Mercredi 2 juillet 2008
- Présidence de M. Joël Bourdin, président.Enseignement supérieur - Classement des établissements - Examen du rapport d'information
La délégation a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Joël Bourdin, président, rapporteur, sur le défi des classements dans l'enseignement supérieur.
En préambule, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a rappelé que les classements internationaux d'universités étaient aujourd'hui pris en compte comme des outils légitimes d'évaluation, y compris au plus haut niveau, puisque le Président de la République avait fixé l'objectif de placer deux établissements parmi les vingt premiers mondiaux, et dix parmi les cent premiers et que Mme Valérie Pécresse, ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche, avait par ailleurs plusieurs fois réaffirmé son souhait de profiter de la présidence française de l'Union européenne pour jeter les bases d'un classement européen des établissements d'enseignement supérieur. Par conséquent, il parait utile d'examiner la pertinence de cet outil d'évaluation des performances de nos établissements.
Plus généralement, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a jugé que le mythe de l'uniformité des établissements d'enseignement avait empêché l'émergence en France d'une véritable réflexion de fond sur la mesure et sur la publicité, des performances individuelles des établissements.
Remarquant que l'intérêt des classements internationaux d'universités tenait plus à leur effet mobilisateur qu'à leur valeur intrinsèque très discutable, il a néanmoins jugé que d'un « mal » pourrait surgir un « bien » : le succès des classements est en effet le symptôme du défaut d'information existant dans notre pays sur les performances de l'enseignement supérieur. Or la transparence pourrait être considérablement améliorée, dans des délais assez rapides, sans attendre la production d'indicateurs harmonisés européens, ce qui permettrait à la France d'être exemplaire.
M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a ensuite indiqué que son travail se fondait sur plusieurs auditions, notamment de dirigeants d'établissement, et sur trois séries de questionnaires transmis d'une part, à la ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche, d'autre part, aux ambassades de France de huit pays partenaires, et enfin, à 106 dirigeants d'établissement d'enseignement supérieur français. Il a précisé que l'enquête menée auprès d'eux montrait notamment que les classements avaient un réel impact.
S'agissant tout d'abord du succès des classements, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a considéré qu'il découlait de l'attention croissante accordée à la qualité de l'enseignement supérieur, dans un contexte de concurrence accrue. L'enseignement supérieur a, en effet, connu un essor sans précédent au cours des vingt dernières années. Cet essor est lié, d'une part, au rôle crucial de ce niveau d'éducation, comme générateur de croissance pour les pays qui sont déjà parvenus à un certain niveau de développement économique et, d'autre part, à la démocratisation de ce niveau d'éducation, qui fait désormais l'objet de fortes attentes sociales, étant souvent perçu comme un droit. Le nombre d'étudiants inscrits dans les pays de l'OCDE est passé de 68 millions à 132 millions entre 1991 et 2004 et le taux d'obtention d'un diplôme de fin d'études universitaires a fortement augmenté dans la plupart des pays : en France, ce taux est de 32 % des 25-34 ans, contre 26 % des 25-64 ans.
Enfin, la mobilité internationale des étudiants s'est considérablement accrue (+ 50 % entre 2000 et 2005), créant les conditions d'une concurrence entre établissements. La France est attractive, puisqu'elle accueille 9 % des étudiants étrangers scolarisés dans le monde, ce qui lui impose une obligation de transparence.
Dans ce contexte, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a jugé qu'il n'était pas étonnant que l'évaluation soit devenue un enjeu majeur, ce qu'illustrait l'existence de plusieurs initiatives internationales tendant à promouvoir ce que les spécialistes appellent l'assurance qualité. En Europe, ce mouvement s'est inscrit dans le cadre du processus dit de Bologne et a conduit à la création d'un réseau européen pour l'assurance qualité dans l'enseignement supérieur (l'ENQA). Chez nos partenaires étrangers, de nombreuses réformes convergentes ont été mises en oeuvre, marquant l'émergence d'un modèle commun, également à l'oeuvre dans d'autres secteurs, qui est celui de la régulation par des agences indépendantes. En France, cette tendance s'est manifestée par la création de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) en 2006.
S'agissant ensuite des méthodes et des principaux enseignements des classements, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a tout d'abord remarqué que ceux-ci étaient toujours le résultat de combinaisons subjectives d'indicateurs : loin d'être scientifiquement « neutres », ils reflètent des orientations de fond. Les principaux classements nationaux et internationaux ont d'ailleurs peu de points communs entre eux. Le classement qui a ouvert la voie est celui que publie l'U.S News and World Report pour les universités des Etats-Unis, depuis 1983. Ce classement se fonde sur de très nombreux indicateurs, tels que l'opinion des experts, la capacité des établissements à conserver leurs étudiants d'une année sur l'autre et leur « valeur ajoutée » en fonction des caractéristiques des étudiants, c'est-à-dire dire en tenant compte de leur niveau à l'entrée dans l'établissement. Ce classement est très critiqué, car sa méthodologie est changeante et il a été démontré que les données déclarées par les établissements étaient construites selon des méthodes variables, au détriment de leur comparabilité.
