Livre vert sur les jeux d'argent et de hasard en ligne

M. Jean-François Humbert :

Notre commission est chargée d'examiner la proposition de résolution européenne déposée par notre collègue Ambroise Dupont le 10 juin 2011. Ce texte a pour objet de défendre la compatibilité avec le droit communautaire de la redevance payée par les opérateurs de paris hippiques en ligne au profit des sociétés de course.

A titre préliminaire, je vous rappelle la fiscalité des paris hippiques et les modalités de financement de la filière hippique française.

Jusqu'à la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, le Pari mutuel urbain (PMU) détenait le monopole des paris hippiques sur le territoire français, qu'il s'agisse des paris « en dur » (dans les hippodromes ou le réseau physique de vente du PMU) ou en ligne.

Le PMU est un groupement d'intérêt économique constitué de 51 sociétés de courses qui sont des associations à but non lucratif. Parmi ces 51 sociétés de courses, deux sociétés-mères réglementent et dotent les courses chacune dans leur discipline (Le Cheval français pour les courses de trot, France Galop pour les courses de plat et d'obstacles). Elles sont agréées par le ministre chargé de l'agriculture.

Le rôle des sociétés de courses en matière d'organisation des courses est décrit par la loi du 2 juin 1891 qui autorise exclusivement « les courses de chevaux ayant pour but l'amélioration de la race chevaline ».

Le PMU reverse l'intégralité de son résultat net aux sociétés de courses, soit 731,5 millions d'euros en 2009. Il finance ainsi 80 % de la filière équine en France, qui représente 74.000 emplois et environ 250 hippodromes.

Sans ce financement, il est probable que la filière s'effondrerait comme cela a été le cas dans d'autres États membres.

La loi du 12 mai 2010 sur les jeux et paris en ligne a modifié beaucoup de choses.

Cette loi avait pour objectif d'ouvrir à la concurrence, de manière contrôlée, les jeux et paris en ligne afin de tarir l'offre illégale, de réguler la consommation de jeux et paris et de préserver l'équilibre financier de certaines filières bénéficiant directement des revenus des jeux, en particulier la filière équine.

La fin du monopole du PMU a donc été accompagnée, entre autres, d'un réaménagement de la fiscalité des paris hippiques. Une des craintes était qu'une ouverture de ce marché n'entraîne mécaniquement une diminution de la part de marché du PMU et, par voie de conséquence, de son résultat net. Les sommes reversées à la filière équine risquaient de baisser fortement.

En conséquence, l'architecture de la fiscalité sur les paris hippiques a connu deux principaux changements.

Tout d'abord, un prélèvement de 5,7 % assis sur le montant brut des mises en ligne ou « en dur » a été mis en place. Ce prélèvement s'applique aussi bien au PMU qu'aux autres opérateurs de paris hippiques en ligne agréés par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ensuite, a été créée de toute pièce une redevance perçue au profit des sociétés de course. La qualification de redevance est impropre, ses modalités s'apparentant en réalité à celles d'une taxe affectée. Cette redevance, dont le produit était affecté aux sociétés de courses, devait être payée par les opérateurs de paris hippiques en ligne et était assise sur les seules sommes engagées par les parieurs en ligne. Le taux avait été fixé dans une fourchette comprise entre 7,5 % et 9 %. Le décret du 3 août 2010 l'a arrêté à 8 %.

L'objectif de cette redevance était de s'assurer que les paris hippiques en ligne, quel que soit l'opérateur, continuent à financer la filière équine et les sociétés de course.

Le taux de 8 % a été calculé de manière à tenir compte du coût des missions de service public des sociétés de courses. Ces dernières ont d'ailleurs l'obligation de tenir une comptabilité distincte à laquelle est rattaché le produit de la redevance destiné à financer leurs missions de service public.

C'est cette redevance qui est l'objet de la présente proposition de résolution.

En effet, la Commission européenne a émis des réserves assez nettes sur la compatibilité de cette redevance avec le régime des aides d'État.

