Communication de la Commission du 13 juin 2007 sur le détachement de travailleurs dans le cadre de la prestation de services

M. Hubert Haenel :

Le 24 octobre dernier, M. Richard Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés ont déposé une proposition de résolution européenne portant sur le respect du droit à l'action collective et des droits syndicaux en Europe dans le cadre du détachement de travailleurs. Conformément aux nouvelles dispositions du règlement du Sénat, cette proposition de résolution a été renvoyée à notre commission pour qu'elle l'examine. La proposition de résolution adoptée par la commission des affaires européennes sera ensuite soumise à la commission des affaires sociales, compétente au fond. De plus, le groupe socialiste a fait inscrire cette proposition de résolution à l'ordre du jour du Sénat, dans le cadre de l'ordre du jour réservé aux groupes de l'opposition et aux groupes minoritaires. Elle sera examinée en séance publique le 10 décembre.

Pour que chacun dispose du même niveau d'information, j'indique que notre rapporteur a convié Richard Yung ainsi que le rapporteur de la commission des affaires sociales à ses auditions. Afin que notre discussion soit plus vivante, je vous propose que notre collègue Richard Yung présente d'abord la proposition de résolution en sa qualité d'auteur, puis que notre rapporteur Denis Badré fasse ses observations.

M. Richard Yung :

Le détachement de travailleurs est la situation des salariés travaillant habituellement dans un État membre de l'Union européenne qui se voient confier par leur employeur une mission temporaire dans un autre État membre. La directive du 16 décembre 1996 protège les droits de ces travailleurs en leur garantissant l'application du droit du travail du pays d'accueil, si ce droit est plus favorable que celui du pays d'origine. Elle concilie la libre prestation des services, reconnue comme une liberté fondamentale garantie par les traités, et la protection des travailleurs. En assurant l'égalité de traitement des salariés travaillant en un même lieu, elle évite les pratiques de dumping social.

Toutefois, par trois arrêts récents - les arrêts Viking du 11 décembre 2007, Laval du 18 décembre 2007 et Rüffert du 3 avril 2008 -, la Cour de justice des Communautés européennes a donné le sentiment de revenir en arrière en limitant strictement la définition du noyau dur de règles minimales impératives et en affirmant la primauté des libertés économiques fondamentales par rapport au droit de mener des actions collectives - le droit de grève et le blocus pour l'essentiel.

Dans l'arrêt Viking, elle a jugé que le blocus mené pour s'opposer au changement de pavillon d'un ferry finlandais constituait une entrave à la liberté d'établissement. Dans l'arrêt Laval, qui concernait cette fois la libre prestation de services et portait sur la directive du 16 décembre 1996, elle a jugé que le blocus des syndicats suédois à l'encontre d'une société lettonne pour la contraindre à adhérer à la convention collective locale était illégal et constituait une entrave injustifiée à la libre prestation de services. Cet arrêt est une critique indirecte du modèle de relations sociales suédois, très décentralisé et fondé sur la négociation collective au niveau de chaque entreprise, qui ne permet pas de définir des règles minimales.

Je vois dans ces arrêts la volonté d'instaurer une hiérarchie entre les libertés économiques et les droits sociaux. Cette dérive nourrie par la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes est pourtant à l'origine de la mauvaise image de l'Union européenne chez beaucoup de citoyens européens. Et il n'est pas sûr que les avancées du traité de Lisbonne soient de nature à les rassurer. La Charte des droits fondamentaux est intéressante mais elle demeure très générale et plusieurs États membres bénéficient d'une clause d'opt out pour s'abstraire des contraintes de la Charte.

La proposition de résolution a donc pour but d'adresser un message fort à la Commission européenne et à la Cour de justice des Communautés européennes afin de rééquilibrer la balance entre les libertés économiques et les droits des travailleurs.

Plusieurs pistes sont ouvertes. La première repose sur l'adaptation des modèles sociaux nordique et rhénan, de manière à ce que la directive sur le détachement de travailleurs retrouve un effet utile dans ces États membres. Je crains que cela soit hypothétique. Ces États ne vont pas bouleverser leur modèle. Or, il n'est pas sûr que la Cour de justice se contente de quelques ajustements.

