Intervention de Monsieur le Président du Sénat
104ème Congrès des Maires et des Présidents d’intercommunalité de France
Mercredi 23 novembre 2022
Monsieur le Président de l’Association des Maires de France et des Présidents d’Intercommunalités, cher David Lisnard,
Monsieur le Premier vice-président délégué à l’Association des Maires de France et des Présidents d’Intercommunalités, cher André Laignel,
Madame la Présidente de Régions de France, chère Carole Delga,
Monsieur le Président de l’Assemblée des Départements de France, cher François Sauvadet,
Mes chers collègues Parlementaires,
Mesdames, Messieurs les élus, mes chers collègues,
Mesdames et Messieurs,
Cher Jean Dumonteil,
Merci de votre question sur la manière, dont le Sénat aborde cette thématique du « pouvoir d’agir » qui est le thème, mon cher Président, que vous avez choisi pour ce 104ème congrès des Maires et des Présidents d’Intercommunalités de France, et qui s’inscrit dans l’esprit de « Territoires Unis ».
Une expression qui résume à elle seule, à la fois, la volonté des élus locaux d’être dans l’action, et qui pose la question de la levée des freins, voire des blocages, que vous rencontrez pour mener cette action.
« Pouvoir Agir », c’est d’abord effectivement retrouver de la liberté, des moyens pour l’exercer et de la confiance dans les relations notamment avec l’Etat.
Alors oui, il est plus que temps d’écrire, enfin, cette grande loi de décentralisation, qui permettra de libérer les énergies locales et d’arrêter de priver progressivement les communes de liberté d’action.
Je souhaite vous lire quelques lignes, dans lesquelles, dans notre diversité politique, nous serons nombreux à nous retrouver : « la France profonde est dans nos villes, dans nos villages. Elle aspire à tenir sa place, à être considérée, à jouer son rôle, à choisir son destin. (…) Il est enfin temps de donner aux élus des collectivités territoriales, la liberté et la responsabilité dans le cadre de la loi. (…) Le dévouement, la compétence, le désintéressement des élus locaux le justifient ». Ces mots, ce sont ceux de Gaston Deferre, le 27 juillet 1981 à l’Assemblée Nationale, dans le cadre du débat sur le projet de loi de décentralisation. 40 ans après, ces mots résonnent dans notre actualité et je l’espère pour le futur.
Nous n’avons toujours pas réussi à créer de manière pérenne ce lien de confiance entre l’État central et la République de nos territoires. Ces 35 000 pièces qui forment un même puzzle et qui font de la commune, « la petite République dans la grande ».
Des espoirs réels étaient nés lors de la mise en place de la Conférence Nationale des Territoires en 2017, mais rapidement déçus. La grande loi de « proximité » et de décentralisation annoncée à l’issue du Grand débat s’est également traduite par des textes qui n’ont pas répondu aux attentes réelles, même si la loi 3DS a permis quelques avancées. Reconnaissons-le.
Mais avant de revenir sur ce que pourrait être cette grande loi de décentralisation, que le Président de la République vous a annoncée en septembre dernier, permettez-moi quelques mots sur l’actualité du Sénat et notamment : l’examen du Projet de loi de Finances 2023.
Un texte, dont la prévision de croissance sur laquelle il se base (+1%) est d’ores et déjà caduque (le consensus des économistes tablant plutôt sur +0,6%) ; avec un déficit public qui augmente (de -4,9% à -5%) ; et une dette très élevée : 111,2% prévu en 2023, nous obligeant à emprunter le montant record de 270Mds€ pour 2023…
Malgré cette difficulté de l’Etat lui-même, à prendre les mesures d’économies nécessaires pour redresser notre pays, il voulait être coercitif auprès des collectivités locales, voulant leurs faire porter à elles seules la réduction des déficits, oubliant au passage que vous, vous avez l’obligation de présenter des budgets en équilibre !
Il a ainsi rétabli, via le 49-3, l’idée d’encadrer les finances des collectivités à hauteur de l’inflation -0,5%, avec des mécanismes de sanctions. Un dispositif proche du Pacte de Cahors…
Comment accepter, que le Gouvernement veuille encadrer les dépenses de fonctionnement des collectivités, alors que de son côté, il ne maîtrise pas ses propres dépenses !