Quant au classement de Shanghai, apparu en 2003, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a noté qu'il était initialement conçu comme un outil qui servirait à situer les universités chinoises par rapport à leurs homologues internationales. Les indicateurs employés dans ce classement concernent uniquement la recherche. Il s'agit du nombre d'anciens étudiants et enseignants ayant reçu un prix Nobel ou la Médaille Fields, du nombre de chercheurs figurant parmi les « chercheurs les plus cités » d'après un classement établi par l'ISI (« Institut pour l'information scientifique » de l'entreprise privée Thomson-Reuters) et du nombre d'articles référencés au niveau international dans les périodiques reconnus pour leur qualité éditoriale. Enfin, un dernier indicateur pondère les performances en fonction de la taille de l'institution, mais son poids est marginal.
M. Joël Bourdin a indiqué qu'il existait d'autres classements internationaux dont les philosophies sont fondamentalement différentes. Le classement anglais du « Times Higher Education » prend en compte les opinions d'experts académiques et de recruteurs, et donc la réputation des établissements : cette méthode est controversée, car la réputation est par essence subjective ; elle dépend des classements passés, ce qui crée des effets de rémanence ; et le résultat dépend beaucoup du choix d'experts invités à se prononcer, notamment de leur spécialités disciplinaires et de leur localisation géographique.
S'agissant du classement de l'Ecole des Mines de Paris, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a précisé qu'il avait été établi pour compléter les classements chinois et anglais en se fondant sur un indicateur unique : le nombre d'anciens étudiants figurant parmi les dirigeants exécutifs des 500 plus grandes entreprises mondiales par le chiffre d'affaires.
Enfin, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a indiqué l'existence de deux classements européens. L'un est établi par un think-tank allemand pour les programmes post-licence et l'autre est réalisé par l'université de Leiden au Pays-Bas, sur le fondement de critères bibliométriques.
M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a ensuite mis en évidence la domination des universités anglo-américaines dans presque tous les classements. Elles occupent 19 des 20 premières places du classement de Shanghai, et 65 de ses 100 premières places. Les résultats français ne sont pas meilleurs dans le classement britannique du Times Higher Education, qui est assez favorable, pour sa part, aux universités du Royaume-Uni et à celles de la région Asie-Pacifique. Les résultats français sont plus inquiétants encore si l'on considère le classement de l'université de Leiden : en termes d'impact, c'est-à-dire de nombre moyen de citations par publication, corrigé en fonction des disciplines couvertes par l'université, aucune université française ne figure parmi les 50 premières européennes. Seul le classement des Mines est favorable aux établissements français, avec 5 « grandes écoles » dans les 10 premières places. M. Joël Bourdin a toutefois observé que ce résultat était obtenu au prix de l'absence de tout critère relatif à la recherche, ce qui suggérait que le fossé existant entre grandes écoles et universités était l'une des causes des faiblesses de notre recherche, en orientant directement les étudiants vers les entreprises.
Traitant des enseignements des classements, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a présenté les résultats d'une étude de l'institut européen Bruegel, d'après laquelle les pays réussissant dans le classement de Shanghai sont ceux où des moyens financiers importants se conjuguent à une gouvernance autonome des établissements, s'agissant notamment de la gestion budgétaire et des ressources humaines. En augmentant les moyens alloués à l'enseignement supérieur, et en réformant son système universitaire, la France tend donc à s'aligner sur le modèle promu par les classements, qui ont ainsi un incontestable effet mobilisateur.
Joël Bourdin, président, rapporteur, a néanmoins estimé que l'impact des classements était excessif, compte tenu de leur imperfection. Cet impact est démontré, notamment aux Etats-Unis et au Royaume-uni, par plusieurs travaux. L'enquête réalisée, dans le cadre du présent rapport, auprès des dirigeants d'établissements français, a permis de l'évaluer en France. Cette enquête établit notamment que 71 % des chefs d'établissement jugent le classement de Shanghai utile et que 83 % ont pris des mesures concrètes destinées à améliorer leur rang dans les classements internationaux. Il a indiqué que l'enquête avait aussi porté sur l'évaluation par les étudiants : ainsi, une majorité d'établissements déclare faire évaluer par les étudiants, sur une base harmonisée à l'intérieur de l'établissement, les enseignements et les formations. Mais seule une minorité procède à une telle évaluation pour d'autres aspects de la vie universitaire (vie étudiante, bibliothèque, aide à l'insertion professionnelle...). Enfin, l'enquête a porté sur le suivi du devenir professionnel des étudiants, montrant qu'il ne concernait chaque formation que dans 58 % des établissements, et que sa périodicité et son format étaient très variables. M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a préconisé d'instaurer davantage de cohérence dans les pratiques des établissements, afin de pouvoir comparer des données comparables.