Du côté du gouvernement français, il semble que l'on compte sur la négociation entre partenaires sociaux européens. Malheureusement, le calendrier des discussions est très flou.

La dernière solution est celle d'une initiative de la Commission européenne en faveur d'un texte de clarification et d'application de la directive de 1996. Peu importe ou presque que cela passe par une modification de la directive ou par l'adoption d'un règlement comme l'a suggéré le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso. L'essentiel est d'avoir un instrument juridique contraignant qui envoie un message fort à Bruxelles et à la Cour de Luxembourg.

M. Denis Badré :

Richard Yung ayant présenté la proposition de résolution ainsi que le contexte qui l'a motivée, je passerai directement à une série d'observations.

Les inquiétudes exprimées par les auteurs de la proposition de résolution sont parfaitement compréhensibles et légitimes. Nous sommes tous d'accord pour considérer que le droit communautaire ne doit pas permettre le dumping social ou remettre en cause le droit de grève. Les débats sur la directive « services » l'ont bien montré. Toutefois, je ne partage pas complètement la lecture pessimiste qui est faite de cette jurisprudence et je crains que les solutions proposées par la résolution ne présentent des inconvénients.

Dans la proposition de résolution, il faut distinguer trois aspects :

- la condamnation de la jurisprudence de la Cour de justice qui relèguerait la protection des droits sociaux fondamentaux au second rang par rapport aux libertés économiques fondamentales ;

- la demande d'une révision de la directive de 1996 sur le détachement de travailleurs ;

- la proposition d'une clause de progrès social pour renverser la jurisprudence de la Cour de justice.

Sur le premier point, il est important que le Parlement marque sa vigilance à propos de la jurisprudence de la Cour qui serait en décalage par rapport à l'esprit dans lequel la directive de 1996 a été adoptée. Cette position est d'autant plus justifiée que le traité de Lisbonne devrait favoriser un nouvel équilibre entre l'impératif du développement du marché intérieur et la prise en compte du progrès social. En prenant position, nous envoyons un signal à la Cour de justice pour lui rappeler cette nouvelle équation.

J'attire également l'attention sur les répercussions possibles de la jurisprudence de la Cour sur la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de contrôle du droit de mener une action collective. A ce jour, la Cour de cassation n'applique pas un contrôle de proportionnalité pour juger de la légitimité d'une grève et de son adéquation aux revendications. Toutefois, à partir de l'instant où les juridictions nationales sont chargées de faire respecter le droit communautaire, elles devront certainement changer leur grille d'analyse lorsqu'elles auront à connaître d'une grève susceptible de porter atteinte aux libertés économiques d'un agent économique étranger. Il serait alors délicat de ne pas appliquer un raisonnement identique pour apprécier la légalité d'une grève intéressant une entreprise nationale. On pourrait sinon reprocher aux juges d'introduire une distorsion de concurrence entre les entreprises nationales et étrangères, les secondes étant mieux protégées contre le droit de grève.

Sur le deuxième point, il me semble moins évident que la révision de la directive soit la bonne réponse.

Certes, il faut regretter l'interprétation très stricte faite par la Cour de la notion de règles impératives minimales. Elle donne l'impression que l'on est en présence d'une directive d'harmonisation maximale ; les salariés détachés ne peuvent obtenir plus que les minimums légaux. Un autre arrêt, l'arrêt Commission c/Luxembourg du 19 juin 2008, ne fait que confirmer cette inclination de la Cour. Elle y interprète très strictement la notion de dispositions d'ordre public qui permet normalement aux États d'étendre selon leurs souhaits le champ du noyau dur. Je partage aussi les suggestions de la résolution en faveur d'une meilleure information des travailleurs et d'une meilleure effectivité des sanctions.