Le projet de redevance au profit des sociétés de courses a été notifié à la Commission européenne dès le 13 avril 2010 pour être examiné au regard du régime communautaire relatif aux aides d'État. Après plusieurs échanges, la Commission européenne a décidé par une lettre du 17 novembre 2010 publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 14 janvier 2011 d'ouvrir une procédure formelle d'examen de la compatibilité de cette aide avec les règles du marché intérieur, conformément à l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Elle n'a pas encore rendu sa décision définitive.

Quelle analyse la Commission européenne fait-elle de cette redevance et que lui reproche-t-elle à ce stade ?

Tout d'abord, il n'y a pas de désaccord sur la qualification d'aide d'État.

En conséquence, il s'agit de déterminer si cette aide d'État entre dans l'une des catégories d'aide autorisée. Deux bases juridiques sont possibles : soit l'article 106, paragraphe 2, soit l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Les autorités françaises considèrent que la redevance est une compensation de service public et se fonde en conséquence sur l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cela suppose que plusieurs conditions doivent être réunies :

1) l'existence d'un service d'intérêt économique général (SIEG) ;

2) la responsabilité de la gestion de ce SIEG doit être clairement définie ;

3) le montant de la compensation ne peut dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des missions de service public.

Tout d'abord donc, il faut que le service puisse être qualifié de service d'intérêt économique général (SIEG), ce qui implique l'exécution d'obligations de service public clairement définies.

Les autorités françaises considèrent que c'est le cas. L'article 65 de la loi du 12 mai 2010 investit en effet les sociétés de courses de chevaux de missions de service public. L'article 2 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, modifié par l'article 65 de la loi du 12 mai 2010, dispose que les sociétés de courses ont pour missions :

- l'amélioration de l'espèce équine et la promotion de l'élevage ;

- la formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin ;

- le développement rural.

Par ailleurs, comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de résolution, le décret n° 2010-1314 du 2 novembre 2010 précise ces obligations de service public :

- l'élaboration et la tenue des codes des courses ;

- l'organisation des courses ;

- l'établissement des conditions d'attribution et de répartition des compétences ;

- la régulation des courses et de la filière ;

- le financement de l'entretien et de la construction des équipements nécessaires à l'organisation des courses ;

- la sélection des chevaux ;

- la formation professionnelle.

Toutefois, la Commission européenne dans sa lettre du 17 janvier 2011 semble considérer ces éléments insuffisants pour qualifier ce service de SIEG. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union et les traités reconnaissent aux États membres un large pouvoir d'appréciation quant à la nature des services susceptibles d'être qualifiés d'intérêt économique général. Toutefois, la tâche de la Commission européenne est de veiller à ce que cette marge d'appréciation soit appliquée sans erreur manifeste. Or, en l'espèce, la Commission européenne soupçonne une erreur manifeste d'appréciation, ce qui remettrait en cause une institution française très ancienne.

La Commission observe en particulier que ces aides sont axées sur un secteur particulier et ne présenteraient pas un caractère général. Elles ne concerneraient pas le citoyen et ne définiraient pas de biens publics. Enfin, l'aménagement du territoire relèverait du développement régional et non du service public.

La qualification de SIEG est le principal point d'achoppement. La Commission européenne développe d'autres critiques, en particulier sur le calcul et la nature des compensations (prime aux jockeys par exemple). Enfin, le fait qu'il s'agisse d'une taxe affectée complique encore l'analyse par rapport à une simple aide financière. La Commission européenne doute de sa compatibilité avec le principe de la libre prestation de services.

Accessoirement, la Commission européenne a aussi exploré les voies de compatibilités offertes par l'article 107 du TFUE. Cet article énumère les objectifs que des aides d'État peuvent poursuivre (aides régionales, aides sociales...). A l'issue de son analyse préliminaire, la Commission européenne n'a pas trouvé d'autres bases juridiques évidentes pour cette aide d'État. Mais, de toutes les manières, les autorités françaises ne se fondaient pas sur l'article 107 du TFUE.