Estimant qu'il n'était pas satisfaisant d'accepter des règles fixées de façon exogène, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a jugé utile de contourner les pièges des classements. Il a relevé que la critique des classements portait, d'une part, sur la légitimité de la mesure, et, d'autre part, sur la pertinence de la méthode. Le rôle central de la bibliométrie dans les classements actuels est problématique en raison des lacunes des bases de données utilisées, notamment dans le domaine des sciences humaines et sociales, et de la focalisation sur le nombre d'articles et de citations, au détriment des autres débouchés de la recherche (brevets notamment) et de toute considération de l'enseignement. M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a ajouté que l'utilisation de la bibliométrie impliquait, à tout le moins, de pondérer les résultats d'un établissement en fonction du nombre d'enseignants-chercheurs, et de corriger les résultats obtenus en fonction des disciplines couvertes, car les pratiques de publication et de citation varient considérablement selon les champs de recherche. Il a indiqué qu'il fallait conserver à l'esprit que la statistique générale d'un établissement pouvait être significativement modifiée, d'une année sur l'autre, en fonction de la présence ou de l'absence d'un seul chercheur et que les bases de données utilisées avaient un caractère commercial, étant construites par des éditeurs, ou par des entreprises ayant des relations avec les éditeurs, ce qui devrait être plus clairement affiché et assumé.
Dans l'objectif de contourner les pièges des classements, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a préconisé que la transparence du système d'enseignement supérieur français soit considérablement améliorée, dans des délais assez rapides, sans attendre la production d'indicateurs harmonisés européens. Les intérêts en cause, et les risques de dérives, justifient, à ses yeux, de confier cette tâche à un organe de régulation public, telle l'Agence d'évaluation de la Recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). De nombreux indicateurs existent, notamment dans le cadre des contrats entre Etat et établissements. M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a estimé qu'ils mériteraient d'être exploités au service du public. Ces indicateurs sont relatifs à la formation (taux de réussite et d'abandon) et à la recherche (publications, citations, participation aux projets de l'Agence nationale de la recherche et à ceux des programmes-cadres européens). La part de l'établissement dans les brevets déposés en France et en Europe devrait également être comptabilisée, cet aspect étant négligé par les classements existants.
M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a estimé que d'autres indicateurs devraient être construits et publiés : d'une part, des indicateurs harmonisés concernant la satisfaction des étudiants et leur devenir professionnel, et d'autre part, des indicateurs bibliométriques améliorés, tels que ceux actuellement expérimentés par l'Observatoire des Sciences et Techniques (OST). Enfin, il a jugé qu'il faudrait évaluer la « valeur ajoutée » des établissements en fonction des caractéristiques de leurs étudiants, et souhaité que soit mis en lumière l'impact des établissements sur le développement territorial.
M. Joël Bourdin, président, rapporteur, s'est ainsi déclaré favorable à l'élaboration d'un véritable système d'information, suggérant, pour y parvenir, de mettre à disposition de l'agence d'évaluation les services producteurs d'indicateurs, ce qui ne ferait, au demeurant, que poursuivre la logique ayant abouti à la mise en place d'une évaluation indépendante. Cette évolution devrait permettre de mettre les indicateurs à la disposition du public, dans des délais rapides, par exemple sous la forme d'un portail Internet fournissant des données comparables entre établissements et permettant des classements « à la carte », en fonction des priorités de chacun. Enfin, M. Joël Bourdin, président, rapporteur, a déclaré que le mythe de l'uniformité devait être brisé, non pour établir des hiérarchies univoques, mais pour identifier les forces et faiblesses de chacun et tirer l'ensemble du système vers le haut.
Un débat s'est ensuite instauré.
M. Yves Fréville a approuvé l'existence de classements explicites, dans la mesure où, même s'ils étaient critiquables, ils valaient mieux que les classements « implicites » connus des seuls spécialistes. Rappelant les trois fonctions exercées, selon lui, par les universités (enseignement, recherche et formation professionnelle), il a souligné que les classements mettaient exclusivement en valeur la recherche, car les grands établissements étrangers formaient des chercheurs par le biais de cette activité, ce qui n'était pas le cas des grandes écoles françaises. De ce fait, il a estimé que la France aurait, en tout état de cause, des difficultés à apparaître dans les classements parce que les universités ne forment pas des ensembles cohérents, ce qui est le résultat de l'histoire. Il s'est, par ailleurs, inquiété de l'influence des indicateurs bibliométriques, notamment des citations, sur les stratégies des acteurs, craignant des effets d'autopromotion à l'intérieur des établissements. Néanmoins, il a jugé que les classements constituaient des outils utiles aux pouvoirs publics, y compris pour le financement des universités, ainsi qu'aux élus locaux et aux étudiants.