Je sais que la Première ministre, dans un esprit de sagesse, a finalement décidé de consulter les associations d’élus, mes chers collègues. Je l’ai moi-même vue ce lundi. J’ai espoir qu’au final, elle entende la demande des élus locaux et du Sénat.
Nous sommes tous conscients de l’importance de maîtriser les dépenses publiques, y compris au niveau des collectivités territoriales. Mais, il faut cesser d’avoir une vision verticale en la matière et faire davantage confiance à l’esprit de responsabilité qui nous anime.
D’autant plus que la situation actuelle a de quoi être inquiétante pour vos finances.
Vous êtes ainsi nombreux à m’alerter, lors de mes déplacements - encore vendredi dernier dans les Pyrénées Orientales - sur vos difficultés à faire face à la hausse des coûts de l’énergie (qui représentaient déjà 4,2% du budget de fonctionnement des communes en 2021) et des matières premières. Fermeture ou réduction des horaires de piscine, des espaces culturels, diminution de l’éclairage…sans parler des coûts de restauration scolaire.
Et pourtant, une note des services de l’Etat attesterait de « perspectives financières favorables » pour les collectivités locales en 2023 et n’identifierait que 500 communes en difficultés ! Un chiffre aux antipodes de la réalité, comparé à tous les retours que j’ai sur le terrain, et qui montre la déconnexion entre les services de l’Etat central et la réalité concrète des territoires.
Certes, la DGF augmentera de 320M€, mais face aux 770M€ de coût de l’inflation pour les communes, nous sommes encore loin du compte…
Il faut noter cependant que le Gouvernement a prévu 3 dispositifs, afin de « soulager » le budget des collectivités face à l’augmentation des coûts énergétiques. Des dispositifs, dont l’ensemble reste encore difficilement compréhensible :
1. le bouclier tarifaire, reconduit en 2023 : pour les communes de moins de 10 ETP et dont les recettes sont inférieures à 2M€, peuvent bénéficier du tarif réglementé de l’électricité. Cela leur permettra de voir l’augmentation de ce tarif plafonnée à 15% l’année prochaine.
2. la mise en place d’un « amortisseur électricité » : pour les communes et leurs groupements ne bénéficiant pas du tarif réglementé. Cet amortisseur limitera la hausse des factures d'électricité : l’Etat prenant en charge 50% des surcoûts au-delà d’un prix de référence défini à 325€/Mégawatt heure et inférieur à 800€/Mégawatt heure
3. enfin, la reconduction du filet de sécurité, voté par le Parlement cet été. En l’espèce, la commission des finances du Sénat a souhaité un dispositif plus simple, plus juste et plus efficace que celui proposé par le Gouvernement. Un amendement du Rapporteur général du Sénat, qui sera débattu ce soir propose, en l’occurrence :
- de supprimer tous les critères d’éligibilité relatifs à l’épargne brute ou au potentiel financier, afin d’ouvrir le dispositif à toutes les collectivités
- d’abaisser le seuil d’intervention de l’Etat. La prise en charge à hauteur de 50%, interviendrait dès que la hausse des coûts de l’énergie dépasse 40% de l’augmentation des recettes des collectivités et non 60%, comme le propose le Gouvernement.
Ces apports du Sénat, sous réserve qu’ils soient repris dans la dernière lecture à l’Assemblée Nationale, permettront de venir en aide à l’ensemble des communes et ainsi d’être plus juste, face à l’évolution des coûts énergétiques. Je vous invite à suivre le débat en hémicycle. Il aura lieu aujourd’hui dans la soirée.
Un autre point de préoccupation pour vous, et notamment pour les intercommunalités, la suppression de la CVAE, qui représente tout de même 5 Mds€ de recettes. Sur le principe, le Sénat est favorable à la diminution des impôts de production, qui nuisent à la compétitivité des entreprises françaises.
