ci et la représentation nationale, qui devrait du reste être étendue à toutes les autorités administratives indépendantes ; il s'est par ailleurs félicité que la LME ait prévu la remise annuelle au Parlement du rapport de l'Autorité et la faculté pour les commissions compétentes de convoquer son président pour l'entendre ;

- le renforcement de la pédagogie et du dialogue avec les entreprises et les consommateurs, rendu possible par la faculté qu'aura l'Autorité de s'autosaisir et de rendre des avis sur le fonctionnement concurrentiel des marchés ; à cet égard, elle a vocation à devenir un expert de la concurrence, au bénéfice notamment du Parlement ;

- le développement d'une culture des résultats, gage de la légitimité des autorités administratives indépendantes : alors qu'aujourd'hui, le Conseil de la concurrence ne hiérarchise pas ses interventions, l'Autorité de la concurrence devrait, demain, mener une réflexion sur le rôle stratégique qu'elle peut avoir en privilégiant la résolution des affaires importantes ou de dossiers relevant de secteurs structurants de l'économie (télécommunications, énergie, distribution, BTP, banque et assurance...).

A l'issue de cette présentation, M. Bruno Lasserre a été interrogé par les commissaires.

M. Pierre Hérisson, après s'être félicité que le Parlement ait directement créé l'Autorité de la concurrence, a observé que les autorités de régulation américaines sont réellement indépendantes puisqu'elles ne rendent aucun compte à l'autorité politique qui les nomme. Puis il a insisté sur la nécessité de distinguer la situation dominante de l'abus d'une telle situation, qui seul nécessite d'être sanctionné. Il a par ailleurs demandé quelle serait l'articulation entre l'action de l'Autorité de la concurrence et celle des autorités de régulation européennes et françaises, telles que l'ARCEP, la CRE, etc. Enfin, s'appuyant sur l'exemple de La Poste, il a souligné l'importance de reconnaître la réalité et la nécessité des missions de service public même dans un contexte concurrentiel.

M. Daniel Raoul s'est tout d'abord interrogé, de manière générale, sur le degré d'indépendance des autorités administratives dites indépendantes à l'égard tant des ministères que de la Commission européenne. Par ailleurs, il a douté des capacités que pourrait avoir l'Autorité de la concurrence de rendre les pratiques plus loyales dans les relations entre distributeurs et fournisseurs ou dans la gestion des concessions des sociétés autoroutières, dès lors que celle-ci a été concédée à des entreprises de travaux publics.

M. François Fortassin s'est lui aussi inquiété de l'efficacité du rôle de la nouvelle Autorité de la concurrence pour contrarier les ententes illicites entre entreprises du BTP que subissent les collectivités territoriales dans leurs appels d'offres, ainsi que pour contrôler la gestion des concessions autoroutières.

Après avoir souscrit à la conception du libéralisme régulé exposée par l'intervenant, M. Francis Grignon a estimé qu'en matière de marchés publics de BTP, la globalisation des appels d'offres augmentait les risques de collusion des candidats. Puis il a souhaité connaître la répartition des rôles entre l'Autorité de la concurrence et la future Autorité de régulation des transports ferroviaires, dont la création est prévue par un projet de loi en instance d'examen au Sénat.

Soulignant la grande vulnérabilité économique des productions alimentaires, dont beaucoup ont pour caractéristique qu'elles ne peuvent être durablement stockées, ce qui rend leur élasticité-prix extrêmement importante, M. Gérard Bailly s'est inquiété de la condamnation des accords passés entre producteurs dans le cadre des organisations de filière et interrogé sur les moyens d'assurer la survie des secteurs agricoles concernés.

En réponse, M. Bruno Lasserre a apporté les éléments d'information suivants :

- le modèle américain est très différent du modèle français en raison de la pratique, outre-Atlantique, du « spoil system » qui conduit à la démission des membres des différentes autorités de régulation lorsque se produit une alternance politique, afin que la nouvelle administration puisse nommer de nouveaux membres ; cependant, la France pourrait utilement s'inspirer de l'importante proximité existant entre ces autorités de régulation et le Congrès, qui les contrôle de très près et en entend régulièrement les présidents et les membres ;

- en économie, la position dominante n'est pas illégitime, au contraire ; en revanche, l'exploitation abusive de cette position, au détriment notamment des consommateurs, ne l'est pas et doit être sanctionnée ;

