COM(2022) 697 final
du 07/12/2022
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Afin de stimuler les marchés européens de capitaux tout en assurant leur sécurité, la Commission européenne a proposé, le 7 décembre 2022, dans la suite du plan d'action pour l'union des marchés de capitaux qu'elle a présenté en 2020, trois paquets de textes, concernant, respectivement, la compensation (clearing), l'insolvabilité et la cotation, et destinés à favoriser la libre circulation des investissements et de l'épargne entre les États membres, au bénéfice des particuliers, des investisseurs et des entreprises.
v Paquet concernant les marchés de compensation de l'Union (COM(2022) 697 et COM(2022) 698)
Le paquet concernant la compensation (clearing) propose des mesures de simplification des procédures de lancement de nouveaux produits et de révision des modèles de risques, afin d'améliorer l'attractivité des contreparties centrales établies sur le territoire européen. En effet, une grande partie des flux libellés en euros, pourtant considérés comme systémiques par l'ESMA - l'autorité européenne des marchés financiers (AEMF)--, passent aujourd'hui par des structures étrangères1(*), ce qui place les marchés européens dans une dépendance que la Commission considère comme excessive et comportant des risques pour la stabilité financière de l'UE ainsi que pour la transmission et la conduite de la politique monétaire.
Les contreparties centrales (CCP), qui opèrent entre l'acheteur et le vendeur d'un contrat de produits financiers dérivés, en devenant l'acheteur pour chaque vendeur et le vendeur pour chaque acheteur, constituent en effet un rouage essentiel des infrastructures des marchés financiers dans la mesure où elles protègent ainsi l'ensemble des acteurs financiers contre les risques systémiques.
La constitution de capacités de compensation solides dans l'UE, qu'entendent faciliter les deux textes présentés par la Commission, réduirait les risques découlant d'expositions excessives à l'égard de contreparties centrales de pays tiers et s'inscrit donc dans la logique de la stratégie d'autonomie ouverte de l'Union. Elle contribue également à l'atteinte de l'objectif de sauvegarde de la stabilité financière, tirant en particulier les conséquences des évolutions récentes des marchés de l'énergie alors que plusieurs entreprises du secteur ont été confrontées à des problèmes de liquidité liés à l'utilisation d'instruments dérivés.
1. Simplification et accélération des procédures d'agrément concernant les contreparties centrales
La proposition de règlement modifie le règlement EMIR (règlement sur l'infrastructure du marché européen), adopté à la suite de la crise financière de 2008, pour définir les nouvelles procédures que les autorités chargées de la surveillance des contreparties centrales de l'UE devront suivre pour agréer les nouvelles activités ou les nouveaux services que ces dernières souhaitent proposer, ou les modifications de leurs modèles de risque. Les documents que les contreparties centrales doivent fournir dans leurs demandes sont normalisés et le délai d'obtention de l'agrément est réduit à quelques semaines.
Une nouvelle procédure rapide de non-objection ex-post est également instaurée pour le lancement par une contrepartie centrale de nouveaux services et activités qui n'entraînent pas de modification substantielle de son modèle économique.
2. Obligations renforcées des contreparties centrales
Les exigences organisationnelles des contreparties centrales sont renforcées, de même que leurs obligations en cas d'intégration de contreparties non financières en tant que membres compensateurs.
Les obligations en matière de transparence sur la prévisibilité des appels de marge sont renforcées ; le niveau des marges doit être revu en continu pour être en adéquation avec les évolutions des conditions de marché. Les mécanismes de maîtrise des risques de liquidité sont précisés : les modèles de simulation de crise devront être ajustés plus rapidement, et les documents utiles, dont le format et le contenu seront précisés, transmis à l'AEMF.
3. Réduction des coûts de compensation pour les acteurs financiers autres que les banques
À la suite des réformes adoptées après la crise de 2008 et du passage à la compensation centralisée qui réduit le risque de contrepartie, le cadre bancaire a été ajusté pour permettre aux banques de bénéficier d'un traitement préférentiel en matière d'exigences de fonds propres lorsqu'elles font compenser leurs transactions via une contrepartie centrale agréée ou reconnue au lieu de réaliser des transactions bilatérales.
Il est proposé de mettre en cohérence avec cette approche la directive OPCVM 2009/65/CE, afin que les limites applicables au risque de contrepartie pour les transactions sur instruments dérivés prennent en compte le fait que la compensation centrale réduit les risques pour les gestionnaires de fonds d'investissement, ainsi que les directives 2013/36 et 2019/2034 en ce qui concerne l'exposition au risque des entreprises d'investissement et leur surveillance prudentielle.