En réponse, M. Joël Bourdin s'est déclaré favorable à des classements par disciplines, et non par établissements, en sorte de comparer des blocs homogènes. S'agissant de l'utilité des indicateurs de performance pour le financement des universités, il a approuvé les orientations du récent rapport d'information de la commission des affaires culturelles et de la commission des finances, « Pour un système de répartition des moyens à l'activité et à la performance ».
M. Joseph Kergueris a considéré que la vertu des classements avait été d'amorcer un débat sur la mesure de la performance. Il s'est déclaré favorable à une typologie des établissements d'enseignement supérieur, c'est-à-dire à une réflexion sur leurs objectifs et sur les moyens mis en oeuvre.
M. Joël Bourdin a indiqué que cette question de la typologie des établissements était développée dans le rapport. Il a préconisé l'établissement d'une classification européenne.
M. Claude Saunier a remarqué la parution simultanée de plusieurs rapports ayant directement ou indirectement pour objet de mettre en évidence les moyens de faire de notre système d'enseignement supérieur un instrument de croissance. Il a posé la question de la finalité de l'enseignement supérieur et de la place que la société voulait lui donner pour la promotion sociale et pour le développement du réseau des PME.
M. Yves Fréville a ajouté que la notion de hiérarchie était insuffisante pour comprendre la totalité des enjeux de l'enseignement supérieur.
En réponse, M. Joël Bourdin a souligné que les classements étaient utiles à de multiples acteurs, dont les objectifs étaient variés, et que, pour cette raison, le rapport ne se prononçait pas pour des classements univoques, mais pour des hiérarchies différenciées en fonction des objectifs considérés.
La délégation a alors donné un avis favorable unanime à la publication du rapport d'information sur le défi des classements dans l'enseignement supérieur, de M. Joël Bourdin, président, rapporteur.
Finances publiques - Dépenses publiques - Examen du rapport d'information
Puis la délégation a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Bernard Angels, rapporteur, sur l'économie des dépenses publiques.
M. Bernard Angels, rapporteur, a indiqué que le volume de son rapport reflétait l'importance du poids des dépenses publiques (47 % du PIB en zone euro et plus de 53 % en France), mais surtout la complexité des réalités qu'elles recouvrent.
Il a regretté l'absence de statistiques disponibles « sur étagère » pour effectuer des études économiques de fond sur les dépenses publiques, ce qui contribue sans doute à la diversité des opinions en ce domaine et à l'absence d'un débat argumenté.
D'un point de vue économique, les dépenses publiques recouvrent des objets si différenciés qu'il est factice et, finalement, trompeur de les ranger sous une catégorie unique.
Pour ordonner cette diversité, le rapport s'articule autour de la distinction entre les dépenses publiques de production et celles de transfert, parmi lesquelles les dépenses de protection sociale ont une place essentielle, qui correspondent à des fonctions complètement différentes de l'Etat.
Les dépenses de production recouvrent les moyens nécessaires à l'Etat-producteur : santé, éducation, sécurité, défense...
Les dépenses de transfert regroupent des subventions, la charge des intérêts de la dette publique, et surtout les dépenses d'assurances sociales, qui témoignent d'un rôle plus passif de l'Etat, celui de gestionnaire d'assurances.
M. Bernard Angels, rapporteur, a alors indiqué quelques ordres de grandeur.
Premièrement, quand on raisonne au niveau de l'Europe, on observe une prédominance des dépenses de transferts dans le total des dépenses publiques.
Dans la zone euro, environ 60 % des dépenses publiques sont consacrées à des transferts, et les seules dépenses d'assurances sociales mobilisent près de 46 % du total des dépenses publiques.
Moyennant quelques nuances, on peut retenir que les dépenses publiques de production et les dépenses publiques d'assurances sociales représentent en Europe des ordres de grandeur comparables, soit à peu près un cinquième du PIB chacune.
Au niveau des 30 plus grands pays de l'OCDE, un même constat s'impose mais avec un équilibre un peu différent. Les transferts sont aussi légèrement majoritaires, mais la moyenne des dépenses publiques sociales est moins élevée (15 points de PIB environ contre 21,8 points en zone euro), ce qui explique pourquoi, globalement, le niveau des dépenses publiques dans le PIB est moins élevé dans le cadre de l'OCDE. En effet, de leur côté, les dépenses publiques correspondant à la production non marchande y atteignent un niveau moyen comparable à la zone euro, autour de 20 points de PIB.