- un réseau associant la Commission européenne et les autorités de régulation de la concurrence des 27 Etats membres permet une diffusion générale de l'information sur toutes les enquêtes portant sur des affaires mettant en cause le droit communautaire, la détermination de l'autorité chargée de traiter le dossier ainsi que la cohérence des décisions prises par les différentes autorités : depuis sa création en mai 2004, ce réseau compte 970 ouvertures de dossiers, dont 162 à l'initiative de la Commission européenne et 159 du Conseil de la concurrence, qui est donc un des organes les plus actifs malgré des moyens plus limités que nombre de ses homologues ;

- les relations du Conseil de la concurrence avec les régulateurs sectoriels français sont marquées au sceau de la complémentarité et cette caractéristique sera naturellement conservée en ce qui concerne les rapports entre l'Autorité de la concurrence et la future Autorité de régulation des transports ferroviaires ; en tout état de cause, la nécessité de disposer d'une autorité sectorielle dépend du degré de maturité concurrentielle du marché concerné : dans les années qui suivent le passage d'une situation de monopole public à une organisation concurrentielle, l'existence d'une autorité sectorielle est indispensable ; en revanche, dès lors que le fonctionnement concurrentiel du marché est durablement effectif, il est légitime de ne s'en remettre qu'au contrôle de l'autorité de régulation « commune » ;

- il n'existe effectivement pas d'opposition entre les missions de service public et le fonctionnement concurrentiel auquel les entreprises publiques sont désormais largement soumises ;

- l'indépendance de l'Autorité de la concurrence à l'égard des ministères est totale ; un commissaire du gouvernement permet, sur chaque affaire, de connaître le point de vue de l'administration, mais cette opinion ne lie en aucun cas la décision du collège de l'Autorité ; par ailleurs, cette décision, fondée sur une analyse strictement concurrentielle, peut faire l'objet d'un pouvoir d'évocation du ministre, lequel peut la remettre en cause pour des motifs d'intérêt général tels que le développement industriel, la compétitivité des entreprises concernées au regard de la concurrence internationale ou encore la création ou le maintien de l'emploi ; ainsi, cette indépendance absolue de l'Autorité ne prive pas le pouvoir politique de tout moyen d'intervenir légitimement, en toute transparence, au stade de la décision définitive ;

- les champs d'intervention de l'Autorité de la concurrence ne sont pas universels et certains problèmes, tels que ceux résultant de la gestion des sociétés concessionnaires d'autoroutes, n'en relèvent pas ; reste que le Conseil de la concurrence avait regretté les conditions d'attribution des concessions autoroutières et, notamment, l'absence d'un régulateur chargé en particulier de vérifier le respect au meilleur coût du cahier des charges des concessions, afin de garantir que les usagers ne seront pas soumis à des droits de péage anormaux ;

- si les ententes sur les marchés publics sont loin d'être la règle, l'Autorité de la concurrence va néanmoins faire de leur prévention une de ses priorités d'action ; du reste, ses condamnations s'alourdissent en fait (tout récemment, dans le secteur du ramassage scolaire), d'autant que leur maximum l'a été en droit grâce à la loi relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) (il est passé de 5 % du chiffre d'affaires de la société en France à 10 % du chiffre d'affaires consolidé mondial du groupe dont dépend l'entreprise condamnée), ces deux faits conjugués devant avoir un effet dissuasif certain sur les éventuels contrevenants ;

- les élus devraient être plus vigilants dans la définition des appels d'offres des marchés publics, et notamment ne pas autoriser aussi souvent qu'aujourd'hui les regroupements entre entreprises pour le dépôt des candidatures, cette méthode facilitant les ententes ; en outre, les collectivités territoriales devraient systématiquement se tourner vers les tribunaux pour demander la réparation des préjudices subis du fait d'une contravention aux règles de la concurrence, car une telle démarche serait certainement elle aussi dissuasive ;

- l'Autorité de la concurrence consultera la future Autorité de régulation des transports ferroviaires sur toutes les affaires concernant ce secteur et, à l'inverse, la seconde pourra saisir la première dès lors qu'il lui semblera qu'une opération contrevient aux règles concurrentielles ou de concentration ; en la matière, il convient de relever que le Conseil de la concurrence avait rendu un avis soulignant les difficultés qui, selon lui, résultent de l'attribution à la seule SNCF du pouvoir d'allouer des sillons ferroviaires ;

- la disproportion des pouvoirs de marché entre les centrales d'achat peu nombreuses et les milliers de producteurs agro-alimentaires, extrêmement dispersés, justifie des organisations permettant de mener une politique concertée visant à la stabilité des filières : pour autant, la protection contre la volatilité des cours ne saurait justifier des ententes sur les prix dès lors que les producteurs restent totalement autonomes des organismes de filières ; par ailleurs, l'Autorité de la concurrence est extrêmement favorable à la différenciation par la qualité, manifestée par les labels et autres appellations d'origine.