4. Encourager la compensation centrale dans l'UE afin de préserver la stabilité financière
Le règlement EMIR a introduit des obligations de transparence des transactions sur les produits dérivés vis-à-vis des autorités de surveillance et l'atténuation des risques par une compensation auprès d'une contrepartie centrale ou par l'échange de marges.
Pour réduire les expositions excessives aux risques dans les services de compensation revêtant une importance systémique substantielle, la proposition de règlement renforce la transparence en imposant aux contreparties financières et aux contreparties non financières soumises à l'obligation de compensation, de détenir des comptes actifs auprès de contreparties centrales établies dans l'UE et de faire compenser par elles au moins une certaine proportion des produits faisant intervenir de tels services.
5. Approche plus précise des risques pour les contreparties non financières
L'AEMF est invitée à réexaminer et à préciser les normes techniques relatives aux critères permettant de considérer que certains contrats dérivés de gré à gré contribuent effectivement à la réduction des risques.
6. Amélioration de la gestion des risques transfrontières
Il est proposé de renforcer la coopération en matière de surveillance entre les autorités compétentes et l'AEMF en cas de risques transfrontières, notamment en mettant en place des équipes de surveillance conjointes et un mécanisme de suivi conjoint.
En situation d'urgence, le rôle de l'AEMF est renforcé. Elle peut en particulier convoquer des réunions du comité de surveillance des contreparties centrales et y associer les autorités compétentes afin de coordonner les réponses.
***
Les États membres ne pouvant à eux seuls remédier aux risques systémiques associés aux interventions de contreparties centrales intégrées, interconnectées et qui opèrent au-delà du cadre des juridictions nationales, un cadre européen a été mis en place sur le fondement des articles 114 (marché intérieur) et 53 § 1 (coordination de l'accès aux activités non salariées) du TFUE.
Destinées à améliorer l'efficience des marchés de compensation de l'Union, les modifications et adjonctions proposées par la Commission prennent logiquement place, selon le cas, dans les directives et règlements qui ont défini ce cadre.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 En particulier britanniques, celles-ci bénéficiant d'une équivalence temporaire, renouvelée en février 2022 et dont l'échéance est fixée au 30 juin 2025.
Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution
Texte déposé au Sénat le 26/01/2023Marché intérieur, économie, finances et fiscalité
Paquet concernant les marchés de compensation de l'Union
COM(2022) 697 final et COM (2022) 698 final - Textes E17429 et E17428
(Procédure écrite du 13 juillet 2023)
Le paquet concernant la compensation (clearing) propose des mesures de simplification des procédures de lancement de nouveaux produits et de révision des modèles de risques, afin d'améliorer l'attractivité des contreparties centrales établies sur le territoire européen. En effet, une grande partie des flux libellés en euros, pourtant considérés comme systémiques par l'ESMA - l'autorité européenne des marchés financiers (AEMF)--, passent aujourd'hui par des structures étrangères1(*), ce qui place les marchés européens dans une dépendance que la Commission considère comme excessive et comportant des risques pour la stabilité financière de l'UE ainsi que pour la transmission et la conduite de la politique monétaire.
Les contreparties centrales (CCP), qui opèrent entre l'acheteur et le vendeur d'un contrat de produits financiers dérivés, en devenant l'acheteur pour chaque vendeur et le vendeur pour chaque acheteur, constituent en effet un rouage essentiel des infrastructures des marchés financiers dans la mesure où elles protègent ainsi l'ensemble des acteurs financiers contre les risques systémiques.
La constitution de capacités de compensation solides dans l'UE, qu'entendent faciliter les deux textes présentés par la Commission, réduirait les risques découlant d'expositions excessives à l'égard de contreparties centrales de pays tiers et s'inscrit donc dans la logique de la stratégie d'autonomie ouverte de l'Union. Elle contribue également à l'atteinte de l'objectif de sauvegarde de la stabilité financière, tirant en particulier les conséquences des évolutions récentes des marchés de l'énergie alors que plusieurs entreprises du secteur ont été confrontées à des problèmes de liquidité liés à l'utilisation d'instruments dérivés.
