Transparence et intégrité des activités de notation environnementale, sociale et de gouvernance (ESG)

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la transparence et l'intégrité des activités de notation environnementale, sociale et de gouvernance (ESG)- COM(2023) 314

La taxonomie verte de l'Union européenne est un fondement du cadre européen en matière de finance durable et un outil de transparence du marché destiné à orienter les investissements vers les activités économiques les plus nécessaires à la transition écologique. Il s'agit en effet d'un système de classification des activités économiques permettant d'identifier celles qui sont durables sur le plan environnemental, c'est-à-dire qui n'aggravent pas le changement climatique.

Depuis l'Accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015, qui a fixé l'objectif de « rendre les flux de capitaux compatibles avec un profil d'évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques », la finance durable connaît un essor considérable, et la prise en compte des objectifs environnementaux s'est traduite par de nombreuses initiatives internationales et européennes qui ont conduit au développement de nouveaux outils pour encourager et développer le marché de la finance verte.

Le plan d'action pour une économie plus verte et plus propre, présenté par la Commission européenne le 8 mars 2018, a ainsi lancé la taxonomie européenne pour guider et mobiliser les investissements privés en vue de parvenir à la neutralité climatique d'ici à 2050 et lutter contre le « green-washing ». Cette taxonomie s'adresse aux États membres qui imposent des mesures, des normes ou des labels publics pour les produits financiers verts ou les obligations vertes, aux acteurs des marchés financiers qui proposent des produits financiers et aux grandes entreprises.

Élaboré à partir des travaux de groupes d'experts, un règlement de 2020^1(*) a défini des critères permettant de déterminer si une activité économique peut être considérée comme durable au regard d'objectifs environnementaux^2(*) et a chargé la Commission de les appliquer pour identifier les sources d'énergies susceptibles d'être qualifiées de vertes.

Un premier volet climatique de la taxonomie européenne^3(*), adopté le 4 juin 2021 et entré en vigueur le 1er janvier 2022, intègre les activités contribuant aux objectifs d'atténuation et d'adaptation au changement climatique. Sont ainsi concernées plus de 70 activités relevant des secteurs de l'énergie, des transports, de la sylviculture et de la construction, qui représentent plus de 90 % des émissions de gaz à effet de serre du marché intérieur de l'Union européenne. Après deux ans de discussions techniques, la Commission a proposé, le 31 décembre 2021, d'y intégrer notamment le gaz et le nucléaire, à raison de leur rôle pour faciliter la transition vers les objectifs climatiques de 2030 et la neutralité climatique en 2050. Cette intégration fait toujours l'objet de discussions.

Pour relever le niveau d'ambition en matière de finance durable qui prévoyait une série d'initiatives pour lutter contre le changement climatique et répondre à d'autres défis environnementaux, tout en renforçant les investissements - ainsi que l'inclusion des petites et moyennes entreprises (PME) - dans la transition de l'UE vers une économie durable, la Commission européenne a publié le 6 juin 2021 une « Stratégie pour le financement de la transition vers une économie durable »^4(*), assortie d'une proposition de règlement sur les obligations vertes européennes^5(*).

Dans la suite de cette stratégie, elle a présenté, le 13 juin dernier, un « paquet » finance durable, comprenant des actes délégués liés à la taxonomie de l'UE^6(*) et une proposition de règlement encadrant l'activité des fournisseurs de notation ESG. Ce marché connaît en effet un fort développement mais présente des carences qui ne lui permettent pas de répondre aux besoins des investisseurs et des entités notées, et nuisent à la confiance dans les notations alors même que les notations ESG jouent un rôle important sur le marché de la finance durable de l'UE car elles fournissent aux investisseurs et aux établissements financiers des informations intéressant, par exemple, les stratégies d'investissement et la gestion des risques en lien avec les facteurs ESG.

De nouveaux principes d'organisation et des règles claires en matière de prévention des conflits d'intérêts sont proposés pour renforcer l'intégrité des activités des fournisseurs de notations ESG, qui devraient permettre aux investisseurs de prendre des décisions plus éclairées en matière d'investissements durables. Une obligation d'agrément est en outre prévue pour les fournisseurs de notations ESG qui proposent leurs services aux investisseurs et aux entreprises de l'UE, ainsi qu'une surveillance par l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF).