Ce dernier constat tranche singulièrement, a-t-il souligné, avec l'idée répandue des handicaps que subirait l'Europe du fait du poids excessif de ses structures bureaucratiques.
Deuxièmement, l'Etat producteur l'est partout, surtout de fonctions non régaliennes (la santé, l'enseignement, ...), si bien que les suggestions visant à « recentrer l'Etat sur ses fonctions régaliennes » apparaissent un peu irréelles.
M. Bernard Angels, rapporteur, a alors exposé les conclusions de la première partie de son rapport consacré à la question de savoir si les dépenses publiques influencent significativement l'utilisation globale des ressources économiques, indiquant qu'au terme d'un examen attentif, on pouvait répondre négativement à cette interrogation.
Certes, les niveaux de dépenses publiques dans les pays de l'OCDE sont très diversifiés, la diversité des niveaux de dépenses publiques sociales étant plus forte que pour les dépenses de production.
La situation de la France illustre ce constat. Le niveau des dépenses publiques y est supérieur de 5,7 points de PIB par rapport à la moyenne de l'Europe des 25, soit 12,2 % de plus et ce sont les dépenses publiques de protection sociale (+ 2,9 points) qui expliquent la majeure partie du surplus de dépenses publiques que connaît la France.
En revanche, quand on compare la France à quelques grands pays de développement économique comparable, on observe qu'elle se situe autour de la moyenne pour les dépenses publiques correspondant à la production non marchande.
Le niveau des « consommations publiques », qui regroupe les consommations intermédiaires et les salaires publics n'est que très faiblement plus élevé en France que dans les autres pays développés.
En effet, dans ce domaine, si la France se caractérise par un niveau d'emplois publics relativement élevé, cette caractéristique ne trouve pas de prolongements à due proportion quand on observe les salaires publics. Le poids de l'emploi public dans l'emploi total, qui a été constant entre 1993 et 2002, est supérieur en France de 5,3 points à ce qu'il est dans des pays comparables. Mais, on relève que les écarts concernant les salaires publics sont nettement moins importants que ceux relatifs à l'emploi public. Le poids des salaires publics n'est, en France, supérieur que de 1,7 point de PIB par rapport à la moyenne de 17 grands pays de l'OCDE, ce qui signifie que le coût par agent public est plus bas en France qu'en moyenne.
M. Bernard Angels, rapporteur, a alors souligné que si les pays diffèrent beaucoup au regard du niveau des dépenses publiques dans le PIB, les divergences dans l'utilisation globale des ressources économiques sont nettement moins marquées.
Il a alors précisé la méthode suivie pour arriver à cette observation. Les dépenses publiques sont réparties entre dix fonctions répertoriées par une nomenclature internationale et, pour mesurer le total des ressources économiques consacrées à ces fonctions, on ajoute aux dépenses publiques, quand les données disponibles le permettent, les dépenses privées, la partie des dépenses fiscales dont la compilation est disponible, et les effets de la fiscalité sur les revenus résultant du versement des dépenses publiques.
Dans le champ des dépenses sociales et pour quelques grands pays de l'OCDE, l'écart moyen à la moyenne passe de 4,8 (pour les seules dépenses publiques) à 3,8 points de PIB (pour la totalité des dépenses). Des pays situés très au-dessous de la moyenne sous l'angle des dépenses publiques à caractère social - les Etats-Unis (- 6,2 points de PIB), le Royaume-Uni (- 1,8 point de PIB) - consacrent à la protection sociale des dépenses totales supérieures à la moyenne : Etats-Unis (+ 4,8 points de PIB), Royaume-Uni (+ 2,5 points de PIB), une fois les dépenses privées prises en compte.
Des observations analogues peuvent être faites dans le domaine de l'éducation. Globalement, la prise en compte des dépenses privées d'éducation égalise les situations.
Il faut ajouter que les données utilisées pour apprécier le niveau d'homogénéité des dépenses publiques ne sont pas exhaustives, ce qui accentue sans doute les écarts apparents. En effet, on ne tient compte ni des dépenses familiales, ni d'une partie des dépenses fiscales, ni des prélèvements sur le revenu national opérés à partir des patrimoines privés, toutes données qui semblent d'autant plus importantes que les couvertures publiques des risques sociaux sont moins développées.
M. Bernard Angels, rapporteur, a alors relevé l'existence d'un phénomène de vases communicants entre dépenses publiques et privées.