Mais, la réforme telle que construite par le Gouvernement est inachevée car elle ne prévoit pas de modalités de compensation dans la loi. Il y a un risque, comme pour la taxe d’habitation, de rompre tout lien entre les entreprises et les territoires où elles sont implantées. Soyons donc vigilants sur ce dossier, afin que vous puissiez continuer à percevoir les justes fruits du travail que vous menez pour l’attractivité de vos territoires. La territorialisation et la dynamique de la compensation sont indispensables.
Enfin quelques mots sur la Taxe d’aménagement.
Une de vos inquiétudes reposait sur l’obligation, auparavant optionnelle, d’octroyer tout ou une partie de ces ressources aux EPCI ou regroupements dont la commune est membre. Un nouveau levier fiscal (il n’y en a plus beaucoup !) en moins pour les maires et les conseils municipaux.
Le Sénat a modifié le Projet de Loi de Finances rectificative, et a permis de rétablir la situation prévalant avant 2022 « en rendant de nouveau facultatif le reversement à l’EPCI de tout ou partie du produit de la taxe d’aménagement perçu par la commune ». La commission mixte paritaire l’a entériné hier. C’est une bonne chose.
Pour nos collègues maires d’Outre-mer. Comme nous l’avons échangé lundi au Sénat, dans une excellente réunion, nous proposerons dans le Projet de loi de finances une rallonge de 20M€ de l’enveloppe dédiée aux Contrats de redressement Outre-Mer (COROM). Un dispositif dont il serait souhaitable d’en simplifier la mise en œuvre. Par ailleurs, le Sénat a adopté vendredi dernier, dans le cadre de l’examen de la loi de finances pour 2023, plusieurs amendements notamment afin d’harmoniser pour les COM et les DOM les durées de prolongation de plusieurs dispositifs de défiscalisation ou encore tendant à proroger, sous certaines conditions, jusqu’à la fin 2024 les crédits d’impôt en faveur des investissements productifs outre-mer. Le dossier de la Taxe Générale sur les Activités Polluantes (TGAP) est aussi débattu
Le Sénat est pleinement mobilisé sur ces textes, dont les implications sont fortes pour vos communes et intercommunalités.
Mais au-delà des aspects de la loi de Finances, nous devons aller plus loin, et réfléchir ensemble, à l’avenir de nos territoires.
Tocqueville disait « il y a plus de lumière et de sagesse dans beaucoup d’hommes réunis que dans un seul ». Je le crois profondément. La décentralisation, avec la richesse de nos territoires, nous rend bien plus fort que si tout est décidé à Paris.
Je le rappelle, si le Président de la République a dit, lui-même, en septembre dernier qu’il désirait une grande loi de décentralisation, je ne vous cache pas que la manière dont les choses ont évolué depuis quelques semaines, avec le retour du Pacte de Cahors élargi et la suppression de la CVAE, ne me rassure pas pleinement.
Et je ne fais pas mienne, cette vision de la décentralisation qu’avait le Doyen Maurice Hauriou à la fin du XIXème siècle. Une décentralisation conçue, disait-il, comme « une manière d’être de l’Etat » ! et faisant peu de cas des « libertés locales » auxquelles nous sommes tant attachés.
Mais, néanmoins, au Sénat, nous avons saisi cette main tendue par l’exécutif, afin de redonner toute leur place aux collectivités territoriales, et notamment aux communes, qui sont le socle de notre démocratie et la réponse de proximité, dont nos compatriotes ont tant besoin.
C’est avec cet objectif que nous avons mis en place au Sénat début octobre, un groupe de travail pluraliste sur la décentralisation, qui s’inscrit dans le prolongement des « 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales ». Trois questions devront être au cœur d’une véritable réforme :
- Les finances locales, autour de la notion de retour à l’autonomie financière des collectivités. Car il n’y a pas de vraie décentralisation sans autonomie fiscale et financière. Il y va de la libre administration de nos collectivités territoriales.
- l’approfondissement de la différenciation territoriale, pour prendre en compte les spécificités de chaque territoire
- et la déconcentration de l’Etat, en redonnant toute leur place aux Préfets de département
1) Sur les finances locales, notre objectif, vous l’avez bien compris, c’est d’aboutir à un pacte de confiance entre l’Etat et les collectivités, dont l’autonomie financière serait la pierre angulaire. Il pourrait s’appuyer sur un triptyque :
- des ressources stables, sécurisées et planifiées
- une réévaluation régulière des compensations versées au titre des transferts de compétences
- une contractualisation partagée et non subie.