1. Agrément et surveillance des fournisseurs de notations ESG dans l'UE

Il est prévu que toute personne souhaitant fournir des notations ESG dans l'UE doit être agréée par l'AEMF (art. 4) ou, s'il s'agit d'une personne établie dans un pays tiers, bénéficier d'une décision d'équivalence (art. 9), d'une avalisation par un fournisseur agréé dans l'Union (art. 10) ou, en l'absence de décision d'équivalence, d'une reconnaissance par l'AEMF (art. 11)

Toute demande d'agrément devra être assortie d'un ensemble d'informations concernant le demandeur (statut juridique, structure de propriété, identité des membres de la direction générale, effectifs impliqués, niveau de formation et d'expérience en lien avec les activités d'évaluation, autres activités et gestion des conflits d'intérêt) et les procédures et méthodes qu'il met en oeuvre, y compris les accords d'externalisation (art.5§2 et annexe I). L'AEMF est chargée d'élaborer des projets de normes techniques de réglementation en la matière en vue de leur adoption par la Commission (art. 5§3).

À l'issue de l'examen de la demande, l'AEMF accorde ou refuse l'agrément et en informe la Commission, l'Autorité bancaire européenne (ABE) et l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP ou EIOPA). Elle peut également suspendre ou retirer l'agrément, en particulier si le fournisseur ne respecte plus les conditions de son agrément ou a enfreint le règlement de manière grave et répétée (art. 8).

Pour leur part, les fournisseurs de notation ESG de pays tiers doivent être inscrits dans un registre mis en place par l'AEMF (art. 13§1). Les informations pertinentes les concernant devront ultérieurement être accessibles (à compter de 2028) sur le point d'accès unique européen (ESAP) fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité, qui devrait être ouvert fin 2024 (art. 13§3 et 7).

2. Exigences organisationnelles et gouvernance

La proposition de règlement fait obligation aux fournisseurs de notations ESG de veiller à l'indépendance de leurs activités de notation et de mettre en place des règles et procédures écrites à cet effet (art. 14). Le texte impose une séparation entre les activités de notation et les activités de conseil, l'émission et la vente de notation de crédit et l'élaboration d'indices de référence (art. 15) ; les analystes de notation et les personnes participant à cette activité sont soumises à des obligations spécifiques (art. 16). Une procédure de dépôt de plainte indépendante doit en outre est mise en place par le fournisseur de notations ESG (art. 18).

Par ailleurs, des exigences de transparence sont applicables aux activités de notation ESG (méthodes, modèles et hypothèses utilisés), à destination du public (art. 21), des abonnés (aux notations) et des entités notées (art. 22).

Afin de prévenir et de gérer les conflits d'intérêts potentiels, des exigences organisationnelles de gouvernance détaillées sont en outre prévues (art. 23 et 24).

3. Supervision par l'AEMF

L'AEMF est dotée de pouvoirs d'information, d'enquête et d'inspection sur place (art. 30, 31 et 32). Elle peut en outre adopter des mesures de surveillance (art. 33), infliger des sanctions administratives (art. 34) et prononcer des astreintes (art. 35). Des règles de procédures sont prévues en la matière (art. 37) ainsi que des conditions d'audition (droits de la défense notamment, art. 38), sous le contrôle de la Cour de justice (art. 39).

Une coopération est également prévue entre l'AEMF et les autorités nationales compétentes auxquelles l'AEMF peut en particulier déléguer des tâches de surveillance (art. 41) et avec lesquelles elle échange des informations (art. 42). Les autorités nationales compétentes peuvent également adresser des demandes de suspension à l'AEMF (art. 43).

*

La proposition de règlement relève d'un domaine de compétence partagée et a pour base juridique l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) concernant le fonctionnement du marché intérieur. Dans l'exposé des motifs, la Commission souligne qu'en favorisant la clarté et la fiabilité des indices de référence, il s'agit de soutenir l'intégration des marchés de capitaux et les investissements durables.

Le cadre réglementaire proposé, qui ne couvre pas les notations internes élaborées par les gestionnaires d'actifs ou par des établissements qui les utilisent pour leurs seuls investissements et ne font pas l'objet d'une diffusion, retient une approche comparable à celle qui prévaut en matière de notation de crédit ou d'obligations vertes et n'impose pas une approche unifiée en matière de notation ESG.

* ¹ Règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l'établissement d'un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088.

* ² Une activité peut bénéficier du label « vert » si elle contribue de manière substantielle à au moins l'un des six objectifs définis (atténuation du changement climatique, adaptation au changement climatique, utilisation durable et protection des ressources aquatiques et maritimes, transition vers une économie circulaire, prévention et contrôle de la pollution, protection et restauration de la biodiversité et des écosystèmes), sans porter une atteinte significative aux cinq autres et tout en respectant des garanties minimales en matière de droits humains et de droit du travail.