Après l'audition, la commission a débattu de la candidature proposée. Tout en reconnaissant la qualité de celle-ci, M. François Fortassin a renouvelé les regrets déjà exprimés récemment à l'occasion d'autres exercices similaires que, dans ce genre de situation, le Parlement ne puisse pas entendre plusieurs candidats pour disposer d'éléments de comparaison avant son vote.

Puis la commission a rendu, à l'unanimité, un avis favorable à la nomination de M. Bruno Lasserre à la présidence de l'Autorité de la concurrence.

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite nommé M. Daniel Marsin rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 496 (2007-2008) pour le développement économique de l'outre-mer. Sur proposition de M. Jean-Paul Emorine, président, elle a décidé qu'un groupe de travail composé de trois représentants du groupe de l'UMP, de deux représentants du groupe socialiste, d'un représentant du groupe de l'UC, d'un représentant du groupe CRC-PG et d'un représentant de la réunion administrative des sénateurs non inscrits, participerait aux auditions organisées par M. Daniel Marsin.

Réunion interparlementaire sur l'énergie - Désignation de deux commissaires

La commission a ensuite désigné MM. Ladislas Poniatowski (UMP) et Roland Courteau, socialiste, pour participer à la réunion interparlementaire sur le thème de l'énergie, organisée à Prague les 25 et 26 janvier prochains, dans le cadre de la présidence tchèque de l'Union européenne.

Organisation et régulation des transports ferroviaires - Audition de M. Rémi Aufrère, secrétaire fédéral, et de M. Gérard Le Mauff, secrétaire général adjoint, de la CGT-FO Cheminots

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Rémi Aufrère, secrétaire fédéral, et de M. Gérard Le Mauff, secrétaire général adjoint, de la CGT-FO Cheminots.

M. Rémi Aufrère a indiqué qu'à ses yeux le projet de loi relatif à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires était indissociable de la réforme issue de la loi du 13 février 1997, par laquelle la France était allée au-delà de ses obligations européennes en établissant entre la SNCF et Réseau ferré de France (RFF) une séparation non seulement comptable mais aussi fonctionnelle. En effet, cette dissociation entre les deux établissements publics a eu pour effet, d'une part, de créer des dysfonctionnements dans l'organisation ferroviaire et, d'autre part, d'accélérer le désengagement de l'Etat.

S'agissant du projet de création d'une autorité administrative indépendante chargée de la régulation ferroviaire, il a estimé que telle n'était pas à ses yeux la meilleure formule. Il a considéré qu'il aurait été préférable de conserver, quitte à en développer les compétences, l'actuelle mission de contrôle des activités ferroviaires au sein du ministère chargé des transports. Les services de l'Etat sont en effet les meilleurs garants d'une réelle indépendance vis-à-vis de l'ensemble des acteurs, dans la mesure où ils sont placés sous le contrôle des autorités politiques en charge de l'intérêt général. A l'inverse, des personnalités dites indépendantes ne sont pas, quant à elles, nécessairement hors de toute influence. D'une façon plus générale, ce souci de l'indépendance procède lui-même du principe communautaire de mise en place d'une concurrence libre et non faussée, or l'exemple récent de la crise financière a montré que ce principe ne devait pas être érigé en dogme et pouvait tout à fait être remis en cause.