Dans les pays de l'OCDE, pour l'éducation et la protection sociale, on passe d'un écart moyen à la moyenne de 5,4 points de PIB à un écart de l'ordre de 2,7 points de PIB, ce qui représente des choix homogènes à 8 % près, contre des différences de l'ordre de 20 % pour les seules dépenses publiques.
On peut en conclure que le niveau des dépenses publiques n'est pas un déterminant majeur de l'utilisation globale du revenu national. Sous cet angle, les différences résiduelles entre pays sont directement corrélées avec le niveau relatif de développement économique, qui apparaît comme la variable essentielle de ce point de vue.
Ces constats conduisent à dédramatiser et à préciser les enjeux d'une réduction des dépenses publiques.
D'un côté, la réduction de la place des dépenses publiques n'aurait pas, structurellement, d'incidence majeure sur l'allocation et l'orientation des richesses économiques. Mais, de l'autre, elle rendrait plus sensible la contrainte financière subie par certains ménages.
Les comparaisons internationales confirment l'existence d'une grande homogénéité des aspirations des agents économiques.
Dans ces conditions, les écarts dans les profils d'utilisation des richesses économiques que connaissent les pays également développés, pour marginaux qu'ils soient, témoignent, outre d'éléments de contexte, notamment démographiques (taux de chômage, proportion des personnes âgées ou des jeunes en formation...), du degré d'accès des plus démunis aux services et prestations publics.
M. Bernard Angels, rapporteur, a toutefois estimé que l'équivalence globale des niveaux des ressources économiques allouées aux fonctions dans lesquelles se manifeste l'intervention publique ne dispensait pas d'une élucidation systématique des écarts relatifs à chaque catégorie de dépense publique, le rapport relevant en ce domaine quelques singularités françaises.
M. Bernard Angels, rapporteur, a alors abordé la deuxième partie de son rapport consacrée à la question des liens entre dépenses publiques, croissance économique, pouvoir d'achat et bien-être.
A court terme, la question est de savoir si une baisse des dépenses publiques exerce des effets favorables sur le rythme de la croissance économique. Plusieurs arguments théoriques sont avancés en ce sens, mais les études statistiques et empiriques n'en confirment généralement pas la validité.
Dans une perspective structurelle, c'est l'idée que les dépenses publiques exerceraient des effets négatifs sur la croissance économique, le pouvoir d'achat et le bien-être qui doit être examinée.
Les arguments théoriques selon lesquels les dépenses publiques réduiraient structurellement le rythme de la croissance économique sont invérifiables concrètement.
L'argument de l'impact défavorable des dépenses publiques sur l'épargne et l'investissement peut être réfuté à partir de considérations, les unes empiriques, les autres théoriques.
Empiriquement, on note l'absence de corrélation négative entre dépenses publiques et taux d'épargne. En 2004, les États-Unis sont le pays où le taux d'épargne nationale est le plus faible (13 points de PIB, soit 6,1 points de moins qu'en France), alors qu'ils appartiennent au groupe des pays où les dépenses publiques sont parmi les moins développées. La Suède dont le ratio dépenses publiques/PIB excède de 21,6 points le même ratio en Australie, dispose d'une épargne nationale supérieure de 3 points.
Sous un angle plus théorique, les approches modernes de la croissance économique (les théories de la croissance endogène) conduisent de plus en plus à lier le rythme de la productivité globale des facteurs, variable déterminante pour le rythme de la croissance, à plusieurs catégories de grandeurs économiques, qui ont pour particularité essentielle de relever le plus souvent de financements publics (la recherche, l'éducation, la santé...).
Sans doute, faut-il reconnaître que les études conduites pour vérifier cette théorie donnent des résultats contradictoires. Mais les performances de croissance économique réalisées par des pays où le niveau des dépenses publiques correspondant à la production non marchande sont supérieures à la moyenne (les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la Suède, le Danemark, le Canada) tendent à donner un certain poids à cette approche, qui inspire directement la fameuse « stratégie de Lisbonne » de l'Union européenne.
Le deuxième canal théorique de transmission négative des dépenses publiques sur la croissance viendrait de leurs propriétés « désincitatives ». Sont particulièrement visées les dépenses sociales.
Cette approche n'est pas confirmée dans sa généralité.
Le niveau des dépenses publiques sociales ne détermine pas celui des dépenses sociales totales si bien qu'à supposer que les premières soient « désincitatives », leur réduction pourrait être sans efficacité, les secondes prenant le relais.
Par ailleurs, les indicateurs pertinents ne confirment pas cette relation négative. Par exemple, quand on croise, d'un côté, le niveau de la protection sociale publique et, de l'autre, l'écart entre la croissance observée et la croissance prévisible, l'existence d'une relation univoque entre ces grandeurs n'est pas observable.