1. Simplification et accélération des procédures d'agrément concernant les contreparties centrales
La proposition de règlement modifie le règlement EMIR (règlement sur l'infrastructure du marché européen), adopté à la suite de la crise financière de 2008, pour définir les nouvelles procédures que les autorités chargées de la surveillance des contreparties centrales de l'UE devront suivre pour agréer les nouvelles activités ou les nouveaux services que ces dernières souhaitent proposer, ou les modifications de leurs modèles de risque. Les documents que les contreparties centrales doivent fournir dans leurs demandes sont normalisés et le délai d'obtention de l'agrément est réduit à quelques semaines.
Une nouvelle procédure rapide de non-objection ex-post est également instaurée pour le lancement par une contrepartie centrale de nouveaux services et activités qui n'entraînent pas de modification substantielle de son modèle économique.
2. Obligations renforcées des contreparties centrales
Les exigences organisationnelles des contreparties centrales sont renforcées, de même que leurs obligations en cas d'intégration de contreparties non financières en tant que membres compensateurs.
Les obligations en matière de transparence sur la prévisibilité des appels de marge sont renforcées ; le niveau des marges doit être revu en continu pour être en adéquation avec les évolutions des conditions de marché. Les mécanismes de maîtrise des risques de liquidité sont précisés : les modèles de simulation de crise devront être ajustés plus rapidement, et les documents utiles, dont le format et le contenu seront précisés, transmis à l'AEMF.
3. Réduction des coûts de compensation pour les acteurs financiers autres que les banques
À la suite des réformes adoptées après la crise de 2008 et du passage à la compensation centralisée qui réduit le risque de contrepartie, le cadre bancaire a été ajusté pour permettre aux banques de bénéficier d'un traitement préférentiel en matière d'exigences de fonds propres lorsqu'elles font compenser leurs transactions via une contrepartie centrale agréée ou reconnue au lieu de réaliser des transactions bilatérales.
Il est proposé de mettre en cohérence avec cette approche la directive OPCVM 2009/65/CE, afin que les limites applicables au risque de contrepartie pour les transactions sur instruments dérivés prennent en compte le fait que la compensation centrale réduit les risques pour les gestionnaires de fonds d'investissement, ainsi que les directives 2013/36 et 2019/2034 en ce qui concerne l'exposition au risque des entreprises d'investissement et leur surveillance prudentielle.
4. Encourager la compensation centrale dans l'UE afin de préserver la stabilité financière
Le règlement EMIR a introduit des obligations de transparence des transactions sur les produits dérivés vis-à-vis des autorités de surveillance et l'atténuation des risques par une compensation auprès d'une contrepartie centrale ou par l'échange de marges.
Pour réduire les expositions excessives aux risques dans les services de compensation revêtant une importance systémique substantielle, la proposition de règlement renforce la transparence en imposant aux contreparties financières et aux contreparties non financières soumises à l'obligation de compensation, de détenir des comptes actifs auprès de contreparties centrales établies dans l'UE et de faire compenser par elles au moins une certaine proportion des produits faisant intervenir de tels services.
5. Approche plus précise des risques pour les contreparties non financières
L'AEMF est invitée à réexaminer et à préciser les normes techniques relatives aux critères permettant de considérer que certains contrats dérivés de gré à gré contribuent effectivement à la réduction des risques.
6. Amélioration de la gestion des risques transfrontières
Il est proposé de renforcer la coopération en matière de surveillance entre les autorités compétentes et l'AEMF en cas de risques transfrontières, notamment en mettant en place des équipes de surveillance conjointes et un mécanisme de suivi conjoint.
En situation d'urgence, le rôle de l'AEMF est renforcé. Elle peut en particulier convoquer des réunions du comité de surveillance des contreparties centrales et y associer les autorités compétentes afin de coordonner les réponses.
***
Les États membres ne pouvant à eux seuls remédier aux risques systémiques associés aux interventions de contreparties centrales intégrées, interconnectées et qui opèrent au-delà du cadre des juridictions nationales, un cadre européen a été mis en place sur le fondement des articles 114 (marché intérieur) et 53 § 1 (coordination de l'accès aux activités non salariées) du TFUE.
Destinées à améliorer l'efficience des marchés de compensation de l'Union, les modifications et adjonctions proposées par la Commission prennent logiquement place, selon le cas, dans les directives et règlements qui ont défini ce cadre.
Compte tenu de ces éléments, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes.
* (1) 1 En particulier britanniques, celles-ci bénéficiant d'une équivalence temporaire, renouvelée en février 2022 et dont l'échéance est fixée au 30 juin 2025.