M. Rémi Aufrère a ensuite évoqué la question de la dette ferroviaire qu'il considère comme un des problèmes centraux du secteur. Il a estimé que l'une des traductions de cet endettement était la pression actuellement exercée par RFF en faveur d'une augmentation des péages, ce qui aboutit à mettre la SNCF en difficulté. Il a fait valoir que l'exemple allemand, souvent cité par les commentateurs, n'était pas transposable en France, le système ferroviaire allemand ayant bénéficié d'une reprise intégrale de son endettement par l'Etat fédéral à la fin des années 1990. Il a estimé qu'une telle politique était aujourd'hui indispensable dans notre pays, en particulier en ces temps où la puissance publique a su trouver des ressources très importantes pour assainir la situation des banques. En effet, l'équation financière issue de la réforme de 1997 ne permet pas aujourd'hui de garantir un financement satisfaisant du réseau. Les 13 milliards d'euros programmés par le contrat de performance entre l'Etat et RFF pour la période 2008-2015 risquent d'ailleurs de s'avérer insuffisants, 1.800 kilomètres de voies ferrées étant d'ores et déjà sujets à des ralentissements. Les choses pourraient même continuer de se détériorer compte tenu de l'état des infrastructures après 15 années d'investissements insuffisants pour la régénération des voies, insuffisance soulignée par le rapport de l'Ecole polytechnique de Lausanne en 2005 ainsi que par celui de la Cour des comptes. Au moment où les Etats-Unis d'Amérique répondent à la crise économique par un vaste plan d'investissements dans les infrastructures publiques, le Sénat pourrait utilement défendre la mise en place d'une programmation pluriannuelle des dépenses en faveur du réseau ferroviaire, tout en s'assurant que celle-ci ne se limite pas à des effets d'annonce comme c'est trop souvent le cas des décisions prises à l'occasion des Comités interministériels d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT).

Enfin, il a craint que l'on assiste en France à la mise en place d'une concurrence faussée mais dans un sens inverse de celui qui est souvent dénoncé. En effet, ce ne sont pas les nouveaux opérateurs qui risquent de subir les principaux déséquilibres dans la mesure où ils ne s'intéressent qu'aux segments de trafic les plus rentables. En revanche, le développement de la concurrence risque de porter atteinte aux péréquations dont bénéficient aujourd'hui les liaisons les plus déficitaires assurées par la SNCF, notamment les grandes liaisons transversales de voyageurs telles que Lyon-Nantes ou Lyon-Bordeaux.

Après cette intervention, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que la programmation pluriannuelle des investissements était effectivement un des sujets sur lesquels le Sénat travaillait déjà, en particulier dans le cadre de l'examen des projets de loi liés au Grenelle de l'environnement et à l'occasion du plan de relance économique de 26 milliards d'euros actuellement en cours d'examen.

M. Francis Grignon, rapporteur, a rappelé que :

- d'une part, la France était, depuis le mois de juin, sous le coup d'une mise en demeure de la Commission européenne pour non-respect des règles communautaires en matière de transport ferroviaire ;

- d'autre part, le traitement de la dette ferroviaire avait été effectué en 1997 sous la contrainte forte des critères de Maastricht liés à l'entrée de la France dans la zone euro ;

-  en outre, il a indiqué qu'il comptait proposer que la Commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF), telle que créée par ce projet de loi, soit renommée Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF).

Concernant ce projet de loi, il a souhaité connaître la position de la CGT-FO sur l'organisation de la régulation à partir de la fin 2009, date du début de l'ouverture de la concurrence sur les lignes de voyageurs et sur la façon dont le projet de loi pourrait être amélioré afin de mieux assurer cette régulation. Il a aussi souhaité connaître l'avis des représentants syndicaux sur les rumeurs d'entrave à la concurrence parfois répandues par les nouveaux entrants ainsi que sur un fait divers relaté par la presse et qui aurait consisté en un piratage du système informatique de la SNCF par l'un de ses concurrents dans le but de débaucher une partie du personnel de l'entreprise publique.

M. Gérard Le Mauff a apporté les éléments de réponse suivants :

- il existe un risque très réel de voir un quart ou même un tiers du réseau devenir impraticable à brève échéance si les 13 milliards d'euros annoncés dans le contrat de performance ne sont pas effectivement mobilisés. Ceci exige un réel effort financier de l'Etat car les deux autres sources de recettes commencent elles-mêmes à subir de fortes tensions. C'est, en premier lieu, le cas des péages qui sont parmi les plus élevés en Europe en matière de transport de voyageurs au moment même où la SNCF doit réaliser des investissements très importants dans une conjoncture difficile. En second lieu, les financements des conseils régionaux pourraient devenir problématique compte tenu des efforts déjà accomplis, par exemple par la région Aquitaine qui pourrait voir son endettement tripler à l'occasion de la réalisation de la ligne à grande vitesse Sud-Europe-Atlantique ;