De même, les taux d'activité qui mesurent la participation au marché du travail ne sont pas corrélés avec le niveau des dépenses publiques sociales.
Au total, rien ne vient étayer l'affirmation globale que le niveau des dépenses publiques réduirait en soi les opportunités de croissance. On peut même renverser cette opinion.
Plusieurs dépenses sociales, en plus de réduire les risques de pauvreté, contribuent à entretenir le capital humain (les dépenses de santé, les dépenses contribuant à lutter contre l'exclusion sociale qui implique aussi exclusion du marché du travail...) ou à le libérer (les dépenses de garde des enfants).
Par ailleurs, dans une économie de plus en plus soumise à des chocs, le niveau des dépenses publiques sociales peut être déterminant pour les absorber dans des conditions sociales mais aussi économiques favorables. Par exemple, la « flexisécurité » se traduit par un niveau comparativement élevé de dépenses publiques dans le domaine de la politique du marché du travail, mais réduit les coûts d'ajustement économique.
Il faut encore souligner que la contribution des dépenses publiques à la richesse économique est systématiquement sous-estimée par les indicateurs censés mesurer la production et le pouvoir d'achat.
Tel est d'abord le cas pour deux indicateurs d'usage courant pour mesurer le pouvoir d'achat des ménages : le revenu disponible brut des ménages d'un côté, le coin fiscalo-social de l'autre.
Ces indicateurs sont construits à partir d'un revenu des ménages amputé des prélèvements destinés à financer des services collectifs dont la contrepartie n'est pas reprise exhaustivement dans les ressources qui servent à mesurer leur richesse. Cette convention statistique conduit notamment à biaiser les comparaisons de pouvoir d'achat entre des pays où les services publics sont inégalement développés au détriment de ceux où ils le sont plus particulièrement.
Mais, les problèmes de mesure de la contribution des dépenses publiques au bien-être s'étendent au-delà, jusqu'à la mesure du produit intérieur brut. En effet, la production non marchande est estimée à son coût de production et non en fonction des services réellement rendus.
Enfin, il conviendrait de requalifier un grand nombre de dépenses publiques, qui sont considérées sur la base de principes comptables comme des dépenses correspondant à des consommations publiques, alors que, sur le plan économique, elles sont des dépenses d'investissement.
M. Bernard Angels, rapporteur, a alors exposé ses conclusions sur la redistributivité des dépenses publiques.
En ce domaine, un premier constat est qu'il existe une forte corrélation positive entre le niveau des dépenses publiques et la réduction des inégalités monétaires. Le niveau des prestations sociales publiques et le taux de pauvreté, qui est l'expression la plus critique des inégalités, sont corrélés négativement.
On peut décliner ce constat d'un lien positif entre l'effet redistributif des dépenses publiques et leur niveau, aux dépenses de retraite, aux dépenses de santé et aux dépenses d'éducation.
Ainsi, la redistributivité monétaire des dépenses publiques paraît dépendre étroitement de leur universalité, tandis que, paradoxalement, les pays dans lesquels les dépenses publiques sont ciblées sur les populations en difficulté corrigent peu les inégalités.
Dans ce contexte, il faut poser un troisième constat : la redistributivité monétaire des dépenses publiques varie selon la catégorie sociale envisagée.
En France, les prestations sociales en espèces hors pensions exercent une redistribution assez importante, au profit des 20 % les plus pauvres.
Les dépenses publiques de retraite sont également redistributives, mais cette propriété est plus restreinte et limitée aux trois premiers déciles de revenu.
Les dépenses publiques de santé sont également redistributives, mais, là aussi, le gain de niveau de vie qu'elle procure est concentré, étant plus élevé en valeur absolue pour les 20 % de ménages les plus pauvres.
Quant aux dépenses publiques d'éducation, elles exercent une redistribution au profit des familles appartenant aux premiers déciles de revenu, qui est particulièrement forte pour les familles du premier décile.
Au total, même si les dépenses concernées ne totalisent que les deux tiers des dépenses publiques, on peut conclure que les dépenses publiques exercent globalement une redistribution monétaire, mais qui ne « profite » vraiment qu'aux 20 % des ménages les plus démunis.
Toutefois, ce constat de redistributivité monétaire des dépenses publiques doit être complété par d'autres considérations qui conduisent à prendre une plus juste mesure des propriétés redistributives des dépenses publiques.
D'abord, une caractéristique essentielle des dépenses publiques en France est qu'elles profitent à tout le monde, constat trop souvent passé sous silence. Même si la répartition des dépenses publiques est un peu inégalitaire, au profit des plus démunis, la distance entre ce qui revient aux plus pauvres et aux plus riches est faible. Par exemple, les familles du premier décile de revenu ne profitent que de 39,7 % de dépenses publiques d'éducation de plus que les familles les plus riches et celles-ci ont les mêmes avantages que celles disposant du revenu médian (le revenu au-dessous et au-dessus duquel se situent les deux moitiés de la population), données à mettre en relation avec des inégalités de revenus primaires qui, elles, vont du simple au triple.