Or, en 10 ans, c’est le phénomène inverse que nous avons constaté : la DGF a baissé de près de 12 milliards d’euros, la taxe d’habitation a été supprimée et le Gouvernement a annoncé la disparition de la CVAE, qui avait elle-même remplacée la taxe professionnelle.
Et que dire, de la publication du 2nd fascicule de la Cour des Comptes sur son rapport sur les finances publiques locales paru le 25 octobre, dans lequel elle recommande de verser la DGF au seul niveau des EPCI (tout en permettant une répartition dérogatoire au droit commun).
La suppression des impôts locaux, qu’il s’agisse de la Taxe d’habitation, ou encore de la CVAE plus récemment, est une atteinte à l’autonomie des collectivités. Elle est aussi lourde de conséquence sur le plan de la citoyenneté, puisque la taxe sur le foncier bâti est désormais le seul vrai levier à la disposition des maires. Et je vois déjà poindre d’ici peu de temps les débats sur « l’Abus » de taxation sur le foncier bâti ! Martial Foucault, directeur du CEVIPOF, nous l’a rappelé : « l’impôt reste toujours en France un élément constitutif de la citoyenneté ». Il est indispensable de retrouver donc ce lien qui unit le citoyen à nos institutions et notamment à nos collectivités territoriales.
J’ai entendu le souhait de nombreux élus, encore vendredi dernier à Prades, de pouvoir disposer d’un impôt résidentiel. Pourquoi pas. Je pense en tout cas qu’il faut une vraie réforme de la fiscalité locale, avec le maintien d’un lien : Territoires – services - citoyens.
Je le redis, une nouvelle fois, il ne peut y avoir de vraie décentralisation, sans une véritable autonomie financière des collectivités territoriales. Le principe « qui décide paie » doit dicter notre conduite en la matière.
2) Sur le deuxième point qu’est la différenciation, il est impératif d’aboutir à l’application véritable du principe de subsidiarité, « qui est la meilleure manière de conjuguer proximité et efficacité », comme le précisait Mathieu Darnaud, avec ses collègues, dans le cadre de la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale du Sénat, dont il était le rapporteur.
Si la stabilité des organisations et des périmètres est nécessaire, nous devons insuffler un esprit nouveau, « laisser respirer les territoires ».
Ainsi les modalités d’exercice des compétences entre communes et intercommunalités doivent s’organiser plus librement. Je pense notamment à la gestion de l’eau et de l’assainissement. Nous ne pouvons pas traiter tous nos territoires de la même manière, comme le prévoit le transfert au 1er janvier 2026 des compétences eau et assainissement, de manière générale, aux communautés de communes.
Cette compétence « eau et assainissement » me paraît devoir être maintenue dans les compétences optionnelles des intercommunalités.
Comment parler différenciation, sans parler à nouveau des collectivités, qui comme la Corse, disposent de statuts particuliers, et bien sûr nos Territoires d’Outre-Mer.
Sans remettre en cause le caractère unitaire de la République, le principe de différenciation s’applique déjà aujourd’hui dans ces territoires. Mais nous pouvons aller plus loin, le Sénat a ainsi proposé la possibilité d'un véritable pouvoir réglementaire aux collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences locales.
Pour nos territoires ultramarins, la délégation aux Outre-Mer a la charge d’actualiser le rapport « Magras », en procédant à de nombreuses auditions. Là aussi, nous voyons bien qu’il est indispensable de tenir compte des différents enjeux locaux et de partager les projets d’évolution avec la population concernée, si nous voulons que les réformes aboutissent.
Pour ces territoires, mais aussi pour l’ensemble du pays nous avons d’ailleurs initié un travail sur les Institutions, avec lequel nous engageons des réflexions sur les sujets territoriaux ayant une incidence constitutionnelle.
Mais, la véritable réforme attendue, c’est d’abord de permettre enfin aux collectivités d’exercer pleinement les compétences qui leurs sont dévolues par la loi. C’est le « pouvoir d’agir ».