Pour autant, la révision de la directive ne s'impose pas de manière évidente. Le principe de réalité ne doit pas être négligé. Aucun État membre ne demande aujourd'hui la révision de la directive. Les États qui ont été directement touchés par les arrêts de la Cour ne sont pas demandeurs. Au contraire, ils réfléchissent à l'aménagement de leur modèle de relations sociales pour le rendre compatible avec la jurisprudence de la Cour. En Suède, des mesures ont été annoncées en octobre dernier et, en Allemagne, une loi a été adoptée en avril 2009.

Enfin, il faut rappeler que la directive de 1996 a été négociée dans une Europe composée de quinze États membres présentant des niveaux de richesse assez proches. Dans une Europe des Vingt-sept aux disparités économiques et sociales beaucoup plus marquées, il n'est pas acquis que la révision de la directive aboutirait au résultat souhaité par les auteurs de la proposition de résolution. Il est même certain que la liste des matières relevant du noyau dur serait rabotée. Or, pour donner un ordre d'idée, le noyau dur prévu par la directive recouvre environ la moitié du code du travail sans compter les dispositions dites d'ordre public. Il faut donc prendre garde à ne pas jeter le bébé avec l'eau du bain.

Par ailleurs, sur un plan plus juridique, la révision ne serait pas nécessairement la solution. Il faut rappeler le contexte très particulier qui a entouré ces arrêts. Il portait sur des États membres dont le modèle social est très différent du nôtre. Le modèle nordique ou rhénan repose sur des négociations collectives très décentralisées aboutissant à la conclusion de conventions ad hoc non étendues. Ce modèle est mal taillé face à des notions comme celles de « salaire minimum » ou de « règles impératives minimales prévues par la loi ou des conventions collectives d'application générale ».

En outre, même si la directive était révisée pour soumettre les entreprises prestataires à des normes sociales allant au-delà des règles impératives de protection minimale, il n'est pas sûr que la Cour jugerait ce nouveau texte compatible avec les traités. Modifier la directive ne modifierait pas automatiquement la jurisprudence de la Cour. L'effort devrait donc porter avant tout sur une meilleure application de la directive en matière d'information ou de coopération administrative entre les États membres. Ces arrêts nous invitent aussi à mettre de l'ordre dans nos conventions collectives pour qu'elles soient plus lisibles et accessibles.

J'en viens enfin au troisième et dernier point de la résolution : la proposition d'introduire une clause de progrès social dans les traités pour infléchir la jurisprudence de la Cour de justice dans un sens moins favorable aux impératifs du marché intérieur. Cet aspect dépasse la seule question du détachement de travailleurs. L'idée d'une clause ou d'un protocole de progrès social s'inspire directement du précédent de la clause Monti.

Pour mémoire, la clause Monti a été insérée dans le règlement de 1998 sur la libre circulation des marchandises. A cette époque, les traités ne comportaient pas de dispositions permettant d'assurer une juste balance entre, d'un côté, les droits sociaux fondamentaux, et, de l'autre, les libertés économiques fondamentales des Communautés. Or, le traité de Lisbonne rééquilibre le système, notamment en conférant à la Charte des droits fondamentaux une valeur juridique équivalente à celle des traités.

Passons sur le fait que l'introduction dans les traités d'une clause de progrès social ne pourrait plus être aujourd'hui annexée au traité de Lisbonne puisque celui-ci est définitivement ratifié par l'ensemble des États membres. Sur le fond, une telle clause n'est pas forcément indispensable pour infléchir la jurisprudence de la Cour de justice. Le nouveau traité comporte déjà des dispositions de nature à la faire évoluer dans un sens moins favorable aux impératifs du marché intérieur. Le dialogue des juges, en particulier avec la Cour européenne des droits de l'homme, pourrait aussi être fécond.

Enfin, il ne faut pas occulter les points positifs des récents arrêts de la Cour de justice. Le droit à l'action collective est consacré comme un droit fondamental faisant partie intégrante des principes généraux du droit communautaire dont la Cour assure le respect. Par ailleurs, elle y affirme que la Communauté a « non seulement une finalité économique mais également une finalité sociale ». Les prémices d'un infléchissement sont peut-être déjà là.