Ensuite, la redistributivité monétaire n'est souvent que la contrepartie de situations inverses de « handicaps » relatifs, non monétaires, qui tout à la fois expliquent la situation de revenus des personnes et le niveau des dépenses publiques qui leur sont destinées.
Par exemple, pour les dépenses de santé, la concentration des dépenses publiques au profit de plus pauvres s'explique en grande partie par le fait que les plus pauvres sont moins bien portants que les autres.
Ainsi, la redistributivité monétaire égalise moins les niveaux de vie qu'elle ne compense des handicaps qui, sans l'intervention publique, se traduiraient par un fort creusement des inégalités et une augmentation de la pauvreté.
Enfin, le diagnostic sur la redistributivité monétaire des dépenses publiques peut varier du tout au tout en fonction du point de vue adopté.
Pour les dépenses publiques de retraite, leur redistributivité est avérée quand on la mesure au niveau des individus mais elle est presque nulle quand on l'apprécie au niveau du couple puisque la première résulte encore beaucoup de la situation des femmes.
Pour les dépenses publiques de santé, le constat de redistributivité doit faire place à un constat inverse d'anti-redistributivité quand on tient compte de l'extension limitée de la couverture publique. Les restes à charge des ménages représentent 5,4 % du revenu pour le premier décile et 0,8 % pour le décile de revenu le plus élevé, données estimées avant la mise en oeuvre des franchises médicales.
Quant aux dépenses publiques d'éducation, si elles exercent un effet redistributif entre familles riches et pauvres, cet effet est beaucoup moins net au niveau qui compte vraiment, celui des enfants.
La dépense par enfant scolarisable des familles pauvres est inférieure de 800 euros par an à celle des familles les plus riches.
La redistributivité des dépenses publiques doit, enfin, être appréciée d'un point de vue plus qualitatif.
On peut estimer que les dépenses publiques préviennent des processus de dégradation des situations individuelles (la pauvreté, l'absence d'éducation, le défaut d'accès aux soins...) qui se traduirait par une baisse des niveaux de vie des populations les plus « fragiles », elles contribuent insuffisamment à l'égalisation des chances et encore plus des conditions. Les renoncements aux soins, de même que les états de santé restent fortement corrélés à la situation de revenus ; l'éducation de masse ne rime pas avec le diplôme pour tous et encore moins avec l'égalisation des chances de suivre les mêmes parcours scolaires d'excellence.
M. Joël Bourdin, président, a remercié le rapporteur pour l'importance de son travail, estimant qu'un point de vue international permettait de mieux appréhender les singularités de la situation de la France.
Il s'est associé aux analyses faisant ressortir la contribution des dépenses publiques à la croissance économique, estimant toutefois que l'essentiel en ce domaine était de trouver le point le plus proche de l'optimum, ce qui implique de redoubler les efforts d'évaluation de l'efficacité des politiques publiques. Evoquant l'effet des dépenses publiques sur l'épargne, il s'est demandé s'il ne fallait pas dépasser les constats du rapport pour tenir compte des variables locales susceptibles d'influencer le niveau des taux d'épargne nationaux.
Enfin, il a jugé de la plus haute importance de mesurer la contribution des dépenses publiques à la réduction des inégalités, mais aussi de définir jusqu'à quel point elle doit s'exercer.
M. Bernard Angels, rapporteur, a estimé que le champ de l'éducation secondaire offrait un domaine particulièrement stratégique à l'évaluation des dépenses publiques. Il a insisté sur la démarche du rapport, qui n'est pas de prescrire des choix politiques, mais d'en éclairer les tenants et aboutissants.
Concernant la contribution des dépenses publiques à la réduction des inégalités, il a souligné que si elle était tangible, elle n'empêchait pas de constater que les dépenses publiques se traduisaient par des bénéfices assez également répartis entre les différentes catégories de revenu.
M. Joseph Kergueris a jugé salutaire la démarche du rapport estimant que sur des questions aussi importantes, il fallait accroître l'expertise dans un esprit général de modestie. Il a relevé l'intérêt du diagnostic sur les propriétés redistributives des dépenses publiques, notamment en ce qu'il rompt avec l'idée très répandue selon laquelle les classes moyennes ne « profiteraient » pas des interventions publiques.
La délégation a alors donné un avis favorable et unanime à la publication du rapport d'information sur l'économie des dépenses publiques, de M. Bernard Angels, rapporteur.