3) Nous devons donc rebâtir avec l’Etat un nouveau modèle, fondé sur la confiance entre l’Etat recentré sur ses missions prioritaires et les collectivités territoriales, pleinement responsables de leurs politiques.
Un nouveau modèle, qui soit moins descendant, et qui redonne la main aux élus locaux. Un modèle où, les appels à projets et autres appels à manifestation d’intérêts, bâtis dans les Ministères pour mettre en œuvre leurs politiques, laisseraient la place à de véritables contrats construits autour de projets de territoires, dans un lien Maire – Préfet.
Et pour cela, nous devons redonner aux Préfets de Département toute leur place et la pleine autorité sur les services de l’Etat.
Et je reviens au propos de Gaston Defferre : « la décentralisation doit être accompagnée par une réelle déconcentration des décisions de l’État. Il faut que les décisions soient prises là où elles devront s’appliquer, sur le terrain par des hommes en contact direct avec les problèmes ».
Je pense que si tel était le cas, nous pourrions éviter bien des situations, comme le Zéro Artificialisation Nette (ZAN), où des décrets écrits, au sein des Ministères, contreviennent à l’esprit du législateur. L’AMF a bien fait de déposer un recours.
Si nul ne remet en cause l’objectif de « zéro artificialisation nette » en 2050 : un calendrier trop serré, des prescriptions du SRADDET imposables aux SCOT, EPCI et communes, ne peuvent qu’être contre-productif, voire bloquants. Sur ce volet précis, le travail mené par la mission commune de contrôle relative à la mise en application des mesures de ZAN, lancée par le Sénat, devrait aboutir à une proposition de loi en janvier prochain.
Le Ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des Territoires vient d’annoncer, de son côté, la réécriture des décrets tant décriés et que les grands projets nationaux seront « comptés à part » des trajectoires territoriales.
Espérons que la sagesse prévale et qu’on cesse de retirer aux Maires leur capacité à aménager leur territoire comme ils l’entendent : vous êtes les seuls à savoir, en lien avec les Préfets, les Départements et les Régions, quelles sont les meilleures solutions pour répondre à la fois à la nécessité de préserver nos terres agricoles, forestières et naturelles, tout en permettant un aménagement équilibré de nos communes.
Sur tous ces points, le Sénat sera au cœur de la réflexion, afin d’aboutir à cette grande loi des libertés locales, que tous réclament.
Il est temps de passer aux actes.
La thématique de notre matinée étant intitulée « vers davantage de libertés locales », je n’ai pas évoqué certains sujets qui, je le sais, vous préoccupent fortement. Je pense bien sûr à la désertification médicale, (un rapport sénatorial montre que 30% de la population vit dans un désert médical) ; ou encore les violences envers les élus, qui ne cessent d’augmenter (+50% en 2021 par rapport aux années précédentes) et je n’évoque pas la violence actuelle notamment dans certaines collectivités ultramarines, sans oublier la démocratie participative, qui s’exerce concrètement dans vos communes. Sur tous ces sujets vous pouvez compter sur l’implication du Sénat.
Je reviendrai en quelques mots sur la loi sur les énergies renouvelables votée par le Sénat dernièrement. Il était fondamental pour nous, de remettre les élus locaux au cœur du processus d’implantation des énergies renouvelables. Nous devions effectivement permettre aux maires, notamment à travers les documents d’urbanisme, de décider si leur commune est oui ou non, en mesure de recevoir des projets d’énergies renouvelables, notamment d’éoliennes. Car encore une fois, l’Etat ne peut pas passer au-dessus des élus locaux sur des sujets aussi sensibles. Et l’objectif a été atteint.
Vous pouvez compter sur l’engagement du Sénat pour y parvenir. Mais également sur vous, mes Chers Collègues, qui vous vous êtes rassemblés pour former Territoires unis, en réclamant plus de libertés locales pour plus d’efficacité de l’action publique et en « appelant à l’avènement d’une nouvelle étape de la décentralisation : les libertés locales ! », c’est le sens de l’appel de Marseille en 2018.
Alors mes Chers Collègues, osons ensemble cette révolution culturelle tant attendue.
Je vous remercie.