Ces incertitudes communautaires ont conduit le Gouvernement et le Parlement à ajuster le dispositif voté en mai 2010.

Ainsi, le Gouvernement a déposé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 un amendement tendant à substituer à cette redevance une taxe directement versée à l'État. Cet amendement est devenu l'article 34 de la loi de finances pour 2011.

Directement perçue par l'État, la taxe doit engendrer des recettes fiscales supplémentaires, dont le produit a été estimé lors des débats parlementaires à 86 millions d'euros, sur la base d'un chiffre d'affaires des paris hippiques en ligne de l'ordre de 1,1 milliard d'euros en année pleine. ^1(*)

Pour compenser cette perte de retour pour la filière équine, un abaissement proportionné de la fiscalité applicable aux paris hippiques a été décidé, de manière à ce que l'excédent de recettes enregistré par le PMU soit reversé aux sociétés mères de courses. En d'autres termes, le taux de 5,7 % du prélèvement fiscal sur les paris hippiques « en dur » ou en ligne a été ramené à 4,6 %.

La baisse du taux doit se traduire mécaniquement par une hausse du résultat du PMU et donc par une hausse des sommes reversées aux sociétés de courses.

Toutefois, le Gouvernement a déclaré que ce nouveau système de financement de la filière équine n'avait pas vocation à devenir pérenne. Il s'agit d'une solution provisoire dans l'attente de la décision de la Commission européenne sur la compatibilité de la redevance créée par la loi du 12 mai 2010. La redevance serait seulement mise en sommeil. Le dispositif provisoire a en effet pour défaut de n'assurer le financement de la filière qu'à la condition que le PMU maintienne sa part de marché.

La proposition de résolution européenne qui nous est soumise est identique à celle présentée par le député Jacques Myard à l'Assemblée nationale.

Ce texte vise à contester l'analyse de la Commission européenne qui rejetterait la qualification de service d'intérêt économique général des missions remplies par les sociétés de courses.

La proposition de résolution insiste sur la réalité et la définition claire de leurs missions de service public. Elle rappelle que l'article 1^er du protocole n° 26 sur les services d'intérêt général, annexé au TFUE, reconnaît aux autorités nationales ou locales un large pouvoir « discrétionnaire » et non simplement « d'appréciation » pour fournir des SIEG.

Elle considère en outre que ces missions nécessitent une compensation, à défaut de quoi l'équilibre financier de la filière équine, préservé jusqu'à présent grâce au monopole du PMU, serait menacé. Elle rappelle que le Parlement français n'a accepté l'ouverture des paris en ligne qu'à la condition du maintien économique de la filière équine.

Il est juste de noter que si l'organisation de la filière équine répondait uniquement à une logique économique et commerciale, le paysage de cette filière et les sports équestres en France seraient très différents. Il est certain en particulier que le nombre d'hippodromes serait drastiquement réduit et que les courses seraient beaucoup moins nombreuses.

Je vous propose par conséquent d'approuver sans modification la proposition de résolution. Nous pouvons partager ses objectifs.

La conception des missions de service public défendue par la Commission européenne apparaît très étroite et heurte une tradition française ancrée depuis des décennies. Des éléments de fait et de droit démontrent l'accomplissement de missions d'intérêt général par les sociétés de courses. L'enjeu principal est la reconnaissance de ces missions par Bruxelles.

Avant de conclure, j'attire l'attention sur la justification du montant de la compensation. Il revient en particulier aux sociétés de courses d'identifier le coût de leurs missions de service public pour le justifier auprès de la Commission européenne et défendre le montant de la redevance.

Le décret du 2 novembre 2010 précité impose aux sociétés de courses de rendre compte annuellement au ministre chargé de l'agriculture de l'exécution des missions de service public qui leur sont confiées. Cet exercice devra être conduit très sérieusement pour ne pas s'exposer aux critiques de la Commission européenne.