- la CGT-FO Cheminots est très attachée à ce que la régulation des activités ferroviaires soit assurée par une instance contrôlée par l'Etat comme c'est actuellement le cas avec la mission de contrôle des activités ferroviaires. Il s'est d'ailleurs interrogé sur les modalités de nomination des membres d'une éventuelle autorité indépendante ;

- depuis plusieurs années, la direction de la SNCF attache le plus grand soin à ce que des règles strictes soient respectées par ses équipes afin qu'aucun soupçon de favoritisme ne puisse peser sur l'opérateur historique. Il a d'ailleurs indiqué que si des soupçons de déséquilibres concurrentiels étaient parfois évoqués, aucun fait avéré n'avait encore été établi à ce jour ;

- s'agissant enfin de l'affaire d'un éventuel débauchage de personnels de la SNCF par son concurrent Euro Cargo Rail et sans pouvoir se prononcer de façon explicite sur ce cas, il convient de relever un véritable problème de fuite des compétences au sein de l'entreprise publique. Ce phénomène de départs vers des entreprises concurrentes ne concerne d'ailleurs pas seulement les agents de conduite mais il affecte par exemple aussi les ingénieurs en charge des projets d'infrastructure. Cette situation est d'autant plus inquiétante qu'elle ne permet plus la transmission des compétences entre les différentes générations et qu'elle risque à terme de remettre en cause l'excellence technique de la SNCF, pourtant internationalement reconnue, en particulier au travers de la réalisation du TGV.

En complément de ces réponses, M. Rémi Aufrère a dénoncé l'existence d'une véritable distorsion de concurrence en faveur des nouveaux opérateurs dans la mesure où ces derniers n'appliquent pas toujours les règles de sécurité ferroviaire avec toute la rigueur nécessaire. Ces allégations semblent d'ailleurs corroborées par certains rapports et lettres d'observation confidentiels qui auraient été émis par l'Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF). En outre, le projet de loi aborde les problèmes dans le mauvais ordre puisqu'il faudrait commencer par régler la question du financement de l'ensemble du réseau afin d'assurer un transport ferroviaire dans de bonnes conditions, avant de mettre en place un système de régulation.

M. Charles Revet, tout en admettant parfaitement que l'on puisse s'opposer au principe de la concurrence, a fait valoir que celle-ci s'imposait de toute façon en application du droit communautaire et qu'il convenait dès lors de s'assurer qu'elle s'exerce dans des conditions équitables. La régulation en matière de concurrence doit viser une égalité à la fois en matière de péage et d'accès au réseau. Mais cette question est distincte de celle de la sécurité, même si le respect de l'ensemble des règles par les différents opérateurs constitue également un élément du jeu de la concurrence auquel il faut veiller.

En réponse, M. Gérard Le Mauff a précisé qu'il convenait effectivement de dissocier, d'une part la régulation appliquée dans le sens d'une concurrence équitable et, d'autre part, le contrôle des règles de sécurité confiées à l'EPSF d'autre part. Il a toutefois indiqué qu'il lui semblerait utile que l'EPSF puisse intervenir en amont.

Enfin, de façon générale, il a considéré que l'exemple britannique était la preuve que la concurrence dans le secteur ferroviaire induisait de très nombreux risques en termes d'augmentation des tarifs pour les usagers ou de difficultés dans la gestion des correspondances entre les trains exploités par différentes compagnies. La création d'une société des chemins de fer intégrée au niveau national a été un des acquis de l'histoire ferroviaire française qu'il serait dangereux de remettre en cause.

Organisation et régulation des transports ferroviaires - Audition de M. Dominique Aubry, secrétaire général adjoint, et de M. Christian Dreyer, secrétaire national, de la Fédération des Cheminots CFDT

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Dominique Aubry, secrétaire général adjoint, et de M. Christian Dreyer, secrétaire national, de la Fédération des Cheminots CFDT.

M. Dominique Aubry a tout d'abord rappelé les éléments mis en avant par la CFDT Cheminots lors de son audition par M. le sénateur Hubert Haenel en août 2008.

Il a souligné que la réforme de 1997 créant Réseau ferré de France (RFF) n'avait pas réglé le problème de l'endettement global du système ferroviaire, même si des efforts financiers importants ont été consentis, notamment depuis 2005.