* ³ Règlement délégué (UE) 2021/2139 de la Commission du 4 juin 2021 complétant le règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil par les critères d'examen technique permettant de déterminer à quelles conditions une activité économique peut être considérée comme contribuant substantiellement à l'atténuation du changement climatique ou à l'adaptation à celui-ci et si cette activité économique ne cause de préjudice important à aucun des autres objectifs environnementaux.

* ⁴ Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, « Stratégie pour le financement de la transition vers une économie durable », COM(2021) 390 final.

* ⁵ Proposition COM(2021) 391 final, visant à créer une norme d'application volontaire de haute qualité pour les obligations servant à financer des investissements durables et un acte délégué relatif aux informations que les entreprises financières et non financières doivent publier pour indiquer le niveau de durabilité de leurs activités.

* ⁶ Actes délégués approuvant un nouvel ensemble de critères de la taxonomie européenne pour les activités économiques qui contribuent de manière substantielle à un ou plusieurs des objectifs environnementaux non climatiques (utilisation durable et protection des ressources aquatiques et marines, transition vers une économie circulaire, prévention et réduction de la pollution, protection et restauration de la biodiversité et des écosystèmes), et en étendent le champ d'application à des activités économiques contribuant à l'atténuation du changement climatique ou à l'adaptation à celui-ci qui n'y étaient pas encore incluses (en particulier secteurs de l'industrie manufacturière et des transports).

Marché intérieur, économie, finances et fiscalité

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur la transparence et l'intégrité des activités de notation environnementale, sociale et de gouvernance (ESG)

COM(2023) 314 final - texte E17936

(Procédure écrite du 16 juillet 2024)

La taxonomie verte de l'Union européenne est un fondement du cadre européen en matière de finance durable et un outil de transparence du marché destiné à orienter les investissements vers les activités économiques les plus nécessaires à la transition écologique. Il s'agit en effet d'un système de classification des activités économiques permettant d'identifier celles qui sont durables sur le plan environnemental, c'est-à-dire qui n'aggravent pas le changement climatique.

Depuis l'Accord de Paris, adopté le 12 décembre 2015, qui a fixé l'objectif de « rendre les flux de capitaux compatibles avec un profil d'évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques », la finance durable connaît un essor considérable, et la prise en compte des objectifs environnementaux s'est traduite par de nombreuses initiatives internationales et européennes qui ont conduit au développement de nouveaux outils pour encourager et développer le marché de la finance verte.

Le plan d'action pour une économie plus verte et plus propre, présenté par la Commission européenne le 8 mars 2018, a ainsi lancé la taxonomie européenne pour guider et mobiliser les investissements privés en vue de parvenir à la neutralité climatique d'ici à 2050 et lutter contre le « green-washing ». Cette taxonomie s'adresse aux États membres qui imposent des mesures, des normes ou des labels publics pour les produits financiers verts ou les obligations vertes, aux acteurs des marchés financiers qui proposent des produits financiers et aux grandes entreprises.

Élaboré à partir des travaux de groupes d'experts, un règlement de 20201(*) a défini des critères permettant de déterminer si une activité économique peut être considérée comme durable au regard d'objectifs environnementaux2(*) et a chargé la Commission de les appliquer pour identifier les sources d'énergies susceptibles d'être qualifiées de vertes.

Un premier volet climatique de la taxonomie européenne3(*), adopté le 4 juin 2021 et entré en vigueur le 1^er janvier 2022, intègre les activités contribuant aux objectifs d'atténuation et d'adaptation au changement climatique. Sont ainsi concernées plus de 70 activités relevant des secteurs de l'énergie, des transports, de la sylviculture et de la construction, qui représentent plus de 90 % des émissions de gaz à effet de serre du marché intérieur de l'Union européenne. Après deux ans de discussions techniques, la Commission a proposé, le 31 décembre 2021, d'y intégrer notamment le gaz et le nucléaire, à raison de leur rôle pour faciliter la transition vers les objectifs climatiques de 2030 et la neutralité climatique en 2050. Cette intégration fait toujours l'objet de discussions.

Pour relever le niveau d'ambition en matière de finance durable et répondre à d'autres défis environnementaux, tout en renforçant les investissements - ainsi que l'inclusion des petites et moyennes entreprises (PME), la Commission européenne a publié le 6 juin 2021 une « Stratégie pour le financement de la transition vers une économie durable » - dans la transition de l'UE vers une économie durable4(*), assortie d'une proposition de règlement sur les obligations vertes européennes5(*).

A la suite de cette stratégie, elle a présenté, le 13 juin dernier, un « paquet » finance durable, comprenant des actes délégués liés à la taxonomie de l'UE6(*) et une proposition de règlement encadrant l'activité des fournisseurs de notation ESG. Ce marché connaît en effet un fort développement mais présente des carences qui ne lui permettent pas de répondre aux besoins des investisseurs et des entités notées, et nuisent à la confiance dans les notations alors même que les notations ESG jouent un rôle important sur le marché de la finance durable de l'UE car elles fournissent aux investisseurs et aux établissements financiers des informations intéressant, par exemple, les stratégies d'investissement et la gestion des risques en lien avec les facteurs ESG.

De nouveaux principes d'organisation et des règles claires en matière de prévention des conflits d'intérêts sont proposés pour renforcer l'intégrité des activités des fournisseurs de notations ESG, qui devraient permettre aux investisseurs de prendre des décisions plus éclairées en matière d'investissements durables. Une obligation d'agrément est en outre prévue pour les fournisseurs de notations ESG qui proposent leurs services aux investisseurs et aux entreprises de l'UE, ainsi qu'une surveillance par l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF).

1/ Agrément et surveillance des fournisseurs de notations ESG dans l'UE

Il est prévu que toute personne souhaitant fournir des notations ESG dans l'UE soit agréée par l'AEMF (art. 4) ou, s'il s'agit d'une personne établie dans un pays tiers, bénéficie d'une décision d'équivalence (art. 9), d'une avalisation par un fournisseur agréé dans l'Union (art. 10) ou, en l'absence de décision d'équivalence, d'une reconnaissance par l'AEMF (art. 11).

Toute demande d'agrément devra être assortie d'un ensemble d'informations concernant le demandeur (statut juridique, structure de propriété, identité des membres de la direction générale, effectifs impliqués, niveau de formation et d'expérience en lien avec les activités d'évaluation, autres activités et gestion des conflits d'intérêt) et les procédures et méthodes qu'il met en oeuvre, y compris les accords d'externalisation (art.5§2 et annexe I). L'AEMF est chargée d'élaborer des projets de normes techniques de réglementation en la matière en vue de leur adoption par la Commission (art. 5§3).

À l'issue de l'examen de la demande, l'AEMF accorde ou refuse l'agrément et en informe la Commission, l'Autorité bancaire européenne (ABE) et l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP ou EIOPA). Elle peut également suspendre ou retirer l'agrément, en particulier si le fournisseur ne respecte plus les conditions de son agrément ou a enfreint le règlement de manière grave et répétée (art. 8).

Pour leur part, les fournisseurs de notation ESG de pays tiers doivent être inscrits dans un registre mis en place par l'AEMF (art. 13§1). Les informations pertinentes les concernant devront ultérieurement être accessibles (à compter de 2028) sur le point d'accès unique européen (ESAP) fournissant un accès centralisé aux informations publiées utiles pour les services financiers, les marchés des capitaux et la durabilité, qui devrait être ouvert fin 2024 (art. 13§3 et 7).

2/ Exigences organisationnelles et gouvernance

La proposition de règlement fait obligation aux fournisseurs de notations ESG de veiller à l'indépendance de leurs activités de notation et de mettre en place des règles et procédures écrites à cet effet (art. 14). Le texte impose une séparation entre les activités de notation et les activités de conseil, l'émission et la vente de notation de crédit et l'élaboration d'indices de référence (art. 15) ; les analystes de notation et les personnes participant à cette activité sont soumises à des obligations spécifiques (art. 16). Une procédure de dépôt de plainte indépendante doit en outre est mise en place par le fournisseur de notations ESG (art. 18).

Par ailleurs, des exigences de transparence sont applicables aux activités de notation ESG (méthodes, modèles et hypothèses utilisés), à destination du public (art. 21), des abonnés (aux notations) et des entités notées (art. 22).

Afin de prévenir et de gérer les conflits d'intérêts potentiels, des exigences organisationnelles de gouvernance détaillées sont en outre prévues (art. 23 et 24).

3/ Supervision par l'AEMF

L'AEMF est dotée de pouvoirs d'information, d'enquête et d'inspection sur place (art. 30, 31 et 32). Elle peut en outre adopter des mesures de surveillance (art. 33), infliger des sanctions administratives (art. 34) et prononcer des astreintes (art. 35). Des règles de procédures sont prévues en la matière (art. 37) ainsi que des conditions d'audition (droits de la défense notamment, art. 38), sous le contrôle de la Cour de justice (art. 39).

Une coopération est également prévue entre l'AEMF et les autorités nationales compétentes auxquelles l'AEMF peut en particulier déléguer des tâches de surveillance (art. 41) et avec lesquelles elle échange des informations (art. 42). Les autorités nationales compétentes peuvent également adresser des demandes de suspension à l'AEMF (art. 43).

Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.