Il a indiqué que le désengagement de l'Etat en matière de financement des infrastructures ferroviaires au cours des dernières années avait conduit à des investissements des collectivités territoriales, à l'augmentation importante des péages de TGV par RFF, et à des investissements de la SNCF en lieu et place de RFF, ce dernier élément posant un problème de concurrence déloyale par rapport aux autres opérateurs.

Relevant que le Grenelle de l'environnement comportait un objectif de rééquilibrage entre la route et le rail, M. Dominique Aubry a estimé que cela nécessitait un financement conséquent des infrastructures ferroviaires, et que l'Agence de Financement des infrastructures de transport de France (AFITF) devrait être dotée du budget nécessaire, par l'intermédiaire de l'écotaxe.

Il a également appelé de ses voeux une simplification des relations entre RFF et la SNCF, saluant les dispositions du projet de loi en la matière.

S'agissant de l'exploitation du réseau, il a déclaré s'opposer à l'éclatement du dispositif entre la conception du graphique qui serait confiée à RFF et la gestion opérationnelle relevant de la SNCF. Pour la CFDT Cheminots la gestion de la capacité du réseau doit relever dans son ensemble de la SNCF.

M. Dominique Aubry a ensuite rappelé que la CFDT Cheminots était favorable depuis l'origine à la création d'une autorité de régulation ferroviaire, investie des missions de l'Etat et dotée des prérogatives nécessaires. Elle souhaite par ailleurs que l'Etablissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) soit rattaché à cette autorité, afin d'éviter une complexité du système potentiellement nuisible à la sécurité.

M. Dominique Aubry a enfin souligné que la question financière restait d'actualité afin d'assurer le développement du réseau ferroviaire en France et en Europe : il a estimé que l'Etat devait rapidement reprendre la main, RFF et la SNCF étant uniquement des leviers de ce développement.

Il a déclaré que la CFDT Cheminots n'était pas opposée au texte du projet de loi mais il a formulé plusieurs interrogations.

S'agissant de l'endettement du système ferroviaire, la CFDT Cheminots souhaite que la Commission de régulation des activités ferroviaires (CRAF) puisse veiller à l'équilibre du financement des infrastructures ferroviaires, notamment entre l'Etat, RFF, les collectivités territoriales et les entreprises ferroviaires. Cela permettrait ainsi une saine concurrence dans le secteur ferroviaire et contribuerait au désendettement du système.

Dans le cadre de l'ouverture du réseau à la concurrence en 2010 pour les lignes internationales, M. Dominique Aubry a souhaité que la CRAF puisse jouer un rôle important en matière de contrôle du caractère accessoire du cabotage afin qu'il n'y ait pas de déséquilibre au détriment des trains nationaux.

Enfin, il a estimé que la CRAF devrait non seulement veiller à l'égal accès de tous les opérateurs au réseau ferroviaire mais également à ce que le système conserve les éléments permettant une pérennité du service public. Il a rappelé la demande ancienne de la CDFT Cheminots en faveur de la reconnaissance du rôle de service public de fret, par exemple pour le transport des matières dangereuses, la desserte de zones difficiles ou diffuses, ou le contournement des grandes villes.

M. Christian Dreyer a souhaité des éclaircissements quant à l'évolution et au rôle futur de l'EPSF.

M. Francis Grignon, rapporteur, a jugé positif le souhait exprimé par M. Dominique Aubry que le coût des péages corresponde à une réalité économique, comme indiqué dans le projet de loi. Tout en soulignant que le cabotage constituait un vrai problème, il a cependant estimé que le risque induit était peu élevé. Concernant l'EPSF, il a relevé que son indépendance était souhaitée par tous et que peu souhaitaient son intégration dans le système.

Il a ensuite interrogé les deux représentants de la CFDT Cheminots sur :

- les éléments du rapport Haenel quant à l'articulation entre RFF et la SNCF et la proposition du gouvernement de mettre en place une direction spécifique au sein de la SNCF, avec des garanties d'indépendance ;

- la question du TER, certaines régions demandant une expérimentation de l'ouverture à la concurrence au niveau régional.

M. Dominique Aubry a indiqué que la CFDT tenait à ce que la SNCF reste maître de la conception et de la gestion du graphique. Cependant, il a estimé que RFF avait un rôle à jouer. Il a également souligné qu'il était nécessaire d'assurer l'impartialité dans l'accès des opérateurs aux capacités horaires du réseau.

Il a souligné que la CFDT Cheminots n'avait aucune objection à la création d'une direction de l'exploitation ferroviaire au sein de la SNCF avec un directeur nommé par l'Etat.

S'agissant de l'EPSF, M. Dominique Aubry s'est déclaré opposé à l'intégration de la sécurité au sein des différentes organisations de la SNCF, avec la crainte que celle-ci ne conduise à ce que l'économique prenne le pas sur la sécurité. Il a par ailleurs rappelé que la concurrence ne devait pas conduire à un dumping, non seulement social, mais également en termes de sécurité. Par ailleurs, si un rééquilibrage entre transports routier et ferroviaire est bien un objectif du Grenelle de l'environnement, cet objectif nécessite l'augmentation du prix du routier et le paiement du juste prix pour le ferroviaire.

Concernant le TER, M. Dominique Aubry a rappelé que la CFDT s'était toujours félicitée de la régionalisation et qu'elle appelait de ses voeux sa poursuite.

Soulignant que son organisation syndicale n'était pas favorable à l'arrivée de la concurrence dans le transport de voyageurs, il a estimé que celle-ci n'apporterait aucune plus-value, comme l'a démontré selon lui l'introduction de celle-ci dans l'activité de fret. Rappelant que la CFDT n'avait pas signé l'accord sur le temps de travail dans le secteur ferroviaire du fait des risques qu'il faisait peser sur la sécurité des salariés et sur la précarisation de leurs conditions de travail, il a ajouté qu'elle avait souhaité le voir dénoncé.

Faisant observer que la force du secteur ferroviaire français résidait, dans sa bonne couverture en réseaux de transport de voyageurs, dans la modernité et l'homogénéité de ses matériels, et dans les investissements importants réalisés par les collectivités ayant permis d'augmenter les cadences, il a dit craindre que la libéralisation des TER n'érode ces atouts. Les opérateurs alternatifs seront en effet naturellement incités à restreindre leur activité aux axes les plus rentables, l'opérateur historique devant assumer les autres. De plus, la coordination entre l'ensemble des moyens de transport -TGV, TER et bus- aujourd'hui assurée par la SNCF, sera beaucoup plus délicate entre des opérateurs concurrents. Enfin, M. Dominique Aubry a rapporté qu'une étude réalisée en 1990, alors qu'il travaillait à la direction des transports de la SNCF, avait montré que le passage à la gestion par activité aboutissait à une augmentation des coûts.

M. Charles Revet a alors interrogé l'intervenant sur la conception de la régionalisation qu'il promouvait sur la façon dont la SNCF pouvait actuellement fonctionner en l'absence de la direction spécifique qu'il préconisait sur le problème de l'indépendance de cette dernière par rapport à l'opérateur historique auquel elle resterait intégrée ainsi que sur ses craintes éventuelles quant au statut de son personnel.

M. Dominique Aubry a répondu que le succès de la régionalisation tenait non au seul fait que les régions contribuent au financement des TER mais à une meilleure prise en compte de la notion de proximité : en s'emparant de la gestion des dessertes, ces collectivités ont été en mesure de mieux répondre aux besoins exprimés localement. Rappelant que le financement du TER provenait à 30 % des recettes des usagers et, pour le reste, de subventions, il a indiqué que cette proportion resterait constante à l'avenir, s'inquiétant cependant de ce que les opérateurs privés ne soient tentés de supprimer les postes d'agents et de contrôleurs, au détriment de la sécurité des personnels et des utilisateurs, et de confier leurs fonctions aux conducteurs de train. Appelant à accorder une place prééminente, dans les appels d'offre, au mieux-disant et aux critères sociaux, il a indiqué que le Gouvernement s'était engagé sur le statut des personnels. Estimant que l'organisation actuelle des transports ferroviaires, caractérisée par d'importants échanges entre échelons national et régionaux, était performante et devait continuer d'être gérée par la SNCF, quitte à la transférer à une entité distincte en son sein, il a jugé qu'il relèverait de la compétence de la CRAF de s'assurer de son indépendance. Dès lors que cette dernière s'assurerait de l'équité dans l'accès aux capacités du réseau, et quand bien même de nouveaux opérateurs la contesteraient, il a jugé que l'exigence de non discrimination serait satisfaite.